2. Internationale- en interne crisis
In dit hoofdstuk zal gekeken worden naar wat Ikenberry en Kupchan internationale beroering en herstructurering van de heersende coalities op nationaal niveau noemen. Er zal eerst worden ingegaan op het internationale niveau; wat was de internationale situatie na de val van de muur in 1989 en de implosie van de Sovjet-Unie in 1991. Daarnaast wordt er ingegaan op de relatie van de Europese Unie met Centraal- en Oost-Europa en wordt er aandacht besteed aan de stand van zaken ten aanzien van minderheden en Roma in deze periode. Hierna zal er worden ingegaan op het nationale niveau; het politieke klimaat in Hongarije in deze periode, de relatie met de Europese Unie en de stand van zaken ten aanzien van minderheden en Roma. Internationaal niveau
Na de val van het ijzeren gordijn in 1989 en de ineenstorting van de Sovjet-Unie in 1991 was de wereld niet meer hetzelfde. De periode van de Koude Oorlog en bipolariteit was ten einde gekomen waarbij de Verenigde Staten de enige overgebleven hegemon was. Voor Europa, toen nog bekend onder de naam Europese Economische Gemeenschap (EEG), brak een belangrijke periode aan, zowel voor de diepere integratie van de EEG zelf, maar ook de nieuwe internationale politieke situatie zorgde voor onzekerheid en een mistig toekomstbeeld. Nieuwe structuren waren nodig om deze politieke situatie houvast te geven. Hoewel met het aantreden van Gorbachov, de relaties tussen het Westen en Oosten al sterk verbeterd waren, kwamen de politieke ontwikkelingen aan het einde van de jaren tachtig en begin jaren negentig voor velen als onverwacht; “The unexpected political changes of 1989 suddenly confronted the EU with the need to invent from scratch a framework for relations with the CEECs and indeed a European policy”.58
Voor de unieke ontwikkelingen van 1989 was er een beperkte relatie tussen de EU en de landen in Centraal- en Oost Europa en de Sovjet-Unie. Voor het aantreden van Gorbachov was er vrijwel geen enkel contact tussen EU en Sovjet-Unie / Oost-Europa en uitte zich het contact enkel tot bilaterale verdragen tussen landen, welke vooral op het gebied van de economie en handel lagen. De eerste grote verandering vond plaats in 1986 toen Gorbachov de goedkeuring gaf aan de leden van de Comecon om zelfstandige handelsovereenkomsten met de EEG/EC te sluiten.59
De G-7 bijeenkomst in juli 1989 was belangrijk in de zin dat er de afspraak werd gemaakt om samen te werken om de hervormingen in Polen en Hongarije te steunen. De Europese Commissie (EC) werd gevraagd om de nodige initiatieven te ontplooien om dit mogelijk te
58
Ulrich Sedelmeijer en William Wallace, ‘Eastern Enlargement’ in: Helen Wallace en William Wallace ed., Policy making in the European Union (4de druk; Oxford 2000) 427-460, aldaar 455.
59
25 maken. Hierna veranderde de houding ten aanzien van de hervormingen in Oost-Europa. Beleid richting Oost-Europa had vanaf toen drie doelen; (financiële en technische) hulp diende economische hervormingen te faciliteren, hervormingen zouden de landen in Oost-Europa laten integreren in de wereldeconomie – hierdoor zou er een nieuw Europees veiligheidsregime ontstaan. In de tweede plaats was de toon, dat de Europese Commissie een verantwoordelijkheid had voor Centraal- en Oost-Europa (CEECs). In de derde plaats kreeg de Europese Commissie het vertrouwen om het leiderschap in de regio op zich te nemen. Voor het eerst was de EC een actor binnen het buitenlandse beleid van de Unie.60
De Europese Commissie ging dus een hoofdrol spelen – en wellicht de belangrijkste rol in de promotie van transformatie in CEECs en in de coördinatie van westers beleid. Een eerste aanzet was het in het leven roepen van bilaterale Handels- en Samenwerkingsovereenkomsten (Trade and cooperation agreements) met individuele landen. Deze overeenkomsten waren in het begin puur economisch ingericht, maar vanaf 1992 werd er op het verzoek van het Europees Parlement meer nadruk gelegd op democratie om zo meer focus op de politiek en civil society te krijgen. De eerste overeenkomst werd getekend in 1988 met Hongarije.61 De overeenkomst met Hongarije was de meest extensieve overeenkomst die werd gesloten en reflecteerde de staat van ontwikkelingen en hervormingen in Hongarije. De EC verklaarde dat deze overeenkomst, niet als een precedent gezien moest worden, maar dat het als een voorbeeld gezien moest worden wat er mogelijk was wanneer een land vergaande hervormingen zou doorvoeren.62
In de eerste jaren van de jaren negentig volgde de EU vooral een ad hoc- beleid.63 Dit wil zeggen dat er geen duidelijk strategie ten aanzien van de CEECs was. De snelheid van de veranderingen die begin jaren negentig zich in snel tempo opvolgden zorgden ervoor dat het beleid achterliep en telkens aangepast diende te worden. In de loop van 1992-1993 introduceerde de EU de Associatie Overeenkomsten (Europe Agreements) voor Hongarije, Polen en Tsjecho-Slowakije. Voor Hongarije trad deze overeenkomst in werking in 1994.64 Bij de Associatie Overeenkomsten lag de nadruk veel sterker op de politieke component en werd ook openlijker besproken. De doelstelling van deze overkomsten was vierledig; het creëren van een klimaat waarin vertrouwen en stabiliteit werd gepropageerd en waarbij politieke relaties konden groeien, het versterken van de fundamenten waarop het nieuwe Europa gebouwd was,
60
Karin E. Smith, The making of EU foreign policy. The case of Eastern Europe (Basingstoke en Londen 2004) 49. 61
Sedelmeijer en Wallace, ‘Eastern Enlargement’, 428-433. 62
Smith, The making of EU foreign policy, 57. 63
Schimmelfennig spreekt dit tegen en zegt dat het strategic calculation is. Vachudova ziet het meer als een geleidelijk proces en Grabbe neigt ook naar ad hoc, maar spreekt van een gebrekkige en weinig coherente strategie.
64
Marc Franco, ‘The enlargement. The Europeans Commission’s viewpoint’ in: Victoria Curzon Price, Alice Landau en Richard G. Whitman ed., The enlargement of the European Union. Issues and strategies (Londen 1999) 67-75, aldaar 67.
26 het verbeteren van het handels- en investeringsklimaat, en het in goede banen leiden van het transitieproces in CEECs. Het lidmaatschap van de EU was hierbij geen doel.65
Bij deze landen (Hongarije, Polen en Tsjecho-Slowakije) ontstond echter ontevredenheid vanwege het feit dat de EU geen duidelijkheid gaf over een eventueel lidmaatschap van de EU – het ontbreken van een tijdspad en de (economische) inhoud van Associatie Overeenkomsten. De associatieovereenkomsten zorgden wel een verbetering van de relaties tussen de EU en de CEECs, maar konden de hooggespannen verwachtingen niet waarmaken, zowel in de onderhandelingen, de inhoud als de implementatie ervan. Veel bepalingen waren protectionistisch van aard en ging het om bilaterale verdragen in plaats van dat ze onderdeel vormden van een groter multilateraal geheel.66 De EA’s waren bestemd om een vrijhandelszone te creëren en om de vier vrijheden van de Gemeenschappelijke Markt te implementeren (vrij verkeer van goederen, diensten, kapitaal en arbeid) in een tijdspanne van tien jaar. Daarnaast zorgden deze overeenkomsten voor een algemeen raamwerk voor politieke- en economische samenwerking met inbegrip van aanpassing van de toenmalige wetgeving. Het proces waarbij het zogenaamde acquis aan kandidaat-landen werd geïntroduceerd.67
De houding van de Europese Unie ten aanzien van minderheden en Roma
Tot de jaren negentig refereerde de EU amper aan mensenrechten en democratie en sprak niet expliciet over rechten van minderheden. Begin jaren negentig waren het vooral de Raad van Europa en de OVSE die de voorlopers waren in de promotie van mensenrechten, democratie en de bescherming van minderheden. Sinds 1949 is één van de hoofddoelen van de Raad van Europa de promotie van mensenrechten. De activiteiten van de RvE werden belangrijker toen veel landen uit CEECs na 1989 lid werden. In de jaren negentig spendeerde de RvE een groot deel van zijn activiteiten aan het definiëren van minimale standaarden voor de bescherming van minderheden (Convention for the protection of National Minorities 1995). Dit verdrag was het eerste juridische gebonden instrument waarbij de rechten van minderheden op internationaal niveau konden worden afgedwongen. Landen die het verdrag hadden ondertekend werden geacht om van tijd tot tijd verslag te doen van de verrichtingen van de minderheden is het betreffende land.68
65
Smith, The making of EU foreign policy, 92. 66
Preston, Enlargement and integration in the European Union, 199. 67
Heather Grabbe, ‘A Partnership for Accession? The implications of EU conditionality for the Central and East European applicants’ Robert Schumann Centre Working Paper (1999) ,11.
http://www.esiweb.org/enlargement/wp-content/uploads/2010/01/grabbe_conditionality_99.pdf
68
Erin K. Jenne, Ethnic bargaining.The paradox of minority empowerment (New York 2007) 29. Malte Brosig, ‘The advisory committee of the Framework Convention for the protection of national minorities and equality
promotion’ in: Timofey Agarin en Malte Brosig ed., Minority integration in Central Eastern Europe. Between ethnic and equality (Amsterdam 2009) 79-102, aldaar 80.
27 Internationale organisaties waren met elkaar in ‘competitie’ rond het vraagstuk van minderheden. De verklaring van de Verenigde Naties in 1992 over Rechten voor Minderheden werd zonder slag of stoot geratificeerd. De West-Europese regeringen verbonden zich aan de vele initiatieven door het in het leven roepen van instituties en organisaties op het gebied van conflictmanagement en het uitbreiden van rechten van minderheden om de deze zo gunstiger te stemmen. In 1990 nam de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) het Kopenhagendocument69 (Kopenhagendocument van 1990, niet de Kopenhagencriteria) welke ondertekende landen meer plichten oplegde aangaande de bescherming van minderheden. In 1992 riep de OVSE de Hoge Commissaris voor Nationale Minderheden in het leven. Het doel van deze Commissaris was om ontluikende etnische conflicten in de lidstaten van de OVSE te detecteren en op te lossen. De HCNM legde de nadruk voornamelijk op vrede aangezien het in de eerste plaats als een instrument voor conflictpreventie gezien diende te worden welke een bijdrage kon leveren aan het behoud van vrede en veiligheid.70
Begin jaren negentig was de bescherming van minderheden geen concreet beleid van de EU. De promotie van democratie en de bescherming van minderheden waren gestoeld op definities, instrumenten en ervaringen van de Raad van Europa, de OVSE en NGO’s. In 1993 kwamen er meer specifieke politieke criteria voor de CEECs. De oorlog in voormalig Joegoslavië droeg bij tot de herdefinitie van de natuur en belang van problemen betreffende minderheden. Naast de bindende politieke criteria was de verzekering dat er respect was voor mensenrechten evenals respect voor en de bescherming van minderheden. Echter, althans niet tot het midden van de jaren negentig, is het onduidelijk hoe de EU een afweging maakte tussen politieke zaken in vergelijking met andere probleemgebieden zoals landbouw en economische hervormingen.71
De benadering van de EU aangaande de bescherming van minderheden heeft zich ontwikkeld rond een aantal hachelijke zaken. Non-discriminatie was de kernstrategie van de EU om ongelijkheid tegen te gaan en één van de basisprincipes van de interne markt. De EC gaf op gezette tijden aan dat de EU was gestoeld en gebouwd op de gezamenlijke waarden van vrijheid, democratie en respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden. Alle vormen van discriminatie ondermijnden deze waarden.72 Het is wel belangrijk om in het achterhoofd te houden dat EU op veel gebieden een beperkte rol speelde. Het was de taak van lidstaten om op gebieden die cruciaal waren voor integratie van minderheden, wetgeving en beleid te maken. Hierbij moet gedacht worden aan scholing, werkgelegenheid en sociale integratie. Op deze gebieden was de EU beperkt tot het coördineren van het beleid van de betreffende lidstaat.73
69
http://www.osce.org/odihr/elections/14304, geraadpleegd op 27-7-2012 15.33 70
Jenne, Ethnic bargaining. The paradox of minority empowerment, 28. 71
Judith G. Kelley, Ethnic policy in Europe. The power of norms and incentives (Princeton 2004) 18-19. 72
Riedel, ‘The EU as promoter of minority rights?’, 32. 73
28 Naast het overnemen van wetgeving op het gebied van non-discriminatie, dienden EU lidstaten zogeheten Nationale Actie Plannen op te stellen waarbij uitsluiting op elke niveau aangepakt diende te worden. Het hoofddoel van deze plannen was om de verschillen tussen de verschillende lidstaten in hun ontwikkeling te reduceren. De juridische- en politieke ontwikkelingen van de recente jaren hebben er toe geleid dat de EU één van de meest geavanceerde wetgevingen heeft aangaande non-discriminatie.74
Nationaal niveau Hongarije
Er was niet alleen euforie in Hongarije, maar in geheel Centraal- en Oost-Europa welke vaak vergezeld werd van de slogan ‘Return to Europe’, welke een korte en pijnvrij proces van Europeanization beloofde. Na de nieuwe verkregen onafhankelijk was het voor Hongarije duidelijk dat kleinere staten veel voordelen kon verkrijgen wanneer men lid van de Europese zou worden. Tevens zouden ze meer invloed kunnen uitoefenen en bereiken dan wanneer ze op hun eigen houtje opereerden. In die geest ontwikkelde Hongarije een strategie voor politieke harmonisatie. Sinds de ineenstorting van het communistische regime maakte de nieuwe regering verwijzingen naar Europeanization en Westernization als een middel voor legitimiteit. Vanaf eind jaren tachtig was er onder de Hongaarse politici steun voor lidmaatschap van de EU. Toetreding tot Europa, werd een concreet beleidsprogramma. Hongarije was het eerste land in Oost-Europa dat niet enkel handelsrelaties met de EU had, maar ook westerse instituties en beleid naar Hongarije haalde.75
Aan het einde van 1988, desintegreerde het communistische systeem en in de lente van 1990 vonden de eerste ‘vrije’ verkiezingen plaats waarbij de nieuwe regering werd geleid door de conservatieve Democratic Forum van Josef Antall. Hoewel de economische ontwrichting in de jaren hierna in 1994 zorgde voor een terugkeer van een linkse regering, geleid door de voormalige communistische partij met leden uit het vorige regime op sleutelposities in de samenleving, kwam het niet tot een terugdraaiing van het transformatieproces. Het doel van lidmaatschap van de EU werd gezien als de hoeksteen van democratische geloofwaardigheid.76 In tegenstelling wat politieke wetenschappers en sociologen voorspelden, beleefde de Hongaarse politieke cultuur na 1989 een kortstondige opleving. Zonder overdrijving kon gesteld worden dat ondanks de ondemocratische politieke cultuur – hiermee wordt bedoelt dat binnen de Hongaarse politiek weinig ervaring is met democratie en processen die hierbij horen, het grootste gedeelte van de politici was opgevoed binnen een eenpartijstelsel – de transitieperiode een positiever beeld over de Hongaren op het gebied van politiek heeft laten zien. Een drietal observaties over de politieke cultuur in Hongarije in de periode 1989-1999 zijn
74
Ibidem, 35. 75
Attila Agh, ‘Europeanization of policy-making in East Central Europe. The Hungarian approach to EU accession’ Journal of European Public Policy vol.6 (1999) 839-854, aldaar 841-842.
76
29 te maken. In de eerste plaats was de politieke omwenteling rustig verlopen. Afgezien van protesten en demonstraties kwam het niet tot grote ongeregeldheden. In de tweede plaats, was er de intrede en stabilisatie van een multipartijenstelsel. In de derde plaats was er weinig ruimte voor rechts-extremistische partijen en gedachten. Dit betekende niet dat deze groepen afwezig waren, maar via democratische wijze op weinig steun konden rekenen.77
In de omwentelingen van 1988-1989 ontstond een multipartijenstelsel. Het politieke veld was op te delen in drie kernen; sociaaldemocraten, liberalen en nationale Christenen. De representatie van deze ideologieën kon men samenvatten in zes basis partijen. De kern van deze eenheid/samenhang kon gevonden worden bij de gesloten groepen van intellectuelen en hoofdsubculturen. Deze vormden open politieke organisaties en trachtten een basis te vinden in een bredere maatschappij. De zes partijen waren vanaf boven georganiseerd (top-down) Dit betekende dat de ideologie en politieke gedachten al aanwezig waren voordat er contact was met de maatschappij. Tijdens de communistische periode had de nomenklatoera bijna alle intellectuelen van hun plek verdreven op alle belangrijke posities in de samenleving; politiek, economisch en cultureel. Maar in 1990 overwonnen de intellectuelen de nomenklatoera.78 Istvan Stumpf (directeur Budapest School of Politics en voormalig lid van de Communistische Partij in Hongarije) geeft echter aan dat het partijensysteem in Hongarije niet gebouwd is op een duurzame groep van interesses, maar in plaats daarvan was het georganiseerd langs ideologische- en politieke lijnen welke de verschillende groepen intellectuelen die in de politiek actief waren verdeelden. Daarnaast was het systeem niet gebouwd op een fundering van ondersteunde organisaties om de massa te mobiliseren en deelnemers te integreren in de politieke arena. De stimulans werd verkregen door activiteiten van hervormingsgezinde socialistische groepen en een groeiend netwerk van democratische oppositie groepen.79
Voor Hongarije betekende socio-economische transitie, democratisering en een politieke oriëntatie op West-Europa een overname van het westerse model van een burgerlijke samenleving, welke individuele vrijheid en politieke participatie zou versterken. Een markteconomie, welke economische voorspoed en sociale gelijkheid beloofde, en een westers buitenlands beleid welke zorgde voor veiligheid en vrede. Westerse oriëntatie en een beleid welke min of meer gestoeld was op onconditionele integratie in westerse instituties zoals de EU, NAVO en Raad van Europa, kwamen voort uit een strategie waarin de nieuwe normen, traditionele waarden en het zoeken van voordelen door lidmaatschap van internationale
77
Laszlo Keri, ‘The transformation of Hungarian political culture and politics since 1989’, in: Russell F. Farnen e.a., ed., Democracies in transition. Political culture and socialization transformed in West and East (Oldenburg 2000) 131-150, aldaar 137.
78
Keri, ‘The transformation of Hungarian political culture and politics since 1989’, 143. 79
Istvan Stumpf, ‘Changes in voting behavior in Hungary. Party identification, social support and the 1994 parliamentary elections’ in: Russell F. Farnen e.a., ed., Democracies in transition. Political culture and socialization transformed in West and East (Oldenburg 2000) 151-170, aldaar 152.
30 organisaties. Deze strategie; het combineren van transformatie, modernisering en integratie, door het overnemen van gewenste normen en waarden, gaf een substantieel succes en politieke acceptatie.80 De nieuwe leiders van de landen in Centraal- en Oost- Europa (CEECs) trachten zich bij zoveel mogelijk intergouvernementele organisaties aan te sluiten in een poging hun integratie in de wereldeconomie en internationale gemeenschap te versnellen. De oorlog in Joegoslavië zorgde ervoor dat er des te meer prioriteit werd gegeven aan het lidmaatschap van de NAVO en EU. In tegenstelling tot wat velen in de EU dachten, was de grote berg geld in Brussel, geen belangrijke motivatie om lid van de EU te worden. Weinig staten zagen de EU als een geldautomaat waar ze naar believen geld konden halen. De staten wilden enkel ‘onderworpen’ worden aan dezelfde regels en het verkrijgen van dezelfde rechten als de huidige lidstaten. De hoogte van het bedrag dat men kan krijgen was van ondergeschikt belang.81
Stand van zaken op het gebeid van minderheden en Roma rond 1989 in Hongarije
De transitie van Hongarije naar een liberale democratie gebeurde geleidelijker dan in iedere andere staat van de voormalige Sovjet-Unie. De verandering in het beleid was minder vreemd dan op het eerste gezicht leek. Deze verandering werd ondersteund door de nieuwe Minderheden Wet in 1993. Het doel van deze wet was om nationale identiteiten op te laten leven en zo het ideologisch vacuüm dat in de communistische periode was ontstaan op te vullen. Daarnaast ging het om het vervullen van internationale verplichtingen ten aanzien van de bescherming van minderheden. Echter, een ander belangrijk punt was het verlangen van Hongarije om de rechten van etnische Hongaren die in de buurlanden woonden te beschermen. Door het systeem van lokaal- en national zelfbestuur hoopte de Hongaarse overheid dat een