Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer OPTA/IBT/2003/203596
Datum Onderwerp Bijlage(n)
Interconnectieplicht
Voorlopig oordeel inzake interconnectie
Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) brengt naar aanleiding van diverse met elkaar verband houdende geschilbesluiten dit voorlopige oordeel uit. Dit voorlopige oordeel heeft betrekking op de concrete invulling van verplichtingen ten behoeve van de bereikbaarheid van diensten van aanbieders die niet tevens beschikken over een eigen netwerk.
1. Interconnectieplicht ook voor dienstenaanbieders
Artikel 6.1, eerste lid, van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) omschrijft de interconnectieplicht als volgt:
‘Aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken of openbare telecommunicatiediensten in Nederland, die daarbij de toegang tot netwerkaansluitpunten van eindgebruikers controleren, dragen zorg voor de interconnectie van de betrokken telecommunicatienetwerken teneinde te verzekeren dat de daarop aangesloten gebruikers over en weer met elkaar kunnen
communiceren.’
Deze interconnectieplicht ten behoeve van de communicatie tussen eindgebruikers rust ook op aanbieders van openbare telecommunicatiediensten die niet tevens aanbieder van een openbare telecommunicatienetwerk zijn. Voorwaarde is wel dat deze aanbieders daarbij de toegang tot de aansluitpunten van eindgebruikers controleren. Dat de interconnectieplicht ook voor die aanbieders geldt, is buiten twijfel gesteld door de wetswijziging van 6 juni 20011, waarbij in artikel 6.1, eerste lid,
van de Tw het woordje ‘en’ is vervangen door ‘of’. In de toelichting bij deze wetswijziging is hierover opgemerkt:
‘De interconnectieplicht – zoals die ook in de praktijk wordt toegepast – behoort niet alleen te berusten op de aanbieders van een netwerk die al dan niet ook telecommunicatiediensten leveren
maar ook op de aanbieders van telecommunicatiediensten voorzover deze aanbieders daarbij de toegang tot netwerkaansluitpunten van eindgebruikers controleren. Ook aanbieders van diensten kunnen immers veelal de toegang tot het netwerkaansluitpunt (mede) controleren door de hun aangeboden dienst te beperken, te beëindigen of door nummers buiten gebruik te stellen of te wijzigen.’
Om te spreken van controle over de toegang tot netwerkaansluitpunten is het beheersen van enkele aansluitpunten al voldoende. Daarvan is sprake als een aanbieder feitelijk de toegang tot die netwerkaansluitpunten controleert voor degenen die met die eindgebruikers willen communiceren2.
Indien een partij door het college nummers volgens het Nummerplan heeft toegewezen gekregen, heeft zij derhalve controle over de toegang tot netwerkaansluitpunten van eindgebruikers.
Om communicatie mogelijk te maken tussen eindgebruikers die zijn aangesloten bij verschillende netwerken enerzijds en eindgebruikers met diensten op een ander netwerk anderzijds, dient een verbinding tussen de desbetreffende netwerken tot stand te komen. Deze eis van een eind-tot-eind-verbinding geldt ook voor eindgebruikers die zijn aangesloten op een ander telecommunicatienetwerk dan waarop de aanbieder van een openbare telecommunicatiedienst toegang heeft. Naar de mening van het college wordt de concurrentie ten aanzien van diensten bevorderd, respectievelijk is het in het belang van eindgebruikers dat diensten in beginsel bereikbaar zijn voor alle eindgebruikers.
In eerdere besluiten heeft het college reeds het een ander opgemerkt ten aanzien van de bereikbaarheid van diensten van dienstaanbieders die niet beschikken over een eigen netwerk. De interconnectieplicht brengt naar het oordeel van het college mee dat een aanbieder van een openbaar
telecommunicatienetwerk oproepen van of naar een centrale van een andere aanbieder in beginsel niet mag blokkeren. Een aanbieder van diensten voor wie de interconnectieplicht van artikel 6.1 van de Tw geldt, is gerechtigd tot interconnectie mits hij hetzij beschikt over een eigen openbaar
telecommunicatienetwerk, hetzij gebruik maakt van een (gast)netwerk door middel van bijzondere toegang.
Figuur 1 geeft de laatstgenoemde situatie schematisch weer.
De aanbieders A, X en B controleren de toegang tot aansluitpunten van (eind)gebruikers als bedoeld in artikel 6.1 , eerste lid, van de Tw. De aanbieder van openbare telecommunicatiediensten X beschikt niet over een eigen netwerk en heeft (recht op) bijzondere toegang tot het openbare
telecommunicatienetwerk van aanbieder A. Het netwerk van aanbieder A fungeert daarmee als
gastnetwerk voor aanbieder X. Het openbare telecommunicatienetwerk van aanbieder B is verbonden met het netwerk van aanbieder A.
A c e n t r a l e v a n X B E i n d g e b r u i k e r v a n A E i n d g e b r u i k e r v a n B Figuur 1
2. Onderhandelingsplicht ook met dienstenaanbieders
Aanbieder X is enkel in staat te voldoen aan zijn interconnectieplicht met medewerking van aanbieders A en B. Voor de totstandbrenging van een eind-tot-eindverbinding tussen de eindgebruiker van netwerk B en aanbieder X dienen derhalve afspraken te worden gemaakt.
‘Het tot stand brengen van de bedoelde koppeling en interoperabiliteit is, zoals gezegd, geen vrijblijvende zaak. De betrokken aanbieder hebben daartoe, zolang het in Nederland
opererende partijen zijn, in het belang van de gebruikers, een algemene verplichting jegens elkaar (en dus ook een algemeen recht jegens elkaar). In het zesde lid wordt aangegeven dat de bedoelde aanbieders ter uitvoering van die verplichting een inspanningsverplichting hebben om met elkaar overeenkomsten te sluiten.’3
Op de vraag op welke partijen in een dergelijke situatie de verplichting rust om overeenkomsten te sluiten op basis waarvan de interconnectie tot stand komt, geeft artikel 6.1, zesde lid, van de Tw het volgende antwoord:
‘Onverminderd het derde en vierde lid, dient ter uitvoering van het eerste, tweede en vijfde lid iedere daar bedoelde aanbieder met andere daar bedoelde aanbieders [onderstreping
toegevoegd] in onderhandeling te treden om te komen tot overeenkomsten op basis waarvan de interconnectie tot stand komt.’
Op grond van dit artikellid rust derhalve een onderhandelingsplicht op zowel de aanbieder van de openbare telecommunicatiedienst X als op de aanbieders van de betrokken telecommunicatienetwerken A en B.
De uitleg van het huidige nationale wettelijke kader zoals in het voorgaande weergegeven, is overigens verenigbaar met het doel van en de bewoordingen in de nieuwe Europese richtlijnen voor de
telecommunicatiesector, in het bijzonder met die van de Toegangsrichtlijn. Artikel 4, eerste lid, van de Toegangsrichtlijn bepaalt:
‘Exploitanten van openbare communicatienetwerken zijn gerechtigd en, wanneer hun daarom wordt verzocht door daartoe gemachtigde ondernemingen, verplicht te onderhandelen over interconnectie met het doel algemeen beschikbare elektronische communicatiediensten aan te bieden, teneinde de verlening en de interoperabiliteit van de diensten in de gehele Gemeenschap te waarborgen’.
Artikel 5 van de Toegangsrichtlijn regelt de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de nationale regelgevende instanties met betrekking tot toegang, interconnectie c.q. interoperabiliteit van diensten. Artikel 5, eerste lid, onder a, van de Toegangsrichtlijn bepaalt:
‘De nationale regelgevende instanties moeten in het bijzonder, onverminderd maatregelen overeenkomstig artikel 8 ten aanzien van ondernemingen met een aanmerkelijke marktmacht verplichtingen kunnen opleggen, voorover noodzakelijk om eind-tot-eindverbindingen te waarborgen, aan ondernemingen die de toegang tot de eindgebruikers controleren; hetgeen in gevallen waarin zulks gerechtvaardigd is ook de verplichting inhoudt om te zorgen voor interconnectie van hun netwerken waar dat niet reeds gebeurd is.’
Het college gaat er vanuit dat ook na de implementatie van de nieuwe richtlijnen in de Nederlandse wetgeving aanbieders van netwerken en/of diensten een verplichting hebben om te onderhandelen over afspraken met betrekking tot de bereikbaarheid van de diensten van alle dienstenaanbieders voor alle eindgebruikers.
3. Moment van onderhandelen
De interconnectieplicht strekt ertoe eind-tot-eindverbindingen tot stand te brengen. Het is juist aan nieuwe toetreders om hun rechten met een beroep op deze verplichting te effectueren om aldus de markt te kunnen betreden. Het uitsluiten van de nieuwe toetreder door te weigeren met hem in onderhandeling te treden totdat hij zich toegang tot de markt heeft weten te verwerven, druist in tegen de strekking van de interconnectieplicht.
Het college is van oordeel dat aanbieders op wie de onderhandelingsplicht ex artikel 6.1 van de Tw rust, het moment waarop zij in onderhandeling treden met aanbieder X niet kunnen laten afhangen van de vraag of aanbieder X zijn diensten feitelijk aanbiedt, dan wel van de vraag of onherroepelijk vaststaat dat X tot bijzondere toegang is gerechtigd. Deze uitleg van de onderhandelingsplicht baseert het college op de volgende argumenten:
a. Inhoudelijke samenhang. De onderhandelingen tussen de aanbieders X en A en de tussen deze partijen tot stand te brengen overeenkomst, hangen inhoudelijk sterk samen met de tussen
b. Geen tijdsverlies. Zodra dienstenaanbieder X daadwerkelijk in staat is zijn diensten aan te bieden, moeten eindgebruikers in beginsel in staat zijn gebruik te maken van deze diensten. Indien
aanbieder X dan pas kan overgaan tot onderhandelingen met aanbieder B en andere aanbieders, leidt dit tot een vertraging in de realisering van eind-tot-eindverbindingen. Het college ziet niet in welk ander belang aanbieder B heeft dan het belang om niet te onderhandelen met een aanbieder van diensten die uiteindelijk geen bijzondere toegang realiseert. Het belang van dienstenaanbieder X om bij de toetreding tot de markt onnodig tijdverlies te voorkomen door reeds eerder in onderhandeling te treden, prevaleert naar het oordeel van het college boven dat belang.
c. Interconnectieafspraken noodzakelijk vereiste voor dienstverlening. Ook vanuit commercieel perspectief is er een nauwe samenhang tussen de diverse relaties. Het is vanuit bedrijfseconomisch oogpunt niet redelijk van aanbieder X te verlangen dat hij eerst de bijzondere toegang feitelijk realiseert, terwijl de economische waarde van zijn dienstverlening afhangt van de mate waarin hij eind-tot-eind-verbindingen realiseert. Pas als hij duidelijkheid heeft over de mogelijkheden en voorwaarden op dat laatste punt, kan redelijkerwijs van hem worden verwacht dat hij definitief beslist of hij bijzondere toegang afneemt.
4. Invulling van de onderhandelingsplicht
Gelet op hetgeen hierboven over de betekenis van artikel 6.1, zesde lid, van de Tw is opgemerkt, heeft dienstenaanbieder X de keus aan te sluiten bij de interconnectieovereenkomst die aanbieder A met aanbieder B (en met andere aanbieders) heeft gesloten of zelf overeenkomsten te sluiten met de aanbieder A respectievelijk B op basis waarvan de interconnectie tot stand komt. Het college gaat er van uit dat in het licht van het systeem van de wet er in beginsel geen beperkingen zijn met betrekking tot de onderwerpen waarover tussen partijen wordt onderhandeld.
Er zijn evenwel onderwerpen waarvan het college het logisch acht dat daarover met één of meer bij de interconnectie betrokken partijen afspraken worden gemaakt. Het college geeft daarvan op voorhand de volgende voorbeelden:
• Op welke wijze de interconnectie tussen de betrokken netwerken technisch is gerealiseerd, is een onderwerp dat naar zijn aard tussen aanbieders A en B aan de orde is.
• Afspraken over aankiesbaarheid dienen in ieder geval met aanbieder B te worden gemaakt. Met afspraken over aankiesbaarheid heeft het college voor ogen afspraken over een beperkt aantal onderwerpen die samenhangen met het feit dat het aan aanbieder B is om een feitelijke blokkering van oproepen naar aanbieder X weg te nemen. Meer in het bijzonder dient daarbij te worden gedacht aan afspraken aangaande het moment waarop en voor wie oproepen naar bepaalde nummers
mogelijk zijn. Naar de aard van deze onderwerpen ligt het voor de hand dat afspraken hierover worden neergelegd in een overeenkomst met aanbieder B.
dit verband op dat interconnectietarieven de toets der redelijkheid moeten kunnen doorstaan. Dit uitgangspunt vindt steun in de parlementaire geschiedenis van de Tw4 en ligt aan overige besluitvorming
van het college ten grondslag. Tarieven die zodanig hoog zijn dat van de (potentiële) wederpartij in redelijkheid niet kan worden verlangd dat hij daarmee akkoord gaat, zijn in strijd met de
interconnectieplicht ex artikel 6.1, eerste lid, Tw.
4. Conclusie
Concluderend merkt het college op dat de interconnectieplicht ex artikel 6.1 van de Tw ook op een aanbieder van openbare telecommunicatiediensten rust die niet tevens over een eigen openbaar
telecommunicatienetwerk beschikt, mits deze aanbieder ten minste de toegang tot enkele aansluitpunten beheerst en (het recht heeft) van een gastnetwerk gebruik (te) maken. Deze dienstenaanbieder kan gebruik maken van bestaande interconnectieovereenkomsten of zelf overeenkomsten sluiten op basis waarvan interconnectie tot stand komt. Andere aanbieders op wie de onderhandelingsplicht ex artikel 6.1 van de Tw rust, kunnen het moment waarop zij in onderhandeling treden met deze dienstenaanbieder niet laten afhangen van de vraag of deze aanbieder zijn diensten feitelijk aanbiedt, dan wel van de vraag of onherroepelijk vaststaat dat deze aanbieder tot bijzondere toegang is gerechtigd. Met welke
aanbieders van een openbaar telecommunicatienetwerk deze dienstenaanbieder afspraken over de tarieven dient te maken, hangt af van de omstandigheden van het geval.
Het college wijst aanbieders op hun wettelijke verplichtingen en op het feit dat hij kan overgaan tot handhavend optreden indien deze verplichtingen niet worden nageleefd. Meer in het bijzonder wijst het college op zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 6.1, zesde lid, van de Tw een termijn te stellen waarbinnen partijen moeten komen tot een overeenkomst op basis waarvan interconnectie tot stand komt.
Overigens merkt het college op dat na de implementatie van de nieuwe Europese richtlijnen in de Telecommunicatiewet de mogelijkheid bestaat dat het college aanwijzingen geeft voor het voeren van onderhandelingen tussen aanbieders in het kader van de totstandkoming van interoperabiliteit.
Hoogachtend,
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
plaatsvervangend hoofd van de afdeling Interconnectie en Bijzondere Toegang
drs. D.I. Bos
