Een taai probleem. De personeelsvulling bij de Koninklijke Landmacht, 1814-1989 (1)
Jan Hoffenaar
De moeite die vooral de huidige Koninklijke Landmacht zich moet getroosten om genoeg en voldoende gekwalificeerd personeel aan te trekken is een ernstige en urgente zaak, maar bepaald geen nieuw fenomeen. Integendeel, zolang de KL bestaat, heeft zij gekampt met het vraagstuk van een goede personeelsvulling. Het is moeilijk om zelfs maar één periode in de afgelopen twee eeuwen aan te wijzen waarin zowel de aantallen als de kwaliteit van het landmachtpersoneel werkelijk goed op orde was. De dienstplicht was in elk geval niet het ‘ultimum remedium’ waarvoor zij – terugblikkend – wel eens wordt gehouden. Het tekort aan beroepsmilitairen was chronisch en dienstplichtigen konden niet alle functies vervullen. In drie achtereenvolgende nummers van Armex zal de geschiedenis van de personeelsvulling bij de KL onder de loep worden genomen. In dit nummer: het ontstaan van het kader-militieleger en het personeelsvraagstuk in de negentiende eeuw.
Het ontstaan van het Nederlandse kader-militieleger
Na de overgave van Napoleon in 1813 werd Nederland, dat in de voorafgaande jaren onder steeds sterkere Franse invloed was gekomen en vanaf 1810 zelfs bij het Franse keizerrijk was ingelijfd, met Britse hulp weer op de kaart gezet. Dit kreeg zijn officiële beslag tijdens het Congres van Wenen in 1815. Het grondgebied van de voormalige Republiek der Verenigde Nederlanden en de Zuidelijke (Oostenrijkse) Nederlanden werd samengevoegd, in de hoop dat zo een krachtige staat ten noorden van Frankrijk zou ontstaan. Het leger van deze nieuwe staat, vanaf maart 1815 het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden geheten, moest van de grond af worden opgebouwd. Tijdens deze wederopbouw dienden zich drie hoofdvragen aan.
In de eerste plaats moest gekozen worden tussen een beroepsleger of een kader-militieleger.
In de tweede plaats moest worden uitgemaakt waartoe dit nieuwe leger zou dienen: alleen voor de territoriale verdediging of ook voor mobiele oorlogvoering, zonodig in
bondgenootschappelijk verband en tot over de eigen landsgrenzen. In de derde plaats diende vast komen te staan waar de zeggenschap over het leger zou komen te liggen: bij de vorst of bij de Staten-Generaal. Deze vragen stonden bovendien met elkaar in verband.
Koning Willem I stond aanvankelijk een leger in achttiende-eeuwse stijl voor ogen, dat geheel zou zijn samengesteld uit vrijwillig dienenden, die binnen en buiten de
landsgrenzen zouden worden geworven. De organisatie van deze staande armee werd begin januari 1814 vastgesteld op ruim 34.000 man, exclusief de nog aan te werven buitenlandse korpsen. De vorst beschouwde dit leger enerzijds als een steunpilaar voor zijn binnenlandse machtspositie en anderzijds als een instrument voor een actieve buitenlandse politiek. Het was steeds paraat en door zijn organisatie, samenstelling en de grondwettelijke bepalingen terzake, geschikt voor mobiel optreden tot over de grenzen, ja zelfs in de koloniën. Naast de staande armee richtte koning Willem I, eveneens begin januari 1814, een landmilitie op met een organieke sterkte van 22.000 man. Deze bestond geheel uit dienstplichtigen, toen aangeduid als miliciens, en was bedoeld voor de territoriale verdediging. Zij werd niet tot het eigenlijke leger gerekend, omdat zij zich niet leende voor veldtochten en ander optreden in groter verband, ver van huis. Zij bestond alleen uit infanterie en artillerie en zou slechts eenmaal per jaar, gedurende de najaarsoefeningen, onder de wapenen komen. Zij kende geen vaste, parate vredeskern, omdat ook het gehele kader uit de militieplichtigen zou bestaan. De landmilitie was gedurende zo'n tien maanden per jaar uitsluitend een papieren organisatie.
Dit legermodel met twee gescheiden organisaties voor verschillende taken bleek geen succes. De vrijwillige werving schoot te kort om de staande armee op de vereiste sterkte te brengen. De voornaamste reden hiervoor was dat de armee in verhouding tot het
demografische potentieel van het land en de mogelijkheden op de arbeidsmarkt, veel te groot was opgezet. Op het Departement van Oorlog vatte daarom al halverwege 1814 de gedachte post dat op den duur niet te ontkomen viel aan een groter beroep op miliciens voor de instandhouding van het leger. Dezen zouden daarbij onvermijdelijk voor taken bestemd moeten worden die oorspronkelijk alleen aan de staande armee waren toegedacht. Dit was de enige manier om de legervorming minder afhankelijk te maken van de beperkingen van de binnenlandse arbeidsmarkt en van de, voortdurend moeilijkheden opleverende, buitenlandse werving. Bovendien was een personeelsvoorziening met voornamelijk miliciens goedkoper, omdat in vredestijd het gros van de miliciens niet onder de wapenen was.
Het betrekken van miliciens bij de taakuitoefening van de armee ging echter niet zomaar. Eind maart 1814 was de eerste Grondwet in werking getreden. Deze riep een dualistisch staatsbestel van een door parlementaire vertegenwoordiging getemperde monarchie in het leven. De Grondwet stelde een wet op de militie in het vooruitzicht. Het belang van deze wet voor de Staten-Generaal was tweeledig. In de eerste plaats bood zij de burgers die tot zoiets ingrijpends als de krijgsdienst werden geroepen, bescherming tegen
willekeur van de kant van de regering, omdat zaken als leeftijd van opkomst en ontslag, duur van de eerste oefening, vrijstellingsgronden en inzetbaarheid en dergelijke nu zwart op wit stonden. In de tweede plaats zou de vorst over de dienstplichtlast en eventuele verzwaringen daarvan voortaan met de parlementaire vertegenwoordigers moeten onderhandelen. Een complicatie daarbij was dat het liberale deel van de Tweede Kamer vanaf 1817 steeds
nadrukkelijker streefde naar inperking van de bevoegdheden van de koning en een vergroting van de eigen invloed op het beleid. Ook de legervorming werd daardoor inzet van de
machtsstrijd tussen de vorst en de Kamer. Zolang de staande armee binnen het prerogatief van de koning viel en deze dit leger zag als instrument voor een actieve buitenlandse politiek, waarover de Kamer geen zeggenschap had, gaven de liberalen sterk de voorkeur aan een leger waarvan dienstplichtigen de belangrijkste component vormden en waarop de Kamer via de bepalingen van de Dienstplichtwet wel invloed kon uitoefenen.
De uiteenlopende gedachten over de legervorming bij koning en Kamer, gevoegd bij het structurele tekort aan beroepspersoneel, hebben ertoe geleid dat het leger van 1814 tot 1820 in een voortdurend reorganisatieproces was verwikkeld. Aan het einde van deze periode resteerden van de staande armee alleen nog vier Zwitserse regimenten, die overigens in 1829 eveneens het veld moesten ruimen. Voor het overige was de armee als zelfstandige
organisatie in 1819 al grotendeels ontmanteld doordat het personeel van de zeventien beroepsbataljons van de infanterie (veruit het grootste wapen met bijna tweederde van de vredessterkte en tachtig procent van de oorlogssterkte), was ingedeeld bij de 51
militiebataljons. In de jaren twintig volgden soortgelijke ingrepen bij de overige wapens. Van toen af kende Nederland een kader-militieleger, waarin het officiers- en onderofficierskader bestond uit beroepspersoneel met contracten voor een bepaalde (onderofficieren en minderen) of onbepaalde (officieren) duur en het gros van de sterkte werd geleverd door de miliciens.
Voor de laatsten waren de onderofficiersrangen alleen bereikbaar indien zij afzagen van hun recht op verlof na afloop van de eerste oefening, waardoor zij feitelijk overgingen tot het vrijwillig dienend personeel.
Het aldus bereikte legervormingsysteem was een compromis tussen de wensen van de koning en die van de Tweede Kamer. De winst voor de Tweede Kamer bestond hierin dat de staande armee als afzonderlijke organisatie ophield te bestaan. Nu miliciens en
beroepsmilitairen naast elkaar in dezelfde eenheden dienden, raakten de bepalingen die de inzetbaarheid van de dienstplichtige beperkten in de praktijk ook de beroepsmilitair. De Grondwet van 1815 stond de inzet van dienstplichtigen buiten de landsgrenzen slechts toe
‘met de bijzondere toestemming der Staten Generaal’. De militie mocht bovendien ‘nimmer
en in geen geval naar de Koloniën’, waarover de Staten-Generaal tot de grondwetswijziging van 1848 geen enkele bestuurlijke zeggenschap hadden. Rotatie van korpsen van de
Landmacht tussen het moederland en de koloniën was daarmee uitgesloten. Nederland was daardoor gedwongen een afzonderlijk koloniaal beroepsleger in het leven te roepen. Dit leger zijn wij later gaan kennen als het Koninklijk Nederlands-Indisch Leger, het KNIL.1
Verder had de Kamer bewerkstelligd dat behalve plaatsvervanging nu ook
nummerverwisseling was toegestaan. Plaatsvervanging hield in dat een jongeman die was ingeloot en geen recht op vrijstelling had, zijn dienstplicht tegen betaling door een ander liet waarnemen. Nummerverwisseling betekende dat een uitgelote jongeman vrijwillig zijn lotingsnummer ruilde met een ingelotene. Het militiestelsel kende dus noch algemene
dienstplicht - wegens de loting -, noch persoonlijke dienstplicht - wegens de plaatsvervanging.
Tot slot kwam er, volgens de wens van de Kamer, een minder drukkende manier van loten. Er werd nu niet meer jaarlijks onder alle jongemannen die in de dienstplichtige leeftijd van 18-22 jaar vielen, geloot, maar nog slechts onder de achttienjarigen. De duur van de dienstplichtige periode bleef vijf jaar.
Voor de koning woog het zwaarst dat de personeelsvoorziening van het leger was veiliggesteld. Tekorten aan beroepspersoneel – die met name bij het onderofficierskader en de manschappen werden veroorzaakt door een gebrek aan toekomstperspectief – zouden nu tot op zekere hoogte mogen worden gecompenseerd door het oproepen van meer dienstplichtigen boven de eerder in de Militiewet van 1817 vastgelegde norm dat de militie niet groter mocht zijn dan één procent van de totale bevolking. Bovendien konden de miliciens nu, zij het binnen de bepalingen van de Grondwet, voor meer taken worden bestemd dan voorheen.
Voorts bestond de hoop dat door het intensievere contact met hun collega’s van de vroegere staande armee, meer miliciens ertoe geneigd zouden zijn na afloop van hun eerste oefening vrijwillig het militaire beroep te kiezen. Ten slotte waren er nu gedurende het hele jaar
miliciens onder de wapenen. De in het voorjaar opgekomen jongste lichting werd namelijk na de jaarlijkse herfstmanoeuvres niet in haar geheel ontslagen, maar gedeeltelijk aangewezen voor het ‘blijvende gedeelte’ dat gedurende de wintermaanden, tot de opkomst van de nieuwe lichting, onder de wapenen bleef. Wie niet bij het blijvend gedeelte werd ingedeeld, ging met
1 Dit (Oost) Indisch Leger of het Leger in Nederlandsch-Indië bestond officieel vanaf 1830. Hoewel Willem I het predikaat Koninklijk al in 1836 aan dit leger had toegekend, werd de benaming Koninklijk Nederlands(ch) Indisch Leger (KNIL) pas na 1933 gemeengoed. Voor de problemen verbonden aan de werving van personeel voor het KNIL zie: M.P. Bossenbroek, Volk voor Indië. De werving van Europese militairen voor de
Nederlandse koloniale dienst 1814-1909 (Amsterdam, 1992).
verlof en kon tot zijn ontslag uit de dienst jaarlijks, tijdens de genoemde grote manoeuvres, voor herhaling worden opgeroepen.
Behalve aan de militieplicht was het mannelijke deel der natie aan nog een min of meer militaire verplichting onderworpen, namelijk die voor de schutterij. Deze werd
aanvankelijk geregeld bij een wet van 27 februari 1815, tot deze werd vervangen door de wet van 11 april 1827. Deze vormde, ondanks toenemende kritiek in de tweede helft van de eeuw, de grondslag voor de schutterijen tot hun opheffing in 1907. De taak der schutterijen lag vooral op het gebied van de plaatselijke ordehandhaving. In plaatsen met meer dan 2500 inwoners werden deze korpsen werkelijk geoefend; in kleinere plaatsen bestond slechts een registratieplicht. Wegens hun politionele taak vielen de schutterijen onder het Ministerie van Binnenlandse Zaken. In geval van oorlog konden zij echter van hun plaatselijke binding worden losgemaakt en onder de benaming van landstorm aan het leger te velde toegevoegd. In militaire ogen dienden de schutterijen dan ook als legerreserve. De band tussen de schutters en het leger was echter zwak. De schutterplichtige leeftijd, die liep van het 25ste tot en met het 34ste levensjaar, sloot niet direct aan op het einde van de militieplicht. Bovendien waren ook lang niet alle schutters in militaire dienst geweest, aangezien voor de schutterij werd geloot uit alle 25-jarigen. De schutterijwet stond nummerverwisseling toe, maar
plaatsvervanging alleen bij de oproeping van de landstorm. Dat de schutters dus veelal de militaire geoefendheid ontbeerden om onmiddellijk te velde te gaan, werd niet als een bezwaar gezien, omdat onder de toenmalige omstandigheden voldoende tijd zou verlopen tussen het uitbreken van een crisis en het begin van een eventuele veldtocht, zodat er ruim gelegenheid was dit gemis goed te maken.
Aanpassingen op bescheiden schaal
Het aldus gevormde leger viel in 1830 uiteen, toen de Zuidelijke Nederlanden, België, en daarmee de militairen van Belgische origine, zich afscheidden. Koning Willem I riep de gehele militie onder de wapens en verklaarde de schutterijen mobiel. Het veldleger kreeg daarnaast versterking van op particulier initiatief gevormde korpsen. Het behaalde in de zomer van 1831 enige militaire successen, maar moest al snel, toen een Franse leger dreigde ten gunste van de Belgen tussenbeide te komen, de terugtocht aanvaarden. De verbitterde Willem I demobiliseerde het leger niet, maar gaf opdracht kantonnementen te betrekken nabij de grens met België. Pas in 1839 legde hij zich bij de scheidingsvoorwaarden neer.
Door het verlies van de Zuidelijke Nederlanden was het grondgebied van de staat gehalveerd en de omvang van de bevolking zelfs meer dan dat. Nederland koos ervoor een buitenlandse politiek van afzijdigheid te voeren en een krijgsmacht te onderhouden die
‘slechts’ andere landen van kwade bedoelingen moest afhouden en de neutraliteit moest beschermen. Meer taken kon de krijgsmacht ook om praktische redenen niet op zich nemen, omdat de tien jaren dat het leger op voet van oorlog had verkeerd, het land financieel hadden uitgeput. Alleen al om die reden lag het voor de hand te bezuinigen op het Departement van Oorlog, dat met een kwart van de rijksuitgaven de grootste begrotingspost was na de nationale schuld.
In de discussie over het politiek-militair strategische concept dat aan de
landsverdediging ten grondslag diende te liggen, hervatten de liberalen hun kritiek op het voortduren van het koninklijk prerogatief in militaire aangelegenheden. Die kritiek was in het klimaat van nationale eenheid tijdens de confrontatie met de ‘muitzieke Belgen’ tijdelijk op de achtergrond geraakt. Aanvankelijk concentreerden de debatten in het midden van de negentiende eeuw zich op de inrichting van het vestingstelsel en stond de legervorming niet centraal. Liberale pogingen om de tekst van de Grondwet, die nog steeds sprak van een afzonderlijke staande armee en militie, bij de herzieningen van 1840 en 1848 aan te passen aan de feitelijke toestand, bleven zonder resultaat. Pas de grondwetswijziging van 1887 zou op dit punt orde op zaken stellen.
Wel verscheen er op 19 augustus 1861 een nieuwe Militiewet. Deze wijzigde het omstreeks 1820 tot stand gekomen dienstplichtstelsel op een aantal punten, zonder het wezen ervan aan te tasten. De bepaling dat de sterkte van de militie niet meer dan één procent van de bevolking mocht bedragen – een bepaling waarop uitzonderingen al mogelijk waren geweest –, maakte plaats voor een absolute bovengrens van 11.000 man per lichting, hetgeen de sterkte van de militie bij een vijftal lichtingen bracht op maximaal 55.000 man. Daaraan moet overigens worden toegevoegd dat de jaarlijks opgeroepen contingenten in de praktijk zelden de bovengrens hebben gehaald. Niet meer dan ongeveer een kwart tot een derde van het aantal dienstplichtige jongeren dat jaarlijks ter beschikking stond (een getal dat rond de 30.000 schommelde), zag de kazerne daadwerkelijk van binnen. Voorts verhoogde de
Dienstplichtwet van 1861 de leeftijd waarop de loting plaatsvond tot twintig jaar, zodat de dienst voor de militie en de schutterij nu wel op elkaar aansloten. Ten slotte gaf de wet uitvoering aan een nieuwe bepaling in de Grondwet van 1848 die dienst ter zee van miliciens mogelijk maakte. Voortaan zouden van elke lichting maximaal zeshonderd man bij de marine opgeroepen kunnen worden, zij het onder enigszins afwijkende voorwaarden zoals een vier-
in plaats van een vijfjarige diensttijd. De dienstplicht bleef echter voornamelijk een zaak van de landmacht, die verreweg de grootste ‘gebruiker’ van de dienstplichtigen was.
Ondertussen bleef het tobben met de rekrutering van beroepsmilitairen. Er bestond weinig animo om onderofficier te worden. Verbeteringen in beloning en carrièreperspectief veranderden daaraan weinig. Het aanzien van het vak, dat voornamelijk bestond uit het opleiden en in het gareel houden van vooral dienstplichtige soldaten uit de lagere regionen van de samenleving (als gevolg van het systeem van nummerwisseling en plaatsvervanging), was gering. Het onderofficierskader bestond veelal uit maatschappelijke mislukkelingen die, op voordracht van hun bataljonscommandant, door de korpscommandant waren aangesteld en bij de korpsen zelf waren opgeleid. Het gebrek aan status had bovendien tot gevolg dat het enige dat voor vele onderofficieren telde, was: officier worden. Zat dat er niet in, dan verlieten zij de krijgsmacht.
In de jaren zestig begon het tij enigszins te keren. In 1861 ging met de oprichting van het Instructiebataljon voor de infanterie de eerste initiële kaderopleiding van start. Jongens uit de ‘fatsoenlijke burgerstand’, die over meer ontwikkeling en beschaving beschikten dan de gemiddelde vrijwilliger, konden nu onder soortgenoten worden opgeleid tot korporaal of sergeant. Deze maatregel leidde tot een behoorlijke verbetering in de kwantiteit en de kwaliteit van het onderofficierskader. Ouders met geld – de opleiding aan het
Instructiebataljon was gratis – probeerden echter hun zonen geplaatst te krijgen op de Koninklijke Militaire Academie, de sinds 1828 bestaande initiële officiersopleiding. Daar kampte men ook altijd met problemen. Er waren meestal niet genoeg aanmeldingen en er slaagden altijd te weinig voor het vereiste toelatingsexamen. Daardoor moest het leger wel een beroep doen op de in eigen gelederen verborgen talenten. Bij de meeste regimenten bestonden er cursussen die opleiden tot het luitenantsexamen. De beste (vervolg)cursus werd bij het Instructiebataljon gegeven.
Een militair-technisch en maatschappelijk vraagstuk
Vanaf het midden van de jaren zestig kwam het legervormingvraagstuk pas goed in de
publieke belangstelling. Hiervoor was een aantal factoren verantwoordelijk. Het internationale klimaat verslechterde doordat zowel Frankrijk als Pruisen de statenordening die op het
Congres van Wenen in 1815 was overeengekomen, feitelijk vaarwel zeiden. Vooral kleine mogendheden leken daarvan het slachtoffer te zullen worden. Daarnaast hadden de oorlogen van Pruisen tegen Oostenrijk (1866) en Frankrijk (1870) aangetoond dat ten gevolge van de
stormachtige ontwikkelingen van de militaire techniek, de oorlogvoering veel mobieler was geworden en dat de vesting- en belegeringsoorlog aan belang had ingeboet. In de derde plaats was het Pruisische systeem van persoonlijke dienstplicht superieur gebleken over het Franse systeem, dat nog gedeeltelijk op plaatsvervanging steunde, en over het in Oostenrijk
gehanteerde stelsel, waar het leger uit louter beroepspersoneel bestond.
De discussies over het legervormingvraagstuk gingen zowel over de omvang als de kwaliteit van het leger. De mobiele oorlogvoering vereiste de vorming van een veldleger. De dode weermiddelen slokten echter zoveel troepen op dat er onvoldoende mankracht
overschoot om daaruit een veldleger te vormen. Dat bleek onder meer bij de mobilisatie van 1870. Ook na de sanering van het vestingwezen bij de wet van 1874, waarbij de
landsverdediging werd geconcentreerd op wat later de Vesting Holland zou worden genoemd, bleef het gebrek aan mankracht groot. Wilde Nederland over een veldleger beschikken, dan zou de sterkte van de landmacht moeten toenemen en zouden er dus meer dienstplichtigen onder de wapenen moeten komen. Die dienstplichtigen zouden voorts beter moeten worden geoefend, aangezien het mobiele gevecht hogere eisen stelde aan de afzonderlijke soldaat.
Er waren niet alleen meer en beter opgeleide dienstplichtige soldaten nodig, ook het kader moest worden uitgebreid en over meer militaire vaardigheden en kennis beschikken. En daar wrong de schoen. Er was, zoals gezegd, een groot tekort aan onderofficieren en
officieren. Wat de regering ook deed om de arbeidsvoorwaarden voor de onderofficieren te verbeteren, niets hielp. Hun positie bleef bedroevend. Hoe regering en legerleiding ook hun best deden de toeloop naar de officiersopleiding aan de KMA te bevorderen, zij hadden weinig succes. De aanvoer vanuit het onderofficierskorps, de zogenoemde ‘tweede weg’ naar het officierskorps, die zorgde voor bijna de helft van het totale officierskorps, werd met de introductie van de Hoofdcursus in de jaren zeventig wel beter geregeld, maar er bleven tekorten. Het groeiende leger geheel met beroepspersoneel encadreren zou overigens, zoal mogelijk, onbetaalbaar zijn geweest, te meer daar de jongste conflicten hadden geleerd dat de gevechtsverliezen juist onder de onderofficieren en subalterne officieren relatief hoog waren en er in vredestijd dus een flinke reserve zou moeten worden gekweekt om die verliezen aan te vullen. Deze reserve zou dus uit dienstplichtigen moeten bestaan, maar dat kon alleen wanneer dezen voldoende geschoold waren om tot kaderfuncties te worden opgeleid.
Jan Hoffenaar is hoofd Afdeling Wetenschappelijk Onderzoek van het Nederlands Instituut voor Militaire Historie en, vanwege de KNVOL, bijzonder hoogleraar Militaire Geschiedenis aan de Universiteit Utrecht
