Tussen belofte en
praktijk
[Socialisatie van Hongarije op het gebied van de Roma door de Europese Unie, 1989-2004]
P. Koning s 1474790 Masterscriptie
Rijksuniversiteit Groningen Faculteit der Letteren
Opleiding Internationale Betrekking en Internationale Organisatie Groningen, 27 augustus 2012
1
Inhoudsopgave
Introductie ... 2
1. Theorie en socialisatie ... 5
Studie naar socialisatie en de rol van normen in de Internationale Betrekkingen ... 5
Operationalisering van de theorie ... 20
2. Internationale- en interne crisis ... 24
Internationaal niveau ... 24
De houding van de Europese Unie ten aanzien van minderheden en Roma ... 26
Nationaal niveau Hongarije ... 28
Stand van zaken op het gebeid van minderheden en Roma rond 1989 in Hongarije ... 30
Conclusie ... 32
3. Het gebruik van normatieve overtuiging en materiële incentives ter bevordering van de integratie van Roma in Hongarije ... 33
Normatieve overtuiging ... 33
Material incentives ... 37
Beleid ten aanzien van minderheden en Roma ... 42
Conclusie ... 44
4. De invloed van ideeën van de Europese Unie op de Hongaarse elite ... 46
Politieke omgeving ... 46
De omgang met conditionaliteit ... 49
Beleid ten aanzien van minderheden en Roma ... 50
Conclusie ... 57
Conclusie ... 60
Epiloog ... 62
2
Introductie
Op 1 januari 2011 werd Hongarije voorzitter van de Europese Unie. Een van de speerpunten in de agenda van Hongarije was de integratie van de Roma. Onder het voorzitterschap moest de nieuwe Roma strategie van de Europese Unie afgerond worden (EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 20201) In deze nieuwe Europese strategie dienen alle lidstaten van de Unie een eigen strategie of beleid te ontwikkelen ten aanzien van de integratie van Roma en hun levensstandaard. In mei-juni 2011 is deze strategie door de Raad van de Europese Unie bekrachtigd en zijn de lidstaten aangespoord om uiterlijk aan het einde van 2011 een strategie of beleid aan de Europese Commissie aan te bieden.
Zonder verder op de inhoud van dit nieuwe raamwerk in te gaan, lijkt het dus dat het met de Roma de goede kant op gaat, althans een stap in de goede richting. De praktijk zal uitwijzen of Europa daadwerkelijk de belangen van de Roma gaat behartigen en eveneens zal toezien op de behandeling van de Roma in de EU. Het is de vraag in hoeverre elke lidstaat zich voor het ‘probleem’ gaat inzetten en of naleving plaatsvindt.2 Al vanaf het einde van de jaren tachtig is er aandacht voor de armoedige positie waarin de Roma zich bevinden en vanaf begin jaren negentig zijn er veel documenten, aanbevelingen, initiatieven en mogelijke oplossingen gepoogd te vinden om de positie van de Roma te verbeteren. Politici maken zich nog altijd sterk voor de positie van de Roma en hebben ze dit eigenlijk altijd gedaan. De theorie en praktijk gaan echter niet samen. Er is heel veel gebeurd en eigenlijk ook niets sinds begin jaren negentig. Als je kijkt naar de huidige situatie dan zou je kunnen stellen dat alle pogingen om de Roma een beter leven te geven grotendeels mislukt zijn en dat dus ook alle documenten, initiatieven, integratieprogramma’s zijn mislukt en dat politici het voor de vorm belangrijk vinden, maar dat andere gebieden meer aandacht krijgen, en belangrijker zijn, dan de Roma. Toch is het belangrijk om erachter te komen waarom de situatie van de Roma nog altijd achtergesteld is, terwijl het al zeer lange tijd op de (politieke) agenda staat.
3 Socialization and hegemonic power. Deze theorie onderzoekt de rol van een hegemon en invloed die een hegemon kan uitoefenen. De theorie van Ikenberry en Kupchan is gericht op nationale staten, maar in dit onderzoek zal de Europese Unie als hegemon centraal staan. Dit is mogelijk, omdat de Europese Unie binnen Europa als (regionaal) hegemon kan worden gezien en in het integratieproces de leidende figuur is.3
De onderzoeksvraag die centraal staat is; ‘In hoeverre is er sprake van socialisatie van Hongarije door de Europese Unie ten aanzien van behandeling van de Roma in de periode 1989-2004?’
De periode 1989-2004 is genomen, omdat het politieke landschap na 1989 volledig veranderde en in 2004 trad Hongarije tot de Europese Unie toe. De periode na 2004 zou eveneens onderzocht kunnen worden maar tot 2004 is het proces geheel anders dan na 2004. De incentives4 van het lidmaatschap zijn in 2004 verdwenen en binnen de Europese Unie gelden andere wetten en regels dan buiten de Unie, wat niet automatisch betekent dat er anders tegen de Roma wordt aangekeken of omgegaan. De subvragen vloeien direct voort uit de theorie van Ikenberry en Kupchan en zijn aangepast aan het onderwerp.
Omdat socialisatie een niet eenduidig concept is en er veel discussie bestaat zal het eerste hoofdstuk ingaan op de verschillende uitingen van socialisatie en de stand van zaken aangaande socialisatie in de Internationale Betrekkingen. Er is hier voor gekozen om dit in deze thesis kort te behandelen omdat het van belang is voor het concept socialisatie en het gebruik er van in (toekomstige) theorieën. In de epiloog zal hier op terug worden gekomen en gekeken worden of er consequenties zijn voor de theorie van Ikenberry en Kupchan. Verder wordt in hoofdstuk 1 de theorie van deze thesis geoperationaliseerd. Hoofdstuk 2 behandelt de subvraag; ‘In hoeverre was er in de relatie tussen de Europese Unie en Hongarije sprake van zowel interne als externe crisis na val van de muur in 1989’. Er zal ingegaan worden op de begin periode na de val het communisme en gekeken naar internationale crisis en nationale herstructurering en naar de stand van zaken ten aanzien van de Roma. Hoofdstuk 3 behandelt subvraag 2; ‘In hoeverre heeft de Europese Unie, naast normative persuasion, gebruik gemaakt van materiële incentives om de integratie van de Roma in Hongarije te bevorderen’. Hier zal dieper worden ingegaan op de strategieën en benaderingen van de Europese Unie die het heeft gebruikt en toegepast in het toetredingsproces van Hongarije tot de EU. Hoofdstuk 4 behandelt subvraag 3; ‘In hoeverre zijn de ideeën vanuit de Europese Unie over de integratie van de Roma een katalysator geweest voor veranderingen binnen de Hongaarse elite’. Hierbij wordt specifiek
3
Eerder onderzoek heeft aangetoond dat een internationale organisatie als een hegemon gezien kan worden. Zie Nienke de Deugd, ‘Ukraine and NATO. The policy and practice of co-operating with the Euro-Atlantic security community’ The Centre for European Security Studies (2007) 22.
4
4 gekeken naar de ideeën vanuit Europese Unie op de elite in Hongarije en of er veranderingen op politiek niveau en beleid is geweest op het gebied van de integratie van de Roma.
Het onderwerp van dit onderzoek is al eerder (deels) onderzocht door Sandor Csaba Kiss in; The influence of the European Union on domestic Roma policies in Hungary5. Hoewel Kiss een aantal zelfde zaken aanstipt (normative pressure, conditionaliteit) is de basis van dit onderzoek van een andere aard. Kiss gebruikt als uitgangspunt sleuteldocumenten van de EU en nationale overheden alsmede documenten van organisaties die zich met Roma bezighouden. In tegenstelling tot Kiss is dit onderzoek gericht op het toetsen van een theorie. Verder wordt er dieper ingegaan op de rol en de kijk van de Roma zelf, waarbij Kiss enkel een kort overzicht geeft van de Roma in Hongarije (6 pagina’s) Ook de rol van de Europese Unie wordt in verhouding sterk onderbelicht. Van de 47 pagina’s tekst worden er slechts 5 besteedt aan de Europese Unie, terwijl de rol van Hongarije 19 pagina’s telt. Mijn inziens is dit een zeer scheve verhouding en wordt de rol van de Europese Unie zwaar onbelicht en niet goed onderzocht. Verder zijn er wel veel onderzoeken verschenen waarbij de nadruk ligt op minderheden en is er ook veel geschreven over Roma. De specifieke koppeling tussen de EU, Hongarije en Roma en de wijze waarop socialisatie heeft plaatsgevonden is een geheel nieuwe.
5
5
1. Theorie en socialisatie
De achterliggende gedachte van hegemonie ligt bij het concept van macht. Het concept van macht is al sinds de oudheid een domein van debat en discussie. Macht zit in iedere relatie, zowel bewust als onbewust. Macht hoeft niet enkel te gaan over actor A die aangeeft wat de actor B dient te doen, maar kan ook gaan over het direct en indirect beïnvloeden van ideeën, normen en waarden. Het resultaat van deze relatie komt er op neer dat wat actor A in gedachten had indirect door actor B overgenomen wordt of actor B laat actor A denken dat hij/zij macht kan uitoefenen. Echter, actor B kan naar verloop van tijd evenwel inspelen op de machtspositie van actor A, waardoor actor A zelf eveneens weer wordt beïnvloedt. Deze simpele weergave van een machtsrelatie is tevens te vinden bij socialisatie. Centraal in deze thesis staat de machtsrelatie tussen enerzijds de Europese Unie en anderzijds Hongarije en de wijze waarop er met de integratie van de Roma in Hongarije is omgegaan. Dit laatste zal getoetst worden door de theorie van Ikenberry (professor Politiek en Internationale Betrekkingen, Universiteit van Princeton) en Kupchan (professor Internationale Betrekkingen, Universiteit van Georgetown) toe te passen op deze relatie. Dit hoofdstuk zal starten met een uiteenzetting aangaande het concept socialisatie waarbij de tegenstellingen tussen de realistische en de constructivistische kijk in het onderzoeksveld besproken wordt. Na deze uiteenzetting zal de theorie van Ikenberry en Kupchan geoperationaliseerd worden. Het voert te ver door in deze thesis om gehele debat tussen realisten en constructivisten te bespreken, toch is het voor het begrip betreffende socialisatie gekozen om de stand van zaken kort weer te geven.6 In de epiloog van deze thesis zal wel kort besproken worden hoe het onderwerp van deze thesis in dit debat te plaatsen valt en welke consequenties dit voor de theorie heeft.
Studie naar socialisatie en de rol van normen in de Internationale Betrekkingen
Om een beter inzicht te krijgen in de socialisatie zullen een aantal auteurs worden besproken die het concept van socialisatie hebben bestudeerd. Alle auteurs zijn het er over eens dat socialisatie een terrein is waarin er (te) weinig onderzoek wordt (is) verricht. Daarbij is er geen eenduidig antwoord op wat socialisatie is, hoe het precies werkt en dus geen heldere definitie – wat met veel concepten in de Internationale Betrekkingen het geval is. De auteurs worden besproken om naar voren te halen wat de huidige stand van zaken is op het gebied van socialisatie en met welke zaken rekening gehouden dient te worden bij het gebruik van het concept. Er wordt zowel op het concept van socialisatie ingegaan. De belangrijkste discrepantie
6
6 op het gebied van socialisatie is te zien tussen auteurs met een rationalistische (realisten) benadering enerzijds en anderzijds auteurs met een constructivistische visie.7
Zoals eerder aangegeven ligt een machtsrelatie aan de basis van socialisatie. Om iets over socialisatie te kunnen zeggen, moet er dan ook aandacht besteedt worden aan het concept van macht. Een aanzet is gegeven door Gerhard Goehler (emeritus professor Politieke Theorie en Ideeëngeschiedenis, Vrije Universiteit Berlijn). Dit is van belang omdat macht gekoppeld wordt aan integratie welke hoofdonderdeel is van de relatie tussen de EU en Hongarije. In de bundel Power in contemporary politics. Theories, practices, globalisations wil Goehler komen tot een nieuw raamwerk om macht te kunnen conceptualiseren. Hierbij maakt hij onderscheid tussen transitive (overgankelijk) en intransitive (onovergankelijk) macht. Bij transitive macht is de relatie tussen A en B als volgt; “through the will of actor A, the options of actor B become restricted and brought into line with the preferences of actor A”.8 Actor B kan in deze relatie handelen volgens de eigen voorkeuren, maar kan hierbij door actor A worden gestraft wanneer niet op de eisen wordt ingegaan. Hierin ligt al een link met conditionaliteit. Actor B heeft echter ook macht. Volgens Goehler is macht alleen mogelijk wanneer er ook countermacht is. Actor A kan tevens geen ongelimiteerde macht over B uitoefenen. Actor A zal altijd het mogelijke verzet van B in gedachten moeten houden en de strategie daarop aanpassen. Geïnstitutionaliseerde transitive macht wordt meestal direct op elkaar overgebracht. Het kan echter ook indirect over worden gebracht. Dit gebeurt doordat actoren waarop macht wordt uitgeoefend inspelen op het gedrag van de actor die de macht uitoefent.9 Naast transitive macht spreekt Goehler over intransitive power. Wanneer een gemeenschap een lang en gelukkig leven wil hebben, met andere woorden; wil het een solide basis in de wereld verkrijgen, zal transitive macht over moeten gaan in intransitive macht. Het proces dat hiervoor verantwoordelijk is noemt hij institutionalisering. Instituties ontwikkelen zich wanneer er sociale relaties tussen landen ontstaan. Institutionalisering zorgt voor het raamwerk van sociale interactie, intransitive macht, welke van lange duur is, is dus een geïnstitutionaliseerde gemeenschapsruimte voor actie.10 Het belangrijkste wat Goehler wil aangegeven is dat het hem gaat om een concept van macht welke zowel analytisch als normatief is. De politieke basis van een gemeenschap moet dan ook gebaseerd zijn op een normatieve vorm van macht, welke zorgt voor een minimumniveau waarop de leden van deze gemeenschap kunnen samenleven. Hierbij is intransitive macht nauw verbonden met het
7
Voor een theoretische analyse en discussie over rationalist/sociological institutionalism en international socialization zie Frank Schimmelfennig, ‘International socialization in the new Europe. Rational action in an institutional environment’ European Journal of International Relations 6 (2000).
8
Gerhard Goehler, ‘Constitution and use of power’ in: Henri Goverde ed., ‘Power in contemporary politics. Theories, practices, globalizations’ (Londen 2000) 41-58, aldaar, 43.
9
Goehler, ‘Constitution and use of power’, 44. 10
7 proces van integratie, namelijk met sociale- en normatieve integratie en zowel integratie als intransitive macht vereisen een continue symbolische expressie (beleid waarop het is gebaseerd dient visueel weergegeven te worden) van de waarden die ze uitdragen, om zo effectief en te behouden kunnen worden.11
Torben Bech Dyrberg (universitair docent, Universiteit van Roskilde) is een gelijkgestemde auteur wat macht betreft, hij legt echter meer de nadruk op de relatie tussen macht en invloed. Macht wordt hierbij bezien als een concept waarbij een intentie wordt geuit, terwijl invloed een bredere notie heeft, waar niet- bedoelde consequenties uit voort kunnen komen. Als er alleen naar macht wordt gekeken is het verband als volgt; A heeft macht over B, alleen en enkel alleen wanneer A, de belangrijkste factor is in de verandering die B heeft ondergaan en deze verandering in lijn is met de intenties van A. Het verband met invloed zit anders in elkaar. Bij invloed is er een causaal verband, dat A een verandering teweeg brengt in het gedrag van B. Deze verandering kan zowel gewild of ongewild zijn. Het punt echter bij ongewilde invloed is dat actor A niet altijd weet of actor B beïnvloedt wordt of dat actor A een bepaalde invloed heeft. Aan de andere kant kan actor B onwetend zijn over het feit dat actor A invloed uitoefent. Wanneer actoren elkaar dus kunnen beïnvloeden en beïnvloed worden zonder dit te weten, wordt het moeilijk om invloed te bezien als een causale relatie. Dit, omdat niet achterhaald kan worden wat de intentie is geweest en er geen onderscheid tussen rationele en manipulatieve overreding gemaakt kan worden.12
Zoals eerder gezegd heeft socialisatie een constructivistische ondertoon. Martha Finnemore (professor Politieke wetenschappen en Internationale Betrekkingen, George Washington University) en Kathryn Sikkink (professor Politieke wetenschappen, Universiteit van Minnesota) gaan dieper in op de dynamiek van normen/ideeën en van welke invloed ze zijn op veranderingen in de politiek. Het belangrijkste onderdeel van hun onderzoek is dat ze een aantal proposities geven over drie aspecten van normen; het ontstaan van normen, de mechanismen waardoor ze invloed uitoefenen en de condities waaronder normen invloedrijk zijn in de politieke wereld. Hierbij beargumenteren ze dat normen evolueren in het patroon van een levenscyclus en dat verschillende gedragslogica de segmenten binnen deze levenscyclus beïnvloeden.13 De zogenaamde norm life cycle ziet er schematisch als volgt uit:
11
Ibidem, 56. 12
Torben Bech Dyrberg, The circular structure of power. Politics, identity, community (Londen 1997) 38-39. 13
8 Figuur 1. Norm life cycle14
Norm emergence Norm cascade Internalization Stage 1 Stage 2 Stage 3
Tipping point
Volgens de auteurs is de levenscyclus te zien als een drieledig proces. In het eerste stadium ontstaat een norm. Het tweede stadium laat een brede acceptatie van een norm zien en in het derde stadium vindt internalisatie15 van de norm plaats – het eigen maken van de norm. De eerste twee stadia worden doorsneden door een zogenaamd ‘tipping point ’ – oftewel een omslagpunt. Dit is een kritiek punt waarbij er een relevante kritische massa van actoren is welke de norm overneemt. Verandering in elk stadium wordt gekarakteriseerd door verschillende actoren, motieven en mechanismen van invloed. Het karakteristieke mechanisme van het eerste stadium is die van overreding/overtuiging door norm-entrepreneurs. Zij trachten een gedeelte van de massa te interesseren voor een bepaalde norm. Het tweede stadium wordt vooral gekarakteriseerd door een dynamiek van imitatie, waarbij de normleiders trachten andere staten te socialiseren door normvolgers te worden. In het derde stadia vindt internalisatie plaats. Een norm of normen worden voor normaal aangezien en zijn niet langer onderwerp van een breed publiek debat.16
Het ontstaan van normen gebeurt volgende de auteurs met een reden. Achter alle normen zit een sterke notie over wat gepast en gewenst gedrag is binnen de gemeenschap waarbinnen deze normentrepreneurs actief zijn. De constructie van cognitieve kaders (kaders die in het denkproces worden gevormd) is een essentiële component van de politieke strategieën van de normentrepreneurs. Normentrepreneurs trotseren sterk verankerde normen, met alternatieve normen en raamwerken, welke alternatieve percepties creëren over geschiktheid en belang. Nieuwe normen ontstaan in een competitieve normatieve omgeving waar ze moeten vechten met andere normen en ideeën. Deze normatieve twist(en) hebben belangrijke implicaties voor het begrijpen van ‘de logica van geschiktheid’ en de wijze waarop dit verbonden is met normen.17 (Er zal hier verder op in worden gegaan bij het onderzoek van Jeffrey Checkel) Na de opkomst van een eventuele norm kan er een ‘tipping point’ ontstaan. Er bestaat volgens de auteurs wel voldoende empirisch bewijs wanneer een bepaalde norm dit punt heeft bereikt, maar geen bewijs waarom een norm-tipping ontstaat, waar norm-tipping plaatsvindt en wanneer we dit kunnen verwachten. De auteurs geven aan dat norm-tipping
14
Finnemore en Sikkink, ‘International, norm dynamics and political change’, 896. 15
Internalisatie wil zeggen dat personen bepaalde eigenschappen, normen, gedachten etc. hebben eigengemaakt waardoor het binnen het algemeen geaccepteerde valt.
16
Finnemore en Sikkink, ‘International, norm dynamics and political change’, 895. 17
9 ongeveer ontstaat wanneer 1/3 van de staten in een systeem de norm accepteert. Daarnaast is het van belang welke staten een norm accepteren. Sommige staten zijn cruciaal om een norm geaccepteerd te krijgen andere minder.18
In het tweede stadium gaan andere mechanismen naar de voorgrond treden. Voordat het tipping-point wordt bereikt, vindt er amper normatieve verandering plaats. Hierna verandert dit sterk. Empirische studies wijzen erop dat vaak een internationaal of regionaal demonstratie-effect of ‘besmetting’ plaatsvindt, waarbij internationale- en transnationale beïnvloeding van een norm belangrijker wordt dan de nationale politiek, welke in het eerste stadium vooral van invloed is op de norm. De auteurs geven echter aan dat ‘besmetting’ een passieve metafoor is en dat het basismechanisme in het tweede stadium een actief proces is van internationale socialisatie, waarbij de intentie is om van norm-breakers, norm-followers te maken. Staten accepteren bepaalde normen in het tweede stadium, voor redenen die gerelateerd zijn aan hun identiteit als leden van een internationale gemeenschap. De erkenning dat de identiteit van een staat van fundamenteel belang is op het gedrag van de staat, en dat de identiteit op zijn beurt weer wordt beïnvloedt door de culturele-institutionele context waarin een staat opereert, levert een belangrijke bijdrage aan het onderzoek naar normen.19
Als laatste het derde stadium waarin een norm zo breed wordt geaccepteerd dat ze door actoren eigen worden gemaakt en een ‘taken for granted’ –status krijgen. Beroepen of beroepsgebieden werken hierbij als krachtige en doordringende vertegenwoordigers, doordat ze een bepaalde norm te laten internaliseren. Professionele training is meer dan het overbrengen van kennis: het laat mensen actief socialiseren om (een) bepaalde norm(en) hoger te kwalificeren dan andere.20
10 Tabel 1. Stadia van normen
Stage 1 Norm emergence Stage 2 Norm cascade Stage 3 Internalization
Actors Norm entrepreneurs
with organizational platforms States, international organizations, networks Law, professions, bureaucracy
Motives Altruism, empathy,
ideational, commitment Legitamicy, reputation, esteem Conformity Dominant mechanisms Persuasion Socialization, institutionalization, demonstration Habit, institutionalization
Kai Alderson, tracht met Making sense of state socialization een conceptuele analyse te geven van het fenomeen state socialization – socialisatie van de staat21. Volgens Alderson is state socialization de drijvende kracht achter (international) normative diffussion , oftewel de verspreiding van normen. Alderson stipt nogmaals aan dat er in de Internationale Betrekkingen geen consensus is over het begrip (state) socialization, vooral vanwege het feit dat er vele startpunten, standpunten en eindstations zijn. Alderson komt zelf met de volgende definitie over (state) socialization; “The process by which states internalize norms originating elsewhere in the international system”. Daarnaast gaat hij verder in op de vragen:
• Wat verstaan we onder ‘internalisatie’ in de context van staten • Wat is de normatieve inhoud van socialisatie van de staat
Onder normatieve internalisatie verstaat Alderson drie processen; de verandering van de individuele gedachte, het politieke proces en institutionalisering. De eerste is volgens Alderson normaal; ieder mens heeft gedachten en waarden die onder invloed van tijd veranderen. Politieke internalisatie verschijnt in de vorm van druk, waar nationale actoren lobbyen voor
21
11 norm-compliance. Het kan echter ook de vorm aannemen van persuasion – overtuiging en overreding. Persuasion is een belangrijk aspect van socialisatie wanneer individuelen en groepen van individuelen succesvol zijn in het ‘verkopen’ van beleid dat geïnspireerd is buitenlandse voorbeelden. Dit zijn wat Finnemore en Sikkink, de norm- entrepreneurs noemen. Het derde proces is het punt dat institutionalisering het definiërende kenmerk van state socialisatie is. Voor Alderson is legal internalization; het inkapselen van een norm in het nationale juridische systeem en de creatie van bureaucratische actoren om bepaalde normen uit te dragen of op te leggen, de belangrijkste kenmerken van institutionalisering. Hij zet zich af tegen de levenscyclus van Finnemore en Sikkink, welke een lineair proces is. Volgens Alderson kan socialisatie op elk punt van de keten plaatsvinden. Dit kan op individuele basis, maar kan ook vanuit een institutie komen welke de individuele gedachte weer beïnvloedt.22
Trine Flockhart (senior onderzoeker en hoofd van de onderzoeksgroep defensie en veiligheid, Deens Instituut voor Internationale Studies) bouwt voort op het onderzoek van Finnemore en Sikkink en Alderson. Flockhart tracht een model te scheppen waarin duidelijk wordt hoe normen worden overgebracht door socialisatie van de staat. Flockhart wil uitleggen waarom bepaalde normen worden overgenomen in geïnternaliseerd in nationaal beleid en andere niet. Daarnaast gaat Flockhart in op de vraag waarom bepaalde normen verschillende uitwerkingen hebben op het oog gelijke agents. Het proces van overdracht van normen is een zeer complex en veelzijdig proces dat de in de praktijk het niet mogelijk is om al deze zaken in onderzoek mee te nemen en in het meeste onderzoek ligt de focus vooral op de overdracht van normen op het niveau van de elite. Het ambitieuze doel van Flockhart’s onderzoek is tot het komen van een model waarbinnen de rol van agent, structure en proces worden geïncorporeerd alsmede de focus op de elite en massa in het socialisatieproces. Het model bouwt voort op eerdere sociaal constructivistische modellen van veranderingen van ideeën, gecombineerd met theorieën op het niveau van de agent uit de sociale psychologie. De inzichten uit de sociale psychologie kunnen een bijdrage leveren aan een verklaring van de verspreiding van normen op nationaal niveau.23
Tevens is het een reactie op het probleem dat het sociaalconstructivisme geen theorie heeft over de agent. Agent-level theorieën zijn belangrijk voor de verspreiding van normen omdat het proces van normen zich vooral afspeelt op het niveau van de agent. De vraag derhalve is dan ook hoe we kunnen weten wanneer agents bepaalde normatieve structuren als positief ervaren en andere structuren niet en waarom de agents handelen met wat consistent is met de structuur. Om die vraag te beantwoorden moet de focus liggen op het niveau van de agent en dan specifiek op de constructie van identiteit, omdat identiteit kan vertellen wanneer
22
Kai Alderson, ‘Making sense of state socialization’, 416-420. 23
12 een bepaalde norm als positief wordt bezien. De theorieën uit de sociale psychologie kunnen de missende schakel zijn in het kunnen verklaren van waarom agents zichzelf een bepaalde identiteit aanmeten door het proces van de ander en wij/eigen. Het denkproces hierbij is dat een identiteit van een agent wordt bepaald door naar de ander te kijken. De andere definieert wat de eigen niet is en distantieert zich van de eigen. De eigen-groepen zijn met elkaar verbonden in systeem van sociale groepen. Lidmaatschap van een bepaalde sociale groep is begrenst voor de actoren die minimaal de benodigde karakteristieken bezitten, of voor degenen die de mogelijkheid hebben of de karakteristieken nastreven. De belangrijkste eigen-groepen zijn belangrijk voor de vorming van identiteit evenals de ander (dit betekent dat er ook nog andere eigen-groepen zijn met minder gewaardeerde normen).24
Hoewel theorieën uit de sociale psychologie zeer bruikbaar zijn bij het verklaren waarom individuen openstaan voor de adoptie van normen, is het minder bruikbaar voor de vraag van hoe nieuwe normen worden aangeleerd. Echter de methode die wordt gebruikt voor socialisatie heeft waarschijnlijk een grote impact op het succes van het socialisatieproces, en aan de andere kant dat het proces van Self/other bepaalt welke strategie van socialisatie mogelijk is. Vandaar dat een strategie van socialisatie er toe doet. Er zijn strikt genomen twee methoden voor socialisatie; sociale invloed en persuasion. De eerste ontlokt een positief gedrag ten aanzien van een norm door beloning en straf. De laatste moedigt norm-consistent gedrag aan door een proces van sociale interactie waarbij het doel is dat houdingen veranderingen zonder het gebruik van materiële of mentale druk.25 Flockhart laat middels een empirische studie zien (de overdracht van een Euro-Atlantic constitutieve set van normen naar CEE doormiddel van een aantal gelijktijdige socialisatieprocessen) dat het model voor complexe socialisatie nuttig is voor het aanbrengen van rangorde in de vele actoren die zicht met het Europese integratieproces bezighouden en invloed uitoefenen op het complexe proces van staat socialisatie.26
Wat volgt zijn twee artikelen van Jeffrey T. Checkel, (professor Internationale Studies, Simon Fraser University) welke verschillende publicaties heeft gedaan op het gebied van normen, social learning (sociaal leren) en compliance (voldoen aan gestelde eisen). Een eerste aanzet op het gebied van compliance is het artikel Why comply? Social learning and European Identity change. De basisgedachte van Checkel is dat rationalisten en constructivisten verschillende antwoorden geven op de vraag; waarom agents toegeven aan normen welke ingebed zijn in regimes en internationale instituties. Hierbij wijzen rationalisten op coercion (druk), kosten/baten analyses en material incentives. Constructivisten, wijzen echter op social learning, socialization en social norms. Het doel van Checkel is om tot een synthese tussen
24
Flockhart, Complex socialization. A framework for the study of state socialization’, 94-95. 25
Ibidem, 97. 26
13 beide te komen, om zo de kloof tussen beide stromingen ten aanzien van compliance te verkleinen.27 Checkel focust zich op compliance als afhankelijk variabele; in hoeverre voldoen en houden agents zich aan internationale regels en normen, in plaats van te kijken naar socialisatie. Checkel bekijkt enkel de rol van de Raad van Europa, omdat deze een promotor is van Europees burgerschap en de normen die bij het lidmaatschap van de EU horen. De belangrijkste juridische instrumenten om deze normen te afkondigen/uit te vaardigen zijn de Framework Convention on National Minorities (1995) en de European Convention on Nationality (1997). Eerder onderzoek door constructivisten ging niet over de vraag waarom actoren toegeven aan sociale normen. Het was vooral gefocust op de laatste stadia van compliance, waar internalisatie (volledige socialisatie) bijna compleet was.28 Checkel laat zien dat de argumentatie ten aanzien van social learning tekort schiet en niet verenigbaar met de ontologie van constructivisten is.
Een ander artikel van Checkel is specifieker gericht op socialisatie. In International institutions and socialization in Europe. Introduction and framework laat zoals de titel al doet vermoeden, Checkel een poging om (de) mechanismen van socialisatie in kaart te brengen en te kijken onder welke omstandigheden deze mechanismen tot internalisatie van nieuwe normen leidt.29 Het theoretische doel van Checkel is om gematigde theorieën over socialisatie te bieden. Het empirisch doel; door de verscheidenheid aan theorieën kunnen de auteurs het socialisatiepotentieel van verschillende Europese instituties analyseren. Methodologisch, de auteurs verwijzen naar een serie van operationele zaken en koppelen deze aan condities waarop socialisatie als uitkomst waarschijnlijk is. In termen van beleid zijn de resultaten van onderzoek belangrijk voor het debat tussen Europese en internationale beleidsmakers. Sinds de toetreding van de tien nieuwe leden tot de EU is de vraag of de opgave van nationale soevereiniteit leidt tot een verlies van nationale identiteit. De centrale vraag in het artikel (bundel) is in hoeverre internationale instituties de mogelijkheid hebben om agents in Europa te socialiseren.30
De auteur gebruikt een klassieke definitie – volgens Checkel – voor socialisatie; “A process of inducting actors into the norms and rules of a given community”. De uitkomst is een aanhoudende naleving gebaseerd op de internalisatie van de nieuwe normen. Wanneer een agent de regels/normen van een gemeenschap overneemt dan impliceert socialisatie dat een agent switcht van een ‘logic of consequences’ naar een ‘logic of appropriateness’. Het is mogelijk om op verschillende manieren met de ‘logic of appropriateness’ om te gaan. Aan de
27
Jeffrey T. Checkel,‘Why comply? Social learning and European identity change’, International Organization 55 (2001) 553-588 , aldaar 553.
28
Checkel, ‘Why comply? Social learning and European identity change’, 557. 29
Jeffrey T. Checkel, ‘International institutions and socialization in Europe. Introduction and framework’, International Organization 59 (2005) 801-826, aldaar 801.
30
14 ene kant, kunnen agents zich op de juiste wijze gedragen door het aanleren van een bepaalde rol. Hierdoor wordt kennis verkregen welke hen in staat stelt om te handelen in overeenstemming met de verwachtingen, ongeacht of ze het met de rol eens zijn. De sleutel hierbij is dat agents weten wat sociaal geaccepteerd wordt in een bepaalde omgeving of gemeenschap. A consious instrumental calculation (bewuste instrumentele berekening) wordt vervangen door bewust rollenspel. Checkel noemt dit Type 1 internalisatie of socialisatie. Aan de andere kant kan het mogelijk zijn bij het volgen van ‘logic of appropriateness’ dat het verder gaat dat een rollenspel en dat agents normen van een gemeenschap of organisatie accepteren, omdat nu eenmaal het juiste is om te doen. Checkel noemt dit Type II internalisatie/socialisatie. Het gaat er vanuit dat agents normen, en wellicht zelfs de identiteit van een gemeenschap overnemen waarvan zij zelf deel uit maken. Bewuste instrumentele berekening wordt dan vervangen door ‘vanzelfsprekendheid’ (taken-for-grantedness)31 Net zoals Alderson geeft ook Ceckel aan dat socialisatie niet altijd voor komt uit sociaal protest of door normentrepreneurs. Socialisatie kan ook starten via een proces van social learning, waarbij agents (state) nieuwe rollen en interesses aanleren. 32
15 ruzie en peruasion meer invloed hebben op de interesses/gedachten van social agents en leidt tot Type II internalisatie, wanneer aan de volgende condities wordt voldaan;
• The target of the socialization attempt is in a novel and uncertain environment and thus cognitively motivated to analyze new information.
• The target has few prior, ingrained beliefs that are inconsistent with the socializing agency’s message.
• The socializing agency/individual is an authoritative member of the in-group to which the target belongs or wants to belong.
• The socializing agency/individual does not lecture or demand, but instead, acts out principles of serious deliberative argument.
• The agency/target interaction occurs in less politicized and more insulated, in-camera settings.35
De auteurs bezien de drie mechanismen op zichzelf en niet in een bepaalde (vastgestelde) volgorde.36 De empirische studies (Schimmelfennig en Hooghe) laten echter zien dat de socialiserende effecten van Europese instituties ongelijk zijn en vaak, verassend, zwak en op geen enkele gezien worden als het vormen van een nieuwe post-nationale identiteit.37
Andrew Moravcsik (professor Politieke en Internationale Betrekkingen, Princeton University) is een somber over de inspanningen van constructivisten en hun onderzoek. Vooral in het onderzoek naar Europese integratie, maar ook in het algemeen, hebben constructivisten weinig bijgedragen aan empirisch en theoretisch begrip van Europese integratie. Het is mogelijk dat dit verklaard kan worden door de bescheiden rol die ideeën spelen in het proces van Europese integratie, maar Moravcsik concludeert dat dit eerder komt door de niet-bereidheid van constructivisten om hun beweringen aan empirisch onderzoek te onderwerpen. Het niet kunnen testen is een gevolg van het ontbreken van twee cruciale elementen in de sociale wetenschappen; in de eerste plaats onderscheidende testbare hypothesen en in de tweede plaats het ontbreken van methoden om dergelijke hypothesen te vergelijken met alternatieve theorieën.38
Dat constructivisten geen empirisch onderzoek uitvoeren, komt volgens Moravcsik doordat ze ervoor kiezen om dergelijke onderzoeken niet te doen. Constructivisten geven als argument dat er te weinig metatheorie is, maar Moravcsik vindt dat er meer dan genoeg data en beweringen zijn die kwalificeren voor empirisch onderzoek en dat het gebrek aan 35 Ibidem, 813. 36 Ibidem, 814. 37 Ibidem, 815. 38
16 metatheorie niet het probleem is. Filosofische speculatie wordt ingezet niet om concrete hypothesen, methoden en concepten te verfijnen en aan te scherpen, maar om empirische vermoedens af te schermen van daadwerkelijk empirisch onderzoek. Moravcsik geeft aan; “Only if one’s own claim can be proven wrong are we able to conclude that is has been proven right”. Juist hier voldoen constructivisten niet aan en trachten ook niet in de geest van deze standaard te handelen.39
Een belangrijke monografie op het gebied van (internationale) socialisatie is van Frank Schimmelfennig (professor Europese Politiek, Zwitsers federale instituut voor technologie te Zurich), Stefan Engert (senior onderzoeker, Goethe Universiteit Frankfurt) en Heiko Knobel (PhD-kandidaat Internationale Betrekkingen, Technologische Universiteit van Darmstadt). In het boek International socialization in Europe, European organizations, political conditionality and democratic change wordt socialisatie vanuit een rationalistisch standpunt bezien. De auteurs kijken naar de EU, OVSE en de Raad van Europa en tevens naar de NAVO. Volgens de auteurs zijn Ikenberry en Kupchan realisten en is hun theorie dan ook een rationalistische analyse van socialisatie van de staat waarbij gekeken wordt naar de technische, materialistische internationale omgeving – Ikenberry en Kupchan kijken echter naast materiële incentives ook naar normatieve overtuiging, de claim dat Ikenberry en Kupchan realisten zijn en dat hun theorie rationalistisch is dan ook uit de lucht gegrepen. Een hegemonische gemeenschap valt onder de rationalistische visie, de EU is echter een internationale organisatie en valt dan onder constructivisten. Hier zit dan wellicht ook de spagaat. De EU is zowel een hegemon als een internationale organisatie. Maar uiteindelijk is het een internationale organisatie en geen staat. De auteurs geven ook aan dat zij afwijken van de traditionele realisten en zich tevens concentreren op internationale organisaties.40
De auteurs laten er geen gras over groeien en komen op de beginpagina van het boek meteen met een definitie betreffende internationale socialisatie. Deze is luidt als volgt; “(We) define international socialization as a process in which states are induced to adopt the constitutive rules of an international community”.41 Traditioneel staat socialisatie dicht bij het concept van internalisatie. Echter, het concept van internalisatie is beter bruikbaar wanneer er gekeken wordt naar de reflective en individual adoption of rules. Enkel individuen kunnen regels internaliseren, en wanneer ze dit doen houden ze zich aan (de) regels omdat ze deze accepteren als legitiem of gepast. Toch is individuele internalisatie geen voldoende voorwaarde voor succesvolle socialisatie van organisaties of staten. In de ogen van de auteurs is socialisatie
39
Moravcsik, ‘Constructivism and European integration. A critique’, 185-186. 40
Frank Schimmelfennig, Stefan Engbert en Heiko Knobel, International socialization in Europe. European organizations, political conditionality and democratic change (Londen en New York 2006) 16.
41
17 van de staat niet alleen conceptueel gescheiden van individuele internalisatie, maar eveneens theoretisch verschillend van de hypothese/veronderstelling (constructivistisch) dat; “socialization implies that an agent swithces from following a logic of consequences to a logic of appropriateness.”42
De auteurs richtten hun onderzoek op Oost-Europa. Internationale socialisatie (IS) in deze regio beschrijven zij als een strategische handeling/actie in een internationale gemeenschap. IS in Europa wordt eveneens gekarakteriseerd door strategische handelingen/acties en dan zowel door socialiserende agents, als de staten die zij trachtten te socialiseren. Echter, het strategisch gedrag wordt beperkt door een omgeving met een sterk geïnstitutionaliseerde gemeenschap. Dit is in contrast met de traditionele rationalistische blik, waarbij enkel staten centraal staan. De auteurs geven aan dat de internationale organisaties de belangrijkste agencies zijn voor socialisatie. In tegenstelling tot wat constructivisten claimen, komt naar voren dat de processen en uitkomsten van IS in het Europa van na de Koude oorlog, beter uitgelegd worden door instrumental en strategic gedrag. Materiële- en politieke externe incentives en domestic costs (nationale kosten) blijken belangrijkere voorwaarden voor een effectieve impact van internationale organisaties op een versterking van de democratie. IS in Europa is een formeel geïnstitutionaliseerd proces welke door internationale organisaties wordt uitgevoerd. Daarbij is het doel dat liberale kernwaarden en normen van de westerse internationale gemeenschap worden uitgedragen en uitgebreid. De actoren in dit proces, zowel socialiserende agencies als de staten die doel zijn van deze socialisatie, handelen strategisch op basis van individuele politieke cost-benefit calculations.43 IS in Europa is effectief wanneer de condities voor een geloofwaardige kans op lidmaatschap aanwezig is en er lage nationale politieke adaptiekosten zijn. In tegenstelling tot andere factoren die door constructivisten naar voren worden gebracht zoals internationale legitimiteit en de nationale resonantie van normen, zijn die niet gerelateerd aan de effectiviteit van IS.44
18 dezelfde zijn als de normen en waarden die zij uitdragen, maar eerder die van sterke staten. Het is plausibel om aan te nemen dat politieke actoren de geïnstitutionaliseerde culturele waarden en normen in hun internationale omgeving voor lief nemen of deze internaliseren. Zij zien dit als een externe beperking op nationaal gestoelde belangen en zijn zullen hier doelmatig en strategisch naar handelen.45 Zoals eerder aangegeven ondersteunen de auteurs de basisgedachten van het rationalistische institutionalisme. In de eerste plaats dat actoren in het proces van IS strategisch handelen op basis van zelf-gedefinieerde voorkeuren en eigenbelang. In de tweede plaats zullen actoren hun identiteit niet veranderen en geen ‘appropriate’ voorkeuren aanleren en internaliseren als een resultaat van interactie.46
Identiteit, legitimiteit en resonantie (constructivisme) leggen niet de mechanismen en voorwaarden voor IS uit. De reden hiervoor is dat staten die het doel zijn volgens de definitie geen leden van de gemeenschap zijn, niet gebonden zijn aan de regels en normen van deze gemeenschap en vatbaar zijn voor overreding en sociale invloed van organisaties van de gemeenschap. Voor rationalisten is de essentie van een socialisatieproces dat het een onderhandelingsproces is waarbij het succes afhangt van de grootte en geloofwaardigheid van tastbare (politieke) incentives welke door de instituties van de gemeenschap gemanipuleerd kunnen worden en de hoogte van de (politieke) kosten die staten moeten maken om fundamentele regels van een gemeenschap over te nemen.47 Het probleem is echter dat rationalisten zeggen dat wanneer IS heeft plaatsgevonden dit door strategisch gedrag komt, het is echter niet aan te geven hoe groot het aandeel van de constructivistische concepten is. Tevens kan er wanneer een land nog niet is toegetreden tot een bepaalde gemeenschap, invloed op dit land worden uitgeoefend.
19 samenwerking zorgt dat identiteit wordt geschapen, welke constructivisten benadrukken en realisten afwijzen. De instituties van de EU hebben volgens Conrad een sterke socialiserende invloed op nieuwe lidstaten en deze socialisatie is vooral te zien in aspecten van communicatie zoals persuasion en argumentatie. Vertegenwoordigers van nieuwe lidstaten worden onderworpen aan een nieuwe institutionele context en nieuwe gemeenschappelijke leefwerelden, waarbij ze bloot worden gesteld aan nieuwe gewoonten en routines, nieuwe vormen van interactie en gedeeld begrip over het integratieproces zelf. Het gaat dus niet zoals realisten claimen puur om onderhandelingen tussen competitieve actoren met vaststaande agenda’s, maar ook om informele sociale verbanden.48
De socialisatiecapaciteit van de Europese instituties is afhankelijk van een aantal kenmerken, hierdoor heeft de ene institutie meer potentieel om te socialiseren dan andere. De capaciteit om te socialiseren is afhankelijk van wat Habermass de theorie van communicatieve actie noemt en van de literatuur over persuasion. Communicatieve actie steunt op het bestaan van een gemeenschappelijke leefwereld. Daarnaast wijst Conrad, zoals Checkel wees op de ‘logic of appropriateness’, op de ‘logic of arguing’ en dat communicatieve actie een ‘logic of arguing’ volgt. Conrad laat zien dat de Europese instituties gezien kunnen worden als een gemeenschappelijke leefomgeving. Hoewel er binnen die omgeving verschillende ideeën zijn, betwist niemand de leefomgeving zelf. Daarnaast maakt Conrad onderscheid tussen retorische- en communicatieve actie. Retorische actie heeft als doel om de gedachten van andere actoren te veranderen, waarbij de intentie een strategische is. Dit past niet binnen de theorie van Habermass, omdat retorische actie de flexibiliteit mist om zowel de overreder als de overtuigde te zijn. Alleen wanneer actoren open staan voor persuasion zal er sprake kunnen zijn van communicatieve rationaliteit. De vergelijking tussen retorische- en communicatieve actie komt ook terug in de literatuur over persuasion. Checkel noemt dit manipulative en argumentive persuasion. Manipulatieve persuasion is geen ‘echte’ persuasion aangezien het is verstoken van sociale interactie en niet leidt tot een re-evaluatie of herwaardering van de normen, ideeën en waarden van de actor die wordt overtuigd. Argumentatieve persuasion doet dit wel waarbij houdingen worden veranderd zonder openlijke dwang. ‘Echte’ persuasion is een proces van het overtuigen van een actor doormiddel van argumenten en debat.49 De conclusie van Conrad luidt dat aspecten van communicatieve rationaliteit een belangrijkere rol spelen in het integratieproces dan de huidige benaderingen toelaten. Onderzoek van constructivisten zou dan volgens Conrad ook meer gericht moeten zijn op de theorie van communicatieve actie.
48
Maximilian Conrad, Persuasion, ‘Arena’s for post-enlargement socialization? Persuasion, communicative action and socialization in EU institutions’ (2004), 2-4. http://www.jhubc.it/ecpr-bologna/docs/622.pdf.
49
20 Operationalisering van de theorie
De theorie die in deze thesis centraal staat is van G. John Ikenberry en Charles A. Kuphan; Socialization and hegemonic power. De theorie is om verschillende reden gekozen. In de eerste plaats heeft de theorie zowel aspecten van realisten (materiële - en economische incentives) als constructivisten (normatieve overtuiging) in zich. De veelal omarmde realistische uitleg in de Internationale Betrekkingen neemt niet alle aspecten in ogenschouw en geeft een eenzijdige verklaring over het handelen van staten en individuen. Constructivisten kijken meer naar de structuur van het systeem en de rol die individuen spelen en de invloed die zij op de structuur hebben. In de tweede plaats is de theorie gericht op staten als hegemon. Door te kijken of het mogelijk is om internationale organisaties als hegemon te nemen wordt de theorie aangescherpt en maakt het tevens mogelijk om uitspraken te doen over de houdbaarheid en actualiteit van de originele theorie.
Het doel van de auteurs is om tot een begrip van socialisatie te komen in het internationale [politieke] systeem en de voorwaarden te bepalen wanneer socialisatie ontstaat en kan functioneren als een effectieve bron van macht. Hierbij wordt niet alleen de nadruk gelegd op enkel de materiële incentives van hegemonische macht maar tevens naar de verspreiding van een reeks van normatieve ideeën/idealen. Deze twee manieren om hegemonische macht uit te oefenen versterken elkaar en lastig uit elkaar te scheiden. Ikenberry en Kupchan willen deze twee manieren uit elkaar halen/onderscheiden omdat ze steunen op verschillende mechanismen. Wanneer er enkel wordt gekeken naar materiële incentives kan er weinig gezegd worden over waarom orde ontstaat en evolueert binnen het internationale systeem. Door socialisatie te koppelen aan hegemonische macht kan het duidelijker worden hoe een hegemonisch systeem functioneert en veranderd.50
De auteurs conceptualiseren socialisatie als volgt: “We conceptualize socialization as a process of learning in which norms and ideals are transmitted from one party to another”.51 Hierin zien we een sterke constructivistische visie, aangezien sociaalconstructivisten uitgaan van een geconstructureerde wereld waarin ideeën, normen, regels, discourse, communicatieve actie en social learning belangrijke kenmerken zijn. Volgens de auteurs kan socialisatie op drie manieren werken. In de eerste plaats normative persuasion (ideologie). Hierbij hoeft een hegemon niet terug te vallen op materiële sancties of stimulansen. De hegemon steunt op ideologische overtuiging en (transnationaal-) leren door direct contact met elites in secundaire staten. De elites in deze staten nemen de normen van de hegemon over en passen het beleid aan in consistentie met die van de hegemon. Socialisatie ontstaat hierbij onafhankelijk en gaat
50
G. John Ikenberry en Charles A. Kupchan, ‘Socialization and hegemonic power’ International Organization 44 (1990) 283-315, aldaar 283-286.
51
21 vooraf aan beleidsveranderingen. Het causale verband is dan als volgt; normatieve overtuiging veranderingen van normen en waarden verandering van beleid.52
In de tweede plaats kan socialisatie plaatsvinden doormiddel van external inducement (gebruik van incentives om een verandering van beleid te bewerkstelligen). Hierbij gebruikt de hegemon economische- en militaire incentives om staten te bewegen om veranderingen in hun beleid door te voeren welke in lijn is met het beleid van de betreffende hegemon. De voorkeuren van elites in secundaire staten worden doormiddel van dwang aangepast. De normatieve principes van de hegemon volgen de beleidsverandering in tegenstelling tot bij normatieve overtuiging. Het causale verband is dan als volgt; external inducement beleidsverandering (medewerking doormiddel van dwang) verandering van normen en waarden.53 In de derde plaats kan socialisatie plaatvinden door internal reconstruction. Bij deze vorm wordt er vanuit gegaan dat een hegemon direct in een land intervenieert en daarbij nationale politieke instituties veranderd. In de relatie tussen de Europese Unie en Hongarije is hier op geen enkele wijze sprake van en in deze thesis zal deze derde vorm dan ook niet behandeld worden.
De auteurs geven drie hypothesen wanneer socialisatie daadwerkelijk kan plaatsvinden;
1. Socialisatie treedt vooral op na oorlog of politieke crisis – perioden die gekenmerkt worden door internationale beroering en herstructurering, alsmede de fragmentatie van de heersende coalities en een legitimiteitscrisis op nationaal niveau van secundaire staten.
Het is tijdens deze periodes dat een hegemon beoogt het internationale systeem aan te passen en zo de dominante positie te behouden of te versterken. Daarnaast zijn er secundaire staten die op nationaal niveau om moeten gaan met oude elites en economische herstructurering. Er zijn dus twee noodzakelijke condities die nodig zijn wil socialisatie kunnen plaatsvinden. In de eerste plaats moet de hegemon het internationale systeem willen aanpassen welke meer consistent is met de eigen interesses. In de tweede plaats moeten nationale condities in secundaire staten zo zijn dan de elites in ontvankelijk worden voor nieuwe ideeën en normatieve beweringen die door de hegemon zijn geuit.54
2. De ontvankelijkheid van elites voor de normen van de hegemon zijn essentieel voor het proces van socialisatie.
22 Als nieuwe normen op de lange termijn in een samenleving wortel willen schieten dan is het essentieel dat de heersende elites deze normen omarmen. Enkel door de dynamiek van elitepolitiek en het aangaan van coalities kan socialisatie plaatsvinden. De publieke opinie kan hoogstens van invloed zijn op de herstructurering van de elites.55
3. Als socialisatie daadwerkelijk optreedt, volgt het primair in het kielzog van de dwingende uitvoering van macht.56
Hoewel socialisatie gaat over ideeën en overtuigingen is het gekoppeld aan de materiële component van macht, aangezien het primair optreedt na oorlog en de herstructurering van materiële incentives en mogelijkheden op nationaal niveau. Dit betekent dat enkel normatieve overtuiging alleen niet voldoende is om het proces van socialisatie te laten plaatsvinden. Materiële incentives en mogelijkheden voor politieke voortgang spelen een belangrijke rol in het ontvankelijk maken van elites voor socialisatie door een hegemon.57
In de ze thesis zullen de hypothesen van Ikenberry en Kupchan worden gebruikt om te kijken in hoeverre is er sprake van socialisatie van Hongarije door de Europese Unie ten aanzien van behandeling van de Roma in de periode 1989-2004. De drie hypothesen van de auteurs worden gebruikt als subvragen om antwoord op deze vraag te kunnen geven. De volgorde van de hypothesen in de thesis zijn echter niet gelijk aan die van Ikenberry en Kupchan. Waar zij de ontvankelijkheid van de elites als essentieel voor socialisatie zien (hypothese 2) en dan pas socialisatie doordat er dwang wordt uitgeoefend (hypothese 3), worden deze twee hypotheses hier omgedraaid. De reden hiervoor is dat het concept conditionaliteit (nakomen door dwang) onlosmakelijk verbonden is met Europese integratie. Het ontstaan van ideeën bij een elite is belangrijk, maar in dit geval gaat het er om of er nieuwe ideeën zijn ontstaan en in welke mate deze zijn beïnvloed door de Europese Unie. Conditionaliteit – het verkrijgen van incentives wanneer aan de gestelde voorwaarden is voldaan – is dan verweven met socialisatie. De subvragen en volgorde zijn dan als volgt;
1. ‘In hoeverre was er in de relatie tussen de Europese Unie en Hongarije sprake van zowel interne als externe crisis na de val van de muur in 1989’.
2. ‘In hoeverre heeft de Europese Unie, naast normative persuasion, gebruik gemaakt van materiële incentives om de integratie van de Roma in Hongarije te bevorderen’.
23 3. ‘In hoeverre zijn de ideeën vanuit de Europese Unie over de integratie van de Roma een
24
2. Internationale- en interne crisis
In dit hoofdstuk zal gekeken worden naar wat Ikenberry en Kupchan internationale beroering en herstructurering van de heersende coalities op nationaal niveau noemen. Er zal eerst worden ingegaan op het internationale niveau; wat was de internationale situatie na de val van de muur in 1989 en de implosie van de Sovjet-Unie in 1991. Daarnaast wordt er ingegaan op de relatie van de Europese Unie met Centraal- en Oost-Europa en wordt er aandacht besteed aan de stand van zaken ten aanzien van minderheden en Roma in deze periode. Hierna zal er worden ingegaan op het nationale niveau; het politieke klimaat in Hongarije in deze periode, de relatie met de Europese Unie en de stand van zaken ten aanzien van minderheden en Roma. Internationaal niveau
Na de val van het ijzeren gordijn in 1989 en de ineenstorting van de Sovjet-Unie in 1991 was de wereld niet meer hetzelfde. De periode van de Koude Oorlog en bipolariteit was ten einde gekomen waarbij de Verenigde Staten de enige overgebleven hegemon was. Voor Europa, toen nog bekend onder de naam Europese Economische Gemeenschap (EEG), brak een belangrijke periode aan, zowel voor de diepere integratie van de EEG zelf, maar ook de nieuwe internationale politieke situatie zorgde voor onzekerheid en een mistig toekomstbeeld. Nieuwe structuren waren nodig om deze politieke situatie houvast te geven. Hoewel met het aantreden van Gorbachov, de relaties tussen het Westen en Oosten al sterk verbeterd waren, kwamen de politieke ontwikkelingen aan het einde van de jaren tachtig en begin jaren negentig voor velen als onverwacht; “The unexpected political changes of 1989 suddenly confronted the EU with the need to invent from scratch a framework for relations with the CEECs and indeed a European policy”.58
Voor de unieke ontwikkelingen van 1989 was er een beperkte relatie tussen de EU en de landen in Centraal- en Oost Europa en de Sovjet-Unie. Voor het aantreden van Gorbachov was er vrijwel geen enkel contact tussen EU en Sovjet-Unie / Oost-Europa en uitte zich het contact enkel tot bilaterale verdragen tussen landen, welke vooral op het gebied van de economie en handel lagen. De eerste grote verandering vond plaats in 1986 toen Gorbachov de goedkeuring gaf aan de leden van de Comecon om zelfstandige handelsovereenkomsten met de EEG/EC te sluiten.59
De G-7 bijeenkomst in juli 1989 was belangrijk in de zin dat er de afspraak werd gemaakt om samen te werken om de hervormingen in Polen en Hongarije te steunen. De Europese Commissie (EC) werd gevraagd om de nodige initiatieven te ontplooien om dit mogelijk te
58
Ulrich Sedelmeijer en William Wallace, ‘Eastern Enlargement’ in: Helen Wallace en William Wallace ed., Policy making in the European Union (4de druk; Oxford 2000) 427-460, aldaar 455.
59
25 maken. Hierna veranderde de houding ten aanzien van de hervormingen in Oost-Europa. Beleid richting Oost-Europa had vanaf toen drie doelen; (financiële en technische) hulp diende economische hervormingen te faciliteren, hervormingen zouden de landen in Oost-Europa laten integreren in de wereldeconomie – hierdoor zou er een nieuw Europees veiligheidsregime ontstaan. In de tweede plaats was de toon, dat de Europese Commissie een verantwoordelijkheid had voor Centraal- en Oost-Europa (CEECs). In de derde plaats kreeg de Europese Commissie het vertrouwen om het leiderschap in de regio op zich te nemen. Voor het eerst was de EC een actor binnen het buitenlandse beleid van de Unie.60
De Europese Commissie ging dus een hoofdrol spelen – en wellicht de belangrijkste rol in de promotie van transformatie in CEECs en in de coördinatie van westers beleid. Een eerste aanzet was het in het leven roepen van bilaterale Handels- en Samenwerkingsovereenkomsten (Trade and cooperation agreements) met individuele landen. Deze overeenkomsten waren in het begin puur economisch ingericht, maar vanaf 1992 werd er op het verzoek van het Europees Parlement meer nadruk gelegd op democratie om zo meer focus op de politiek en civil society te krijgen. De eerste overeenkomst werd getekend in 1988 met Hongarije.61 De overeenkomst met Hongarije was de meest extensieve overeenkomst die werd gesloten en reflecteerde de staat van ontwikkelingen en hervormingen in Hongarije. De EC verklaarde dat deze overeenkomst, niet als een precedent gezien moest worden, maar dat het als een voorbeeld gezien moest worden wat er mogelijk was wanneer een land vergaande hervormingen zou doorvoeren.62
In de eerste jaren van de jaren negentig volgde de EU vooral een ad hoc- beleid.63 Dit wil zeggen dat er geen duidelijk strategie ten aanzien van de CEECs was. De snelheid van de veranderingen die begin jaren negentig zich in snel tempo opvolgden zorgden ervoor dat het beleid achterliep en telkens aangepast diende te worden. In de loop van 1992-1993 introduceerde de EU de Associatie Overeenkomsten (Europe Agreements) voor Hongarije, Polen en Tsjecho-Slowakije. Voor Hongarije trad deze overeenkomst in werking in 1994.64 Bij de Associatie Overeenkomsten lag de nadruk veel sterker op de politieke component en werd ook openlijker besproken. De doelstelling van deze overkomsten was vierledig; het creëren van een klimaat waarin vertrouwen en stabiliteit werd gepropageerd en waarbij politieke relaties konden groeien, het versterken van de fundamenten waarop het nieuwe Europa gebouwd was,
60
Karin E. Smith, The making of EU foreign policy. The case of Eastern Europe (Basingstoke en Londen 2004) 49. 61
Sedelmeijer en Wallace, ‘Eastern Enlargement’, 428-433. 62
Smith, The making of EU foreign policy, 57. 63
Schimmelfennig spreekt dit tegen en zegt dat het strategic calculation is. Vachudova ziet het meer als een geleidelijk proces en Grabbe neigt ook naar ad hoc, maar spreekt van een gebrekkige en weinig coherente strategie.
64
26 het verbeteren van het handels- en investeringsklimaat, en het in goede banen leiden van het transitieproces in CEECs. Het lidmaatschap van de EU was hierbij geen doel.65
Bij deze landen (Hongarije, Polen en Tsjecho-Slowakije) ontstond echter ontevredenheid vanwege het feit dat de EU geen duidelijkheid gaf over een eventueel lidmaatschap van de EU – het ontbreken van een tijdspad en de (economische) inhoud van Associatie Overeenkomsten. De associatieovereenkomsten zorgden wel een verbetering van de relaties tussen de EU en de CEECs, maar konden de hooggespannen verwachtingen niet waarmaken, zowel in de onderhandelingen, de inhoud als de implementatie ervan. Veel bepalingen waren protectionistisch van aard en ging het om bilaterale verdragen in plaats van dat ze onderdeel vormden van een groter multilateraal geheel.66 De EA’s waren bestemd om een vrijhandelszone te creëren en om de vier vrijheden van de Gemeenschappelijke Markt te implementeren (vrij verkeer van goederen, diensten, kapitaal en arbeid) in een tijdspanne van tien jaar. Daarnaast zorgden deze overeenkomsten voor een algemeen raamwerk voor politieke- en economische samenwerking met inbegrip van aanpassing van de toenmalige wetgeving. Het proces waarbij het zogenaamde acquis aan kandidaat-landen werd geïntroduceerd.67
De houding van de Europese Unie ten aanzien van minderheden en Roma
Tot de jaren negentig refereerde de EU amper aan mensenrechten en democratie en sprak niet expliciet over rechten van minderheden. Begin jaren negentig waren het vooral de Raad van Europa en de OVSE die de voorlopers waren in de promotie van mensenrechten, democratie en de bescherming van minderheden. Sinds 1949 is één van de hoofddoelen van de Raad van Europa de promotie van mensenrechten. De activiteiten van de RvE werden belangrijker toen veel landen uit CEECs na 1989 lid werden. In de jaren negentig spendeerde de RvE een groot deel van zijn activiteiten aan het definiëren van minimale standaarden voor de bescherming van minderheden (Convention for the protection of National Minorities 1995). Dit verdrag was het eerste juridische gebonden instrument waarbij de rechten van minderheden op internationaal niveau konden worden afgedwongen. Landen die het verdrag hadden ondertekend werden geacht om van tijd tot tijd verslag te doen van de verrichtingen van de minderheden is het betreffende land.68
65
Smith, The making of EU foreign policy, 92. 66
Preston, Enlargement and integration in the European Union, 199. 67
Heather Grabbe, ‘A Partnership for Accession? The implications of EU conditionality for the Central and East European applicants’ Robert Schumann Centre Working Paper (1999) ,11.
http://www.esiweb.org/enlargement/wp-content/uploads/2010/01/grabbe_conditionality_99.pdf
68
Erin K. Jenne, Ethnic bargaining.The paradox of minority empowerment (New York 2007) 29. Malte Brosig, ‘The advisory committee of the Framework Convention for the protection of national minorities and equality
27 Internationale organisaties waren met elkaar in ‘competitie’ rond het vraagstuk van minderheden. De verklaring van de Verenigde Naties in 1992 over Rechten voor Minderheden werd zonder slag of stoot geratificeerd. De West-Europese regeringen verbonden zich aan de vele initiatieven door het in het leven roepen van instituties en organisaties op het gebied van conflictmanagement en het uitbreiden van rechten van minderheden om de deze zo gunstiger te stemmen. In 1990 nam de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) het Kopenhagendocument69 (Kopenhagendocument van 1990, niet de Kopenhagencriteria) welke ondertekende landen meer plichten oplegde aangaande de bescherming van minderheden. In 1992 riep de OVSE de Hoge Commissaris voor Nationale Minderheden in het leven. Het doel van deze Commissaris was om ontluikende etnische conflicten in de lidstaten van de OVSE te detecteren en op te lossen. De HCNM legde de nadruk voornamelijk op vrede aangezien het in de eerste plaats als een instrument voor conflictpreventie gezien diende te worden welke een bijdrage kon leveren aan het behoud van vrede en veiligheid.70
Begin jaren negentig was de bescherming van minderheden geen concreet beleid van de EU. De promotie van democratie en de bescherming van minderheden waren gestoeld op definities, instrumenten en ervaringen van de Raad van Europa, de OVSE en NGO’s. In 1993 kwamen er meer specifieke politieke criteria voor de CEECs. De oorlog in voormalig Joegoslavië droeg bij tot de herdefinitie van de natuur en belang van problemen betreffende minderheden. Naast de bindende politieke criteria was de verzekering dat er respect was voor mensenrechten evenals respect voor en de bescherming van minderheden. Echter, althans niet tot het midden van de jaren negentig, is het onduidelijk hoe de EU een afweging maakte tussen politieke zaken in vergelijking met andere probleemgebieden zoals landbouw en economische hervormingen.71
De benadering van de EU aangaande de bescherming van minderheden heeft zich ontwikkeld rond een aantal hachelijke zaken. Non-discriminatie was de kernstrategie van de EU om ongelijkheid tegen te gaan en één van de basisprincipes van de interne markt. De EC gaf op gezette tijden aan dat de EU was gestoeld en gebouwd op de gezamenlijke waarden van vrijheid, democratie en respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden. Alle vormen van discriminatie ondermijnden deze waarden.72 Het is wel belangrijk om in het achterhoofd te houden dat EU op veel gebieden een beperkte rol speelde. Het was de taak van lidstaten om op gebieden die cruciaal waren voor integratie van minderheden, wetgeving en beleid te maken. Hierbij moet gedacht worden aan scholing, werkgelegenheid en sociale integratie. Op deze gebieden was de EU beperkt tot het coördineren van het beleid van de betreffende lidstaat.73
69
http://www.osce.org/odihr/elections/14304, geraadpleegd op 27-7-2012 15.33 70
Jenne, Ethnic bargaining. The paradox of minority empowerment, 28. 71
Judith G. Kelley, Ethnic policy in Europe. The power of norms and incentives (Princeton 2004) 18-19. 72
Riedel, ‘The EU as promoter of minority rights?’, 32. 73
