Burgerparticipatie
De agenda van de Limburgers
Bestuurlijke vernieuwing
Democratie
BURGERTOP
Wegwijzer burgertop Limburg
Lessen uit de praktijk
“Democratie kan niet van buitenaf op een natie worden opgelegd. Elke samenleving moet op zoek naar zijn eigen weg, en geen weg is perfect”
Barack Obama
Wegwijzer burgertop Limburg
Lessen uit de praktijk
Inhoudsopgave
Voorwoord Leeswijzer
Actoren & Afkortingen 1. Samenvatting
2. Procesbeschrijving van de Burgertop Limburg
2.1 Aanloop naar de Burgertop2.2 Fasering en projectorganisatie Burgertop Limburg 2.3 Cyclus van Publieke Raadpleging, fysieke Burgertop en Burgertoppanels
2.4 Kritieke componenten: communicatie, begeleiding & presentatie 2.5 Begroting en kostenposten
3. Burgertoppanels en Burgerparticipatie
3.1 Burgeradviezen: een concretiseringsslag samen met burgers 3.2 Specifieke aandachtspunten bij het samenstellen van Burgertoppanels
3.3 De Provincie als regisseur van burgerparticipatie
4. Lessen uit de praktijk
4.1 Verbeterpunten rondom het proces en de organisatie Van creatie naar co-creatie
Continu werven van nieuwe deelnemers Meer focus op werving deelnemers in ondervertegenwoordigde groepen
Positoneer een extern en onafhankelijk duurzame organisatievorm
Wees een lerende organisatie en evalueer 4.2 Verbeterpunten rondom de condities
Extra inzet op verwachtingen management
Communiceer over Plan van Aanpak, met focus op organisatie, proces en structuur
Maak een reglement met onder andere een gedragscode Regel ondersteuning voor coördinatie en begeleiding Rapporteer regelmatig aan politiek en burger
5. Reflectie
5.1 Van temperatuurmeting naar een hulpmiddel bij beleidsontwikkeling
5.2 Van pionieren naar bestuurlijke vernieuwing 5.3 Pilot Burgertop Limburg is geslaagd
Bijlagen
I. Overzicht besluitvormingsstukken (PS) II. Overzicht Burgertoppanels & burgeradviezen III. Overzicht beschikbare evaluaties
7 9 11 13
15 15 15 21
24 29
31 31 33 34
37 38 38 39 39 40
40 41 41 42
42 43 44
45 45
46 47
49 49 49 49
Voorwoord
Op 23 juni 2017 geeft het Limburgs Parlement unaniem groen licht voor een bijzonder initiatief: de ‘Burgertop Limburg 2018’. Provinciale Staten van Limburg willen met de Burgertop burgers rechtstreeks betrekken bij beleids- en besluitvorming.
Iedere Limburger krijgt de gelegenheid om mee te doen. Het initiatief is uniek in provincieland: geen enkele andere Provincie heeft eerder iets dergelijks gedaan.
Op uitdrukkelijk verzoek van PS wordt de Burgertop Limburg zoveel mogelijk ‘van onderop’ georganiseerd. De Limburgse burger staat van begin af centraal. Het is het startsein voor een inspirerende periode van bijna twee jaar pionieren in pilot-vorm.
De kern van het initiatief is een continue dialoog tussen overheid en burgers over onderwerpen waar burgers invloed op willen uitoefenen. De burger is aan zet;
de Provincie faciliteert. Voor de uitvoering wordt gewerkt met een onafhankelijk Organiserend Comité (OC), dat buiten de Provinciale organisatie is geplaatst. Ook wordt een Raad van Advies ingesteld die verantwoordelijk is voor aansturing en eindevaluatie.
Het ‘ontwerp’ van de Burgertop Limburg 2018 kent een cyclus van drie elementen:
een brede online volksraadpleging (Publieke Raadpleging), de eigenlijke Burgertop voor de inhoudelijke verbinding en een inhoudelijke verdiepingsslag met burgers in de Burgertop-panels om tot concrete ‘burgeradviezen’ aan Provinciale Staten te komen.
Tijdens de ‘fysieke’ Burgertop die op 26 november 2018 in de stadions van VVV-Venlo, Fortuna Sittard en Roda JC wordt gehouden, geven veel meer burgers dan verwacht aan dat ze een intensiever traject in willen gaan om tot concrete inhoudelijke adviezen te komen. Er komen niet drie tot vier Burgertoppanels, zoals aanvankelijk voorzien, maar zes. Zij vormen het ‘hart’ van de pilot Burgertop Limburg 2018.
De pilot levert een schat aan ervaring op. Politiek en burger bepalen samen de weg voor het uitwerken van concrete adviezen. Men vindt elkaar in een open communi- catie, schakelt voortdurend over actuele ontwikkelingen waarmee het onderlinge vertrouwen groeit. Professionele procesbegeleiding en aandacht voor verschillende vormen van communicatie blijken succesvolle instrumenten om verwachtingen over en weer continu op elkaar af te stemmen.
De lessen die we hebben geleerd, zijn in deze Wegwijzer opgenomen, als basis voor de evaluatie van de pilot en besluitvorming in PS over een mogelijk vervolg op de pilot.
Uiteraard is het eerst en vooral aan PS om een oordeel te vellen over het resultaat.
Wij kijken trots terug op de afgelopen twee jaar waarin Provinciale Staten samen met de Limburgse burgers de uitdaging zijn aangegaan om een nieuwe vorm van samenwerking tot stand te brengen. En wij durven te zeggen dat de pilot is geslaagd.
Samen hebben we veel geleerd, en heel belangrijk: er zijn maar liefst achttien concrete burgeradviezen aan PS aangereikt.
Ons advies is: maak gebruik van de opgedane ervaring en geleerde lessen. Organiseer de ‘Burgertop Limburg’ nog een aantal keren: het is in onze ogen een instrument dat een betekenisvolle bijdrage levert aan het vergroten van burgerparticipatie in Limburg. Doet u mee?
Raad van Advies ‘Burgertop Limburg’
Leeswijzer
Deze Wegwijzer is in eerste instantie bedoeld om de ervaringen met de Burgertop Limburg te beschrijven en beschikbaar te stellen voor een vervolg in Limburg of elders in Nederland. De lezer vindt concrete adviezen en tips ter verbetering van de inzet van het instrument ‘Burgertop Limburg’, alsmede reflecties op de doorlopen processen.
De Wegwijzer kent de volgende opbouw. In een samenvatting in hoofdstuk 1 wordt een toelichting gegeven op de diverse dimensies die spelen rond het organiseren van de Burgertop Limburg. In hoofdstuk 2 wordt het werkproces beschreven. Het centraal element van de Burgertoppanels komt in hoofdstuk 3 aan bod. Vervolgens worden de opgedane ervaringen en lessen in hoofdstuk 4 beschreven. Tenslotte is een aantal observaties en overwegingen rond de totale cyclus van de Burgertop Limburg opgenomen in hoofdstuk 5.
Een van de interessante resultaten van de pilot is het inzicht dat de rechtstreekse interactie tussen burger en politiek – en met name het gesprek over de opgestelde burgeradviezen - ook invloed heeft op het samenspel tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten (GS).
De Wegwijzer bevat daarmee op diverse dimensies belangwekkende informatie over (veranderende) samenwerking tussen burger en overheid, over benodigde competenties en randvoorwaarden én over nog verder te exploreren vraagstukken om het werken met Burgertoppanels als vernieuwende vorm van burgerparticipatie tot een succes te maken.
Actoren & Afkortingen
Beleidsmedewerkers
Medewerkers van de Provincie Limburg die Gedeputeerde Staten ondersteunen en adviseren bij het uitoefenen van hun taken. Zij zorgen voor de uitwerking en uitvoering van beleidsopdrachten.
Burgerparticipatie
Een strikt omlijnde definitie van burgerparticipatie is niet zomaar te geven. Het gaat over verschillende aspecten zoals inclusiviteit, ‘iedereen’, betrokkenheid, saamhorigheid en mededogen, met elkaar samen leven en contact leggen.
Burgers organiseren zich in toenemende mate rondom netwerken of thema’s buiten de traditionele instituties waardoor een nieuw maatschappelijk midden- veld ontstaat. Een middenveld met nieuwe verbanden en minder verkokering.
Burgertoppanels
Deelnemers aan de fysieke Burgertop maken opgehaalde thema’s concreet en prioriteren deze thema’s. De zes Burgertoppanels stellen in werkgroep-vorm op basis hiervan burgeradviezen op. De Provincie Limburg zorgt voor ambtelijke ondersteuning van deze groepen.
Fysieke Burgertop
Het organiseren van het ‘fysiek’ samenkomen van betrokken burgers. Deze bijeenkomst heeft plaats op 26 november 2018. Het gaat niet om één groot evenement. Burgers kunnen in Noord-, Midden- en Zuid-Limburg naar drie bijeenkomsten komen. Dit met het oog op spreiding over de hele Provincie en optimale toegankelijkheid voor burgers. Een verbindingstour door Gouverneur Bovens met leden van de Raad van Toezicht Burgertop Limburg zorgt die dag voor een gezamenlijke uitstraling en inhoudelijke samenhang. Deelnemers maken opgehaalde thema’s concreet als basis voor de Burgertoppanels om tot burgeradviezen te komen.
Provinciale Staten (PS)
Het hoogste orgaan van de Provincie. Inwoners van Limburg kiezen eens in de vier jaar de leden van Provinciale Staten (Limburgs Parlement). Provinciale Staten bepalen randvoorwaarden waarbinnen het College van Gedeputeerde Staten beleidsonderwerpen dient uit te werken en uit te voeren. Provinciale Staten zijn tevens verantwoordelijk voor het monitoren van de opvolging van de inhoudelijke kaders uit een opgesteld Collegeprogramma.
Gedeputeerde Staten (GS)
Het dagelijks bestuur van de Provincie. Zij zijn verantwoordelijk voor de dagelijkse uitvoering van het provinciale beleid.
Griffie
De medewerkers van de Griffie ondersteunen de Griffier bij de uitoefening van zijn taken. De Griffier draagt zorg voor een goede en doelmatige ondersteuning van Provinciale Staten, van de organen van Provinciale Staten en de leden van de Provinciale Staten zoals bedoeld in artikel 104a, eerste lid van de Provinciewet.
Organiserend Comité (OC)
Verantwoordelijk voor de uitvoering en organisatie van de Burgertop Limburg.
Daarnaast heeft het OC specifieke aandacht voor het werven en verleiden van burgers om actief en ‘van onderop’ een bijdrage te leveren aan de pilot Burgertop Limburg 2018. De inzet van Burgertoppanels wordt door het OC begeleid.
Tevens draagt het OC zorg voor communicatie, evaluatie en onderzoeks- rapportages. Het OC functioneert onafhankelijk onder regie van de Raad van Toezicht Burgertop Limburg.
Pilot Burgertop Limburg
De pilot Burgertop Limburg loopt van september 2018 tot en met september 2019 en bestaat uit een cyclus van drie elementen. Belangrijk onderdeel van de voorbereidingsfase is het ophalen van de thematiek, in een Publieke Raadpleging, ter bespreking tijdens de fysieke Burgertop en het betrekken van zoveel mogelijk burgers. Georganiseerd in zes Burgertoppanels werken betrokken burgers de geselecteerde thema’s uit in concrete burgeradviezen en projecten. Provinciale Staten keuren op 4 oktober 2019 de procesafhandeling van deze burgeradviezen goed.
Publieke Raadpleging
Digitaal ophalen en evalueren van boodschappen en input van burgers ten behoeve van de inhoudelijke voorbereiding, organisatie en evaluatie van de Burgertop Limburg. Dit is tevens de basis voor de burgeradviezen uit de Burgertoppanels. Als leidraad en kader voor het inventariseren van de thematiek worden vier inhoudelijke thema’s uit de Limburgagenda 2030 gebruikt; ‘Limburg in beweging: over noodzakelijke vernieuwing’; ‘Glokale productie en consumptie:
over globale uitdagingen en grondgebonden oplossingen’; ‘Ontbinding en nieuwe verbinding: over uitdagingen voor bestuur, democratie en sociaal ondernemerschap’ en ‘Een digitale sprong, in de toekomst maar niet in het duister (digitalisering)’.
Raad van Advies Burgertop Limburg (eerder Raad van Toezicht)
Adviserend orgaan, bestaand uit twee Statenleden en twee burgerleden dat het proces van de Burgertop Limburg op afstand volgt. De RvA verzorgt de verbinding tussen de politiek en de direct betrokken burgers en leden van de Burgertoppanels.
Trainees
Talentrijke jonge medewerkers afkomstig van het trainee-programma RichtingZuid.
Dit programma staat in het teken van samenwerken, persoonlijke ontwikkeling en maatschappelijk belang. Gedurende twee jaar maken trainees kennis met de verschillende kanten van het overheids-vak en werken ze aan drie verschillende opdrachten, van steeds acht maanden, bij minstens twee organisaties. Vraag- stukken liggen onder andere op het gebied van veiligheid, economie, ruimtelijke ordening, juridische zaken, strategie, welzijn en natuur. De begeleiding van de Burgertoppanels is door acht trainees uitgevoerd.
1. Samenvatting
Met de pilot ‘Burgertop Limburg’ is op een geheel nieuwe en interactieve wijze ervaring opgedaan in het samen optrekken van burgers en politiek. Dankzij de gekozen werkwijze kregen burgers de mogelijkheden om zelf thema’s te kiezen, te prioriteren en concreet uit te werken. Dit ‘zelfregulerend vermogen’ van burgers heeft voor achttien burgeradviezen gezorgd.
Een afvaardiging van Provinciale Staten (uit zeven verschillende fracties) en burgers uit de Burgertoppanels zijn op basis van die rijke oogst met elkaar in gesprek gegaan.
De conclusie was dat het opvolgen van de achttien adviezen specifieke aandacht vraagt. Het gaat daarbij met name over de procesmatige afstemming met de agenda van Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten. Het inhoudelijk uitwerken en meenemen van burgeradviezen is in het verkeer tussen PS en GS van cruciaal belang. Hetzelfde geldt voor het continu monitoren van dit proces en het communiceren naar de burgers.
Een transparant samenspel van burgeradvisering enerzijds en rollen, verantwoor- delijkheden en taken van Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten anderzijds kan een belangrijke bijdrage leveren aan gewenste bestuurlijke vernieuwing, zoals ook opgenomen in het actuele Collegeprogramma ‘Vernieuwend Verbinden’.
De pilot ‘Burgertop Limburg’ heeft belangrijke aanzetten opgeleverd om dit samenspel tussen burger en (Provinciale) overheid naar een nieuw, hoger niveau te tillen. Tegelijkertijd heeft de pilot inzicht gegeven in nog verder te beantwoorden vraagstukken. Variërend van praktische uitwerkingsaspecten tot en met de grotere kwesties rond inbedding van burgerparticipatie in de ‘traditionele’ beleidscyclus.
Al met al voldoende brandstof om een lerende organisatie van blijvende energie te voorzien.
Burger als belangrijkste speler
Bij aanvang van de pilot Burgertop Limburg is door Provinciale Staten de volgende doelstelling geformuleerd:
“Creëren van een platform voor burgers om mee te denken met de besluitvorming over de regionale Limburgse agenda. Provinciale Staten wil hiermee betrokkenheid van de burgers optimaliseren en daarmee invloed en resultaat voor de burger bereiken.”
Provinciale Staten bestempelden de burger daarmee als belangrijkste speler in het proces.
Met de brede ‘volksraadpleging’, de fysieke Burgertopbijeenkomst op 26 november 2018 en de discussie met de burgers in de Burgertoppanels is vorm gegeven aan de wens van PS om de burger centraal te stellen. De fysieke bijeenkomst werd vanwege de geografische spreiding en optimale toegankelijkheid voor burgers op drie verschillende locaties gehouden. De ‘tour’ van Gouverneur Bovens en Raad van Toezicht als vertegenwoordiging van Provinciale Staten verbond de drie events
‘live’ met elkaar. De aanpak bleek succesvol: niet 60 tot 80 maar 150 burgers wilden deelnemen aan de Burgertoppanels. Dat leidde tot het instellen van zes Burgertoppanels.
PS hebben op 15 februari 2019 besloten extra geld vrij te maken om met deze zes Burgertoppanels aan de slag te gaan.
Burgertoppanels: het ‘hart’ van Burgertop Limburg
De Burgertoppanels vormen met het uitwerken van achttien concrete burgerad- viezen voor PS het ‘hart’ van de pilot Burgertop Limburg. Bij het maken van de vertaalslag van dialoog naar advies is in de panels voortdurend van en met elkaar geleerd in een dynamisch werkproces. Leren ging daarbij hand in hand met reflecteren.
Het werken in Burgertoppanels leerde onder meer dat deelnemers ruimte geven aan ieders eigen uitgangpunten, met elkaar open en transparant communiceren en vertrouwen opbouwen door consistent en gedurende het gehele proces de gezamenlijke ontwikkeling en de context te blijven bespreken.
Ook hier heeft de pilot veel doorontwikkelings-punten opgeleverd. Variërend van de noodzaak om het werkproces verder te verfijnen, verwachtingen goed te managen tot nog verdere versterking van begeleiding en coördinatie als kritische succesfactor.
Pilot ‘Burgertop Limburg’ geslaagd
Op basis van de evaluatie, het hoger dan verwachte aantal burgeradviezen en de opgedane ervaringen in de afstemming van deze vorm van burgerparticipatie met de werkprocessen van PS en GS, mag worden geconcludeerd dat de pilot is geslaagd.
De pilot heeft ons meer geleerd over de vraag hoe wij burgers continu op de hoogte kunnen houden over beleidsontwikkelingen op de hen prioritaire onder- werpen. En hoe we burgers actief bij het beleidsproces kunnen betrekken door hen burgeradviezen te laten opstellen over onderwerpen waar zij meer aandacht voor willen hebben dan in reeds bestaande kaders is opgenomen.
Met de pilot ‘Burgertop Limburg’ is bestuurlijke vernieuwing in de praktijk gebracht.
2. Procesbeschrijving van de Burgertop Limburg
2.1 Aanloop naar de Burgertop
In Provinciale Staten werd op 23 juni 2017 een initiatiefvoorstel unaniem aangenomen om een provinciale Burgertop in Limburg te organiseren. Bedoeld als pilotproject voor het direct betrekken van burgers bij provinciale besluitvorming. En als een project waarmee resultaten worden bereikt.
De besluiten van Provinciale Staten zijn als leidraad gebruikt voor het uitwerken van een Plan van Aanpak voor de organisatie en uitvoering van de Burgertop Limburg.
Onderstaande uitgangspunten zijn omarmd:
• directe betrokkenheid van burgers staat hoog op de agenda en de pilot
‘Burgertop Limburg’ wordt als instrument daarvoor als instrument ingezet;
• door een online burgerraadpleging kunnen actuele beleidskaders worden gespiegeld aan de praktijk. De pilot ‘Burgertop Limburg’ fungeert in dat opzicht als een thermometer;
• een permanente participatie van burgers ontwikkelen en de follow up van trajecten borgen;
• creëren van een platform voor de burger om ‘het hart te luchten’ maar ook voor innovatieve operationele reflectie;
• vertrouwen opbouwen en bereiken van toekomstige partners;
• een plek waar je invloed kunt hebben op de regionale agendavorming.
Het Plan van Aanpak is op 19 april 2018 aangeboden aan Gouverneur Bovens als voorzitter van PS, tijdens de presentatie van de Limburg Agenda 2030. De start van de pilot ‘Burgertop Limburg 2018’ markeerde daarmee de verbinding tussen burgerparticipatie, in de vorm van de Burgertop Limburg, en de Limburg Agenda 2030 die in een gezamenlijk traject met maatschappelijke stakeholders tot stand is gekomen.
Het instellen van een projectorganisatie en het uitvoeren van dit experiment zijn gefinancierd uit de procesmiddelen van GS.
2.2 Fasering en projectorganisatie Burgertop Limburg
De Burgertop Limburg bestaat uit twee fasen met een doorlooptijd van circa twee jaar:
Fase 1 (november 2017 - januari 2019):
Deze fase kende een Publieke Raadpleging (opbrengst: 4.555 respondenten) en communicatie met burgers over ‘de agenda van de Limburgers’. Drie regionale bijeenkomsten werden gehouden, verspreid over Limburg. Dit was de ‘fysieke Burgertop Limburg’, waarbij burgers gezamenlijk tot specifieke inhoudelijke thema’s zijn gekomen. Er zijn vervolgens zes inhoudelijke Burgertoppanels gevormd rond de thema’s: ‘nieuwe overheid’, ‘digitale sprong in de toekomst’,
‘milieubewust ondernemen’, ‘kwaliteit van leven’, ‘veiligheid’ en ‘werkgelegenheid’.
Ten behoeve van de uitvoering van de Burgertop Limburg is de volgende project- organisatie voor fase 1 ingericht (figuur I).
Figuur I: Projectorganisatie fase 1 Burgertop Limburg 2018 (november 2017-januari 2019).
Op 15 februari 2019 besloot PS om het experiment door te zetten en extra budget beschikbaar te stellen voor zowel het specifiek begeleiden van de Burgertoppanels als voor onderzoek inclusief evaluatie ten behoeve van borging van het instrument Burgertop Limburg de komende jaren.
Op verzoek van PS is de naam van de Raad van Toezicht Burgertop Limburg veranderd in de Raad van Advies Burgertop Limburg en werd de samenstelling van de Raad van Advies zodanig veranderd dat er twee burgerraadleden en twee leden van PS onderdeel van werden. Tevens veranderde de samenstelling van het Organiserend Comité.
Fase 2 (februari 2019 – december 2019):
Deze fase betreft enerzijds de presentatie en aanbieding aan PS van de inhoudelijke adviezen die door zes Burgertoppanels zijn opgesteld. Provinciale Staten beslissen hoe er met de inhoudelijke adviezen zal worden omgegaan. Anderzijds vindt in deze fase een eindevaluatie plaats van de pilot Burgertop Limburg 2018. Alle onderdelen van de cyclus worden geëvalueerd.
Ten behoeve van de uitvoering van de Burgertop Limburg is voor fase 2 de volgende projectorganisatie ingericht (figuur II).
Provinciale Staten
Raad van Toezicht
Organiserend comité
Burgertop Burgertop Burgertop
Noord Midden Zuid
3 à 5 burgerpanels
mevr. A. Berghorst (voorzitter) dhr. J. van den Akker/dhr. H. Nijskens dhr. A. Rossel/dhr. van Reij
dhr. D. Pfoster
dhr. S. Hoek (adviseur Communicatie) mevr. J. de Groot (procesbestuurssecretaris) griffie (ondersteuning)
Barticipatiedotcom (tevens voorzitter) Toponderzoek
Business Rebel Zuyd Hogeschool
Vertegenwoordiger gemeente Opdrachtgever en
verantwoordelijk voor:
• aansturing
• draagvlak
• evaluatie
• verduurzaming
Opdrachtnemer en verantwoordelijk voor:
• organisatie
• uitvoering
• selectie
Burgertop Limburg
Figuur II: Projectorganisatie fase 2 Burgertop Limburg 2018 (februari 2019 – voorjaar 2020).
In de tweede fase van de Burgertop Limburg staat de ondersteuning van de geformeerde Burgertoppanels centraal en is de wijze waarop deze panels hun producten kunnen vormgeven en presenteren een belangrijk resultaat. Het Organiserend Comité heeft in deze fase meer focus op het begeleiden van de Burgertoppanels en het organiseren van een bijeenkomst voor het presenteren van de burgeradviezen. De procesafhandeling van deze burgeradviezen is aangeboden aan PS en besproken op 4 oktober 2019.
Tevens vindt in de tweede fase de eindevaluatie van de pilot Burgertop Limburg 2018 plaats. Op basis van deze eindevaluatie wordt een PS-nota voorbereid over een mogelijk vervolg van de pilot (bespreking in PS gepland voorjaar 2020) om daarmee een bijdrage te leveren aan de bestuurlijke vernieuwing in de nieuwe Statenperiode 2019-2023.
Provinciale Staten
Raad van Toezicht
Organiserend comité
Burgertop Burgertop Burgertop
Venlo Sittard Kerkrade
6 Burgertoppanels
mevr. A. Berghorst (PS, voorzitter) dhr. H. Nijskens (PS)
mevr. L. van den Hoogen (burger) dhr. E. Snaphaan
dhr. P. Schrijen (adviseur Communicatie) mevr. J. de Groot (proces/bestuurssecretaris)
Top Onderzoek (tevens voorzitter) 2Tact
Business Rebel Opdrachtgever en
verantwoordelijk voor:
• aansturing
• draagvlak
• evaluatie
• verduurzaming
Opdrachtnemer en verantwoordelijk voor:
• organisatie
• uitvoering
• selectie
Burgertop Limburg
‘digitale sprong in de toekomst’
‘milieubewust ondernemen’
‘nieuwe overheid’
‘veiligheid ‘kwaliteit van leven’
‘werk- gelegenheid’
18 BurgerAdviezen (PS, 4 okt. 2019)
Kennis en ervaring als input voor vervolg
(PS, voorjaar 2020)
Rollen en verantwoordelijkheden fases 1 en 2
Om gevolg te geven aan het besluit van Provinciale Staten voor de organisatie en uitvoering van de Provinciale Burgertop Limburg, heeft het Presidium een Staten- werkgroep Burgertop Limburg ingesteld, met daarin vier Statenleden. Deze werkgroep kreeg de opdracht om een Plan van Aanpak Burgertop Limburg te ontwikkelen.
Provinciale Staten heeft bij het nemen van het besluit op 23 juni 2017 uitgesproken dat organisatie van de Burgertop zoveel mogelijk van onderop moet gebeuren. Na oplevering van het Plan van Aanpak is daarom een extern Organiserend Comité (OC) gevormd en is de Statenwerkgroep omgedoopt tot een Raad van Toezicht.
Het OC organiseert de Burgertop Limburg. De Raad van Toezicht fungeert als opdrachtgever en houdt toezicht op de uitvoering van het Plan van Aanpak.
Zie figuur I voor het organogram dat nadere toelichting geeft op de verhouding tussen Provinciale Staten, Raad van Toezicht en Organiserend Comité. Zie tabel 1 voor de gedefinieerde werkvelden van het Organiserend Comité.
Tabel 1: Betrokken opdrachtnemers voor gedefinieerde werkvelden van het OC.
Aftrap, voorbereiden fysieke Burgertop en kaders Burgertoppanels
Barticipatiedotcom
Onderzoek, communicatie en evaluatie Toponderzoek Coördinatie en afstemming tussen Burgertoppanels Business Rebel Presentatie resultaten Burgertoppanels en profilering burgers 2-Tact
Bovenstaande opdrachtnemers vormen samen het Organiserend Comité.
Voorzittersrol in Fase 1 is uitgevoerd door Barticipatiedotcom vanwege focus op organisatie van de fysieke Burgertop Limburg. In Fase 2 ligt deze rol bij Top-onderzoek vanwege de nadruk op communicatie en evaluatie.
Omdat na de fysieke Burgertop op 26 november 2018 bleek dat er bijzonder veel animo was voor deelname aan Burgertoppanels, is op 15 februari 2019 (PS 2019 - 9260) besloten extra middelen vrij te maken voor de organisatie en ondersteuning van deze panels.
Provinciale Staten hebben toen ook besloten dat de Raad van Toezicht werd opgeheven en de Raad van Advies Burgertop Limburg werd opgericht. In deze nieuwe Raad van Advies zitten twee Statenleden en twee politiek onafhankelijke burgerleden (zie figuur II voor nieuw organogram).
De huidige rol van de Raad van Advies is om betrokkenheid te houden bij de verdere ontwikkeling van het instrument Burgertop als een van de vormen van burgerparticipatie. In hoofdstuk vijf wordt gereflecteerd op een nadere duiding van de rollen van de Raad van Advies en van het Organiserend Comité in de toekomst.
Aansturing van het Organiserend Comité is eerst door de Raad van Toezicht en later door de Raad van Advies uitgevoerd. De huidige Raad van Advies is tevens verant- woordelijk voor het voorleggen van de uitkomsten van de Burgertop Limburg en de eindevaluatie aan Provinciale Staten. Voorzitter van de Raad van Advies is Statenlid mevrouw A. Berghorst, ondersteund door een bestuurssecretaris. Tevens is de politiek bestuurlijke procesadvisering en ondersteuning in de Griffie geborgd.
Ten behoeve van procesbegeleiding en projectuitvoering is ambtelijke bijstand georganiseerd; zie tabel 2.
Tabel 2: inzet van ambtelijke bijstand
Ondersteuning zes Burgertoppanels door inzet van acht trainees (0,2 fte per burgerpanel) februari-juli 2019:
• Faciliteren van Burgertoppanelleden; ondersteunen in werkwijze, definiëren van boodschappen, organiseren van bijeenkomsten, presentatie van resultaten en monitoren van de voortgang;
• Eerste aanspreekpunt voor de Burgertoppanelleden om tot een aanbeveling/
boodschap te komen voor Raad van Advies/Provinciale Staten;
• Facilitering van de Burgertoppanelleden voor praktische zaken als regelen van vergaderlocaties, administratieve zaken en inzet netwerkrelaties;
• Operationele hulp bij de eindpresentatie van de resultaten eind juni 2019;
• Verslaglegging werkproces (Wegwijzer als procesresultaat) als onderdeel te gebruiken bij de evaluatie van de burgerpanels Burgertop Limburg 2018.
Inzet van een strategisch communicatieadviseur (0,2 fte), verlengd tot en met mei 2020, die:
• De Raad van Toezicht bijeenkomsten (toekomst ‘Raad van Advies’) bijwoont voor strategisch advies en toetsen vanuit strategisch communicatieperspectief;
• De procesbegeleider adviseert bij strategische communicatieaspecten op het niveau van de Burgertoppanels en opstellen strategische leidraad voor communicatie richting burgers;
• Ad hoc beschikbaar is indien zich onvoorziene communicatievraagstukken voordoen op het niveau van de Raad van Toezicht (Later ‘Raad van Advies’ ).
Bijvoorbeeld advisering bij persvragen, nieuwsbrief en proactieve media inzet, op het niveau van de Raad van Toezicht.
Procesbegeleider/Bestuurssecretaris Raad van Toezicht/Advies gestationeerd bij Griffie (0,6 fte) verlengd tot en met mei 2020:
• Adviserend lid van Raad van Toezicht/Advies;
• Opdracht formuleringen aan derden voorbereid uit naam van de Raad van Toezicht;
• 1e aanspreekpunt voor de voorzitter van het Organiserend Comité voor de uitvoering van de opdracht, namens de Raad van Advies;
• Monitoren voortgang uitvoeringsproces conform besluiten van de Raad van Advies;
• Rapporteren, per procesfase, over voortgang uitvoeringstraject aan de Raad van Advies.
“Als begeleider ben je ook ambtenaar en burgers zien jou daardoor als ‘de overheid’. Vergis je dan niet wat je allemaal over je heen kunt krijgen”
Joni Wijhers
2.3 Cyclus van Publieke Raadpleging, fysieke Burgertop en Burgertoppanels
In mei 2018 is het Organiserend Comité van start gegaan. De pilot Burgertop Limburg bestaat uit een cyclus van drie elementen (figuur III). Belangrijk onderdeel van de voorbereidingsfase was het ophalen van de thematiek die tijdens de fysieke Burgertop wordt besproken en het betrekken van zoveel mogelijk burgers.
Deelnemende burgers werken de geselecteerde thema’s in de Burgertoppanels vervolgens uit tot concrete burgeradviezen.
Figuur III: Pilot Burgertop Limburg 2018; samenspel van Publieke Raadpleging, fysieke Burgertop en Burgertoppanels.
A
september-oktober 2018 Publieke raadpleging
• ophalen en selectie
• toetsing uitgewerkte projecten burgertoppanel
en samenleving
C
februari-september 2019 Burgertoppanels
• uitwerken van een thema in concrete
adviezen en projecten
B
november 2018-januari 2019
Fysieke Burgertop
• verdieping thema’s met oplossingsrichtingen
Publieke Raadpleging
Medio 2018 deden 4.555 Limburgers mee aan de brede volksraadpleging. “Wat zou je doen als je de baas van Limburg zou zijn?”, was de vraag die in de (online) enquête centraal stond.
Onderzoeksbureau Toponderzoek heeft de Publieke Raadpleging uitgevoerd.
Vertrekpunt voor de Publieke Raadpleging vormde de Limburg Agenda 2030, opgesteld met belanghebbende maatschappelijke partijen uit Limburg.
Bij de Publieke Raadpleging zijn de thema’s opgehaald, die spelen in ‘de Limburgse haarvaten’. Waar liggen verbeteringen voor Limburg in de toekomst? Het was van belang dat elke Limburger de mogelijkheid kreeg om deel te nemen aan de raadpleging. Dus ook mensen die normaal gesproken niet meedoen in dit soort burgerparticipatietrajecten. Mede om die reden is de raadpleging gecheckt door Stichting Laaggeletterdheid.
Als wervingsmethodiek werd gekozen voor een open uitnodiging via de media (huis-aan-huis-bladen, radiospots, etc.) te verspreiden, ondersteund door een lokale aanpak waarbij bestaande lokale Tip-Burgerpanels per gemeente zijn ingezet. Bij de open uitnodiging is gebruik gemaakt van een doelgroepenbenadering.
Belanghebbende partijen in Limburg zijn persoonlijk benaderd met de vraag om de open uitnodiging te delen in hun netwerken. Deelnemende partijen zijn: LWV, MKB Limburg, Jeugdwerk Limburg, Hogeschool Zuyd, Jong Nederland, Midden in de Maatschappij en Burgerkracht Limburg.
Zie voor de onderzoeksvragen de evaluatie rapportage.
Fysieke Burgertop
De verzamelde input is op 26 november 2018 door 300 Limburgers verder uitgewerkt in de stadions van VVV-Venlo, Fortuna Sittard en Roda JC tijdens de
‘fysieke’ Burgertop.
Deelnemers hebben opgehaalde thema’s geconcretiseerd als basis voor de in te stellen Burgertoppanels om tot burgeradviezen te komen. Het resultaat van de bijeenkomst op 26 november 2018 is op 25 januari 2019 met direct betrokken burgers gedeeld. Aanwezige burgers hebben op het Gouvernement hun keuze kenbaar gemaakt in welke van de zes geformeerde inhoudelijke Burgertoppanels zij actief een bijdrage wilden leveren.
Op 15 februari 2019 hebben Provinciale Staten - wederom unaniem - ingestemd om de tweede fase van de pilot Burgertop Limburg van start te laten gaan. Onge- veer 150 Limburgers zijn in de zes Burgertoppanels actief aan de slag gegaan met de thema’s: ‘nieuwe overheid’, ‘digitale sprong in de toekomst’, ‘milieubewust ondernemen’, ‘kwaliteit van leven’, ‘veiligheid’ en ‘werkgelegenheid’.
Burgertoppanels
Deelnemers aan Burgertoppanels zijn in de vorm van werkgroepen (20-30 deelnemers) te werk gegaan. De Provincie Limburg faciliteert deze groepen met ambtelijke ondersteuning in directe samenwerking met betrokken opdrachtnemers uit het Organiserend Comité.
Onder regie van de Raad van Advies Burgertop Limburg worden de burgeradviezen aan PS voorgelegd en via verschillende mediakanalen verspreid. Tevens wordt de informatie op de website Burgertop Limburg 2018 en de website van Provinciale Staten up to date gehouden.
Tabel 3: Werkproces Burgertoppanels met tijdlijn.
Februari 2019 Aftrap, vorming en kennismaking van de burgerpanels.
April 2019 Burgerpanels bepalen inhoudelijke boodschap voor eindresultaat.
Mei 2019 Eerste concept burgeradviezen en vorm van presentatie.
Juni 2019 Aanbiedingsvorm burgeradviezen bespreken met Raad van Advies.
20 juni 2019 Eind-event; aanbieden burgeradviezen aan CdK in zijn rol als voorzitter PS.
Juni-sept 2019 Input voor PS nota’s over opgestelde burgeradviezen en eindevaluatie van de Pilot Burgertop Limburg.
Burgertoppanels zijn het hart van de Burgertop Limburg. Actuele vragen uit de maatschappij worden daar besproken en uitgewerkt tot burgeradviezen voor Provinciale Staten. In afstemming met Gedeputeerde Staten en met het inbrengen van feitelijke kennis wordt bekeken op welke wijze wel of niet opvolging kan worden gegeven aan de burgeradviezen. Zie voor sfeer film over het werkproces bijgevoegde link https://www.youtube.com/watch?v=M1AMYx6b0DY&t=18s
2.4 Kritieke componenten: communicatie, begeleiding & presentatie
Het instrument Burgertop Limburg 2018 staat of valt met het managen van verwachtingen van en richting alle partijen. Daarom is bij aanvang van het proces specifieke aandacht gevraagd voor marketing en communicatie en is er ambtelijke bijstand gevraagd voor de inzet van een strategische communicatieadviseur (zie paragraaf 2.2). Het gaat dan enerzijds om strategisch advies over communicatie- activiteiten voor de organisatie van de Burgertop Limburg 2018 en anderzijds om communicatie voor het begeleiden van de Burgertoppanels.
Provinciale Staten
Burgers Kennis
Gedeputeerde Staten
Burgertop &
Burgertoppanels
Figuur IV: Interactie met en informeren van de burger is essentieel.
Tabel 4: Operationele communicatieactiviteiten die zijn uitgevoerd door het OC:
• Via interne en externe mailings worden alle betrokkenen op de hoogte gehouden. Een maandelijkse nieuwsbrief wordt opgesteld, die ook naar media wordt gestuurd.
• In het kader van privacywetgeving blijven alle persoonsgegevens van de Burgertoppanelleden in beheer van de externe ondersteuner (i.c. Top- onderzoek). Alle mailings worden via deze ondersteuner verstuurd.
• Dagelijks wordt de mail info@Burgertoplimburg2018.nl gecontroleerd.
• De website www.Burgertoplimburg2018.nl (link) wordt bijgewerkt aan de hand van de actualiteit.
• Interactie met de burger wordt gestimuleerd door een social mediaplan, waarbij onder andere Facebook en Linkedin actief en gericht worden ingezet. Er volgt circa wekelijks een Facebook-bericht en maandelijks een LinkedIn-bericht.
• Tot slot wordt het resultaat van de Publieke Raadpleging verspreid naar alle 31 Limburgse gemeenten. Per gemeente wordt de rapportage gepubliceerd en gecommuniceerd.
• Persberichten worden uitgezet door het OC in samenspraak met RvA.
“Als ondersteuner van een burgerpanel moet je je dienstbaar opstellen. Je bent daar om het proces te faciliteren, niet om te sturen. Je wilt als overheid immers niet beïnvloeden.
Toch kijken de burgerpanelleden snel naar jou als er
oplossingen bedacht moeten worden. Dan houd je voet bij stuk en leg je de bal terug bij het panel. Dat kan lastig zijn, maar het is noodzakelijk voor een succesvolle burgerparticipatie.”
Vincent Janssen
Burgertop
Ik geef me op als Burgertop
panellid Doel:
600 leden werven
Ik weet wat Burgertopis samen met nog 2/3 van de
Limburgers
Ik, als Limburger, kan een concrete bijdrage leveren aan de provinciale
voorstellen
Ik mag tijdens een speciale dag meediscussiëren over
zaken die spelen in mijn regio
Ik voel me als Limburger
betrokken bij provinciale ontwikkelingen
Voor de begeleiding van de inhoudelijke Burgertoppanels zijn voorts trainees ingezet. Op deze wijze is inhoudelijke beïnvloeding van de discussie door de overheid zo klein mogelijk gehouden, maar is er toch een vorm van ondersteuning gerealiseerd.
Op 20 juni 2019 hebben de Burgertoppanels hun uitgewerkte adviezen voor Limburg gepresenteerd. De burgeradviezen zijn aangereikt aan de Commissaris van de Koning als voorzitter van PS. Een dynamische bijeenkomst waar betrokken burgers samen met Provinciale Statenleden open met elkaar het gesprek zijn aangegaan, om nader tot elkaar te komen op geselecteerde maatschappelijke onderwerpen. De Burgertoppanel-leden zijn professioneel begeleid in het duidelijk neerzetten van hun boodschappen.
Op 5 september 2019 heeft de Raad van Advies Burgertop Limburg met geïnteres- seerde leden van de zes Burgertoppanels gesproken over de wijze waarop de burgeradviezen worden gepresenteerd in Provinciale Staten.
Er is tevens uitleg gegeven over het te doorlopen proces. Hierbij is aangegeven dat de voorstellen niet per definitie worden uitgewerkt of gerealiseerd, maar wel dat PS de inzet van de burgers waarderen en bereid zijn om uitwerking te overwegen en te onderzoeken. Burgers realiseren zich op hun beurt terdege dat niet alle voor- stellen één op één kunnen worden uitgevoerd.
Het merendeel van de betrokken burgers staat positief tegenover de wijze waarop de Raad van Advies aan PS wil voorstellen om de verdere afhandeling van de achttien burgeradviezen samen vorm te geven. Betrokkenheid en inzet van deze burgers vraagt om een dergelijke duidelijke afhandeling en opvolging. Adequate afhandeling van de burgeradviezen via PS houdt de positieve beeldvorming vast en bestendigt de open en transparante communicatie met burgers.
In paragraaf 3.1 worden vier categorieën beschreven die zijn gehanteerd voor de afhandeling van de burgeradviezen.
“Het was mooi om te zien dat de deelnemende burgers aan het einde van het proces ook meer begrip hadden gekregen voor de afwegingen die je als ambtenaar soms moet maken.
Goed beleid komt niet uit de lucht vallen”
Tycho Deij
Tabel 5 - Indeling van de 18 burgeradviezen in de 4 gedefinieerde categorieën van procesafhandeling
Categorie 1
Door leiden naar GS voor verdere uitwerking
Categorie 2
Agenderen in specifieke Statencommissie
Categorie 3 Door leiden naar verantwoordelijke partij(en) extern
Categorie 4 Geen opvolging
Advies 1 (1)
Bevorderen sociale samenhang
Advies 2
Opzetten digitaal platform overzicht maatschappelijke projecten (PS MD)
Advies 1 (2)
Woonwagenbeleid (naar gemeenten en VLG)
Advies 12
‘Stop met plannen, start met verkennen’
Advies 3
Opstellen Welzijn Effect Rapportage
Advies 4
Opzetten Planbureau voor Positief Maatschap- pelijk Welzijn (PS SC)
Advies 15 (1) Vergroting verkeers- veiligheid (naar ROVL)
Advies 5
Opzetten kenniscentrum Milieubewust Onder- nemen
Advies 7
Energiezekerheid en het opstellen van een waterstofvisie (PS MD)
Advies 16
Meer inzet van politie (naar nationale politie en burgemeesters) Advies 6
Opleidingen voor beroepen van de toekomst initiëren
Advies 8
Inzet waterstoftrein voor de Maaslijn (PS MD)
Advies 9
‘Bruto regionaal geluk’ als uitgangspunt bij beleid
Advies 11
Continu onderzoek vertrouwensbreuk tussen overheid en burger (PS CS) Advies 10
Meer gebruik van burgerkracht en burgerzelfsturing
Advies 13
Zachte landing van de digitale sprong in Limburg (PS CS) Advies 14
Aanpak drugsafval
Advies 17
Haalbaarheidsonderzoek Kkoepelorganisatie werkgelegenheid in de zorgsector door ITEM (PS FEB)
Advies 15 (2)
Uitklap AED-punten in Limburg
Advies 18
Ontmoeting organiseren tussen (thuis)zorginstel- lingen België, Duitsland en Nederland (PS FEB) Advies 15 (3)
Rookvrije generatie / schoolpleinen
Op 4 oktober 2019 is in PS het Initiatiefvoorstel over de afhandeling van de achttien burgeradviezen van Berghorst en Nijskens namens Raad van Advies Burgertop Limburg besproken.
PS besluiten:
1. Opvolging van achttien burgeradviezen conform de beschreven categorie- indeling volgens opgesteld toetsingskader en de daarbij behorende uitwerking met een onderverdeling van achttien burgeradviezen uit de Burgertoppanels naar vier categorieën van proces-afhandeling (zie tabel 5);
2. Communicatie richting stakeholders en direct betrokken burgers over de opvolging van de achttien burgeradviezen via PS-brieven vanuit het presidium.
Tevens wordt op de gebruikelijke wijze over de afhandeling gecommuniceerd via de openbare besluitenlijst van PS en de website www.limburg.nl en via de website www.Burgertoplimburg2018.nl;
3. Monitoring van de opvolging van afhandeling van de burgeradviezen via de Griffie te laten verlopen;
4. Evaluatie over de inhoudelijke resultaten en besluiten over afhandeling van deze eerste cyclus Burgertop Limburg meenemen in een separate PS nota over de evaluatie van het instrument Burgertop Limburg en mogelijke borging van een vervolgtraject, voorzien op 13 december 2019 (inmiddels voorzien in het voorjaar van 2020).
Inzet is om in dialoog met burgers tot de conclusie te komen of de burgeradviezen wel of niet opgepakt kunnen worden. PS en GS monitoren samen de afhandeling van de ingebrachte burgeradviezen en betrekken de burgers daar waar blijkt dat afzonderlijke burgeradviezen om een meer specifieke gezamenlijke discussie vragen.
2.5 Begroting en kostenposten
Provinciale Staten heeft voor de eerste fase 100.000 euro gereserveerd en op basis van de opgedane ervaringen voor de tweede fase 140.000 euro. Deze 240.000 euro komen ten laste van de procesmiddelen van GS.
In tabel 6 staat een categorisering in kostenposten op basis van diverse werkvelden die zijn te onderscheiden bij de uitvoering van het project.
Het gaat daarbij om de volgende werkvelden:
Procesbegeleiding (ambtelijke bijstand zie tabel 2 in paragraaf 2.2.):
• Opstellen Plan van Aanpak en instellen van OC en RvA;
• Vertaalslag naar politieke keuzes;
• Samenspel PS/Griffie - GS/ambtelijk apparaat – OC/burgers.
Publieke Raadpleging en communicatie (Toponderzoek):
• Onderzoek, enquêtes & uitwerking;
• Rapportages;
• Definiëren van boodschappen.
Fysieke Burgertop Limburg (Barticipatiedotcom / Business Rebel):
• Voorbereiding, uitnodigingen, locaties;
• Moderatoren;
• Werkwijze en begeleiding.
Begeleiden Burgertoppanels (Business Rebel /2-Tact):
• Vrijwilligers vergoedingen & reiskosten;
• Vergaderfaciliteiten;
• Groepsdynamiek.
Begeleiden presentatie resultaten Burgertoppanels (2-Tact / Toponderzoek):
• Eindpresentatie Burgeradviezen Burgers op het podium;
• Dialoog met de politiek;
• Evaluatie.
Strategische communicatie (ambtelijke bijstand zie paragraaf 2.2).
Tabel 6: Overzicht van de kostenposten voor het organiseren en uitvoeren van de pilot Burgertop Limburg 2018.
Categorisering
1 Publieke Raadgeving en communicatie 50.000
2 Voorbereiden Fysieke Burgertop Limburg 40.000
3 Begeleiden Burgertoppanels 25.000
4 Vrijwilligers vergoedingen, vergaderfaciliteiten en reiskosten 10.000 5 Begeleiden presentatie resultaten Burgertoppanels 35.000
6 Eindpresentatie burgeradviezen 8.000
7 Evaluatie 37.000
8 Afrondingskosten 35.000
240.000
3. Burgertoppanels en Burgerparticipatie
Met de Burgertop en de Burgertoppanels als centrale element daarin is een continue dialoog ontstaan tussen burger en politici over onderwerpen waar burgers direct invloed op willen uitoefenen. Hierbij bieden de Burgertop en Burgertoppanels een ander kanaal waar burgers hun stem kunnen laten horen naast de bestaande participatiemomenten. Participatie vormt dan ook het sleutel- woord in het nieuwe bestuurlijke vernieuwingsproces, zoals ook is aangeduid in het nieuwe Collegeprogramma ‘Vernieuwend Verbinden’.
In het collegeprogramma stelt het huidige College van GS voor om aan de slag te gaan met het “stimuleren en ondersteunen van burgerinitiatieven, vormen van zelfsturing en andere initiatieven waarbij inwoners op een vernieuwende manier bij het bestuur betrokken worden”.
De Burgertop en Burgertoppanels sluiten daarom ook haarfijn aan op de kaders van het collegeprogramma. Het instrument heeft zowel burgers geactiveerd om mee te doen en mee te denken, alsmede zichzelf procesmatig ontwikkeld tot een gestroomlijnde nieuwe vorm van participatie. De Burgertop Limburg is gestart als een losstaande pilot en groeide uit, door de wens van burgers om intensiever te participeren en de verdiepende slag aan te brengen, tot een intensief proces van een cyclus ‘publieke raadpleging – fysieke Burgertop – Burgertoppanel’.
3.1 Burgeradviezen: een concretiseringsslag samen met burgers
De op thema gesorteerde Burgeradviezen zijn aan de hand van vier categorieën procesmatig onderverdeeld. De thema’s waarmee de Burgertoppanels zijn opge- steld zijn geborgd in de uitkomst van de Publieke Raadpleging (Limburg Agenda 2030). Dit heeft ervoor gezorgd dat de kaderstelling (en de daarop gebaseerde adviezen) aansluit bij het collegeprogramma. In vier categorieën bepalen de Provinciale Staten met welke adviezen portefeuillehouders reeds aan de slag kunnen gaan. Deze categorieën, opgenomen in PS2019-66009, zijn als volgt:
• Categorie I: “Voorgesteld wordt om deze Burgeradviezen met bijbehorende onderbouwing van PS aan GS over te dragen voor verdere uitwerking van het desbetreffende Burgeradvies. GS rapporteert binnen drie maanden aan PS over aanpak en tijdpad per Burgeradvies uit deze categorie. Bij het opstellen van de aanpak per Burgeradvies kan GS specifiek betrokken Burgertoppanelleden consulteren;”
• Categorie II: “Voorgesteld wordt om deze Burgeradviezen te agenderen in de specifiek betrokken PS-commissies en in samenspraak met PS en GS betreffende portefeuillehouders (en ambtenaren) tot een gezamenlijke aanpak te komen.
Wanneer door PS wordt ingeschat dat een brede kader stellende discussie nodig is voor opvolging van het Burgeradvies dan wordt een separate discussie- bijeenkomst georganiseerd door PS dat binnen het reguliere budget van PS kan worden opgevangen. Daar waar mogelijk en nodig worden Burgertoppanelleden betrokken bij deze uitwerking;”
• Categorie III: “Voorgesteld wordt om deze Burgeradviezen via het presidium (PS brief, uitvoering door de griffie) door te leiden naar specifieke aanspreek- punten van externe partijen en/of organisaties die voor onderhavig onderwerp de verantwoordelijkheid dragen. Verder wordt voorgesteld om deze boodschap met daarbij behorende argumentatie via het presidium (PS brief, uitvoering door de griffie) te communiceren richting betrokken burgers;”
• Categorie IV: “Voorgesteld wordt om geen opvolging aan deze Burgeradviezen te geven. Verder wordt voorgesteld om deze boodschap met daarbij behorende argumentatie via het Presidium (PS brief, uitvoering door de griffie) te communiceren richting betrokken burgers/panels.”
De Burgertoppanels vormen een instrument om samen met burgers een concreti- seringsslag te maken waarbij zowel de thema’s van de Limburg Agenda 2030 alsmede de opgehaalde onderwerpen van de fysieke Burgertop verder worden uitgewerkt.
Centraal uitgangspunt is dat de burgers in de Burgertoppanels als experts in het zijn van burger fungeren. Strategische adviezen die burgers opstellen kunnen voedingsbron zijn voor de politiek. Op die manier kunnen GS of PS bijvoorbeeld, naast visie-creatie, het opstellen van strategische kaders en/of het maken van beleid door ambtenaren, de adviezen van de Burgertop en Burgertoppanels gebruiken als een extra inputkanaal. Uiteraard is dit maar een van de voorbeelden waarop de adviezen ingezet kunnen worden.
Transparante werkwijze
De dynamiek tussen expertise (top-down) en burgerparticipatie (bottom-up) wordt ook in het Collegeprogramma beschreven: “Wij zijn een betrouwbare overheid voor de Limburgse burger. Voor het algemeen belang kan het soms nodig zijn om tegen de stroom in te gaan en impopulaire maatregelen te nemen”. Dit spannings- veld waarin politieke dynamiek, verwachtingen van de burger en pragmatische keuzes uitgebalanceerd dienen te worden, vormt dan ook de context waarin de Burgertop en Burgertoppanels opereren. Transparantie en duidelijke communicatie zijn daarbij belangrijke randvoorwaarden. Indien de voortgevloeide adviezen niet gebruikt (kunnen) worden, hoort ook GS of PS dit te onderbouwen.
Het instrument kan daarom, mits aan de gestelde randvoorwaarden voldaan wordt, als voelspriet van de samenleving richting geven binnen het politieke samenspel van de Provincie. Een voorbeeld van de werkwijze kan zijn om PS te laten besluiten met welke adviezen GS aan de slag moeten gaan en de ambtelijke organisatie vervolgens de burgeradviezen concreet te laten gebruiken om de visie van de GS uit te werken.
De beleidsuitwerkingen worden vervolgens op een transparante wijze extern gecommuniceerd. Burgers worden daardoor in de voorzet naar en tijdens het proces- betrokken. Hierdoor ontstaat een continue dialoog, een dynamisch proces, waarbij de burger input levert naar de regionale overheid en de regionale overheid vervolgens duidelijk communiceert waar zij is geslaagd om deze adviezen wel of niet te borgen. Met de juiste communicatiestrategie en werkwijze kunnen de Burgertop en Burgertoppanels daarom fungeren als een standvastig kanaal waardoor burgers op andere momenten, naast de bestaande kanalen, hun zorgen en meningen kunnen uitspreken.
Figuur V laat de beleidscirkel van Paul Cairney zien. In de originele versie van deze beleidscirkel speel de burger geen rol. Burgerparticipatie betekent dat de beleids- cirkel zich ook richt op de burger; bij de agenderingsfase van beleid kan bijvoor- beeld een Publieke Raadpleging plaats vinden, waarnaast burgeradviezen uit de
Figuur V: Beleidscirkel van Paul Cairney (2012, bewerkt1)
3.2 Specifieke aandachtspunten bij het samenstellen van Burgertoppanels
De keerzijde van de participatiemedaille is dat democratie buiten de stemmingen om, ook in de vorm van bijvoorbeeld een referendum, meer verwachtingen, maar ook meer conflict met zich mee brengt. Burgeradviezen kunnen, bijvoorbeeld, ideologisch gezien lijnrecht tegenover de koers van de coalitie staan. Alhoewel de Burgertop en Burgertoppanels onafhankelijk zijn (zelfsturend), los van de politiek, zullen de voortgebrachte burgeradviezen niet (ideologisch) neutraal zijn. Bij implementatie en inzet van het instrument Burgertop en de Burgertoppanels moet daarom worden nagedacht over de volgende aandachtspunten:
1. Alhoewel burgeradviezen voortvloeien uit een democratisch kader zullen bij de intensieve behandeling van deze adviezen verschillende politieke belangen spelen. De burger moet in zijn rol als burger advies kunnen leveren; niet in zijn rol als politiek gekleurde burger. Bij een mogelijk vervolg van de Burgertop en Burgertoppanels moet voor deze neutraliteit, en eventuele andere belangen, gewaakt worden.
2. Ook het niet overnemen van door burgers (via Burgertoppanels) aangedragen adviezen, vraagt zorgvuldige onderbouwing en argumentatie en vervolgens communicatie. Indien in het proces van de Burgertop en Burgertoppanels de participant niet goed genoeg is geattendeerd op deze dynamiek (wel invloed maar geen macht), leidt dat tot een verdere erosie van het vertrouwen van de burger in de overheid. Dit betekent dat al vóórdat de burgers deelnemen aan
1 Cairney, P. (2012). Introduction: Theories and Issues. In Understanding Public Policy (Chapter 1). Houndmills: Palgrave Macmillan.
de Burgertop en Burgertoppanels, zij goed geïnformeerd dienen te worden over de feitelijke positie binnen het politiek-bestuurlijke bestel waarin de invloed van de individuele burger primair via de reguliere verkiezingen plaats- vindt.
3. De Burgertop en Burgertoppanels vormen, zoals eerder gezegd, een nieuw en ander kanaal voor (benodigde) burgerparticipatie. Wenselijk is om een concrete ordening te geven aan de manier waarop input vanuit verschillende democra- tische kanalen wordt behandeld. Hypothetisch gezien kan een Burgertoppanel- advies in strijd zijn met het advies vanuit een ander kanaal, zoals een publieke enquête. De adviezen zijn namelijk zowel context- als participant-
afhankelijk. Hiervoor dient een werkbare ordening te worden opgezet.
3.3 De Provincie als regisseur van burgerparticipatie
De Provincie zal niet altijd het mandaat hebben om specifieke burgeradviezen af te handelen. De Provincie kan echter ook een actieve rol spelen op het gebied van multi-level governance. Door een van nature centrale positie als actor binnen het netwerk van gemeenten, instituten en andere non-gouvernementele regionale organisaties, heeft de Provincie de uitgelezen positie om specifieke adviezen op een juiste manier door te communiceren aan relevante stakeholders via de lijnen van de opgestelde categorieën.
Wanneer de rol van de Provincie wordt vergeleken met die van een gemeente of die van het Ministerie van Binnenlandse Zaken is het evident dat gemeenten dichter bij de burger staan. Toch kunnen projecten in met name de Ruimtelijke Ordening vaak gemeente-overschrijdend zijn. In deze gevallen wordt het lastig om vanuit gemeentelijk niveau burgerparticipatie te regisseren (zeker wanneer dit vanuit de Omgevingswet verplicht wordt gesteld). Uiteraard kan deze vorm van burgerparticipatie ook vanuit andere actoren binnen dit netwerk worden geregisseerd.
De Provincie heeft als voordeel dat zij op regionaal niveau de uitwerking en transparante communicatie kan coördineren om op die manier fragmentatie van burgerparticipatie te voorkomen. Dit wil niet zeggen dat, bijvoorbeeld, een gemeentelijke Burgertop/panels niet mogelijk is; het een sluit het ander niet uit.
Politiek gezien dienen alleen wel de voordelen- en nadelen van beiden opties te worden overwogen.
Rijksoverheid Coordinerende/
Kennisgevende Rol
Provinciale Overheid Faciliterende/
Regisserende Rol
Gemeentelijke Overheid Toegankelijke/
Monitorende Rol
• Kaderen burger- participatie
• Aangeven van opties en instrumenten
• Meedenken over de juiste vorm en aansluiting
• Regisseren van gemeente- overschrijdende activiteiten
• Communiceren van adviezen naar relevante gemeenten
• Controleren van de uitvoering van burgeradviezen in gemeentebeleid
• Eerste aanspreekpunt over ‘dichtbijzijnde’
problematiek en
Een voorbeeld van dit multi-level governance kader, zoals weergegeven in figuur VI hierboven, gaat uit van een duidelijke rol verdeling binnen de verschillende lagen van overheid. De Rijksoverheid zorgt hierbij voor de kennisdeling en de coördinatie, onder meer door projecten zoals Democratie in Actie vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken. De Provinciale overheid neemt vervolgens een regisserende rol en vormt daarbij de verbinder tussen de landelijke Rijksoverheid en de gemeentelijke overheid. De gemeentelijke overheid positioneert zich vervolgens als de toegankelijke en monitorende actor binnen burgerparticipatie;
zij staan immers het dichts bij de burger.
Maatwerk Burgerparticipatie vraagt meer ervaring met multi-level governance aanpak
De Burgertop en Burgertoppanels hebben, vanwege de kaders gebaseerd op de Limburg Agenda 2030, achttien adviezen uitgebracht die aansluiten op het collegeprogramma. Slechts een van de achttien adviezen wordt overgeheveld naar gemeenten. In principe zouden dit er meer kunnen zijn; de Provincie is er, in dit kader, dan ook om vooral burgerparticipatie te faciliteren en te regisseren.
De uitvoering hiervan ligt bij de voorkeur bij de burger, ofwel bij de gemeenten, ofwel zelf bij de Provincie. Een instrument zoals de Burgertop Limburg kan, vanwege de faciliterende rol van de Provincie binnen dit kader, de perfecte stimulans bieden om burgerparticipatie op lokaal niveau te activeren; adviezen gegeven in een Burgertoppanel kunnen bijvoorbeeld als kader dienen voor actie op gemeentelijk of lokaal niveau.
Aangezien het werken met Burgertoppanels nog vooral pionieren is, moet dit multi-level governance kader vooral ook als voorstel worden gezien. Totdat de ervaringen met burgerparticipatie op multi-level governance gebied zijn uitgekris- talliseerd, is het voor alle lagen van overheid nog zoeken naar de juiste instrumenten en methodieken om burgerparticipatie vorm te geven. Direct samen optrekken met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en de Limburgse gemeenten kan een gezamenlijk kader tot stand brengen om gebruik van te maken naar de toekomst.
4. Lessen uit de praktijk
De Burgertop is ontstaan naar aanleiding van de wens om overheid en burger dichter bij elkaar te brengen. Systeemwereld (overheid) en leefwereld (burger) liggen ver uit elkaar. Hierdoor kan beleid zoals bedacht in de ‘beleidscockpit’ soms weinig aansluiting vinden bij de daadwerkelijke doelgroep. Een oplossing hiervoor is om de dialoog tussen overheid en burgers op meer plekken en op meer manieren te laten plaatsvinden. Vanuit de ervaringen met Burgertop Limburg wordt een aantal positieve punten naar voren gehaald omtrent de vorm van de dialoog.
Ook zijn er uiteraard aspecten van de Burgertop en de Burgertoppanels die minder goed hebben gewerkt of beter kunnen. Geleerde lessen uit de praktijk
zijn op te delen in twee groepen:
Verbeterpunten rondom het proces en de organisatie (methodiek), bestaand uit de cyclus Publieke Raadpleging, fysieke Burgertop en Burgertoppanels;
Verbeterpunten rondom de condities (randvoorwaarden), bestaand uit communicatie, coördinatie, profilering en borging.
Alles overziend vindt 39% van de betrokken burgers bij het totale proces de Burgertop Limburg (zeer) succesvol (zie tabel 7). Dit percentage is bij trainees, de begeleiders van de Burgertoppanels, zelfs 67%. Als wordt gekeken naar de Limburgse lokale politiek dan zijn de meest genoemde antwoorden ‘neutraal’ /
‘weet niet’. Dit kan te maken hebben met de wijze waarop de Burgertop is gecommuniceerd. Het algemeen beeld is dat de politiek minder positief is dan de ‘betrokkenen’ en de ‘trainees’ over het proces van de Burgertop Limburg.
Tabel 7: In hoeverre is het totale proces Burgertop Limburg succesvol volgens u?
(Zie ook rapport Evaluatie Burgertop Limburg.
(Zeer) succesvol (Totaal) niet succesvol Neutraal/weet niet
Betrokken burgers 39% 10% 51%
Trainees 67% 0% 33%
Burgemeesters 10% 20% 70%
Raadsleden 19% 14% 67%
Wethouders 20% 20% 60%
Dit hoofdstuk geeft de belangrijkste conclusies en adviezen weer om bij een mogelijk volgende Burgertop Limburg verbeteringen door te kunnen voeren. Deze conclusies en adviezen zijn opgesteld op basis van zowel kwalitatieve ervaringen als kwantitatieve data. De onderliggende onderzoeksresultaten zijn in een apart rapport ‘Evaluatie Pilot Burgertop Limburg, feitelijke data’ opgenomen. De kwanti- tatieve data zijn verzameld met diverse onderzoeken en enquêtes gedurende en na afloop van de Burgertop Limburg.
4.1 Verbeterpunten rondom het proces en de organisatie
Van creatie naar co-creatie
Gedurende de uitvoering van de Burgertop is de focus verlegd van eenrichtings- verkeer vanuit de burger naar de overheid, zogenaamde ‘creatie’ van burgeradviezen, naar een tweerichtingsverkeer waarbij de burger samen optrekt met de overheid, zogenaamde co-creatie van burgeradviezen inclusief proces afhandelings- voorstellen (Zie ook figuur VII). Om dit te kunnen bereiken, is aan burgers gevraagd in hun rol als ‘burgerexpert’ te groeien, maar is ook de overheid uitgedaagd om zich af te vragen wat haar rol is binnen deze dialoog. Hierin zijn twee punten duidelijk geworden: burgers werden zich bewust van het feit dat beleidsontwikke- ling een professie is en in de reflectie werd duidelijk dat de overheid haar attitude ten opzichte van burgerparticipatie processen dient te veranderen en te verbreden.
Deze bewustwording van beiden partijen is op voorhand niet als doel gesteld; de Burgertop en de Burgertoppanels zijn hier gedurende het proces op gaan anticipe- ren en reflecteren, en hebben zo de lerende organisatie gevormd. Zowel burger als overheid heeft gepionierd op onbekend terrein. Een lerende organisatie vraagt veel van zijn stakeholders; ook dit is tijdens het proces duidelijk geworden. Bij de pilot
‘Burgertop Limburg’ heeft er door de procesbegeleiding continu afstemming plaatsgehad tussen uitvoering in de praktijk met Burgertoppanels via een extern geplaatst Organiserend comité en het voorbereiden van besluiten door de politiek via de Raad van Advies Burgertop Limburg. Centrale aandacht voor procesvoering heeft ervoor gezorgd dat burgers en overheid gezamenlijk het begrip Burgerparti- cipatie handen en voeten hebben kunnen geven.
Het advies is dan ook om bij aanvang van beleidsontwikkeling aan burgerparticipa- tie te doen. Hierdoor verleg je de focus van creatie naar co-creatie. De Burgertop kan hierbij fungeren als een middel om de doelstelling van inclusieve beleidsvor- ming te verwezenlijken. De Burgertop en Burgertoppanels kunnen op verschillen- de momenten in het beleidsproces worden ingezet; als thermometer voorafgaand aan agenda-settende -fase (kader-stellende participatie), of juist tijdens bij de uitwerking van beleid (beleidsparticipatie). Zie ook specifieke rapportage ‘Evaluatie Pilot Burgertop Limburg’.
Continu werven van nieuwe deelnemers
In het huidig systeem nemen deelnemers van de Publieke Raadpleging deel aan de fysieke Burgertop. En deelnemers aan de fysieke Burgertop nemen weer deel aan de Burgertoppanels. Per onderdeel ‘vallen’ burgers af. Dit betekent dat aan de voorkant voldoende burgers bereikt moeten worden. Als de Burgertop Limburg in de vorm van een herhalende cyclus wordt ingericht, is continue werving van burgers een belangrijk uitgangspunt om zo een voldoende basis aan deelnemers beschikbaar te hebben, met vernieuwing in expertise en inhoudelijke bijdragen aan het begin van elke cyclus.
Figuur VIII: Van deelnemers naar betrokken burgers
De volgende adviezen worden meegegeven:
• Maak deelname aan Burgertop Limburg zo laagdrempelig mogelijk door in te spelen op de wensen van burgers. Zie ook figuur 5 en paragraaf 3.2. uit rapportage ‘Evaluatie Pilot Burgertop Limburg’: ‘meer Limburgers betrekken door extra inzet communicatie’
• Betrek aan de voorkant, en tussentijds, meer burgers door nog meer en intensiever te communiceren. Zorg ervoor dat in het Organiserend Comité specifieke aandacht voor dit onderdeel wordt belegd. Maak van communicatie en marketing een apart onderdeel als kritieke component van een volgende Burgertop Limburg. Zie ook tabel 1 uit rapportage ‘Evaluatie Pilot Burgertop Limburg’: ‘meer Limburgers betrekken door extra inzet communicatie’
Meer focus op werving deelnemers in ondervertegenwoordigde groepen De Burgertop Limburg leunt op betrokken individuele burgers. Burgers die meer betrokken zijn, willen deelnemen aan de Burgertoppanels. Mensen die willen meedenken en meepraten over maatschappelijke vraagstukken in Limburg, en hier ook tijd in willen investeren. Inclusiviteit en noodzaak om tot een evenwichtige en representatieve afspiegeling van de Limburgse bevolking te komen, maakt het nodig om actief meer deelnemers in ondervertegenwoordigde groepen te zoeken.
Bij aanvang van de Burgertop Limburg is hier aandacht voor geweest. In fase 1 van het project zijn door het Organiserend Comité ook middelbare scholen benaderd om actief een bijdrage te kunnen leveren aan het project ‘Burgertop Limburg’. Bij start van fase 2, heeft het bereiken van jongeren en andere doelgroepen minder aandacht gekregen aangezien zij ook niet actief hebben ingeschreven om deel te nemen aan de Burgertoppanels.
In de praktijk blijken burgers die zich actief in Burgertoppanels hebben aangemeld gemiddeld ouder te zijn. Dit kan worden verklaard, doordat jongeren de leeftijds- groep zijn met de minste politieke interesse. Boven de 45 jaar zegt meer dan de helft van de mensen ‘tamelijk tot zeer geïnteresseerd’ te zijn in politiek. Van de net stemgerechtigde jongeren – tussen de 18 en 21 jaar – zeggen slechts vier op de tien politieke interesse te hebben (Bron: CBS).
Advies is om bij een volgende Burgertop Limburg ook in fase 2 bij de inzet en de werkprocessen in de Burgertoppanels meer tijd te nemen en focus te hebben op het participeren van jongeren en andere doelgroepen bij het maken van de burgeradviezen. Dit kan door meer tijd te reserveren in het begeleidende proces voor het leggen van contacten met omgevingen waarin jongeren en andere doelgroepen actief zijn. Zie ook paragraaf 3.3. uit de evaluatie rapportage.
Positoneer een extern en onafhankelijk duurzame organisatievorm
Zoals eerder geschreven zijn er twee soorten regie nodig gebleken bij de Burger- top Limburg: efficiency en effectiviteit. Om hierbij de lijnen zuiver te houden is het wenselijk om de organisatie, extern, onafhankelijk te waarborgen in een Organise- rend Comité. Op deze wijze is de Burgertop Limburg tot stand gekomen en tot uitvoering gebracht. De Raad van Advies Burgertop Limburg is gevoed door het Organiserend Comité en andersom heeft de Raad van Advies de ‘politieke klant- vraag’ geformuleerd. Ervaringen met het Organiserend Comité zijn positief. De lijnen zijn kort, er kan direct worden gereageerd op vragen uit de Burgertoppanels en burgers hebben niet het gevoel dat ze met een “officiële” instantie schakelen.
Het contact is laagdrempelig. Indien het experiment Burgertop Limburg wordt doorgezet, is het wenselijk om deze manier van werken duurzaam voort te zetten en een opvolging van een dergelijke organisatievorm te kiezen. Een organisatie- vorm die los van de ambtelijke, provinciale organisatie staat en die voor een onafhankelijke verbinding richting de politiek kan zorgen.
Bij uitwerking en besluitvorming voor een duurzame organisatievorm worden de volgende adviezen gegeven:
• Zorg voor inhoudelijke aanhaking van de burgeradviezen op regionaal niveau door op voorhand uit te gaan van een inhoudelijk kader (in dit geval Limburg Agenda 2030);
• Zorg ervoor dat zowel de politiek als ook de burger zich vertegenwoordigd voelt in een regisserend orgaan (uit naam van PS) zoals bij de pilot Burgertop Limburg de Raad van Advies Burgertop Limburg;
• Beschrijf de rollen en verantwoordelijkheden van zowel een externe onafhan- kelijke uitvoeringsorganisatie (efficiency) en een vertegenwoordigend regisse- rend orgaan (effectiviteit);
• Kies gezamenlijk de juiste locatie voor het presenteren van de adviezen;
• Wees dienend aan de burger en koppel boodschappen terug aan de systeem- wereld, de Provincie;
• Schep duidelijkheid over het gewenste eindproduct, en de wijze waarop burgeradviezen kunnen worden gepresenteerd.
Wees een lerende organisatie en evalueer
Een groepsproces, samenwerkingsproces of experiment ‘Burgertop Limburg’ is complex. Hieronder vallen niet alleen de taakomschrijving en werkprocedures (met
