Bijlage 1, behorende bij brief met kenmerk OPTA/T/98/1343
Commentaar wijziging van de Postwet Redactioneel commentaar:
Algemeen
•De huidige omschrijving ‘vervoer van postzendingen’ wordt vervangen door ‘postvervoer’ ; dat is echter niet gebeurd in de volgende artikelen:
artikel 5, tweede lid, onder b en derde lid, onder c artikel 8, eerste lid en tweede lid (eerste regel) artikel 11
artikel 23 Artikel I, D
•Gewijzigd artikel 2c, eerste lid, onder c. De toevoeging ‘brieven’ in gewijzigd artikel 2c, eerste lid, onder c na de zinsnede “… na het postvervoer” kan achterwege blijven. De beperking tot brieven ligt al besloten in de aanhef van het eerste lid.
Artikel I, G
•Gewijzigd artikel 5, eerste lid. De zin “Artikel 2, derde lid, is van overeenkomstige toepassing op deze richtlijnen” lijkt overbodig. De toepassing van het eerste en tweede lid betreft al alle soorten
postvervoer (zoals genoemd in het derde lid).
•In de wijziging van de Postwet, pagina 5 onder G, vijfde wijziging, moet toegevoegd worden dat deze wijziging betrekking heeft op het derde lid.
Artikel I, O
•In het gewijzigde artikel 15d moet aan de eerste keer dat ‘natuurlijke persoon’ voorkomt, worden toegevoegd ‘of rechtspersoon’.
Overig commentaar: Artikel I, A
•Niet duidelijk is of het begrip ‘postzendingen’ alleen betrekking heeft op postzendingen die door de concessiehouder worden vervoerd of ook door anderen (artikel 1, onder c). Bij de definitie van ‘toegangspunten’, zoals gedefinieerd in onderdeel e, gaat het vermoedelijk alleen om postzendingen bestemd om door de concessiehouder te worden vervoerd. In de Postrichtlijn gaat het uitsluitend om toegangspunten van de leverancier van universele dienst (de concessiehouder dus). Het college neemt in elk geval aan dat de artikelen die betrekking hebben op het aan de concessiehouder opgedragen postvervoer alleen betrekking (kunnen) hebben op postzendingen die afgegeven zijn bij toegangspunten van de concessiehouder zelf. Als toegangspunten in het gewijzigde artikel 1, onder e ruim moet worden gelezen, zal in het gewijzigde artikel 2, eerste en tweede lid ‘postvervoer’ beperkt moeten worden tot ‘postvervoer dat bij toegangspunten van de concessiehouder wordt afgeleverd’. Meer duidelijkheid op dit punt is naar het oordeel van het college (in ieder geval in de toelichting) op zijn plaats. Zie voorts het commentaar bij artikel I, D (gewijzigd artikel 2b) . •Het begrip ‘postvervoer’ (artikel 1, onder d) wordt onder meer gedefinieerd met behulp van het
Artikel I, C
•Gewijzigd artikel 2, eerste lid. Het college geeft in overweging postvervoer van en naar gebieden buiten Nederland preciezer te omschrijven. Zoals nu geformuleerd zou (naar de letter) ook post van het buitenland naar het buitenland (bijvoorbeeld België naar Duitsland) er onder vallen. In het gewijzigd artikel 2a wordt wel een precieze omschrijving gegeven.
Voorts lijkt het het college niet juist om hier het begrip ‘concessie’ te gebruiken. In dit artikel gaat het er immers niet om een uitsluitend recht vast te leggen (dat gebeurt in het gewijzigde artikel 2a, eerste lid), maar om een (ruimere) verplichting voor de concessiehouder om bepaald vervoer te verrichten. Het college stelt daarom voor om aan te sluiten bij de huidige tekst van artikel 2, tweede lid: ‘De concessiehouder is verplicht om voor een ieder in het gehele land tegen vergoeding
postvervoer te verrichten tot een bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde omvang’. Afgezien van het wellicht misleidende gebruik van het begrip concessie, meent het college dat in de nu door de minister voorgestelde tekst allerminst verzekerd is dat de concessiehouder ook daadwerkelijk verplicht is het bij algemene maatregel van bestuur bepaalde postvervoer te verrichten. Het gaat hierbij om een van de belangrijkste bepalingen van de Postwet, die dan ook ondubbelzinnig in de wet moet worden vastgelegd. Elders in de wet wordt in elk geval deze verplichting niet neergelegd, en (zoals gezegd) uit de door de minister voorgestelde tekst in artikel 2, eerste lid, kan de verplichting niet ondubbelzinnig worden afgeleid.
Overigens vraagt het college zich af of het begrip ‘omvang’ als begrip om de opdracht af te bakenen in alle gevallen adequaat is. Uit de toelichting blijkt dat het gaat om gewichtsgrenzen en minimum-en maximumafmetingminimum-en. Zo beschouwd zou het vervoer van documminimum-entminimum-en in het kader van eminimum-en document-uitwisselingsdienst (zie gewijzigd artikel 2c) niet van de opdracht worden uitgesloten, tenzij de document-uitwisselingsdienst a priori niet valt onder de definitie van postvervoer. Het college neemt echter aan dat dit laatste niet het geval is, omdat anders de uitzondering in artikel 2c, tweede lid overbodig zou zijn. Ook voor dit aspect, goede afbakening van de opdracht, vraagt het college aandacht.
•Gewijzigd artikel 2, tweede lid. Ook hier stelt het college voor de opdracht expliciet te formuleren, en het woord ‘concessie’ te vermijden. De strekking van dit lid is immers om de concessiehouder te verplichten, naast het postvervoer, nog andere (met het postvervoer samenhangende) diensten te verrichten.
Overigens wordt in de artikelsgewijze toelichting gesteld dat bij algemene maatregel van bestuur aangewezen zullen worden: aangetekende zendingen en zendingen met aangegeven waarde. Niet volledig duidelijk is of de minister de opdracht hiertoe wil beperken, al wordt dat wel aangegeven in de ‘Beleidsbrief’ over de evaluatie van het Barp aan de Tweede Kamer. Als de opdracht inderdaad zo sterk wordt beperkt, is de concessiehouder niet meer verplicht rembours, verzekerd vervoer, poste restante e.d. te verrichten tegen landelijk uniforme tarieven. Dat geldt vermoedelijk ook voor een dienst als post onder antwoordnummer. Het aanbieden van deze aanvullende diensten in het hele land is zelfs in het geheel niet meer gewaarborgd. Het komt het college voor dat niet op voorhand vast staat dat al deze vormen van aanvullende dienstverlening niet meer behoeft te worden
opgedragen. Afgezien van het feit dat wellicht internationale afspraken nopen tot het handhaven van bepaalde dienstverlening (UPU-verdrag), kan het gaan om dienstverlening die (in elk geval voor sommigen) van zeer groot belang is. Niet bij voorbaat staat vast dat de marktwerking voldoende zou voorzien in deze dienstverlening tegen maatschappelijk acceptabele tarieven. Het college meent dan ook dat nader onderzoek, welke aanvullende dienstverlening niet meer behoeft te worden
opgedragen, op zijn plaats is. Het college wijst er in dit verband op dat in het verleden, een
onderzoek naar de maatschappelijke betekenis van het normaal versneld vervoer (expresse post), wel noodzakelijk werd geacht, voordat besloten werd dat deze dienst wel uit de opdracht gehaald zou kunnen worden. Gelet op de mogelijk grote gevolgen die het beperken van de opgedragen
Tenslotte vraagt het college zich af of niet een meer uitgebreide toelichting nodig is, welke vormen van dienstverlening geacht worden in samenhang met het (opgedragen) postvervoer te (moeten) worden verricht. Zo behoort daar ook toe de exploitatie van postkantoren of postagentschappen (de ‘dienstverleningspunten’ uit § 2.9 van het huidige Barp), althans dat neemt het college aan.
Artikel I, D
•Gewijzigd artikel 2a, eerste lid. De lidstaten mogen kiezen of grensoverschrijdend verkeer wel of niet voorbehouden wordt aan de leverancier van de universele dienst (Postrichtlijn artikel 7, lid 1). Uit het gewijzigd artikel 2a, eerste lid blijkt dat de minister ervoor gekozen heeft het postvervoer van brieven van Nederland naar het buitenland niet meer voor te behouden aan de concessiehouder. Het binnenkomende grensoverschrijdende verkeer blijft wel voorbehouden. Uit de toelichting blijkt echter niet waarom het voor de uitvoering van de universele dienst nodig is dat het binnenkomende verkeer aan de concessiehouder voorbehouden blijft. Het college meent dat een nadere toelichting op zijn plaats is, waarom -vanuit het oogpunt van de universele dienst- het wel mogelijk is om het uitgaande grensoverschrijdende verkeer vrij te maken, maar niet het binnenkomende grensoverschrijdende verkeer. Overigens merkt het college op dat indien de andere lidstaten ook een zelfde keuze zouden maken, de facto het grensoverschrijdende verkeer binnen de Europese Unie niet geliberaliseerd zou worden.
•Gewijzigd artikel 2a, tweede lid. In overweging 20 van de Postrichtlijn staat dat lidstaten er, om redenen van openbare orde en openbare veiligheid, een legitiem belang bij kunnen hebben het recht om brievenbussen voor het aanbieden van postzendingen op de openbare weg te plaatsen aan een of meer door hen aan te wijzen instanties toe te kennen. In het gewijzigde artikel 2a, tweede lid wordt (evenals in de geldende wet) het plaatsen van voor het publiek bestemde brievenbussen aan of op de openbare weg voorbehouden aan de concessiehouder. Het college vraagt zich af wat de minister in dit verband precies verstaat onder voor het publiek bestemde brievenbussen? Indien hieronder ook valt het plaatsen van bussen voor niet voorbehouden zendingen, zoals drukwerk, dan merkt het college op dat andere partijen op de markt van de niet voorbehouden zendingen een
(concurrentie)nadeel kunnen hebben ten opzichte van de concessiehouder, terwijl het vervoer nu juist in concurrentie plaatsvindt. Tenslotte vraagt het college, indien het plaatsen van voor het publiek bestemde brievenbussen ruim moet worden opgevat, of de minister kan aangeven welke redenen van openbare orde en veiligheid aan het monopolie ten grondslag liggen? Indien het echter alleen gaat om verwarring bij het publiek te voorkomen, is het dan niet beter om regels te stellen waaraan bussen voor postzendingen moeten voldoen, opdat verwarring met brievenbussen van de concessiehouder wordt voorkomen?
•Gewijzigd artikel 2b. Dit artikel bevat de verbodsbepaling dat het, anders dan krachtens de concessie verboden is het postvervoer, bedoeld in artikel 2a, eerste lid, te verrichten. Het college merkt op dat het begrip postvervoer, zoals gedefinieerd in gewijzigd artikel 1, onder d, een beperkt begrip is. Zie ook het commentaar bij artikel I, A. Wanneer het vervoer van een postzending niet onder deze definitie valt, dan valt het vervoer van deze zending niet onder de verbodsbepaling (en is dus geheel vrij). Wanneer in de definitie van het postvervoer onder de toegangspunten uitsluitend de
in een brievenbus of afgeleverd bij een ‘inrichting’ niet bestemd voor ‘het publiek’, niet vallen onder het verbod van het gewijzigde artikel 2b. Het college geeft daarom in overweging om bij de
verbodsbepaling aansluiting te zoeken bij de bepaling zoals die in de huidige wet is opgenomen (artikel 12, eerste lid): “Het is anderen dan de houder van de concessie verboden om tegen vergoeding brieven die elk afzonderlijk ten hoogste 100 gram wegen dan wel een tarief hebben dat lager is dan bij algemene maatregel van bestuur bepaald te vervoeren.”
•Gewijzigd artikel 2c, eerste lid, onder b. Volgens overweging 21 van de Postrichtlijn is zelfbezorging het verzorgen van postdiensten door een natuurlijke of een rechtspersoon van wie de poststukken uitgaan of het verzorgen van de ophaling en de verzending van deze stukken door een derde, die uitsluitend namens deze persoon handelt. Het college merkt op dat in de Postrichtlijn geen beperking is opgenomen dat bij (toegestane) zelfbezorging de zendingen van één adres afkomstig moeten zijn. Het college vraagt zich dan ook af of het gewijzigd artikel 2c, eerste lid, onder b, waarin is
opgenomen dat de brieven van één adres afkomstig moeten zijn, niet te ver gaat. Het college meent dat ook een rechtspersoon, die op meerdere vestigingen heeft, zoals bijvoorbeeld het ministerie van Verkeer en Waterstaat, haar brieven van de diverse adressen zelf moet mogen (laten) bezorgen. •Gewijzigd artikel 2c, tweede lid. Het college begrijpt uit de toelichting bij dit artikel, dat de
document-uitwisselingsdienst alleen betrekking heeft op de uitwisseling van brieven binnen een gesloten gebruikersgroep. Is deze constatering juist? Indien deze constatering niet juist is, om welke personen of organisaties gaat het bij de uitwisseling van brieven dan wel? Als de dienst wel
uitsluitend betrekking heeft op een gesloten gebruikersgroep, dan geeft het college in overweging om de elementen waaraan een gesloten gebruikersgroep moet voldoen in de wet op te nemen, of in de toelichting hier nader op in te gaan. Het college is verder van oordeel dat bij het briefvervoer binnen een gesloten gebruikersgroep de levering van (technische) middelen niet ter zake doet. Het enkel leveren van (technische) middelen valt immers niet onder het verbod van artikel 2b. Zou de minister een nadere toelichting kunnen geven waarom het leveren van deze middelen niettemin van belang is voor de definitie van de document-uitwisselingsdienst? Tenslotte wordt er in de definitie van de dienst gesproken over zelfbestelling. Het college vraagt zich af wat in dit verband onder zelfbestelling wordt verstaan. Zelfbestelling is immers op grond van het gewijzigd artikel 2c, eerste lid, onder c, al toegestaan. Een nadere toelichting op dit punt lijkt het college daarom gewenst. Artikel I, F
•Gewijzigd artikel 4, vierde lid. Het gaat hier om de uitoefening van verplichtingen van de
concessiehouder door een andere rechtspersoon, waar het het exclusieve recht betreft (briefvervoer tot 100 gram tegen een tarief lager dan een bepaalde grens). Naar het oordeel van het college moeten, in de opsomming van artikelen die van overeenkomstige toepassing zijn, artikel 2b en artikel 13 niet worden opgenomen. Artikel 2b geldt immers juist niet jegens de rechtspersoon die namens de concessiehouder het (monopolie-)postvervoer verricht. Artikel 13 geeft de minister een bepaalde bevoegdheid, en richt zich in het geheel niet tot de rechtspersoon die in artikel 4, vierde lid wordt bedoeld. Wellicht zou een verwijzing naar artikel 10 (briefgeheim) wel op zijn plaats zijn. Overigens vraagt het college zich af of het de concessiehouder is toegestaan ander opgedragen vervoer dan brieven tot 100 gram uit te besteden aan een rechtspersoon, als aan de voorwaarden van artikel 4 voldaan is. In elk geval wordt dat elders in de wet niet expliciet bepaald, tenzij artikel 8, eerste lid zo zou moeten worden gelezen. Maar in dit geval is artikel 4, eerste lid overbodig. Uitbesteding zou dan immers op grond van artikel 8, eerste lid zijn toegestaan, zelfs zonder voorwaarden. Verduidelijking op dit punt lijkt het college gewenst. In elk geval zouden naar het oordeel van het college de bepalingen van artikel 7, 8, 11 en 12 moeten gelden voor al het vervoer (dus niet alleen het ‘monopolie’vervoer) dat de concessiehouder is opgedragen, en door de concessiehouder wordt uitbesteed aan een andere rechtspersoon.
•Gewijzigd artikel 5, tweede lid, onder d. Het college constateert dat de concessiehouder rechtstreeks informatie stuurt aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen, zonder daarbij de verplichting op te nemen dat deze informatie breder ter beschikking wordt gesteld. Het gaat hierbij immers veelal om informatie die voor de gebruikers bijzonder nuttig is, bijvoorbeeld informatie over de
kwaliteitsnormen. Het college geeft de minister in overweging om de concessiehouder te verplichten deze informatie ook op te laten nemen in algemene publicaties aan de minister of het college, zodat de informatie ook binnen Nederland beschikbaar komt.
•Gewijzigd artikel 5, derde lid, onder b. Het college merkt op dat niet wordt aangegeven voor welke diensten gescheiden boekhoudingen moeten worden bijgehouden. De Postrichtlijn spreekt (in artikel 14, tweede lid) over afzonderlijke rekeningen in de interne boekhouding. Wellicht zou ook deze terminologie kunnen worden gebezigd. Ook zou aansluiting kunnen worden gezocht bij de terminologie uit de concept-Telecommunicatiewet (bijvoorbeeld artikel 6.8). In elk geval is het college van oordeel dat in de wet behoort te worden aangegeven voor welke activiteiten gescheiden rekeningen (boekhoudingen) moeten worden gevoerd (zie weer artikel 14, tweede lid van de Postrichtlijn).
Verder merkt het college op dat de zinsnede ‘het toerekenen van kosten’ aangevuld moet worden met ‘en opbrengsten’.
Tenslotte bepleit het college een zodanige redactie van dit artikel, dat er geen misverstand over kan bestaan dat de richtlijnen betrekking kunnen hebben op informatie over de dienstverlening (zoals opgenomen in de artikelen 6, 12 en 20 van de Postrichtlijn). Hetzelfde geldt voor de
kwaliteitsnormen. Het college is er niet van overtuigd dat de voorgestelde tekst van artikel 5 dit mogelijk maakt. Het college merkt nog op dat in artikel 17 van de Postrichtlijn is bepaald dat zo nodig corrigerend moet kunnen worden opgetreden als normen niet worden gehaald. In het
Nederlands stelsel kan slechts worden opgetreden als een wettelijke bepaling wordt overtreden. Om te kunnen vaststellen of er sprake is van overtreding moeten er toetsbare normen zijn. Het college wijst in dit verband op de Beleidsbrief, waaruit blijkt dat op dit punt geen wijziging van het Barp wordt voorzien. Het college twijfelt er aan of de huidige bepaling in het Barp (§ 2.18) wel voldoende toetsbaar is.
•Gewijzigd artikel 5, zevende lid. In dit artikel wordt bepaald dat voorzover noodzakelijk voor het instandhouden van een betaalbare dienstverlening, bij besluit van de minister, een bepaalde periode de ontwikkeling van tarieven kan worden gereguleerd. Het college merkt op dat niet is bepaald om welke vormen van dienstverlening het kan gaan. Dat geldt ook voor de maximale hoogte van de tarieven. Het college adviseert de minister, vanuit het oogpunt van rechtszekerheid, om, evenals in de concept-Telecommunicatiewet, dit bij algemene maatregel van bestuur te doen en de wet daartoe aan te passen. Tenslotte constateert het college dat eventuele verliezen of onvoldoende winsten door een eventueel te nemen besluit volledig ten laste komen van de concessiehouder en niet worden gecompenseerd (wat wel het geval is binnen de concept-Telecommunicatiewet).
Artikel I, J
maatregel van bestuur zijn aangewezen, (bijvoorbeeld) pakketten tot 10 kg wel, maar pakketten boven de 10 kg niet onder het briefgeheim vallen.
Overigens zet het college vraagtekens bij de praktische betekenis van artikel 10, waar het anderen dan de concessiehouder betreft. Anders dan in de concept-Telecommunicatiewet, is niet voorzien in een registratieplicht voor degenen die aan het briefgeheim gehouden zijn. OPTA’s rol kan dan ook niet anders zijn dan alleen bij eventuele klachten op te treden. Omdat het echter om onbestelbare stukken gaat, waarbij (kennelijk) de geadresseerde niet kan worden bereikt, maar ook de afzender onbekend is, vermoedt het college dat overtredingen van artikel 10 dan ook niet zullen worden opgemerkt (zie ook commentaar bij artikel I, N).
Artikel I, N
•Gewijzigd artikel 15b. In de huidige wet kan het college een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van het wettelijk monopolie (namelijk overtreding van het huidige artikel 12, eerste en derde lid). Het college vraagt zich af waarom deze bepaling vervalt, en alleen tegen overtreding van artikel 10, tweede lid, met een boete kan worden opgetreden (zie in dit verband trouwens de opmerking bij artikel I, J). Los hiervan heeft het de voorkeur van het college een vergelijkbare bepaling op te nemen als in artikel 15.4, eerste en tweede lid van de concept-Telecommunicatiewet. De strekking van deze bepalingen is dat in beginsel elke overtreding (door wie dan ook) van voorschriften bij of krachtens wet kan worden beboet (door minister of college, afhankelijk van wie op het overtreden voorschrift toezicht houdt).
Artikel I, P
•Nieuw artikel 15o (verhouding NMa). Het college meent dat gelijkluidende bepalingen moeten worden opgenomen als in de (geamendeerde) artikelen 18.3, derde en vierde lid, van de concept-Telecommunicatiewet. Het betreft immers om precies dezelfde materie.
Slotopmerking
