TOETREDING VAN DE EUROPESE UNIE TOT HET EVRM Hét verjaardagscadeau voor een 60-jarig EVRM of een vreemde gast op het partijtje?

partijtje?

Martin Kuijer

Samenvatting | In deze bijdrage wordt de geleidelijke binding van de Europese Unie aan mensenrechten geschetst: een Echternach-processie vanuit Brussel naar Straatsburg met een hoofdrol voor ‘Luxemburg’

en belangrijke bijrollen voor Berlijn en Karlsruhe. Deze binding aan mensenrechten zal in de toekomst een nieuwe dimensie krijgen. In het Verdrag van Lissabon is neergelegd dat de Europese Unie zal toetreden tot het EVRM. Met de inwerkingtreding van het 14^eProtocol bij het EVRM is men ook aan Straatsburgse zijde gereed om de Unie op te nemen als verdragspartij. Maar het echte werk is net begonnen: de onderhandelingen over de modaliteiten van de toetreding zijn recent gestart. Deze bijdrage bespreekt de belangrijkste discussiepunten. Is de EU als nieuwe partij bij het EVRM hét ultieme verjaardagscadeau voor Straatsburg, of is de Unie een potentieel lastige gast op het partijtje?

Trefwoorden | EVRM, Europese Unie, Protocol No. 14.

1 De voorgeschiedenis: de geleidelijke binding van de EU aan mensenrechten

De discussie over een grotere gebondenheid van (de voorlopers van) de Europese Unie aan mensenrechten bestaat al decennia.¹Het is niet zo vreemd dat men ten tijde van de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap in 1957 mensenrechten niet prominent op het netvlies had staan. Eerdere initiatieven om een meer algemene Europese Politieke Gemeenschap op te richten stierven een stille dood in 1954 toen de Franse Nationale Vergadering besloot om dergelijke vormen van samenwerking niet verder te overwegen. Nadat deze initiatieven waren mislukt, spitsten de onderhandelingen zich toe op louter economische samenwerking. Dat komt duidelijk tot uitdrukking in artikel 2 van het EG-Verdrag, waarin de doelstelling van de Gemeen- schap wordt geformuleerd als de harmonische ontwikkeling van de economische activiteit binnen de Gemeenschap, een gestadige en evenwichtige expansie, een grotere stabiliteit, een hoge graad van convergentie van de economische prestaties, een hoog niveau van werkgelegenheid, een duurzame en niet-inflatoire groei, een hoge graad van concurrentievermogen, et cetera. Bij deze doelstellingen denkt men niet direct aan de noodzaak om borging van mensenrechtelijke standaarden. En dat was ook terug te zien in oude jurisprudentie van het Hof van Justitie als men gaat kijken naar zaken als Stork, Geitling and Sgarlata, waarin het Hof van Justitie weigerde om de toepassing van mensenrechtelijke standaarden te overwegen aangezien deze immers niet expliciet een verdragsrechtelijke basis hadden.²

Prof. dr. M. Kuijer is raadadviseur mensenrechten van het Ministerie van Justitie, bijzonder hoogleraar mensenrech- ten aan de VU en redacteur van dit tijdschrift. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven; met name de meningen in § 4 van deze bijdrage weerspiegelen niet noodzakelijkerwijze het officiële standpunt van de Nederland- se regering.

1 Zie hierover o.a. R.A. Lawson, Het EVRM en de Europese Gemeenschappen – Bouwstenen voor een aansprakelijkheidsregime voor het optreden van internationale organisaties, Deventer: Kluwer, 1999.

2 C-1/58, Stork – High Authority, [1959] ECR 17; C-36, 37, 38 en 40/59, Geitling – High Authority, [1960] ECR 423 en C-40/64, Sgarlata – Commission, [1965] ECR 215.

Maar in de loop van de tijd groeide het besef dat ook in geval van (steeds verdergaande) economische samenwerking mensenrechtelijke standaarden in het gedrang kunnen komen. Met name lidstaten met een constitutionele traditie, zoals Duitsland, vonden het onverteerbaar dat een zo machtige organisatie niet formeel gebonden was aan zekere beleidsgrenzen. Sommige nationale gerechten behielden zich dan ook het recht voor om het Gemeenschapsrecht buiten toepassing te verklaren indien dit Gemeenschapsrecht volgens hun oordeel strijdig was met nationale constitutionele bepalingen.³ Mede uit angst dat zodoende de suprematie van het Gemeenschapsrecht zou kunnen worden aangetast,⁴begon het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen steeds meer de gebondenheid aan mensenrechten te benadrukken in zijn eigen rechtspraak.⁵In de Nold II-uitspraak overweegt het Hof van Justitie ten slotte: ‘Overwegende dat de fundamentele rechten, naar het Hof reeds eerder heeft overwogen, een integrerend deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen welker eerbiediging het verzekert’.⁶ Aangezien de Europese Gemeenschappen geen eigen mensenrechtencatalogus hadden, moest het Hof van Justitie elders inspiratie vinden. Bij het bepalen van de reikwijdte van deze fundamentele rechten keek het Hof van Justitie naar ‘de constitutionele tradities welke aan de lidstaten gemeen zijn’

en naar ‘internationale wilsverklaringen inzake de bescherming van de rechten van de mens waaraan de lidstaten hebben medegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten’.⁷Bij dat laatste moest dan vooral aan het EVRM worden gedacht. Later werd deze jurisprudentie ook verdrags- rechtelijk bevestigd in het Verdrag van Maastricht in 1992.⁸In art. F (het latere art. 6 VEU) staat dat de Unie de grondrechten eerbiedigt zoals die worden gewaarborgd door onder andere het EVRM. Toch was daarmee de discussie niet beëindigd, waarbij wederom een hoofdrol was weggelegd voor onze oosterburen.

Inmiddels was in Maastricht de Europese Unie opgericht, gegrond op de Europese Gemeen- schappen en aangevuld met een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en een nauwe samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (JBZ). Europese samen- werking die zich uitstrekt tot JBZ-aangelegenheden, zal veel vaker in aanraking komen met mensenrechtelijke dilemma’s (denk aan samenwerking op strafrechtelijk en vreemdelingrechtelijk terrein). Met name in Duitsland leefde nog steeds een gevoel van onbehagen dat een zo machtige organisatie als de Europese Unie geen ‘eigen’ grondrechtencatalogus had waaraan men gebonden was. En zo plaatste het Duitse voorzitterschap in 1999 een agendapunt op de agenda voor een top in Keulen, dat voorafgaand niet erg veel aandacht kreeg: een eigen grondrechtencatalogus voor de Unie.

Voor buitenstaanders kwam de beslissing om inderdaad aan de slag te gaan met een eigen grondrechtencatalogus als een verrassing. Ook bleef enige scepsis hoe snel men een tekst gereed zou hebben (waren het Internationaal verdrag inzake burger- en politieke rechten en het Inter- nationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten immers niet ook vooraf gegaan

3 Denk bijvoorbeeld aan het Solange-arrest van het Bundesverfassungsgericht: [1974] 2 CMLR 540.

4 Zie bijvoorbeeld J. Coppe & A. O’Neill, ‘The European Court of Justice: Taking rights seriously?’, in: CMLRev 1992, p. 669.

5 Zie bijvoorbeeld C-29/69, Stauder – City of Ulm, [1969] ECR 419 en C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft, [1970]

ECR 1125.

6 Zie C-4/73, Nold II, [1974] ECR 508, r.o. 13.

7 Zie ook C-36/75, Rutili, [1975] ECR 1219; C-149/77, Defrenne – Sabena, [1978] ECR 1365; C-44/79, Hauer – Land Rheinland-Pfalz, [1979] ECR 3727 en C-155/79, A.M. & S., [1982] ECR 1575.

8 Nadat ook reeds in de Europese Acte van 1986 een verwijzing naar het EVRM was opgenomen.

door jaren- en jarenlange onderhandelingen?). Toch schatte men de Duitse vastberadenheid verkeerd in. Onder voorzitterschap van oud-Bondspresident Roman Herzog was de tekst een jaar later klaar. Op 7 december 2000 werd – tijdens de Europese Raad te Nice – het EU-Grond- rechtenhandvest geproclameerd.⁹

De prijs voor de snelle totstandkoming van het Handvest was dat niet iedereen overtuigd was dat dit document ook een juridisch bindende status zou moeten krijgen. De formulering van sommige rechten zou wel erg algemeen zijn; er was gekozen voor één algemene beperkings- clausule in het Handvest; de formulering van enkele rechten week om onverklaarbare redenen af van vergelijkbare rechten in het EVRM en andere mensenrechtendocumenten. Vooralsnog bleef het Handvest een niet-juridisch bindend document. Maar velen wisten dat het een kwestie van tijd zou zijn voordat het Handvest ook deze juridische status zou krijgen. Het Handvest bestond en het Hof van Justitie begon stilletjes aan te verwijzen naar het Handvest.¹⁰ En in het Verdrag van Lissabon is de juridische status alsnog verleend aan het Handvest. Op 1 december 2009 kreeg het Handvest alsnog dezelfde juridische status als de Verdragen.

Van geen binding aan mensenrechtelijke standaarden in de jaren ’50 tot een eigen mensenrech- tencatalogus in 2000. Ondertussen werd deze gebondenheid aan mensenrechten verder versterkt door de werkzaamheden vanaf maart 2007 van een EU-Grondrechtenagenstschap.¹¹Dit Agent- schap heeft tot doel om ‘de betrokken instellingen, organen, instanties en agentschappen van de Gemeenschap en haar lidstaten wanneer zij het Gemeenschapsrecht uitvoeren, bijstand en expertise te bieden op het gebied van de grondrechten om hen te helpen de grondrechten volledig te eerbiedigen wanneer zij op hun respectievelijke bevoegdheidsterreinen maatregelen nemen of acties ontwerpen’ (zie artikel 2 van Verordening (EG) nr. 168/2007).

De Unie had inmiddels een eigen grondrechtencatalogus en een eigen interne waakhond.

En ook aan extern toezicht was gedacht in het Verdrag van Lissabon. De Unie zou moeten toetreden tot het EVRM waardoor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens als externe toetssteen zou kunnen dienen.

2 Toetreding van de Unie tot het EVRM

Toetreding tot het EVRM is geenszins een nieuwe gedachte.¹²Reeds in 1979 stelde de Commissie voor dat de Gemeenschappen zouden toetreden tot het EVRM.¹³De Commissie herhaalde het

9 PB 2000, C 364/1; zie onder andere de bijdragen van R.A. Lawson, E. Derijcke en A.W. Heringa in NJCM-Bulletin 2000, pp. 924-967.

10 Zie bijvoorbeeld C-540/03, 27 juni 2006, Parlement/Raad.

11 Zie o.a. P.B.C.D.F. van Sasse van Ysselt, ‘Het EU-Grondrechtenagentschap: te luxe waakhond zonder tanden?’, in: NJCM-Bulletin 2009, pp. 572-592.

12 Over de verhouding tussen ‘Straatsburg’ en ‘Luxemburg’ is al veel gepubliceerd. Zie onder andere: I. Canor, ‘Primus inter pares. Who is the ultimate guardian of fundamental rights in Europe?’, in: ELRev 2000, pp. 3-21; J.-P. Puissochet,

‘La Cour européenne des Droits de l’Homme, la Cour de justice des Communautés européennes et la protection des Droits de l’homme’, in: P. Mahoney, F. Matscher, H. Petzold & L. Wildhaber (eds.), Protecting Human Rights:

The European Perspective – Studies in memory of Rolv Ryssdal, Köln: Carl Heymanns Verlag, 2000, pp. 1139-1152;

en D. Spielmann, ‘Human rights case law in the Strasbourg and Luxembourg courts: conflicts, inconsistencies, and complementarities’, in: Ph. Alston (ed.), The EU and Human Rights, Oxford: Oxford University Press, 1999, pp. 757-780.

13 Zie het Memorandum van de Commissie inzake de toetreding van de EG tot het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Men en de Fundamentele Vrijheden, Bull. EG Suppl. 2/79, deel I, § 7.

voorstel in 1990 in een Mededeling aan de Raad.¹⁴Op 30 november 1994 besloot de Raad – bestaande uit de ministers van Justitie – om het Hof van Justitie om advies te vragen over een eventuele toetreding. Dat leidde tot Advies 2/94,¹⁵ waarin het Hof van Justitie zich tegen toetreding keerde. Althans, het Hof constateerde dat toetreding onmogelijk was in het licht van het destijds geldende Gemeenschapsrecht omwille van het ontbreken van een afdoende rechts- grondslag. Kwade tongen beweerden dat het advies het gevolg was van een sluimerende concurrentiestrijd tussen het Luxemburgse Hof en het Straatsburgse Hof. De bewoordingen van het Advies geven hierover geen uitsluitsel, maar stellen simpelweg dat toetreding tot het EVRM

‘a substantial change in the present Community system for the protection of human rights in that it would entail the entry of the Community into a distinct international institutional system as well as integration of all the provisions of the Convention into the Community legal order’

met zich zou brengen. Kennelijk was er op dat moment nog geen politieke bereidheid om de juridische obstakels die gepaard zouden gaan met toetreding het hoofd te bieden.

Dat betekende niet dat de kwestie geheel van de baan was. Voorstanders van toetreding bleven wijzen op de voordelen die een toekomstige toetreding zou hebben op de coherentie van het stelsel van rechtsbescherming in de Europese regio. Daarbij moesten ook een tweetal zorgen worden weggenomen: (a) dat toetreding van de EU tot het EVRM tot aanvullende verplich- tingen van de EU-lidstaten onder het EVRM zou leiden, en (b) dat toetreding tot het EVRM onnodig was geworden na de proclamatie van het Handvest als eigen grondrechtencatalogus.

Hieronder worden kort enkele van deze punten besproken.

In de eerste plaats zal de rechtsbescherming voor burgers in belangrijke mate toenemen. Tot nu toe kon niet worden geklaagd over vermeende mensenrechtenschendingen van de zijde van de EU-instellingen zelf. Met betrekking tot mensenrechtenschendingen die het gevolg waren van overheidshandelen in de uitvoering van communautair recht had het Straatsburgse Hof in de Bosphorus zaak een genuanceerd standpunt ingenomen: een lidstaat mag er in beginsel van uitgaan dat het het EVRM niet schendt door uitvoering te geven aan internationale verplich- tingen, mits (zoals men ten aanzien van de Europese Unie accepteerde) de betreffende internatio- nale organisatie zelf een toereikende bescherming van mensenrechten biedt. Deze presumptie kan in uitzonderlijke gevallen worden weerlegd indien sprake is van een evident ontoereikende bescherming.¹⁶Toetreding van de EU tot het EVRM zal derhalve op twee wijzen de Straatsburg- se rechtsbescherming uitbreiden: (a) er kan worden geklaagd over vermeende mensenrechten- schendingen door EU-instellingen zelf, en (b) er kan worden geklaagd over vermeende mensen- rechtenschendingen door lidstaten in de uitvoering van het communautaire recht (zonder acht te hoeven slaan op de Bosphorus jurisprudentie).

In de tweede plaats wordt het risico van divergerende interpretaties van mensenrechtelijke standaarden door beide Europese Hoven geminimaliseerd. Nu reeds komen dergelijke interpreta-

14 Mededeling aan de Raad van 19 november 1990, Bull. EG 10-1990, p. 76.

15 [1996] Jur. I-1759.

16 EHRM, 30 juni 2005, Bosphorus Airlines – Ierland (appl. no. 45036/98), §§ 155 en 156. Zie ook: EHRM, 20 januari 2009, Coöp. Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. – Nederland (appl. no. 13645/05) en J.

Callewaert, ‘Het EVRM en de Europese Unie: van Bosphorus naar Lissabon’, in: NTER 2010, pp. 101-107.

tieverschillen tussen beide Europese Hoven voor,¹⁷maar dit zou in de toekomst kunnen toene- men gezien een mogelijk afnemende oriëntatie van het Hof van Justitie op de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (nu de EU zijn eigen mensenrechtendocument heeft en men dus niet langer genoodzaakt is te kijken naar het EVRM als inspiratiebron). Na toetreding zal het Straatsburgse Hof het laatste woord hebben over de interpretatie van in het EVRM neergelegde rechten.

In de derde plaats kan worden gewezen op de wenselijkheid van een externe toezichthouder.

Zoals in de voorgaande paragraaf reeds is aangegeven, is de institutionele borging van mensen- rechten binnen de rechtsorde van de Europese Unie aanzienlijk verbeterd. Maar dat laat onverlet dat het goed kan zijn om een externe toezichthouder te hebben. Laat me een voorbeeld geven.

In Nederland vonden we het lange tijd heel normaal dat een burgemeester van een stad een persoon kon doen opnemen in een psychiatrische inrichting. Dit was het systeem zoals wij het kenden en we vonden het de normaalste zaak van de wereld. Totdat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens met meer distantie keek naar de Nederlandse praktijk en ons er op wees dat het toch eigenlijk heel vreemd was dat opname van psychiatrische patiënten niet werd gelast door een onafhankelijke rechter na het inwinnen van medisch advies.¹⁸Tegenwoordig is dat verankerd in onze juridische cultuur en komt het ons vreemd voor dat we ooit een systeem hebben gehanteerd waarin voor een dergelijke zware ingreep in de persoonlijke levenssfeer niet een centrale rol voor de rechter is weggelegd. Het is goed om een kritische spiegel te hebben die met meer distantie naar de eigen rechtsorde kijkt. Dat geldt precies zo voor de Europese Unie zodra het een verdragspartij is geworden. Toetreding van de Unie tot het EVRM dient niet te worden beschouwd als een inmenging op het Unierecht, maar als een aanvulling op dat rechtssysteem. Toetreding van de Unie zal bovendien kunnen werken als een sterk signaal richting derde landen (zoals China en Iran) die door de Europese Unie met enige regelmaat worden aangesproken op mensenrechtelijke onderwerpen. Door toe te treden tot het EVRM toont de Europese Unie dat het ook zelf bereid is om zich te onderwerpen aan een externe toezichthouder.

In de discussie komen verder twee zorgen naar boven die zouden pleiten tegen toetreding van de Unie tot het EVRM. In de eerste plaats wordt gewezen op het feit dat de Unie inmiddels een Handvest heeft. Voorzover men hiermee bedoelt te zeggen dat toetreding tot het EVRM achterhaald is door de acceptatie van een Handvest, kan worden gewezen op het voorgaande:

een goede interne infrastructuur aan mensenrechtelijke borging doet mijns inziens niet af aan de wenselijkheid van een externe blik. Bij nationale staten die partij zijn bij het EVRM wordt ook niet getwijfeld aan de noodzaak van het hebben van een eigen Grondwet, een eigen systeem om mensenrechten te borgen, en een nationaal rechterlijk toezicht op de naleving van mensen- rechtelijke normen. Sterker nog, de borging van de in het EVRM neergelegde rechten dient primair plaats te vinden in de eigen rechtsorde. Dat geldt voor nationale rechtsordes, maar evenzeer voor een communautaire rechtsorde. Bescherming van mensenrechten zal primair dienen te

17 Denk aan: C-17/98, Emesa Sugar (Free Zone) v. Aruba en T-305/94, LVM v. Commission. Zie ook: R.A. Lawson,

‘Confusion and Conflict? Diverging interpretations of the European Convention on Human Rights in Strasbourg and Luxembourg’, in: R.A. Lawson & M. de Blois (eds.), The Dynamics of the Protection of Human Rights in Europe, Martinus Nijhoff Publishers 1994, pp. 219-252 en R.A. Lawson, ‘The impact of the EU Constitution on the relation- ship between Strasbourg and Luxembourg’, in: D. Curtin, A. Kellerman & S. Blockmans (red.), The EU Constitution:

The Best Way Forward?, T.M.C. Asser Press, 2005, pp. 377-395.

18 EHRM, 24 oktober 1979, Winterwerp t. Nederland (appl. no. 6301/73).

geschieden door de EU-instellingen zelf (inclusief het Hof van Justitie en het Gerecht van Eerste Aanleg) met gebruikmaking van het Handvest.

In de tweede plaats bestaat de zorg bij sommige beleidsmakers dat toetreding van de EU tot het EVRM zal leiden tot aanvullende verplichtingen voor de lidstaten onder het Verdrag.

Mijns inziens is die vrees grotendeels onterecht. De EU-instellingen worden gebonden aan het EVRM, maar dit heeft geen invloed op de mate van gebondenheid van Nederland aan het Verdrag. Wellicht zal een EU-lidstaat zich bij de implementatie van Unierecht in de toekomst minder makkelijk kunnen verschuilen achter de Bosphorus-jurisprudentie. Daar staat tegenover dat de klacht in de toekomst ook tegen de Europese Unie zelf gericht kan worden, waardoor de enigszins gekunstelde lidstaatsaansprakelijkheid onder het EVRM grotendeels komt te vervallen.

Wellicht vraagt de lezer zich op dit punt af waarom ik zo uitgebreid aandacht besteed aan de argumenten voor toetreding van de Unie tot het EVRM. Is het feit dat de Unie toetreedt niet inmiddels in kannen en kruiken? Jazeker. En toch valt op dat de discussie nog regelmatig in alle hevigheid woedt of de Unie wel moet toetreden tot het EVRM.¹⁹Het lijkt daarom goed om te blijven uitleggen waarom toetreding tot het EVRM een goede zaak is. Tegelijkertijd lijkt het niet onverstandig om er op te wijzen dat toetreding tot het EVRM inmiddels een politieke en juridische realiteit is. Nadat het Hof van Justitie in Advies 2/94 de gedachte van toetreding in de koelkast had gestopt, kwam het idee in 2002 weer bovendrijven. En wel door de President van het Hof van Justitie zelf. Tijdens de opening van het Judicial Year van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens op 31 januari 2002 stelde President M. Gil Carlos Rodriguez Iglesias:

‘Si la Cour a toujours évité de prendre position sur l’opportunité d’une adhésion à la Convention, et ce à juste titre, me semble-t-il, certains de ses membres – dont moi-même – se sont exprimés à titre personnel sur cette question, dans le sens d’une position favorable à une telle adhésion, qui renforcerait l’uniformité du système de protection des droits fondamentaux en Europe.’²⁰

Vervolgens besloten de Europese leiders om de kwestie op de agenda te zetten van de Conventie die post-Nice de voorbereidingen moest treffen voor verdere institutionele hervormingen van de Unie. In de ontwerptekst van het Grondwettelijk Verdrag, dat het Praesidium van de Conven- tie in juni 2003 aanbood, was de mogelijkheid van toetreding van de Unie tot het EVRM opgenomen in artikel I-7 §2: ‘The Union shall seek accession to the European Convention on Human Rights’.²¹ Zoals bekend liep het slecht af met het Grondwettelijk Verdrag, maar de bepaling inzake toetreding bleef overeind in de vervolgbesprekingen. De toetreding werd in het Verdrag

19 Zoals tijdens de conferentie ‘Fundamental Rights in the EU in view of the accession of the Union to the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms’ op 2 en 3 februari 2010 in Madrid, georganiseerd door het EU-Grondrechtenagentschap, het Spaanse Voorzitterschap van de EU en het Spaanse ministerie van Justitie.

20 De tekst is terug te vinden op de website van het EHRM: http://www.echr.coe.int/BilingualDocuments/

Legal%20Year%202002.htm.

21 CONV 820/03, draft Treaty establishing a Constitution for Europe submitted by the President of the Convention to the European Council meeting in Thessaloniki on 20 June 2003. In een eerdere versie was men voorzichtiger:

‘the Union may accede’ (doc. CONV 528/03, 6 februari 2003).

van Lissabon ongeclausuleerd opgenomen: ‘The Union shall accede […]’ (artikel 6, tweede lid, VEU).²²

De uiteindelijk gekozen formulering lijkt te impliceren dat de keuze van toetreding geheel een beslissing van de Unie is. Dat is natuurlijk niet het geval. Ook de Raad van Europa met diens 47 lidstaten zal moeten instemmen met de toetreding. Derhalve is ook aan de zijde van de Raad van Europa het nodige voorwerk verricht. In het onlangs door alle lidstaten geratificeer- de Protocol 14 is een bepaling opgenomen die voorziet in de mogelijkheid van toetreding: ‘The European Union may accede to the Convention’. De toelichting op deze bepaling geeft duidelijk aan dat hiermee de kwestie niet is afgedaan, maar dat de onderhandelingen over de modaliteiten van toetreding nog moeten plaatsvinden:

‘It should be emphasised that further modifications to the Convention will be necessary in order to make such accession possible from a legal and technical point of view. […] At the time of drafting of this protocol, it was not yet possible to enter into negotiations – and even less to conclude an agreement – with the European Union on the terms of the latter’s possible accession to the Convention, simply because the European Union still lacked the competence to do so. […] As a consequence, a second ratification procedure will be necessary in respect of those further mdifications, whether they will be included in a new amending protocol or in an accession treaty.’²³

Een ieder die de moeizame ratificatie van Protocol 14 nog vers op het netvlies heeft staan, verheugt zich nu al op deze tweede ronde… Feit is dat na het Verdrag van Lissabon en de inwerkingtreding van het 14e Protocol bij het EVRM, de daadwerkelijke onderhandelingen tussen Europese Unie en Raad van Europa over de modaliteiten van toetreding kunnen beginnen.

Daarbij deed zich wel de vraag voor wie namens beide partijen deze onderhandelingen zou voeren.

3 Organisatie van de onderhandelingen

Aan EU-zijde is inmiddels duidelijk dat de onderhandelingen zullen worden gevoerd namens de Europese Commissie. Aanvankelijk bestond nog enige discussie over de vraag of ook een rol moest worden toebedeeld aan de Hoge Vertegenwoordiger wegens mogelijke implicaties van de toetreding voor GBVB-aspecten of het Voorzitterschap, maar vrij snel werd duidelijk dat alleen de Commissie namens de Europese Unie de onderhandelingen zal voeren.

Aan de zijde van de Raad van Europa was het lastiger om een onderhandelingspartner aan te wijzen. Het Secretariaat kan bij een zuiver intergouvernementele organisatie als de Raad van Europa niet worden vergeleken met de Commissie. Binnen de Raad van Europa is het Comité van Ministers het hoogste orgaan (artikel 13 van het Statuut van de Raad van Europa). Het voorbereidende werk laat het Comité van Ministers echter over aan diverse stuurcomités. Op mensenrechtelijk terrein is dat het Stuurcomité Mensenrechten, het CDDH (Comité Directeur Droits

22 Zoals men eveneens kan vinden in doc. CIG 87/2/04 van 29 oktober 2004.

23 Protocol 14 (CETS No. 194) werd aanvaard op 13 mei 2004, maar is pas eerder dit jaar door de laatste lidstaat – de Russische Federatie – geratificeerd, waardoor het op 1 juni 2010 in werking is getreden. De toelichting is terug te lezen op http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/194.htm. Zie in het bijzonder §§ 101 en 102.

de l’Homme).²⁴Een werkgroep van dit CDDH stelde in 2002 al een rapport op over de technische kwesties die aan de orde zouden moeten komen bij de toetreding van de Europese Unie, niet zijnde een staat, tot het Verdrag.²⁵Het lag dan ook in de rede om dit Stuurcomité een rol te geven bij de daadwerkelijke onderhandelingen. Uiteindelijk heeft men er voor gekozen om een werkgroep onder het CDDH te belasten met de onderhandelingen. De samenstelling van deze werkgroep, CDDH-EU, was een lastige opgave. Enerzijds omdat de werkgroep niet te groot moest worden. Anderzijds omdat de samenstelling een evenredige vertegenwoordiging van EU-lidstaten en niet EU-lidstaten moest bevatten (waarbij opvallend was dat met name EU- lidstaten interesse toonden in participatie in de werkgroep). Uiteindelijk bestaat de werkgroep uit 14 leden die op persoonlijke titel zitting hebben. De helft van de groep bestaat uit leden afkomstig uit EU-lidstaten: Nederland, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Finland, Letland en Roemenië. De andere helft bestaat uit leden van niet EU-lidstaten: Albanië,²⁶ Armenië, Kroatië, Noorwegen, Rusland, Turkije en Zwitserland. Het mandaat van deze groep loopt tot 30 juni 2011, hetgeen enige indicatie moge geven hoelang men nodig denkt te hebben om de onderhandelingen te finaliseren. De werkgroep is inmiddels tweemaal bijeen geweest voor overleg, waarin een lijst van te bespreken onderwerpen is vastgesteld²⁷en enkele bouwstenen voor een toetredingsinstrument zijn besproken.²⁸ Sommige van deze onderwerpen worden nader belicht in paragraaf 4.

Zodoende hebben de onderhandelingen een voornamelijk bipolair karakter gekregen, hetgeen uiteraard onverlet laat dat in een latere fase het onderhandelingsresultaat binnen beide organisa- ties zal moeten worden voorgelegd ter goedkeuring. Dat betekent dat de uiteindelijke beslissing binnen de Raad van Europa genomen zal moeten worden door het Comité van Ministers.

4 Voorwerp van discussie

Hieronder worden een aantal onderwerpen van discussie toegelicht. De selectie van mogelijke discussiepunten is deels gebaseerd op het hierboven reeds genoemde rapport van het CDDH uit 2002, maar een hoop kan ook worden afgeleid uit de Algemene Europese Beschouwingen in de Eerste Kamer op 20 april 2010.²⁹ De standpuntbepaling van de Europese Unie³⁰ in de onderhandelingen is vooralsnog niet openbaar.³¹Op persoonlijke titel lijkt het mij wel evident dat bepaalde randvoorwaarden in acht worden genomen bij de onderhandelingen:

24 Zie hierover uitgebreider de bijdrage van Roeland Böcker en Liselot Egmond in deze bundel.

25 CDDH (2002) 010 Addendum 2.

26 Het lid uit Albanië heeft zich overigens nadien teruggetrokken. CDDH zal de openstaande vacature opnieuw vervullen.

27 CDDH-UE (2010) 006rev.

28 CDDH-UE (2010)07.

29 Te raadplegen via de website van de Eerste Kamer (http://www.eerstekamer.nl/eu/thema/algemene_europese_

beschouwingen); het betreft Kamerstuk 32125.

30 Na de JBZ-Raad van 3 en 4 juni 2010 heeft de Raad op 8 juni 2010 de Commissie gemachtigd om de onderhandelin- gen te voeren over de toetreding, waarbij de Commissie enkele instructies zijn meegegeven (10817/10 RESTREINT EU).

31 Zie Kamerstukken II 2009-2010, 22 112, nr. 1016, waarin het desbetreffende BNC-fiche slechts ter inzage aan de Kamer is toegestuurd.

– toetreding dient geen nieuwe bevoegdheden te creëren voor de Unie en toetreding dient geen effect te hebben op bestaande verplichtingen van lidstaten onder het EVRM;

– toetreding dient het bestaande EVRM-toezichtmechanisme zoveel mogelijk intact te laten en de Unie dient zoveel mogelijk te worden behandeld als elke andere verdragspartij bij het EVRM;

– de toetreding dient de bevoegdheden van de Unie en die van haar instellingen onverlet te laten (zie artikel 2 van Protocol 8 bij het Verdrag van Lissabon);

– toetreding dient zo spoedig mogelijk te worden afgewikkeld, hetgeen een zo licht mogelijk toetredingsinstrument impliceert waarin alleen het hoogst noodzakelijke wordt geregeld.

Kwesties die alleen de EU-lidstaten of alleen EU-interne procedures betreffen dienen in principe in EU interne juridische instrumenten (zoals een verordening of besluit van de Raad) te worden neergelegd. Daarbij zal men aan de zijde van de Europese Unie moeten (en willen) vermijden dat de toetreding leidt tot wijziging van de verdragen (dat geldt bijvoorbeeld ten aanzien van de betrokkenheid van het Hof van Justitie bij een Straatsburgse procedure).

Hieronder worden enkele specifieke kwesties besproken die in de onderhandelingen zeker een regeling behoeven.

4.1 Betrokkenheid van het Hof van Justitie en de inrichting van een co-respondent mechanis- me (CRM)

Hoewel beide onderwerpen separate kwesties zijn heb ik er voor gekozen ze gezamenlijk te behandelen, aangezien mijns inziens een eventuele oplossingsrichting gecombineerd kan worden.

De eerste kwestie van (eerdere) betrokkenheid van het Hof van Justitie voordat een zaak tegen de Unie in behandeling kan worden genomen door het Straatsburgse Hof dient meerdere belangen. Het concept van subsidiariteit van het EVRM-toezichtmechanisme is stevig verankerd in het EVRM en werd in de recente Verklaring van Interlaken nog eens krachtig benadrukt door vrijwel alle deelnemers. Borging van de rechten die zijn verankerd in het EVRM dient in de eerste plaats te geschieden op het niveau van de Verdragspartij. Het Straatsburgse mechanisme is een subsidiair mechanisme dat na uitputting van alle effectieve ‘nationale’ rechtsmiddelen kan fungeren als een vangnet. Dat kan ook niet anders. Straatsburg heeft geen mandaat om op te treden als eerstelijns constitutioneel rechter van Europa. En het heeft de menskracht en het budget niet voor een dergelijke taak. Alleen al om die reden zou het de voorkeur hebben dat het Hof van Justitie een primaire rol heeft bij de borging van de EVRM-rechten en vrijheden.

Tegelijkertijd zal ook aan EU-zijde de wens leven dat het Hof van Justitie zich heeft kunnen buigen over een bepaalde problematiek voordat de kwestie wordt voorgelegd aan het Straatsburg- se Hof. Men zal immers zoveel mogelijk willen vasthouden aan het principe dat alleen het Hof van Justitie EU regelgeving strijdig met mensenrechtelijke standaarden verklaart. Tegelijkertijd moet men constateren dat op dit vlak de Europese Unie niet kan worden vergeleken met een staat als verdragsluitende partij. Een klager zal immers niet altijd toegang hebben gehad tot het Hof van Justitie,³²ofwel omdat geen rechtstreeks beroep op het Hof van Justitie openstond

32 Hetgeen mijns inziens nog interessante artikel 13 EVRM jurisprudentie in Straatsburg kan opleveren!

voor de natuurlijke persoon of rechtspersoon, ofwel omdat de nationale rechter (ten onrechte) geen prejudiciële vraag heeft gesteld aan de Luxemburgse instanties. Tevens moet men rekening houden met het belang van potentiële klagers om niet te worden geconfronteerd met onredelijk lange doorlooptijden omwille van een opeenstapeling van procedures in Luxemburg en Straats- burg, waardoor de effectieve rechtsbescherming die men burgers tracht te bieden wordt aangetast.

De tweede kwestie heeft betrekking op de inrichting van een co-respondent mechanisme (CRM). Dit mechanisme beoogt veilig te stellen dat de Unie wordt aangemerkt als verwerende partij indien een klager (ten onrechte) zijn EVRM-klacht slechts richt tot de lidstaat en niet tevens tot de Unie. De omgekeerde situatie kan zich overigens evenzeer voordoen. Het CRM voorkomt in dergelijke situaties dat de Unie respectievelijk EU-lidstaat afhankelijk is van het Straatsburgse Hof om toegelaten te worden als interveniërende partij. Bovendien zijn de rechten van een verwerende partij en een interveniërende partij niet identiek.

In het licht van bovengenoemde kwesties heeft de voormalige Nederlandse rechter in het Hof van Justitie Chris Timmermans³³zijn zorgen geuit over de borging van de betrokkenheid van het Hof van Justitie. Hij heeft voorgesteld dat een Straatsburgse procedure tegen de Europese Unie waarin het Hof van Justitie zich niet eerder heeft kunnen uitspreken wordt aangehouden om de zaak eerst te verwijzen naar het Hof van Justitie. Mijns inziens kunnen de zorgen van Timmermans echter ook worden weggenomen bij de inrichting van het CRM. Niets staat er aan in de weg om de Commissie die de Unie vertegenwoordigt in de EHRM-procedure te gelasten op te treden met (indringende) betrokkenheid van het Hof van Justitie, bijvoorbeeld door het Hof van Justitie de mogelijkheid te geven om een interpretatie van het Unierecht te geven die integraal door de Commissie wordt ingebracht namens de EU bij de EHRM-procedure.

Hoe men binnen een verdragspartij verweerschriften of andere processtukken opstelt, staat elke verdragspartij immers geheel vrij. In beginsel betekent dat wel dat de betrokkenheid van het Hof van Justitie moet worden geregeld binnen de in de EHRM-procedure geldende termijnen (met in begrip van de mogelijkheid van verlenging). Op deze wijze hoeft men niet de Straatsburg- se procedure op te schorten, hetgeen een substantiële amendering van het EVRM en EU-regel- geving zou betekenen en een substantieel andere benadering van de Unie ten opzichte van andere verdragspartijen zou inhouden (in een zaak als Salah Sheekh waarin het Hof een schending constateerde ondanks het feit dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State door klager niet in de gelegenheid was gesteld om een oordeel te geven over de zaak, heeft het EHRM ook niet de klachtprocedure aangehouden om de Afdeling alsnog de kans te bieden uitspraak te doen). Indien het Hof van Justitie van oordeel is dat het handelen waarover in Straatsburg wordt geklaagd naar Unierecht onrechtmatig is, kan worden onderzocht of het geschil voor het EHRM door middel van een minnelijke schikking kan worden opgelost. Als dat het geval is, kan vervolgens de zaak op grond van artikel 39 EVRM (of artikel 37 EVRM) van de rol worden geschrapt. Indien uit de uitspraak van het Hof van Justitie blijkt dat het handelen

33 O.a. in een lezing getiteld ‘The Court of Justice of the EU, a Human Rights Court?’, gehouden op 6 mei 2010 in King’s College, London. Zie eveneens de discussienota van het Hof van Justitie over bepaalde aspecten van de toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (te raadplegen via http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2010-05/

convention_nl_2010-05-21_08-58-24_38.pdf).

waarover geklaagd wordt naar Unierecht rechtmatig is, volgt een uitspraak van het EHRM over de verenigbaarheid met het EVRM.

Eén praktische complicatie wens ik nog aan te stippen in dit verband. Om effectief gebruik te kunnen maken van het CRM zal de Commissie (en indien bovenstaand model wordt gevolgd:

het Hof van Justitie) kennis moeten kunnen nemen van de zaken die aanhangig zijn in Straats- burg. Toch lijkt het mij verstandig om enige verantwoordelijkheid te laten bij de Straatsburgse griffie ten aanzien van de selectie van zaken. Gaan we alle zaken die in Straatsburg aanhangig zijn tegen een EU-lidstaat voorleggen aan de Commissie om te bepalen of men gebruik wenst te maken van het CRM? Dat lijkt mij een totaal onhaalbare werkwijze, tenzij men in Brussel een ‘schaduw griffie’ wenst in te stellen. De nadelen hiervan – aanzienlijke aanslag op menskracht en duplicatie van werkzaamheden – lijken mij evident. Ik zou de Straatsburgse griffie vertrouwen schenken om een eerste prudente selectie te maken. Men kan in ieder geval afspreken dat alleen klachten die niet worden voorgelegd aan een unus iudex als zijnde kennelijk ongegrond of anderszins niet-ontvankelijk worden voorgelegd aan de Commissie.

4.2 Vertegenwoordiging van de Unie in het toezichtmechanisme van het EVRM

De Europese Unie wordt partij bij het EVRM; de Unie wordt geen lid van de Raad van Europa.

Toch betekent de binding van de Unie aan het EVRM-toezichtmechanisme (dat meer omhelst dan slechts het Hof zelf) dat men moet nadenken over participatie van de Unie in diverse organen van de Raad van Europa. Die vraag valt uiteen in drie onderdelen: een rechter bij het Hof, EU-vertegenwoordiging in het Comité van Ministers (ten aanzien van de tenuitvoerlegging van uitspraken) en in de Parlementaire Assemblée van de Raad van Europa (ten aanzien van de verkiezing van rechters). Indien we de Unie zoveel mogelijk behandelen als een ‘gewone’

Verdragspartij lijkt het mij evident dat de Unie in deze drie organen op gelijke voet met andere partijen deelneemt, althans voorzover de activiteiten van deze organen betrekking hebben op de judiciële taken van het Hof.

Dat betekent mijns inziens in de eerste plaats een permanente rechter namens de Europese Unie die zitting heeft in het Straatsburgse Hof. De aanstelling van een ad hoc rechter die slechts zitting heeft als de zaak is gericht tegen de Europese Unie lijkt mij principieel onjuist en praktisch onhandig. Principieel onjuist omdat we een dergelijke beperking ook niet kennen bij andere verdragspartijen: de Nederlandse rechter Egbert Myjer mag ook niet alleen maar zaken tegen Nederland beslechten. Praktisch onhandig omdat juist in zaken tegen de Europese Unie zich veelvuldig de vraag zal voordoen of de Unie moet worden aangesproken of dat een staat moet worden aangesproken (zie hierboven). Deze vraag zal in een zo vroeg mogelijk stadium van de behandeling van de klacht moeten worden beantwoord. Het lijkt dan ook prudent om permanent gebruik te kunnen maken van een rechter die deels uitverkoren is omwille van diens expertise op het terrein van Unierecht (zoals de rechtvaardiging voor de nationale rechter ook deels is gelegen in diens vermogen om zijn collega’s de finesses van het nationale recht toe te lichten in raadkamer). Ten slotte lijkt een extra permanente rechter mij een welkome ondersteu- ning voor het overbelaste Hof. Reeds meermalen is er op gewezen van de zijde van het Hof dat de huidige werklast niet simpelweg valt op te lossen door een groeiende griffie. Er moeten immers voldoende rechters zijn om naar de zaken te kijken die worden voorbereid door de griffiemedewerkers.

In de tweede plaats ligt deelname van de Europese Unie in het Comité van Ministers voor de hand voorzover dit orgaan toeziet op de implementatie en uitvoering van uitspraken van het Hof. Mijns inziens moet men participatie in deze toezichthoudende rol toejuichen. De economische kracht van de Unie kan een stimulans zijn voor een betere naleving van uitspra- ken.³⁴De dreiging van (economische) sancties van de zijde van de Europese Unie wordt gemist binnen de Raad van Europa. Dit geldt zowel ten opzichte van EU-lidstaten (wat te denken van inbreukprocedures die de Unie kan opstarten) als ten opzichte van leden van de Raad van Europa die niet tevens lid zijn van de Europese Unie (toetredingsonderhandelingen van kandidaat- lidstaten of sancties in handelsbetrekkingen). Gezien de cruciale rol – zoals hierboven beschreven – van het CDDH kan men zich afvragen of participatie van de Unie in de onderhandelingen van dit Stuurcomité niet eveneens voor de hand ligt.

En in de derde plaats kan worden gedacht aan deelname van de Europese Unie in de werkzaamheden van de Parlementaire Assemblée (PACE), voor zover deze uitvoering geeft aan de specifieke taak onder het EVRM tot benoeming van rechters. Het lijkt voor de hand te liggen dat EU-vertegenwoordiging in dit gremium wordt gerealiseerd door een nader te bepalen aantal leden van het Europees Parlement (EP) zitting te laten hebben in PACE. Men kan zich nog de vraag stellen of de EP-leden alleen kiesrecht dienen te hebben ten aanzien van de ‘EU- rechter’ of ten aanzien van alle rechters. Mijns inziens moet ook hier weer worden aangesloten bij de normale praktijk: een verdragspartij heeft niet alleen een belang in de kwaliteit van de

‘eigen’ rechter, maar heeft belang bij de kwaliteit van alle rechters die verkozen worden in het Hof.

4.3 Toetreding tot Protocollen van het EVRM

In de volksmond wordt altijd gesproken over toetreding van de Europese Unie tot ‘het EVRM’.

Maar wat te denken van de Protocollen bij het EVRM, waarin aanvullende materiële bepalingen zijn opgenomen? Gezien de competenties van de Europese Unie en gezien de mensenrechtelijke problemen die zich reeds in het verleden hebben voorgedaan bij optreden van de Unie, lijkt het voor de hand te liggen dat de toetreding van de Unie zich ook uitstrekt tot de Protocollen.

Zo lijkt het voor de hand te liggen dat de Unie zich bindt aan het eigendomsrecht en het recht op vrije en geheime verkiezingen, zoals is neergelegd in het Eerste Protocol. Gezien de verregaan- de bescherming van gelijke behandeling lijkt het evenzeer evident dat de Unie zich zou wensen te binden aan het 12^eProtocol, waarin een algemeen verbod van discriminatie is neergelegd.

Als men deze inhoudelijke benadering kiest om een keuze te maken op grond van de vraag of gebondenheid aan een bepaald Protocol praktische meerwaarde heeft gezien het optreden van de Unie, kan – zeker in het licht van de zich steeds verder ontwikkelende initiatieven op het terrein van het strafrecht en het vreemdelingenrecht – ook toetreding tot andere protocollen

34 Bijdrage van Viviane Reding aan de Interlaken-conferentie op 18 en 19 februari 2010, in: Proceedings High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights, Council of Europe 2010, p. 24-25: ‘I will use all the tools available under the Treaty to ensure compliance with the Charter of national legislation that transposes EU law. I will apply a ‘Zero Tolerance Policy’ on violations of the Charter. I will certainly not shy away from starting infringement proceedings whenever necessary’. Het is alleen spijtig dat mevrouw Reding in deze passage – temeer daar hij uitgesproken is op een conferentie over het EHRM – alleen spreekt over schendingen van het Handvest.

zoals het Vierde (o.a. bewegingsvrijheid, maar ook het verbod van collectieve uitzetting van vreemdelingen), Zevende (o.a. het ne bis in idem-beginsel) en Dertiende Protocol (afschaffing doodstraf) bepleit worden. Het is echter zeer de vraag of EU-lidstaten die zelf niet gebonden zijn aan een bepaald protocol wensen dat de Unie zich wél bindt aan dat protocol. In dat verband kan ook gewezen worden op de betekenis van artikel 216, tweede lid, VWEU (‘De door de Unie gesloten overeenkomsten zijn verbindend voor de instellingen van de Unie en voor de lidstaten’).

Momenteel zijn alleen protocollen 1 en 6 door alle EU-lidstaten geratificeerd. Hoewel onbevredi- gend lijkt het me derhalve geenszins uitgesloten dat de Unie op korte termijn alleen zal toetreden tot deze protocollen.

4.4 Uitsluiting van bepaalde onderdelen van het Unierecht?

Men kan zich de vraag stellen of toetreding van de Europese Unie tot het EVRM ook mag zien op EU-beleidsterreinen die zijn uitgesloten van de rechtsmacht van het Hof van Justitie. Hierbij valt te denken aan het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheids Beleid (GBVB) ten opzichte waarvan het Hof van Justitie op enkele specifieke onderdelen na geen rechtsmacht bezit.³⁵ Uiteraard staat het elke verdragspartij vrij om voorbehouden te maken bij de toetreding tot het verdrag (zie ook artikel 57 EVRM). Echter, voorbehouden van algemene strekking zijn op basis van deze bepaling niet toegestaan. De categorische uitsluiting van een beleidsterrein lijkt zich dan ook moeilijk te verdragen met het huidige EVRM, en voor mij dient ook hier te gelden dat de Europese Unie zoveel mogelijk behandeld dient te worden als een ‘gewone’ Verdragspartij.

Daarbij moet men zich ten aanzien van het GBVB realiseren dat het Straatsburgse Hof op basis van de huidige jurisprudentie zich al bevoegd acht te oordelen over externe handelingen van lidstaten die op basis van het GBVB worden genomen. Nog belangrijker vind ik dat de Europese Unie een buitengewoon slecht precedent zou zetten indien het een deel van het eigen optreden buiten de bevoegdheid van het EHRM zou verklaren. Het zou de deur openzetten voor andere partijen die zich soms ook willen onttrekken aan de rechtsmacht van het Straatsburgse Hof ten aanzien van optreden dat zij als buitengewoon politiek gevoelig kwalificeren. Wat te denken als Rusland de bemoeienis van het Hof in de zogenaamde Tsjetsjeense zaken zou willen uitslui- ten?³⁶

4.5 Kan een EU-lidstaat klagen tegen de Unie?

Artikel 33 EVRM regelt het interstatelijk klachtrecht: ‘Elke Hoge Verdragsluitende Partij kan elke vermeende niet-nakoming van de bepalingen van het Verdrag en de Protocollen daarbij door een andere Hoge Verdragsluitende Partij bij het Hof aanhangig maken’. In de dagelijkse praktijk van het Hof wordt slechts zelden gebruik gemaakt van de bepaling, maar het is op basis van deze bepaling niet uitgesloten dat een EU-lidstaat een klacht bij het Hof zou indienen

35 Sinds het Verdrag van Lissabon bezit het Hof van Justitie rechtsmacht over sancties die op basis van GBVB worden genomen tegen natuurlijke en rechtspersonen.

36 Zie uitgebreider: N. Jägers, ‘Is er nog plaats voor Rusland in de Raad van Europa?’, in: NJCM-Bulletin 2007, pp.

1107-1129.

tegen een andere EU-lidstaat of de Europese Unie zodra de Unie een volwaardige partij bij het Verdrag wordt. Zou de werking van deze bepaling ten opzichte van de Europese Unie nuancering behoeven, mede in het licht van artikel 344 VWEU (‘De lidstaten verbinden zich, een geschil betreffende de uitlegging of de toepassing van de Verdragen niet op andere wijze te doen beslechten dan in de Verdragen is voorgeschreven’)? Persoonlijk ben ik daar niet van overtuigd.

Artikel 344 legt geen exclusieve competentie ten aanzien van geschillenbeslechting neer bij het Hof van Justitie en het Gerecht van Eerste Aanleg. Voorzien de verdragen niet in geschillen- beslechting door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens indien toetreding tot het EVRM eenmaal een feit is? Volgens mij dient de Europese Unie zoveel mogelijk behandeld te worden als ieder andere partij bij het Verdrag. Mocht de Europese Unie ‘partijdiscipline’ wensen te vorderen van de lidstaten verdient het mijns inziens geen regeling in een toetredingsinstrument.

Dat laat onverlet dat men een dergelijke regeling zou kunnen neerleggen in een EU-intern document indien de wens daartoe mocht bestaan.

5 Het resultaat

Bovenstaande discussiepunten zullen de komende maanden onderwerp zijn van de onderhande- lingen. Zoals gezegd loopt het mandaat van CDDH-EU tot eind juni 2011. Zo bezien zal de toetreding van de EU tot het EVRM in elk geval niet kunnen gelden als een verjaardagscadeau voor het EVRM. Het zal zich tevreden moeten stellen met ondermeer de langverwachte ratificatie van het 14^eProtocol, een relatief geslaagde Interlaken conferentie en natuurlijk de Four Freedoms Award die het Hof eerder dit jaar in ontvangst mocht nemen. Maar de meer principiële vraag is of ‘Straatsburg’ überhaupt blij moet zijn met de toekomstige toetreding van de Unie als nieuwe Hoge Verdragsluitende Partij.

Enerzijds is toetreding de ultieme ‘erkenning’ van het gezag van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens op mensenrechtelijk terrein. En dat lijkt toch belangrijk te zijn in Straatsburg waar soms – ongetwijfeld mede ingegeven door het verschil in beschikbaar budget³⁷ – de ‘Calimero-koorts’ lijkt te heersen: ‘want zij zijn groot en ik is klein en dat is niet eerlijk’.

In plaats van zich volledig te concentreren op de eigen reputatie en opgebouwde expertise die moeilijk zo niet onmogelijk te evenaren is op middellange termijn, voelt Straatsburg zich soms verwikkeld in een loodzware concurrentiestrijd. En dat ondanks het feit dat in het verleden al meerdere keren signalen zijn afgegeven dat de Raad van Europa dé meetlat blijft voor mensenrechten. Zo gaf het Juncker-rapport³⁸uit maart 2006 duidelijk de voortrekkersrol aan de Raad van Europa. Ook in de Memorandum of Understanding (MoU) tussen de Raad van Europa en de Europese Unie dat in 2007 tot stand kwam wordt de primaire rol van de Raad van Europa op mensenrechtelijk terrein vastgelegd: ‘The Council of Europe will remain the benchmark for human rights, the rule of law and democracy in Europe’.³⁹En dat laatste werd nog eens beves-

37 Zie mijn eerdere opmerkingen over het budget van de Raad van Europa in ‘Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens: luctor et emergo?’, in: Ars Aequi 2008, pp. 424-434.

38 In mei 2005 kreeg de Luxemburgse premier Juncker het verzoek om op persoonlijke titel een rapport te schrijven over de relatie tussen de EU en de Raad van Europa (mede in het licht van de wens van de EU om een eigen Grondrechtenbureau op te richten). In maart 2006 presenteerde Juncker zijn rapport Council of Europe – European Union: A sole ambition for the European continent (11 maart 2006, te raadplegen via www.coe.int).

39 Te raadplegen in NJCM-Bulletin 2007, pp. 558-564.

tigd door Commissaris Reding op de Interlaken conferentie eerder dit jaar waar gesproken werd over de toekomst van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens: ‘[toetreding van de Europese Unie tot het EVRM] will make Strasbourg even more so than it is today the European capital of fundamental rights protection’.⁴⁰Toetreding van de Europese Unie tot het Straatsburg- se stelsel geeft feitelijke invulling aan deze woorden. Zo bezien is de toetreding het mooiste cadeau voor een 60-jarig EVRM.

Anderzijds zal een toetreding ongetwijfeld gevolgen hebben voor de toch al niet geringe werklast van het Hof. Het is alleen moeilijk in te schatten wat de precieze kwantitatieve gevolgen zullen zijn, ook al omdat de hierboven benoemde kwesties nog uitgewerkt dienen te worden.

Maar het lijkt in elk geval logisch te mogen veronderstellen dat ook in geval van de Europese Unie het Straatsburgse Hof slechts dient als subsidiair vangnet. Bovendien gaan momenteel de meeste rechtsvragen in de communautaire rechtsorde niet over mensenrechtelijke vraagstuk- ken. De hoop is derhalve dat toetreding van de EU niet zal leiden tot een substantiële toename van de werklast.⁴¹ Persoonlijk denk ik dat er een kans bestaat dat we over 10 jaar moeten concluderen dat deze initiële inschatting naïef was. Het EHRM is ook een ‘subsidiair’ vangnet ten opzichte van de nationale hoogste gerechten, en die werklast is evenmin meegevallen.

Bovendien begeeft de EU zich steeds meer op beleidsterreinen waar traditioneel wel veel mensenrechtelijke aspecten aan kleven. Denk bijvoorbeeld aan de strafrechtelijke samenwerking in de derde pijler of de bemoeienis met de inrichting van asielprocedures in de lidstaten.

Toetreding mag wellicht het mooiste cadeau zijn voor het 60-jarige EVRM, maar het is wel een arbeidsintensief cadeau.

Toch ben ik van oordeel dat het eindoordeel over het cadeau alleen maar positief kan zijn.

En in dat verband zou ik graag willen wijzen op twee welkome neveneffecten van de toetreding.

De eerste is financieel van aard. Als de EU gedeeltelijk gebruik maakt van de diensten van het Hof en gedeeltelijk verantwoordelijk zal zijn voor de werklast van het Hof, is het niet meer dan redelijk dat men ook bijdraagt aan het budget van het Hof. Strikt genomen moet ik niet alleen refereren aan het Hof, maar aan alle Raad van Europa activiteiten die gelieerd zijn aan het toezichtmechanisme zoals het op basis van het EVRM functioneert, dus bijvoorbeeld ook de taken van het Execution Department dat toeziet op de tenuitvoerlegging van de naleving van uitspraken van het Hof. Dit zal betekenen dat de contributie van de Europese Unie aan de Raad van Europa een geoormerkte contributie zal moeten zijn. Vooralsnog is de Raad van Europa geen voorstander van dergelijke geoormerkte contributies, maar het zal in de gegeven omstandig- heden niet anders kunnen. Het lijkt mij overigens evident dat de financiële contributie van de Europese Unie bovenop de bestaande bijdragen van de lidstaten komt. Men zou immers ook kunnen redeneren dat het bestaande budget (van een kleine 60 miljoen euro) door 48 in plaats van 47 Hoge Verdragsluitende Partijen kan worden gedeeld. Soms valt onvrede te beluisteren

40 Bijdrage van Viviane Reding aan de Interlaken-conferentie op 18 en 19 februari 2010, in: Proceedings High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights, Council of Europe 2010, p. 26.

41 Ibidem: ‘In view of the strength of the EU Charter – which is in many instances more ambitious than the Conven- tion – the European Union will not find it difficult to meet the standards required by the Convention’. Het doet me denken aan de initiële houding van de Nederlandse autoriteiten ten opzichte van het EVRM. Ook toen kon men zich nauwelijks voorstellen dat Nederland ooit moeite zou hebben om te voldoen aan de minimumstandaarden zoals neergelegd in het EVRM. Zie hierover M. Kuijer, ‘De betekenis van het Europees verdrag voor de rechten van de mens voor de nationale wetgever’, in: Wetgever en constitutie (Preadvies Vereniging voor wetgeving en wetgevingsbeleid), Nijmegen: Wolf Legal Publishers, 2009, pp. 52-53.

in hoofdsteden dat ze dadelijk twee maal moeten betalen aan Straatsburg: één rechtstreekse bijdrage als Partij, en één indirecte bijdrage als EU-lidstaat. En toch lijkt me dat geheel terecht:

men creëert werklast als staat en als lidstaat van de Europese Unie. Het lijkt alleen terecht dat de toetreding van de nieuwe Verdragsluitende Partij leidt tot een verhoging van het totale budget in plaats van een andere verdeelsleutel tussen de partijen van het bestaande budget.

Het tweede neveneffect is immaterieel van aard. Toetreding van de Europese Unie zal het enige juiste signaal aan Moskou sturen. De Russische Federatie is na lange tijd en veel druk vanuit de Unie en de EU-lidstaten akkoord gegaan met ratificatie van Protocol 14. Het zal het Kremlin deugd doen dat ook de Unie zich eindelijk onderwerpt aan dit mechanisme.

Al met al luidt mijn conclusie dat de toetreding van de Europese Unie tot het EVRM alleen maar gekwalificeerd kan worden als hét ultieme verjaardagscadeau voor het EVRM. Ik zou zelfs durven te stellen dat de toetreding de lange termijn toekomst van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (en de Raad van Europa) veilig stelt. En ik durf ook te stellen dat het uitzonderlijk is als een 60-jarige kan zeggen dat hij met zijn tweede jeugd begint, met nieuwe uitdagingen en nieuwe leermomenten. Wat ik alleen niet durf is een voorspelling te geven wanneer de onderhandelingen over de toetreding daadwerkelijk kunnen worden afgerond en wanneer de tweede ratificatieronde is doorlopen…