Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer OPTA/EGM/2002/201227 amcp99911
Datum Onderwerp Bijlage(n)
6 juni 2002 Verzoek beëindiging dienstverlening KPN - Vocalis
Geachte heer Bleeker,
A. Inleiding
1. Bij faxbericht van 14 november 2001 (kenmerk: AMPC:8265.1) heeft KPN Telecom B.V. (hierna: KPN) het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college)
verzocht om toestemming te verlenen ex artikel 28 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: Boht) om haar wholesale dienstverlening aan Vocalis Telecom Diensten B.V. (hierna: Vocalis) ten aanzien van interconnectie en bijzondere toegang te beëindigen per 23 november 2001. Deze dienstverlening wordt door Vocalis gebruikt om Carrier Select, Carrier Pre Select en 0800-/0900 diensten aan te bieden.
2. Vervolgens heeft KPN bij faxbericht van 23 november 2001 (kenmerk: AMCP:8504.1) aangegeven dat zij het verzoek tot beëindiging van de dienstverlening aan Vocalis opschort, aangezien KPN en Vocalis na onderhandelingen tot een betalingsregeling gekomen zijn.
3. KPN heeft bij faxbericht van 26 februari 2002 (kenmerk: AMPC:9991.1) de opschorting van haar verzoek van 14 november 2001 ingetrokken en het college verzocht om toestemming te verlenen ex artikel 28 van het Boht om haar wholesale dienstverlening aan Vocalis ten aanzien van
interconnectie en bijzondere toegang te beëindigen per 5 maart 2002. KPN stelt –kort gezegd- dat Vocalis haar verplichtingen onder de getroffen betalingsregeling niet nakomt, waardoor een betalingsachterstand is ontstaan.
4. Vocalis heeft bij faxbericht van 28 februari 2002 haar zienswijze gegeven met betrekking tot de betalingsachterstand . Vocalis betwist de openstaande vorderingen en de berekende rente die KPN naar voren brengt in haar faxbericht van 26 februari 2002.
5. Bij brief van 5 maart 2002 (kenmerk: OPTA/EGM/2002/200565) heeft het college aan KPN medegedeeld dat zij voor het beëindigen van haar dienstverlening aan Vocalis voorafgaande toestemming ex artikel 28 Boht behoeft. Voorts heeft het college aangegeven niet in staat te zijn om voor de door KPN gevraagde datum op zorgvuldige wijze een besluit te nemen op haar aanvraag. 6. Op 10 april 2002 ontving het college van zowel KPN (kenmerk: AMCP:10806.1) als van Vocalis per
faxbericht de schriftelijke onderbouwing van hun zienswijze voorafgaand aan de hoorzitting, welke op 11 april 2002 heeft plaatsgevonden. Het verslag van deze hoorzitting is als bijlage bij dit besluit opgenomen.
7. Bij faxbericht van 12 april 2002 (kenmerk: AMCP:10888.1) heeft KPN aanvullende informatie verstrekt over de “testkostenfactuur” van 17 december 2001 (factuurnummer uwtc.0111_524.TEIM), die door Vocalis betwist wordt.
8. Naar aanleiding van de vragen die het college tijdens de hoorzitting heeft gesteld, heeft Vocalis bij faxbericht van 17 april 2002 aanvullende informatie verstrekt over de dienstverlening, de nieuwe investeringen, de fraudegevallen en de betwiste factuur van 17 december 2001.
9. Bij faxbericht van 25 april 2002 stelt Vocalis dat er thans geen sprake meer is van een betalingsachterstand, afgezien van de door Vocalis betwiste facturen, aangezien factuur
uwtc.fl.2002.12 inmiddels in zijn geheel betaald is. Bij faxbericht van 1 mei 2002 benadrukt Vocalis nogmaals dat “de nog openstaande facturen op goede gronden betwist worden”.
10. Op verzoek van het college bij brief van 25 april 2002 (kenmerk: OPTA/EGM/2002/201038) heeft KPN bij faxbericht van 29 april 2002 (kenmerk: AMCP:11172.1) aangegeven welke stappen KPN reeds ondernomen heeft om de gestelde vorderingen op Vocalis geïnd te krijgen.
11. Bij faxbericht van 8 mei 2002 (kenmerk: AMCP:11321.2) stelt KPN dat de betalingsachterstand van Vocalis per 3 mei 2002 nog steeds bestaat en dat, hoewel factuur.FL.2002.12 voldaan is, factuur uwtc.fl.2002.13 op dit moment openstaat plus de door Vocalis betwiste facturen.
B. De aanvraag
12. In haar aanvraag van 26 februari 2002 heeft KPN het college verzocht om haar op grond van artikel 28 Boht toestemming te verlenen om haar wholesale dienstverlening ten aanzien van interconnectie en bijzondere toegang aan Vocalis te beëindigen per 5 maart 2002, 17.00 uur.
C. Wettelijk en regelgevend kader
14. Ingevolge artikel 28 Boht is een aanbieder van een vast openbaar telefoonnetwerk of van een vaste openbare telefoondienst slechts gerechtigd om de door hem geleverde dienst te onderbreken, te beëindigen, aanzienlijk te wijzigen of te beperken met voorafgaande toestemming van het college. Deze bepaling vormt een implementatie van artikel 13 van de ONP spraakrichtlijn 98/10/EG. Artikel 13 bepaalt dat “de nationaal regelgevende instanties moeten beschikken over procedures om situaties het hoofd te bieden waarin organisaties die vaste openbare telefoonnetwerken en/of vaste openbare telefoondiensten aanbieden, of althans die organisaties die spraaktelefoniediensten aanbieden en die een aanzienlijke macht op de markt hebben of overeenkomstig artikel 5 van deze richtlijn zijn aangewezen en een aanzienlijke macht op de markt hebben, maatregelen nemen zoals onderbreking, beëindiging, aanzienlijke wijziging of beperking van de diensten, op zijn minst ten aanzien van organisaties die telecommunicatienetwerken en/of -diensten leveren”.
15. Deze bepalingen dienen onder meer te worden bezien in het licht van overweging 6 en 12 van voornoemde richtlijn 98/10/EG. In overweging 6 wordt onder meer gesteld dat “het belang van het vaste openbare telefoonnet en de openbare telefoondienst zo groot is dat deze aan een ieder die daartoe een redelijk verzoek indient, beschikbaar moet worden gesteld”. Overweging 12 stelt dat “behalve in geval van consequent te laat of niet betaalde rekeningen, consumenten dienen te worden beschermd tegen onmiddellijke afsluiting van het net op grond van onbetaalde rekeningen”.
D. Overwegingen van het college Algemeen
16. Het college stimuleert bestendige concurrentie in onder meer de telecommunicatiemarkten, dat wil zeggen: een duurzame situatie waarin particuliere en zakelijke eindgebruikers een keuze kunnen maken tussen aanbieders en tussen diensten, zodanig dat het prijs en kwaliteitsaanbod op de diverse deelmarkten tot stand komt door effectieve marktprikkels. Bij onvoldoende keuze beschermt het college de eindgebruiker.
17. Dit betekent in het onderhavige geval dat het college met name zal letten op de wijze waarop de eindgebruiker moet worden beschermd als het gaat om de vaste openbare telefoondienst. Daarnaast let het college in het onderhavige geval ook op concurrentieverhoudingen op de markt van de vaste openbare spraaktelefonie. Deze verhoudingen worden door het college beschouwd in het licht van de asymmetrische relaties die nog op deze markt gelden. Het is de taak van het college om deze relaties gelijk te trekken, ten einde een ‘level playing field’ te creëren.
Artikel 28 Boht
19. Het college is onder meer gelet op overwegingen 6 en 12 uit richtlijn 98/10/EG van oordeel dat artikel 28 Boht nadrukkelijk ziet op de bescherming van de belangen van eindgebruikers van vaste openbare telefoondiensten. Het college stelt in dit verband vast dat de vaste openbare
telefoondienst een basisdienst vormt, waarover iedere eindgebruiker dient te beschikken en dient te blijven beschikken. Het college acht het daarom onwenselijk wanneer een eindgebruiker, die nota bene aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan, verstoken blijft van vaste telefonie. Artikel 28 Boht strekt er naar het oordeel van het college mede toe om dergelijke situaties te voorkomen. 20. KPN heeft, als aanbieder van een vast openbaar telefoonnetwerk, de mogelijkheid om de diensten
van andere marktpartijen te onderbreken, te beperken, te wijzigen of te beëindigen. Gezien haar aanmerkelijke macht op de markt van vaste openbare telefonie, heeft KPN daarbij wezenlijke invloed op de beëindiging van diensten van andere aanbieders aan de eindgebruiker, waaronder de vaste openbare spraaktelefoondienst. Deze asymmetrische relatie, met belangrijke gevolgen voor de eindgebruikers van aanbieders van de vaste openbare spraaktelefoondienst, wordt ook expliciet genoemd in overweging 12 en artikel 13 van de richtlijn 98/10/EG.
Dienstverlening
21. In haar schriftelijke onderbouwing van 10 april 2002 onder punt 1. geeft KPN gespecificeerd de dienstverlening aan die zij aan Vocalis levert, bestaande uit Interconnect Access services, Special Access Services en Optional Services. In haar faxbericht van 17 april 2002 onder punt 3.1 geeft Vocalis aan dat zij “in het kader van de openbare spraaktelefonie” de volgende diensten aan haar eindgebruikers levert, te weten Carrier Selectie, Carrier Pre-Selectie en 0800-/0900 services. 22. Artikel 28 Boht ziet op aanbieders van een vaste openbare telefoniedienst. Het begrip “vaste
openbare telefoondienst” wordt in artikel 1.1 van de Tw als volgt gedefinieerd: "openbare telecommunicatiedienst die bestaat in de directe overdracht en routering van spraak van en naar netwerkaansluitpunten op vaste locaties van een telecommunicatienetwerk, waarvan iedere
gebruiker van op een dergelijk netwerkaansluitpunt aangesloten apparatuur gebruik kan maken om met een nader netwerkaansluitpunt te communiceren".
23. Het college stelt vast dat de dienstverlening die Vocalis levert aan haar eindgebruikers met betrekking tot Carrier Select, Carrier Pre Select en 0800-/0900 diensten voldoet aan bovenstaande definitie. Derhalve is artikel 28 Boht hierop van toepassing.
Vorderingen
24. In haar schriftelijke onderbouwing van 10 april 2002 ter voorbereiding van de hoorzitting stelt KPN dat de betalingsachterstand van Vocalis op 5 april 2002 € [VERTROUWELIJK] bedroeg. Verder zal Vocalis volgens KPN een bedrag van € [VERTROUWELIJK] aan KPN verschuldigd zijn voor nog niet gefactureerde, maar al wel verleende diensten. Van deze twee bedragen (totaal €
25. Vocalis stelt in haar schriftelijke onderbouwing van 10 april 2002 dat zij een vordering heeft op KPN wegens wanprestatie. Tijdens de hoorzitting van 11 april 2002 heeft Vocalis haar zienswijze op de vordering van KPN toegelicht. De raming van nog niet gefactureerde diensten bedraagt volgens Vocalis € [VERTROUWELIJK]. Verder worden de facturen uwtc.0111_524.TEIM en uwtc.fl.2001.009 door Vocalis (deels) betwist. Volgens Vocalis heeft zij op 8 april 2002 een bedrag ad €
[VERTROUWELIJK] aan KPN voldaan. Uit dit alles volgt dat de ongesecureerde vordering van KPN op Vocalis volgens Vocalis € [VERTROUWELIJK] bedraagt. Voorts stelt Vocalis in haar schriftelijke onderbouwing dat “zij in de afgelopen periode versnelde betalingen aan KPN heeft verricht, zodat de nog openstaande bedragen in snel tempo verdwijnen”.
26. Op 20 maart 2002 heeft de Rabobank aan KPN op verzoek van Vocalis een tweede bankgarantie verstrekt voor een bedrag van € [VERTROUWELIJK]. Bij brief van 9 april 2002 heeft KPN de
Rabobank verzocht om de oudste bankgarantie –die op 15 april 2002 zou vervallen- te verzilveren. Er resteert derhalve een bankgarantie van € [VERTROUWELIJK].
27. Bij faxbericht van 17 april 2002 heeft Vocalis gesteld dat er sprake is van een sterk afnemend incasso-risico voor KPN, omdat zij –kort gezegd- het mobiele en internationale verkeer via een andere partij zal termineren. Vocalis benadrukt verder dat deze daling structureel van aard is. 28. Vocalis heeft bij faxbericht van 25 april 2002 gesteld dat er op dat moment, afgezien van door
Vocalis betwiste facturen, geen sprake meer is van een betalingsachterstand en dat de nog betwiste facturen worden afgedekt door de verstrekte bankgarantie. Bij faxbericht van 1 mei 2002 heeft Vocalis gesteld dat de factuur uwtc.fl.2002.12 in zijn geheel is betaald.
Belangenafweging
29. Gelet op het voorgaande stelt het college vast dat in het onderhavige geval het financiële risico dat KPN loopt bij voortzetting van haar dienstverlening aan Vocalis, dient te worden afgewogen tegen de belangen van de eindgebruikers van Vocalis bij beëindiging van de dienstverlening en het belang van concurrentie in het algemeen.
30. Vaste openbare spraaktelefonie is een basisvoorziening waarover ieder huishouden in Nederland kan beschikken. Het huidige maatschappelijk verkeer maakt de beschikbaarheid van deze dienst
31. Ten aanzien van de door KPN gestelde en door Vocalis betwiste vorderingen constateert het college - op grond van de hoorzitting en uit de door beide partijen verstrekte informatie - dat deze thans niet (in rechte) vaststaan. Omtrent de vorderingen bestaat derhalve naar het oordeel van het college onvoldoende duidelijkheid. Het college merkt op dat KPN sinds 26 februari 2002 nog geen andere middelen dan het versturen van aanmaningen heeft aangewend om de door KPN gestelde vorderingen op Vocalis geïnd te krijgen.
32. Het college constateert dat uit de door beide partijen geleverde informatie blijkt dat Vocalis haar betalingsachterstand steeds verder inloopt. Het college is derhalve van oordeel dat thans niet aannemelijk is dat Vocalis blijvend niet aan haar betalingsverplichtingen kan voldoen.
33. Omdat er onduidelijkheid is over de wederzijdse vorderingen, Vocalis de betalingsachterstand heeft ingelopen en niet aannemelijk is dat zij in de nabije toekomst niet blijvend aan haar
betalingsverplichtingen kan voldoen, dient het belang van Vocalis, te weten voortzetting van de dienstverlening en het belang van concurrentie in het algemeen, naar het oordeel van het college zwaarder te wegen dan het belang van KPN, te weten het afdekken van financiële risico’s. De belangen van Vocalis en van concurrentie in het algemeen zouden naar het oordeel van het college ernstig worden geschaad, indien aan KPN toestemming zou worden verleend om haar
dienstverlening aan Vocalis te staken.
34. Indien KPN haar dienstverlening aan Vocalis beëindigt, zullen de eindgebruikers van Vocalis via een andere marktpartij de door Vocalis geleverde diensten moeten afnemen. Het college is van oordeel dat dit het vertrouwen van deze eindgebruikers in Vocalis in belangrijke mate zal schaden, hetgeen de concurrentieverhoudingen op de markt van de vaste openbare telefoondienst niet ten goede zal komen.
Conclusie
35. Op grond van het voorgaande concludeert het college dat er over de door KPN gestelde vorderingen onvoldoende duidelijkheid bestaat. Aangezien de vorderingen thans niet (in rechte) vaststaan en KPN nog voldoende middelen aan kan wenden om haar vorderingen geïnd te krijgen, anders dan het beëindigen van de dienstverlening aan Vocalis, is het college van oordeel dat hij op basis hiervan in ieder geval geen positieve beslissing kan nemen ten aanzien van het verzoek van KPN. Tevens concludeert het college dat uit de informatie van beide partijen naar voren komt dat de
betalingsachterstand door Vocalis wordt ingelopen. Het college is daarmee van oordeel dat er thans onvoldoende aanleiding is om aan te nemen dat Vocalis nu en in de nabije toekomst blijvend niet aan haar betalingsverplichtingen jegens KPN kan voldoen.
36. Verder is het college van oordeel dat het belang van Vocalis, van diens eindgebruikers en het belang van concurrentie in het algemeen zwaarder dient te wegen dan het belang van KPN, te weten het afdekken van financiële risico’s. Derhalve geeft het college KPN geen toestemming haar
E. Besluit
37. Het college verleent op grond van artikel 28 Boht aan KPN geen toestemming om haar dienstverlening aan Vocalis te beëindigen.
Hoogachtend,
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
drs. H.C. Bakker, secretaris
Rechtsmiddel
Belanghebbenden, die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken, aanvangende met ingang van de dag na die waarop dit besluit is bekend gemaakt, daartegen een bezwaarschrift indienen bij de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit.
Het bezwaarschrift moet worden gericht aan: OPTA
Postbus 90420 2509 LK DEN HAAG
