P a g in a 1 /6 M u z e n s tra a t 4 1 | 2 5 1 1 W B D e n Ha a g P o s tb u s 1 6 3 2 6 | 2 5 0 0 B H D e n Ha a g

P a g in a 1 /6 M u z e n s tra a t 4 1 | 2 5 1 1 W B D e n Ha a g P o s tb u s 1 6 3 2 6 | 2 5 0 0 B H D e n Ha a g

T 0 7 0 7 2 2 2 0 0 0 | F 0 7 0 7 2 2 2 3 5 5 in fo @ a c m .n l | www. a c m .n l | www. c o n s u wi jz e r.n l

Notitie

Aan Klankbordgroep REG2017

Cc.

Van Marcel Vermeulen | marcel.vermeulen@acm.nl | 2839

Datum 28 september 2015

Onderwerp REG2017 - Dynamische efficiëntie Bijlage(n)

1 Inleiding

Deze notitie schetst op hoofdlijnen hoe ACM dynamische efficiëntie verwerkt in de

methodebesluiten elektriciteit en gas vanaf 2017. Deze notitie biedt inzicht in de keuzes die voorliggen en nodigt uit tot feedback op specifieke keuzepunten. U kunt uw feedback op de klankbordgroep van 13 oktober 2015 inbrengen.

Wat is dynamische efficiëntie?

In de methode van regulering worden de toegestane inkomsten (en daarmee tarieven) voor de netbeheerder vastgesteld op het niveau van de efficiënte kosten. Een determinant van deze efficiënte kosten is de dynamische efficiëntie die een netbeheerder kan realiseren. Bij

dynamische efficiëntie gaat het om efficiënter netbeheer vanwege technologische vooruitgang en veranderende inkoopprijzen. Voor het bepalen van deze productiviteitsverandering moet een schatting worden gemaakt van de jaarlijkse efficiëntiewinst voor een efficiënte netbeheerder gedurende de reguleringsperiode.

Waarom gebruikt ACM dynamische efficiëntie in de methode van regulering?

Het hanteren van een dynamische efficiëntie parameter in de regulering draagt eraan bij dat netbeheerders geen overwinst maken. Doordat ACM een parameter voor dynamische efficiëntie toepast bij het schatten van de efficiënte kosten, worden de besparingen die een netbeheerder gedurende de reguleringsperiode naar schatting kan behalen direct doorgegeven aan de afnemer in de vorm van lagere tarieven.

Hoe bepaalt ACM dynamische efficiëntie?

De dynamische efficiëntie wordt afzonderlijk bepaald voor GTS en TenneT, de groep regionale netbeheerders gas en de groep regionale netbeheerders elektriciteit.

2 /6

2 Toelichting keuzes in berekening dynamische efficiëntie

ACM bouwt verder op raamwerk huidige methodebesluiten

Uitgangspunt bij het bepalen van de dynamische efficiëntie is het kader uit de huidige

methodebesluiten (periode 2014-2016). Dit kader is opgesteld op basis van het CEPA rapport Ongoing efficiency in new method decisions for Dutch electricity and gas network operators (2012). De voorstellen voor het vaststellen van de parameter voor dynamische efficiëntie voor TSO’s en RNB’s die ACM hieronder doet komen zodoende op hoofdlijnen overeen met de keuzes in de huidige methodebesluiten.

ACM gebruikt nationale en internationale data bij vaststelling frontier shift TSO’s

ACM bepaalt de dynamische efficiëntie bij TSO’s met een frontier shift. Een frontier shift ziet op de verbetering in de verhouding tussen output (geleverde prestatie) en input (gemaakte kosten) bij een efficiënte netbeheerder. Voor de TSO’s is binnen Nederland geen vergelijkingsgroep voorhanden. Nederland kent tenslotte één landelijke beheerder van een hogedruknet voor gastransport en één landelijke beheerder van een hoogspanningsnet voor

elektriciteitstransmissie. Om deze reden betrekt ACM bij het vaststellen van de frontier shift voor een efficiënte TSO data over de ontwikkeling van dynamische efficiëntie in geselecteerde sectoren van de Nederlandse economie. Deze sectoren worden geselecteerd op basis van de mate waarin de economische activiteiten in deze sector (in samenhang) representatief zijn voor de activiteiten van TSO’s. Internationaal zijn er wel vergelijkingsgroepen beschikbaar.

Buitenlandse studies geven inzicht in dynamische efficiëntie bij TSO’s over de grenzen. De ontwikkeling in de bredere Nederlandse economie sluit het best aan bij de conjuncturele situatie waarin Nederlandse netbeheerders zich bevinden, terwijl de ontwikkeling bij buitenlandse

energienetwerken het beste aansluit bij de taken die een Nederlandse netbeheerder moet vervullen.

In het ACM-kader vormen daarom de uitkomsten van het empirisch onderzoek in breder nationaal perspectief enerzijds en de internationale onderzoeken naar buitenlandse TSO’s anderzijds tezamen een bandbreedte waarbinnen ACM de waarde van de dynamische efficiëntie parameter vaststelt.

ACM gebruikt uitkomsten uit maatstafmodel bij vaststelling langjarige productiviteitsverandering RNB’s

ACM bepaalt de dynamische efficiëntie bij RNB’s met een productiviteitsverandering die voortkomt uit het model van maatstafconcurrentie. Maatstafconcurrentie is een vorm van benchmarking waarbij prestaties en kosten van netbeheerders met elkaar worden vergeleken.

In het systeem van maatstafregulering zoals ACM dat toepast, worden de efficiënte kosten per eenheid output berekend als een gewogen gemiddelde over alle netbeheerders. De output van netbeheerders wordt vastgesteld op basis van een maat waarmee de prestaties en afzet van netbeheerders onderling vergeleken kunnen worden, de zogenoemde samengestelde output.

De ontwikkeling in deze gemiddelde efficiënte kosten over een langere periode geeft een

indicatie van de productiviteitsverandering. De berekening van productiviteitsverandering is dus

gebaseerd op data over de regionale netbeheerders zelf. In het verleden gerealiseerde

3 /6

efficiëntiewinsten door netbeheerders vormen hier de basis voor de dynamische efficiëntie parameter in de regulering. Wel kunnen er ook andere effecten gemeten worden in de jaarlijkse verhouding tussen kosten en output, zoals bijvoorbeeld een uitbreiding van de dienstverlening die wel tot extra kosten leidt, maar niet tot extra (gemeten) output. Deze effecten worden op basis van de berekening van de langjarige productiviteitsverandering eveneens in dezelfde mate voorspeld voor de aankomende reguleringsperiode.

3 Bespreekpunten

Voor de nieuwe ronde methodebesluiten vragen een aantal zaken om aandacht bij het vaststellen van dynamische efficiëntie. Belangrijkste kwestie voor TSO’s is de lengte van de meetperiode in het empirisch onderzoek. Bij het huidige methodebesluit (2014-2016) rekende ACM met een aanmerkelijk kortere meetperiode vergeleken met het vorige methodebesluit (bijvoorbeeld 2010-2013 voor GTS). Het CBb heeft in een tussenuitspraak bij het beroep van GTS gesteld dat ACM deze wijziging ontoereikend heeft gemotiveerd. ACM heeft daarop in het herstelbesluit aangekondigd voor het komende methodebesluit (vanaf 2017) de meetperiode opnieuw te onderzoeken. Bij het huidige methodebesluit voor RNB’s was de keuze van vergelijkingsgroep het belangrijkste thema. ACM is bij het komende methodebesluit voornemens data van regionale netbeheerders uit het model van maatstafregulering te

gebruiken net zoals dit bij het huidige methodebesluit is gedaan. Deze bespreekpunten worden hieronder nader toegelicht.

TSO’s: lengte van de meetperiode en bepaling van de frontier shift

Voor het bepalen van de frontier shift in de reguleringsperiode 2014-2016 heeft ACM het advies van haar consultant CEPA overgenomen. Het advies van CEPA is mede gebaseerd op een berekening van gemiddelde outputprijs verandering voor geselecteerde sectoren in de Nederlandse economie over de twee meest recente business cycli (de periode 1989-2007).

Deze keuze voor twee business cycli was een verandering ten opzichte van een eerdere berekening van de frontier shift ten behoeve van het methodebesluit voor GTS voor de reguleringsperiode 2010-2013. De berekening van die frontier shift is uitgevoerd door Reckon op basis van vier business cycli (1970-2007). CEPA motiveert haar keuze voor een kortere meetperiode door te wijzen op een afweging tussen de robuustheid van een groot aantal business cycli en de representativiteit van de meest recente business cycli. Een berekening over een langere periode, zo stelt CEPA, geeft waarschijnlijk een minder goed beeld als op enig moment de productiviteit in een bedrijfstak structureel op een ander niveau is komen te liggen.

Voor het gebruiken van voltooide business cycli argumenteert CEPA dat productiviteit sterk

beïnvloed wordt door het stadium waarin de business cyclus verkeert en ook zal variëren

tussen de verschillende meerjarige cycli. Het bepalen van de begin- en eindpunten van

business cycli is dus van belang bij het vaststellen van de meetperiode. Verder is het van

belang gebruik te maken van een geschikte dataset. Bij de berekening door CEPA voor de

reguleringsperiode 2014-2016 zijn gegevens uit de dataset van EU KLEMS gebruikt. EU

4 /6

KLEMS is een afgerond project dat hoofdzakelijk data bevat tot 2007. Dat betekent dat het meenemen van meer recente jaren in de meetperiode mogelijk vraagt om een andere bron van gegevens.

Voor het komende methodebesluit zal ACM opnieuw een keuze maken over de lengte van de meetperiode. ACM heeft daarvoor aan onderzoeksbureau Oxera gevraagd een onderzoek uit te voeren naar business cycli in de Nederlandse economie en een advies te geven over welke meetperiode ACM moet kiezen om tot de meest representatieve frontier shift te komen. Ook de berekening van de frontier shift zelf op basis van geselecteerde sectoren van de Nederlandse economie maakt onderdeel uit van de opdracht die ACM aan Oxera heeft gegeven. Daarbij zijn ook beschikbare databronnen een punt van aandacht. Wanneer de nieuwe meetperiode vraagt om meer recente data zal hiervoor naar een passende bron worden gezocht. Tot slot behoort het updaten van het overzicht met bruikbare en representatieve onderzoeken naar dynamische efficiëntie bij buitenlandse TSO’s tot de opdracht die ACM aan Oxera gegeven heeft.

TSO’s: voorstel voor de bepaling van de frontier shift

Samengevat is het voorstel van ACM om de frontier shift voor TSO’s te berekenen op dezelfde wijze als in de vorige reguleringsperiode. Dat betekent dat ACM voornemens is een frontier shift vast te stellen op basis van een bandbreedte gebaseerd op enerzijds de frontier shift van geselecteerde sectoren van de Nederlandse economie en anderzijds de dynamische efficiëntie van buitenlandse TSO’s. ACM heeft op dit moment geen reden om één van de twee parameters die deze bandbreedte vormen zwaarder te laten wegen. Zodoende is het voorstel van ACM om net als in het vorige methodebesluit te kiezen voor het midden van de bandbreedte bij het vaststellen van de frontier shift. In alle genoemde stappen van de vaststelling van de frontier shift zal ACM gebruik maken van het onderzoek en het advies van Oxera.

Vraag aan de klankbordgroep: wat is uw mening over het voorstel van ACM?

RNB’s: keuze voor netbeheerders zelf als vergelijkingsgroep en invulling van de meting Voor RNB’s is bij het huidige methodebesluit naar verschillende benaderingen gekeken om de dynamische efficiëntie te meten. CEPA adviseerde in 2012 in deze kwestie om te onderzoeken of het mogelijk was ook voor RNB’s een frontier shift te hanteren op basis van een exogene vergelijkingsgroep zoals dat ook bij TSO’s gebeurt. CEPA kwam onder andere tot dit advies omdat een parameter die gebaseerd is op gegevens van de netbeheerders zelf, niet de sterke prikkels reflecteert die geprivatiseerde bedrijven ervaren. Daar staat tegenover dat het

gebruiken van gegevens van de netbeheerders zelf leidt tot een parameter voor dynamische efficiëntie die goed past bij de specifieke situatie van regionale netbeheerders in Nederland, en zodoende meer representatief is. ACM heeft in het huidige methodebesluit de verschillende voor- en nadelen van enerzijds een frontier shift op basis van een exogene vergelijkingsgroep en anderzijds een parameter gebaseerd op eigen data van de netbeheerders tegen elkaar afgewogen. Deze afweging heeft geleid tot de keuze voor de zogenoemde langjarige

productiviteitsverandering op basis van de gegevens van netbeheerders zelf. Het belangrijkste

5 /6

argument hiervoor is dat de maatstafwerking bij regionale netbeheerders reeds een voldoende sterke efficiëntieprikkel geeft.

Voor het nieuwe methodebesluit is ACM voornemens de benadering van langjarige productiviteitsverandering op basis van de reguleringsgegevens voort te zetten. Netbeheer Nederland is in haar notitie van 28 augustus 2015 ook ingegaan op de wijze waarop de productiviteitsverandering voor de aankomende periode berekend kan worden. In deze notitie stelt Netbeheer Nederland twee aanpassingen voor op de berekeningswijze van de parameter, maar stelt de keuze om ook voor de aankomende periode weer te werken met de langjarige productiviteitsverandering verder niet ter discussie. ACM ziet dit als een ondersteuning voor de keuze voor de langjarige productiviteitsverandering voor de methodebesluiten vanaf 2017.

Het eerste voorstel van Netbeheer Nederland betreft het meenemen van meer recente gegevens in de meetperiode van de langjarige productiviteitsverandering. De langjarige productiviteitsverandering wordt in het huidige methodebesluit bepaald op basis van het gemiddelde van jaarlijkse productiviteitsveranderingen vanaf 2005 voor elektriciteit en 2006 voor gas. Omdat RNB’s pas vanaf 2000 voor elektriciteit en 2001 voor gas onderworpen zijn aan een regime van incentive regulering is het vermoeden dat in de eerste vijf jaren nog sprake was van een efficiëntie inhaalslag en zodoende minder representatief zijn. In het nieuwe methodebesluit zal ACM de gegevens van de drie nieuwe meetjaren 2013-2015 toevoegen aan de bestaande datareeks, ACM is het dus eens met dit voorstel van Netbeheer Nederland. Net als in het huidige methodebesluit streeft ACM ernaar om binnen redelijke grenzen de meting en toepassing van de productiviteitsverandering zo goed mogelijk op elkaar aan te laten sluiten.

Dat betekent dat bij het meten van de productiviteitsverandering over het verleden zoveel mogelijk gekeken wordt naar de activiteiten waarop in de aankomende periode de parameter voor dynamische efficiëntie wordt toegepast bij het inschatten van de efficiënte kosten.

Het tweede voorstel van Netbeheer Nederland betreft het meenemen van de gegevens van de gasaansluitdienst in de berekening van de langjarige productiviteitsverandering voor RNB’s gas.

Dit voorstel is gelijk aan de zienswijze en beroepsgrond die Netbeheer Nederland heeft ingediend tegen het methodebesluit gas voor 2014-2016 en heeft centraal gestaan in de beroepszaak bij het CBb tegen dit methodebesluit. Hoewel het CBb heeft geoordeeld dat ACM niet gehouden was de gegevens van de gasaansluitdienst te betrekken bij het berekenen van de langjarige productiviteitsverandering, wil ACM toch nogmaals naar dit voorstel en de

onderliggende problematiek kijken. Zoals ACM reeds op de klankbordgroepbijeenkomst van 28 september 2015 heeft aangekondigd zal ACM met dit onderwerp aan de slag gaan en op een later moment met de klankbordgroep bespreken wat het standpunt en de ideeën van ACM op dit punt zijn.

RNB’s: voorstel voor de bepaling van de productiviteitsverandering

Samengevat is het voorstel van ACM om de parameter voor dynamische efficiëntie van

regionale netbeheerders te berekenen op dezelfde wijze als in de vorige reguleringsperiode.

6 /6

Dat betekent dat ACM een langjarige productiviteitsverandering zal vast te stellen op basis van de ontwikkeling in de verhouding tussen kosten- en outputgegevens van RNB’s zelf. ACM zal de meetperiode uitbreiden met de drie meeste recente jaren (2013-2015). Zodoende komt ACM uit op een berekening van de jaarlijkse productiviteitsverandering over de periode 2005-2015 (elf metingen) voor RNB’s elektriciteit en de periode 2006-2015 (tien metingen) voor RNB’s gas.

Vraag aan de klankbordgroep: wat is uw mening over het voorstel van ACM?

4 Tot slot

In een volgende klankbordgroepbijeenkomst willen we de aanpak en resultaten van het frontier shift onderzoek voor TSO’s delen. Zoals aangegeven wordt dit onderzoek momenteel

uitgevoerd door Oxera. ACM verwacht half november een (concept-) rapport van Oxera te

ontvangen en zal daarna aan de klankbordgroep laten weten wanneer en op welke manier de

resultaten gedeeld en besproken gaan worden.