Slot of zandkasteel?
Een onderzoek naar veiligheidsrisico’s in Letland
Masterscriptie
Inhoudsopgave blz.
Inleiding 3
1. Historische erfenis 8
- 1.1 Overheersing 8
- 1.2 De Russische minderheid 9
- 1.3 Van planeconomie naar markteconomie 12
2. Sociaaleconomische veiligheid 15
- 2.1 Financiële crisis 16
- 2.2 Externe economische relaties 19
- 2.3 Migratie 23
- 2.4 De invloed van migratie op de Letse arbeidsmaatschappij 27
- 2.5 Braindrain 29
3. De Russische minderheid 34
- 3.1 Contextschets 34
- 3.2 Politiek en bevolking 36
- 3.3 Het Russische perspectief 38
4. Rusland 42
- 4.1 Economische betrekkingen 44
- 4.2 Militaire dreiging? 48
- 4.3 Het Letse veiligheidsbeleid 50
- 4.4 Het Russisch buitenlands beleid 53
Conclusie 57
Bronnen en literatuur 59
Bijlagen 63
Inleiding
‘De inwoners van Letland verdienen een land dat veilig is, dat goed beheerd wordt en betrouwbaar is. Een belangrijk [...] doel voor ons is het verbeteren van Letland’s concurrentievermogen op het vlak van internationale politiek en economie [...]. Om dit te bereiken, moet Letland actief zijn, in het bijzonder in de zin van het gebruik maken van de mogelijkheden die ons gegeven zijn door de Europese Unie en de NAVO. We moeten verstandig zijn wat betreft de betrekkingen met onze buren. We moeten ambitieus zijn in het nastreven van onze politieke en economische belangen. Alleen een veilig Letland kan dit doel bereiken.’ – President Valdis Zatlers, 26 april 2011.
Zoals oud-president Zatlers in een speech in 2011 stelde, kan alleen een veilig Letland zorgen voor een welvarende maatschappij in de breedste zin van het woord. Op sociaaleconomisch, politiek en militair gebied wordt het land geconfronteerd met verschillende uitdagingen. De grootste potentiële gevaren voor de veiligheid zijn momenteel de economie en migratie, de Russische minderheid in het land en de relaties met buurland Rusland.
In 2007 ontstond een wereldwijde financiële crisis waar ook Letland door getroffen werd. Sinds 2010 groeit de economie weer, zij het zeer voorzichtig. Met deze groei zijn de problemen niet direct opgelost. Eén van de gevolgen van de recessie was een groeiende emigratie van Letse arbeiders, een trend die zich ook na de ommekeer in 2010 nog steeds voortzet. Nadelen die deze arbeidsmigratie met zich meebrengt zijn een tekort aan personeel in bepaalde beroepssectoren, toenemende conflicten en een afname van kennis en talent doordat hoogopgeleide personen naar het buitenland verhuizen. Als deze arbeidsmigratie aanhoudt loopt de maatschappij mogelijk gevaar. In een interview vroeg ik een Lets staatsburger wat volgens hem de grootste bedreiging voor Letland is: ‘Naar mijn mening is de grootste bedreiging op dit moment de sterke afname van het aantal inwoners. Het geboortecijfer is gedaald en een groot aantal mensen werken in het buitenland, ik ben bang dat de Letse natie stervende is.’
die nu een grote minderheid vormden. Gezien de gezamenlijke geschiedenis van beide volken, was een harmonieuze samenleving lang niet altijd vanzelfsprekend. Tegenwoordig is deze relatie nog steeds een actueel onderwerp van discussie. Enerzijds zien de Letten de Russen als een bevolkingsgroep die niet wil integreren en anderzijds stelt de minderheid dat zij wordt gediscrimineerd en niet dezelfde rechten heeft als de autochtone bevolking. Uit een gesprek met een Letse burger uit de buurt van Riga blijkt bezorgdheid over de huidige situatie: ‘De Russen hebben pas een referendum gestart om de staatstaal te veranderen zodat de Russische taal tot tweede officiële staatstaal zal worden verheven. Het maakt me behoorlijk nerveus. De regering heeft verklaard dat het programma om Russen te laten integreren heeft gefaald. Ik hoop dat er geen rellen ontstaan tussen de twee nationaliteiten. De meeste Letten hebben de Russen geaccepteerd, maar na deze gebeurtenissen zou dat kunnen veranderen.’
Een gevaar voor de samenleving is een groei van het aantal conflicten tussen autochtone en allochtone bevolking. Enerzijds zorgen initiatieven van de Russen (zoals het veranderen van de taalwetgeving) en terughoudendheid om mee te werken aan diverse integratieprogramma’s, en anderzijds de weigering van de Letten om bepaalde wetten op het gebied van minderheiden te liberaliseren, voor conflicten tussen beide bevolkingsgroepen. Ook zou een slechte relatie tussen minderheden en autochtone bevolking een weerslag kunnen hebben op de eigen economie en de relatie met Rusland.
NAVO als de EU om een oplossing te vinden die de veiligheid van al Rusland’s buurlanden versterkt en garandeert.’1
Bovengenoemde onderwerpen kunnen worden beschouwd als mogelijke gevaren voor de Letse veiligheid. In deze scriptie stel ik mijzelf ten doel te onderzoeken of deze onderwerpen een gevaar vormen voor de veiligheid. Er zal onderzocht worden waarom deze zaken wel of niet een gevaar vormen. De volgende vraag zal daarom centraal staan: Is er sprake van een veiligheidsrisico in Letland en waarom? Ieder onderwerp zal aan de hand van verschillende bronnen en literatuur worden onderzocht. Het primaire bronnenmateriaal dat hiervoor is gebruikt bestaat uit partijprogramma’s van Letse politieke partijen, regeringsdocumenten van verschillende ministeries en politici uit zowel Letland als Rusland, beleidsnota’s en interviews. Deze informatie wordt verder opgevuld met literatuur over de betreffende onderwerpen. Ieder hoofdstuk zal worden voorafgegaan door subvragen die aan het einde van de betreffende hoofdstukken worden beantwoord en die ieder bijdragen aan het beantwoorden van de hoofdvraag.
De hoofdstukindeling van deze scriptie is als volgt. In het eerste hoofdstuk zal een beknopte historische context worden gegeven. Deze context is essentieel om de latere hoofdstukken volledig te kunnen begrijpen. Het is bijvoorbeeld zo dat de houding van Letland ten opzichte van Rusland wordt bepaald door de gezamenlijke geschiedenis van deze landen en daardoor alleen te begrijpen valt wanneer men zich bewust is van deze voorgeschiedenis. Om de leesbaarheid van het stuk te bevorderen zal er daarom in het eerste hoofdstuk een historische context worden gegeven met alle noodzakelijke onderwerpen en niet steeds voorafgaand aan ieder thema. Na de historische context zullen in de hoofdstukken 2, 3 en 4 respectievelijk de sociaaleconomische kant, de Russische minderheid en de geopolitieke kant worden onderzocht. Als bijlagen zijn aan het einde van deze scriptie een kaart van Europa met daarop de locatie van Letland en een blad met belangrijke gegevens van Letland toegevoegd.
In de hoofdvraag wordt het begrip ‘veiligheidsrisico’ gebezigd. Dit begrip is niet een op zichzelf staand begrip met een vaste definitie. Een veiligheidsrisico wordt snel geassocieerd met een militaire dreiging, een oorlogssituatie of militaire conflictsituatie. Het begrip ‘veiligheidsrisico’ is echter veelomvattend, het gaat om meer dan alleen fysieke of militaire veiligheid in de eenvoudigste zin van het woord. Of er sprake is van een veiligheidsrisico binnen een land, hangt af van welke definitie er wordt gebruikt.
1
De traditionele opvatting van veiligheid concentreert zich op veiligheid in militaire zin: het voorkomen dat externe machten het eigen territorium in gevaar brengen. In deze opvatting gaat het vooral om militaire strategieën en beleid die ervoor zorgen dat territoriale conflicten in het eigen voordeel opgelost worden.2 In de tweede helft van de vorige eeuw begon men zich te realiseren dat de toenmalige opvatting van veiligheid te smal was: territoriale veiligheid bleek in vele gevallen geen garantie voor de veiligheid van de burger binnen het betreffende territorium. Interne conflicten kunnen evengoed zorgen voor een onveilige situatie. Het perspectief op veiligheid veranderde langzaam van staatsperspectief naar het perspectief van het individu en omvatte meer dan alleen militaire veiligheid: human security werd de nieuwe gebezigde term.
De huidige betekenis van het woord veiligheid heeft volgens de Oxford English Dictionary de volgende betekenis: vrijheid van gevaar of bedreiging.3 Hieronder vallen onder andere de volgende punten:
a. Een staat of omstandigheid van bescherming tegen of het niet blootgesteld zijn aan gevaar; veiligheid.
b. De veiligheid van bescherming van een staat tegen interne of externe dreiging, nu vooral tegen terrorisme, spionage, etc.; de omstandigheid beschermd te worden.
c. De omstandigheid om veilig te zijn of niet bedreigd te worden in een bepaalde situatie; vrijheid in materiële of financiële zin; stabiliteit, verzekering van rechten, positie, werkgelegenheid etc.
Bovenstaande getuigt van het veranderde perspectief. De opvatting van veiligheid in de Oxford English Dictionary is breed, en hiermee komen we gelijk bij een nieuw ontstaan probleem. Zoals de oude definitie van veiligheid werd opgevat als teveel geconcentreerd op staten en het militaire apparaat en derhalve te smal, was de kritiek op nieuwe definities dat deze teveel omvatten en daardoor te breed waren. In Rethinking Human Security van King en Murray wordt daarom voorgesteld een minder brede definitie te hanteren die alleen de essentiële elementen van well-being bevat: we think that one helpful approach may be to include only those domains of well-being (some domains would seem to be intrinsically valued, such as health, freedom, or knowledge; whereas others are important means of achieving well-being, such as wealth; or derivative, such as the absence of crime or natural
2
King, G. en Murray, C., Rethinking human security (Cambridge 2000) 3. 3
disasters) that have been important enough for human beings to fight over or to put their lives or property at great risk.4
Het idee van veiligheid omvat volgens King en Murray twee belangrijke punten. Ten eerste een oriëntatie op toekomstige risico’s en ten tweede de focus op het heden, waarbij het gaat om boven een zeker niveau/grens van leven te blijven. Veiligheid betreft dus niet alleen het heden, maar ok de toekomst.5 In deze scriptie zal ik het begrip ‘veiligheidsrisico’ van King en Murray gebruiken om te onderzoeken of er in Letland sprake is van een veiligheidsrisico. De domains of well-being zijn niet vastgesteld in deze theorie, maar zijn een ruim begrip. In mijn onderzoek zijn de domains of well-being de drie eerder genoemde belangrijkste actuele zaken die op dit moment spelen. Hieruit volgt dat ik mij in deze scriptie ten doel gesteld heb te onderzoeken a) of de Letse economische situatie zorgt voor een verarmoeding van de Letse maatschappij of zich zo ontwikkelt; b) de aanwezigheid en problematiek rondom de Russische minderheid zorgt voor toenemende (gewelds)conflicten en onveiligheid (zodanig dat er bijvoorbeeld een negatief reisadvies zou kunnen gaan gelden); en c) of er sprake is van een reëele bedreiging door een externe mogendheid. Er zal worden onderzocht of er op dit moment of in de toekomst sprake is van een veiligheidsrisico.
4
King, Rethinking human, 8. 5
1. Historische erfenis
1.1 Overheersing
Het woord dat de Letse geschiedenis kenmerkt, is ‘overheersing’. Door de gehele geschiedenis heen overheersten en bevochten buitenlandse mogendheden het Letse grondgebied, dat daardoor geen eenheid genoemd kon worden. Het was de strategische ligging van het gebied waardoor het regelmatig het toneel was van gevechten tussen verschillende machthebbers. Het land zoals wij dat nu kennen bestaat nog maar sinds kort. De Russische overheersing begon in de 18e eeuw. In 1710 verloor Zweden het Letse grondgebied aan het huidige buurland van de Baltische Staat. Dit jaar betekende het begin van de langste periode van overheersing door een buitenlandse macht. Het huidige grondgebied van Letland viel toen voor het eerst onder Russisch gezag, en diende voornamelijk als route naar westelijk Europa. Ondanks dat het land onderdeel van Rusland uitmaakte, was er nog geen sprake van een echte russificatie. Dit gebeurde pas aan het einde van de 19e eeuw, toen tsaar Alexander III een russificatiecampagne begon door onder meer Lets en Duits als taal te vervangen. Russisch werd de taal waarin administratieve (overheids)zaken werden afgehandeld, evenals waarin de lessen op scholen moesten worden gegeven. De overheersing werd strenger en Letland kreeg steeds minder autonomie.
Pas in 1918 verklaarde Letland zich onafhankelijk, maar al snel heroverde het Russische leger weer het grootste gedeelte van het land.6 In 1921 werd de onafhankelijkheid door de internationale gemeenschap erkend en was het land daadwerkelijk onafhankelijk. Dit duurde echter niet lang: het Russisch-Duitse Molotov-Ribbentrop Pact maakte in 1939 feitelijk alweer een einde aan de onafhankelijkheid van het land. In 1940 werd het weer onderdeel van het Sovjet-rijk. In 1941 namen de Duitsers het stokje over en werd Letland onderdeel van Nazi Duitsland. Nadat zij door de Sovjets in 1944 werden verdreven, kwam het land weer onder het Russisch gezag te staan.
Na de oorlog bleef Letland onder dit gezag. De Sovjets deporteerden duizenden nationalisten naar Siberië en eigen inwoners, vooral arbeiders en militairen, verhuisden met hun hele familie naar Letland, waar ze sterk werden bevoordeeld ten koste van de autochtone bevolking. Bijna een kwart van de Letse bevolking verdween in de periode van het begin van
6
de oorlog tot kort na de oorlog.7 De overheersing duurde tot 1991, het jaar dat Letland definitief de onafhankelijkheid herwon. Na deze onafhankelijkheid had het land te maken met tal van problemen. De Sovjetoverheersing had het land weinig goeds gedaan: Letland moest zien te overleven met een sterk verouderd industrieel apparaat; een planeconomie die voornamelijk ingesteld was de Sovjet Unie te voorzien en die omgezet moest worden naar een Westerse markteconomie; een politiek welke moest leren een land te besturen; en een enorme groep Russen die in Letland woonachtig was en dat ook bleef.
Sinds de onafhankelijkheid in 1991 zijn de betrekkingen tussen de twee buurlanden koel. Volgens het persbureau RIA Novosti blijkt uit een enquête naar Rusland’s grootste vijanden uit 2005, dat 49% Letland als grootste vijand ziet. Hoewel de Baltische Staat wordt gezien als een grote vijand, wordt het land niet beschouwd als een gevaar. Wel wordt het, samen met Estland, Litouwen en Polen, gezien als een anti-Russisch blok binnen de EU.8 Is er daadwerkelijk sprake van een dergelijk slechte relatie tussen beide landen, en vormt deze relatie een gevaar voor de veiligheid in Letland?
1.2 De Russische minderheid
Onder de autochtone Letse bevolking leeft door de lange bezetting tijdens en na de oorlog en de behandeling door de Sovjets in die periode, een groot wantrouwen ten opzichte van de Russische inwoners. In Letland wordt Rusland beschouwd als de grote schuldige in de gezamenlijke geschiedenis. De laatste wil daar niets van weten en voelt er niets voor om excuses aan te bieden voor de bezetting door de Sovjet Unie. 9
Deze voorgeschiedenis is de oorzaak van de onwil onder de Letse autochtone bevolking om de Russische bevolking volledig te accepteren. Het is nog steeds een onderwerp dat er voor zorgt dat leden van de minderheid in zekere mate worden behandeld als tweederangs burgers. Daar komt nog bij dat de Letse identiteit feitelijk zeer jong is gezien de korte historie van het land als onafhankelijk land: men kan niet terugvallen op een lange geschiedenis. De eigen identiteit is daarom niet een vanzelfsprekend gegeven dat al eeuwen oud is.
7
King, G.J. en McNabb, D.E., ‘Crossroads dynamics in foreign policy. The case of Latvia’ Problems of Post-Communism 3 (2009) 31.
8
Muižnieks, Latvian Russian relations, 22. 9
Omdat de Russische minderheid zo groot is, wordt de eigen identiteit met grootste zorg beschermd. De vrees voor een verlies hiervan loopt als een rode draad door de geschiedenis. In de beginjaren van de transitie werden minderheden geweerd uit banen in de publieke sector en in veel gevallen ook uit banen die buiten de publieke sector vielen. Men wilde de autochtone bevolking bevoordelen om het eigen ras te behouden. De politiek was bang dat de ‘echte’ Let zou verdwijnen.10 Deze angst was niet geheel ongegrond, gezien het feit dat in 1935 nog ruim 77% van de bevolking autochtoon Lets was, terwijl dit percentage in 1989 was gedaald tot 52%. Ook in de grote steden was het aantal allochtone inwoners veel groter dan het aantal autochtone inwoners.11 Dat deze angst nog steeds bestaat, valt ook duidelijk af te lezen aan de wetgeving op het gebied van minderheden, die de autochtone bevolking meer rechten geeft dan de Russen.
In de literatuur en door Amnesty International wordt gesteld dat de Russische minderheid na de onafhankelijkheid van Letland op het gebied van taal en cultuur benadeeld werd ten opzichte van de autochtone Letse bevolking. De politiek heeft echter altijd beweerd dat het politieke beleid de Russische minderheid niet discrimineerde. Mensenrechtenorganisaties zoals Amnesty International stelden daarentegen dat er sprake was van substantiële verschillen in politieke, economische en sociale status van de Russische minderheid.12
Sinds de herwonnen onafhankelijkheid werden Letse burgers sterk bevoordeeld ten koste van niet-burgers. Op economisch gebied ontstond er een kloof tussen de Russische bevolking en de Letse bevolking.13 Deze kloof werd grotendeels veroorzaakt door de discriminatie op basis van taal en cultuur. Wanneer men het staatsburgerschap niet bezat, dan was men uitgesloten van veel voordelen van het regeringsbeleid, zoals land- en eigendomsrechten, een goed pensioen en goede huisvesting. De kans het staatsburgerschap te bemachtigen, hing af van taalkennis en kennis van de geschiedenis van Letland. Om het staatsburgerschap te kunnen krijgen, was een goede kennis van beide noodzakelijk. Het grootste gedeelte van de Russische minderheid kwam daardoor niet in aanmerking voor het staatsburgerschap. Dit regeringsbeleid verslechterde de situatie voor een groot deel van de Russische minderheid. Niet alle Russen die het staatsburgerschap niet kregen, werd dit
10
Zantingh, M., De transitie van planeconomie naar markteconomie in Letland. Transitieproblematiek (Groningen 2010) 37.
11
Ibidem. 12
Dawson, J.I., ‘Latvia’s Russian minority. Balancing the imperatives of regional development and environmental justice’ Political Geography 20 (2001) 790.
13
ontzegd omdat zij niet in aanmerking kwamen. Vele Russen vroegen het staatsburgerschap simpelweg niet aan, omdat ze dit niet nodig achtten, omdat ze vonden dat ze dit direct hadden moeten krijgen en omdat het tonen van de gevraagde kennis door een groot gedeelte van hun gemeenschap werd gezien als iets laags en vernederend.14
Op het gebied van werkgelegenheid en hoge arbeidsfuncties daalden de kansen voor de minderheid steeds verder. In de eerste jaren van de 21e eeuw leek de situatie enigszins te verbeteren, maar dit kwam slechts door de wens van Letland om toe te treden tot de EU. De meeste Letse politieke partijen zagen wel wat in het liberaliseren van bepaalde wetten. Dit had vooral te maken met het feit dat Letland graag toe wilde treden tot de Europese Unie (EU).15 Door het minderhedenbeleid te liberaliseren, zou men toe kunnen treden tot de EU, iets dat in 2004 lukte. In 2005 werd er een motie ingediend om de wetgeving zodanig aan te passen dat de Russische taal getolereerd zou worden in de publieke en private banensectoren. Deze motie werd verworpen, het Lets bleef de enige toegestane taal.16
De koers die de Letse politiek aannam, was een naar het Westen gerichte koers. Binnen het land was er de wens een lidmaatschap van de NAVO en de EU te bemachtigen. Sinds 1991 was Letland al een partnerland van de NAVO, en op 29 maart 2004 verkreeg het, ondanks voortdurende tegenwerking van Russische kant, een volwaardig lidmaatschap van de organisatie.17 In hetzelfde jaar werd tevens het lidmaatschap van de EU verkregen.
De toetreding tot de EU en de NAVO werd door Rusland beschouwd als een vernedering.18 Om de Baltische Staten ervan te weerhouden lid te worden van de NAVO, deed Rusland de drie landen twee voorstellen: veiligheidsgaranties en een Regionaal Veiligheidspact. Het aanbod werd echter afgeslagen, met als gevolg dat de verhoudingen met Rusland een forse deuk opliepen.19
In Letland zelf zag men de toetreding tot de EU als een manier om de positie van het eigen land te versterken. Galbreath en Lašas stellen in hun artikel dat er nog steeds problemen zijn op politiek, sociaal en economisch gebied.20 Op politiek gebied komen de wensen van het
14
King, G.J. en McNabb, D.E., ‘Crossroads dynamics in foreign policy. The case of Latvia’ Problems of Post-Communism 3 (2009) 38.
15
Morris, H.M., ‘President. Party and nationality policy in Latvia. 1991-1999’ Europe-Asia Studies 56 (2004) 543.
16
http://www.cidcm.umd.edu/mar/ ‘Data, Choose a Region, Post-Communist States, Latvia’ (University of Maryland) Laatst bezocht op 7 juli 2012 12: 00 uur.
17
http://www.mod.gov.lv/en/NATO.aspx Laatst bezocht op 12 maart 15:01 uur. 18
Muižnieks, N. ed., Latvian-Russian relation. Domestic and international dimensions (Riga 2006) 89. 19
Muižnieks, Latvian Russian relations, 12. 20
land niet geheel overeen met de wensen van de EU als het om relaties met Rusland gaat. Landen zoals Duitsland en Frankrijk hebben veel te zeggen binnen de EU en willen een goede relatie met de Russen houden. Op sociaal gebied is er nog steeds het probleem van de minderheid in Letland, een probleem dat in de nabije toekomst niet snel opgelost zal kunnen worden. Rusland heeft in het verleden al meermalen geprobeerd de positie van de eigen minderheden in de Baltische Staten onder de aandacht te brengen door de eigen positie binnen de Raad van Europa, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) en de VN hiervoor te gebruiken. Voorts heeft het land al enige malen gedreigd Letland economische sancties op te leggen voor het niet goed behandelen van de minderheid. Tot op heden is het echter bij dreigen gebleven.21
Het is van belang te onderzoeken in hoeverre Rusland een gevaar vormt voor Letland. Niet alleen op militair gebied, maar ook op andere gebieden zoals de economie en binnen de energiesector. Naast de Russen als externe dreiging, is er nog de Russische minderheid die mogelijk zorgt voor een interne bedreiging van de maatschappij.
1.3 Van planeconomie naar markteconomie
Nadat Letland in 1991 de onafhankelijkheid herwon, stond het land voor grote uitdagingen. Eén van deze grote uitdagingen was de transitie van plan- naar markteconomie. Tijdens de Sovjetoverheersing was de Letse industrie zo ingericht dat het vooral de Russische markt diende.22 De nadruk binnen de industrie lag voornamelijk op de zware industrie (staalindustrie, machinebouw, elektronica, chemicaliën en elektriciteitsopwekking)23 en de productie van oorlogsmaterieel. De dienstensector en productie van consumptiegoederen waren verwaarloosd, iets dat de structuur van de economie sterk deed verschillen van de Westerse economieën.24 Na de herwonnen onafhankelijkheid viel de grote Russische afzetmarkt weg, evenals de goedkope energiestroom uit Rusland die zorgde dat de fabrieken goedkoop konden produceren. Door de lage kwaliteit van de industriële producten hadden buitenlandse markten hier geen belang bij; een totale verandering van de economische
21
Muižnieks, ed. Latvian Russian relation, 8. 22
Bosch, R.E., Letland (Den Haag 1993) 7. 23
Nissinen, M., Latvia’s transition to a market economy. Political determinants of economic reform policy (Londen 1999) 74.
24
structuur was noodzakelijk. De Letse economie zou naar Westers voorbeeld opnieuw moeten worden ingericht, er zou een markteconomie moeten komen.
De transitie van planeconomie naar markteconomie verliep in Letland niet erg soepel. In het begin van de jaren negentig liet de Letse economie zeer slechte cijfers zien. De introductie van hervormingen zorgde voor slechte resultaten wat betreft productiviteit, lage lonen, weinig handel en een hoge inflatie. Door het te snel doorvoeren van hervormingen en nieuwe maatregelen werden er fouten gemaakt die soms tot grote problemen leidden.
In 1995 kende de Letse bankwereld een serieuze crisis, hoofdzakelijk veroorzaakt door slecht bankmanagement en dubieuze bankactiviteiten. Deze crisis was de grootste bankencrisis ooit binnen de voormalige Sovjetrepublieken.25 Ongeveer 40% van alle activa van de banken was verdwenen, in totaal ging het om bijna US$900 miljoen.26
De belangrijkste oorzaak voor de moeizame omschakeling van planeconomie naar markteconomie was het liberale klimaat. Hoewel begrijpelijk, was het economische klimaat dusdanig liberaal dat de regering geen volledige grip op de zaak had met alle nadelige gevolgen van dien. De Letse regering leerde van de fouten die gemaakt werden. Typerend voor het beleid was een houding van ‘trial and error’. De meeste plannen werden weliswaar gemaakt in samenwerking met instanties zoals het IMF, maar opvallend is dat veel van deze plannen niet bleken te werken. Ondanks de tegenslagen begon de economie aan het einde van de jaren negentig te groeien en aan het begin van de 21e eeuw leek de economische situatie in Letland rooskleurig.
Vanaf 2000 begonnen de economieën van alle drie de Baltische staten sterk te groeien en leek het voor de wind te gaan. In de jaren 2005-2008 groeide de Letse economie zelfs met dubbele cijfers, iets dat hoofdzakelijk werd veroorzaakt door een sterke groei van het aantal buitenlandse investeringen in het land.27 Er was in de eerste jaren na de toetreding geen enkele andere lidstaat wiens economie zo sterk groeide als die van Letland.
Het werkloosheidscijfer daalde tegelijk met de sterke groei van de economie. In 2001 was er in het land nog sprake van een werkloosheidscijfer van 12,9%, maar na de toetreding tot de EU in 2004 daalde dit cijfer snel. De verklaring hiervoor is te vinden in de toetreding: arbeidsmarkten van andere EU-lidstaten werden geopend voor de Letse arbeider, iets waar massaal gebruik van werd gemaakt, in het begin voornamelijk door lager opgeleide arbeiders.
25
http://www.worldbank.org/html/ ‘Data and research, Research programs, Macroeconomics & growth, Research, Publications & reports, Featured articles on research, Beyond transition, Latvian banking crisis. Stakes and mistakes’ (Worldbank) Laatst bezocht op 27 mei 2012 12:00 uur.
26 Zantingh, De transitie, 33. 27
Officiële schattingen stellen dat 5% van de werkzame bevolking kort na de toetreding naar het buitenland emigreerde.28 Het gevolg van de arbeidsmigratie was een stijging van de lonen (arbeid werd schaarser, werknemers die in Letland bleven konden hogere lonen vragen) en een toename van het inflatiecijfer: het hoogste van alle lidstaten. De import van consumptiegoederen nam eveneens sterk toe en illustreerde een consumptieboom.29 Ondertussen groeide de Letse staatsschuld en begon men zich in het buitenland steeds meer zorgen te maken dat de economie oververhit raakte. Het werd duidelijk dat de Letse economie slecht gemanaged werd en vanuit Europa werd gewaarschuwd dat er maatregelen genomen moesten worden om de situatie te beteugelen omdat het anders fout zou lopen. Dat deze waarschuwingen terecht bleken, bleek in 2008/2009 toen er een wereldwijde financiële crisis uitbrak waar Letland zwaar door getroffen werd.
Van belang is momenteel de stand van zaken op economisch gebied, wat zijn de toekomstperspectieven voor de economie als geheel? Daarnaast is de arbeidsmigratie een belangrijk onderwerp van discussie.
2. Sociaaleconomische veiligheid
28
Koyama, ‘Economic crisis’, 99. 29
‘De Letse economische veiligheid hangt af van stabiele economische groei, de balans tussen uitgaven en inkomsten, export, import en de groei van investeringen. Het Letse doel is het zorgen voor een stabiele en langdurige nationale economische soevereiniteit. Als land met een kleine open markteconomie is één van de belangrijkste economische risicofactoren de externe sector. De Letse economie toonde in de afgelopen jaren een groeiend aantal indicatoren van economische onbalans. Groeiende budgettekorten, een hoog inflatiecijfer en andere indicatoren wijzen op de dreiging van economische oververhitting.’ – National Security Concept, Ministerie van Defensie.30
Op sociaaleconomisch gebied zijn er twee onderwerpen die van belang zijn en in dit hoofdstuk onderzocht zullen worden. Ten eerste de economie als geheel: hoe presteert de Letse economie nu het land nog maar net van de wereldwijde financiële crisis is bekomen? In het eerste gedeelte van dit hoofdstuk zal daarom beknopt ingegaan worden op de recente financiële crisis en de gevolgen daarvan. Vervolgens zal aan de hand van cijfermateriaal onderzocht worden of er sprake is van ontwikkelingen die een gevaar vormen voor de Letse maatschappij. Ten tweede heeft de onafhankelijkheid van het land en de toetreding tot de EU ervoor gezorgd dat Letland een hoog emigratiecijfer kent. Mogelijk zorgt deze migratie voor problemen, zowel voor het heden als de toekomst. Het tweede gedeelte van dit hoofdstuk zal nader ingaan op dit onderwerp. Aan het einde van elk onderdeel van dit hoofdstuk zullen de volgende subvragen worden beantwoord:
Subvraag 1. Hoe ziet de huidige economische situatie er momenteel uit en wat zijn de
toekomstperspectieven? Vormt de economische situatie een gevaar voor de Letse samenleving?
Subvraag 2. Wat is de prognose op het gebied van arbeidsmigratie? Vormt deze migratie een
gevaar voor de Letse samenleving?
2.1 Financiële crisis
30
In de jaren 2008/2009 was er sprake van een wereldwijde financiële crisis, waar ook Letland zich niet aan kon onttrekken. Van alle getroffen landen werd het land zelfs het zwaarst getroffen. Vergeleken met de grootste crises en recessies sinds 1900, zoals de crisis van 1929, valt de Letse crisis, gerekend over twee jaar, als de zwaarste sinds 1900 te beschouwen. In de periode 2007-2009 daalde het Letse BBP ongekend snel, zie figuur 1.
Figuur 1. BBP veranderingen in procenten (schattingen na 2011) Gross domestic product change (percent)
-20 -15 -10 -5 0 5 10 15 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Year P e rc e n ta g e
Bron: World Economic Outlook Database IMF, updated April 2012
De werkloosheid in het land nam toe van 5,3% einde 2007, tot 20,5% begin 2010 (officiële Letse cijfers). Bij de berekening van deze cijfers is geen rekening gehouden met de burgers die naar het buitenland emigreerden om daar werk te zoeken. Wanneer deze emigratiegolf in de berekeningen meegenomen zou zijn, dan vallen de werkloosheidscijfers nog hoger uit: in het derde kwartaal van 2011 zou dan 29% van de werkzame bevolking werkloos zijn, in plaats van 21,1%.31 Zie figuur 2 voor een overzicht van de werkloosheid vanaf 2000, volgens statistieken van het IMF. Volgens officiële schattingen vertrokken in de periode 2009-2011 ruim 120.000 Letten naar het buitenland om daar hun geluk te beproeven.32
31
Weisbrot, M. en Ray, R., Latvia’s internal devaluation. A success story (Washington 2011) 9. 32
Figuur 2. Werkloosheidscijfer per jaar in procenten (schattingen na 2011)
Bron: World Economic Outlook Database IMF, updated April 2012
Het hoge inflatiecijfer (6,2% in 2004, zie figuur 3) was één van de belangrijkste redenen dat Letland de komst van de euro moest uitstellen. Tot 2008 bleef het inflatiecijfer te hoog om aan de eurocriteria te voldoen.33 In 2008 was het inflatiecijfer tot ongekende hoogte gestegen (15,3%) om vervolgens abrupt af te nemen: in 2009 was het gedaald tot 3,3% en in 2010 tot -1,2%. In 2011 nam het cijfer met 4,2% toe ten opzichte van 2010.34
Figuur 3 Veranderingen in het inflatiecijfer (schattingen na 2011)
33
Borgersen, T.A. en King, R.M., Inflation in Latvia. How real is it (Ostfold 2009) 3. 34
World Economic Outlook Database IMF
Unemployment rate percent of total labor force
Inflation, average consumer prices (percent change) -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Year P e rc e n ta g e
Bron: World Economic Outlook Database IMF, updated April 2012
Figuur 4. Ontwikkelingen sinds 2008
Bron: Lets Ministerie van Economische Zaken
Zoals af te lezen uit de figuren 1 tot en met 4, valt er sinds 2010 weer groei te constateren. Over de oorzaken van deze hernieuwde groei van de Letse economie bestaat controverse. Volgens sommige deskundigen, zoals de huidige premier van Letland en oud minister van Financiën Valdis Dombrovskis, is het voornamelijk te danken aan het overheidsbeleid dat gericht was op interne devaluatie.35 Het doel van interne devaluatie is herstel van de internationale competitiviteit van het betreffende land. Dit wordt voornamelijk bereikt door
35
arbeidskosten te verminderen door middel van verlaging van lonen en bezuinigingen op sociale diensten. Door de interne devaluatie daalden de lonen sterk: lonen in de publieke sector daalden met een gemiddelde van 26% (2009) en in de private sector met 8%. Door deze afnamen daalden de productiekosten in de industrie met 21% in de periode eind 2008 tot 2009.36 Door voorstanders van interne devaluatie wordt Letland vaak genoemd om aan te tonen hoe succesvol dit beleid kan zijn. Tegenstanders wijzen er echter op dat de export van het land niet of nauwelijks groeide door de interne devaluatie en dus weinig bijdroeg aan het herstel van de economie, terwijl dit wel een van de belangrijkste doelen van het beleid is.37 In tegendeel, de hernieuwde groei van de Letse economie is volgens critici juist te danken aan het niet volgen van bepaalde richtlijnen, behorend bij een beleid van interne devaluatie, door de Letse overheid.38
Niet iedereen is het voorts eens dat de Letse welvaart weer begint toe te nemen nu de economie weer herstellend lijkt. De grootste politieke partij Saskaņas centrs schrijft in haar partijprogramma dat ‘sommige economische indicatoren recentelijk zijn begonnen te stabiliseren, echter het aantal arme en behoeftige families blijft per dag groeien. Letland is bezig een land te worden dat zich in twee dimensies ontwikkeld. Enerzijds is de crisis voor een kleine groep succesvolle op export geöriënteerde bedrijven voorbij, maar anderzijds zakt de meerderheid van de bevolking weg in armoede en toenemende hopeloosheid.’
In het partijprogramma van de tweede grootste partij, Zatlera reformu partija, wordt er ook sceptisch naar de recente economische groei gekeken, zij het in gematigder toon. In het programma schrijft de partij dat er weliswaar een punt van ommekeer is bereikt en de economie weer groeit, maar vergeleken met buurlanden is deze groei volgens hen te traag. De derde grootste partij, Vienotībā, schrijft in haar partijprogramma over het streven naar toekomstige doelen en de positieve aspecten van de groei en velt niet of nauwelijks een oordeel over de huidige economische en sociale situatie.
2.2 Externe economische relaties
In een jaarlijks rapport van het Ministerie van Buitenlandse zaken schrijft het ministerie dat de exportcijfers van 2011 sterk zijn gestegen ten opzichte van het voorgaande jaar. In de eerste drie kwartalen van 2011 werd er voor 4,1 miljard Lats geëxporteerd (5,9 miljard euro),
36
Aslund, A., Lessons from the East European financial crisis. 2008-10 (Washington 2011) 3. 37
Weisbrot, Latvia’s internal, 2. 38
en steeg de totale export met 28% ten opzichte van dezelfde periode in 2010. Onderverdeeld naar sector zag de Letse export er in 2011 als volgt uit:
Figuur 5. Export diversificatie 2011
In 2011 exporteerde Letland voor 1,41 miljard Lats (ongeveer twee miljard euro) meer dan in het voorgaande jaar. De belangrijkste exportproducen zijn hout en houtproducten, metaalproducten en machines en (elektrische) onderdelen (deze drie sectoren zijn samen goed voor 44% van de export). De belangrijkste exportlanden zijn Litouwen (18%), Estland (14%) en Rusland (11%) (zie onderstaande figuur 6).
Figuur 6. Exportlanden
In 2011 groeide ook de import van goederen ten opzichte van 2010 (28,3%). Onderstaande figuren tonen de belangrijkste importgoederen en landen van herkomst.
Figuur 7. Import
Figuur 8. Import per land
Bron: LIAA
Economische Zaken, het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Investering en Ontwikkeling Agentschap van Letland (LIAA); het streven naar verbeterde dialoog met Letse bedrijven over handelsmogelijkheden in buitenland; en het vinden van nieuwe buitenlandse markten voor Letse bedrijven.39
In het speciaal worden de VS en Rusland genoemd als economische partners. In 2011 bezocht de Letse premier de VS, vergezeld door een delegatie zakenlieden. De eerste stappen werden toen gezet een dialoog te beginnen met Amerikaanse instituties over de vooruitzichten binnen onderzoek naar de winning van schaliegas. In het geval van Rusland stelt het ministerie dat Letland Rusland’s lidmaatschap van de World Trade Organisation (WTO) blijft steunen. De toegang van Rusland tot de WTO zal ervoor zorgen dat Letland verdere mogelijkheden krijgt om handelsrelaties met Rusland op te bouwen. De prognose voor de toekomst is een toename van de Letse export naar Rusland.
Over samenwerking met buurlanden wordt in het rapport het volgende genoemd: ‘Het buitenlandbeleid van Letland in 2011 was bedoeld om middelen aan te trekken (in de breedste zin van het woord) om zo spoedig mogelijk de financiële crisis te kunnen overwinnen. Samenwerking met landen in de Baltische Zee regio, voornamelijk met de Baltische Staten, de Scandinavische landen, Duitsland en Polen, is versterkt. [...] Om relaties met Rusland verder op te bouwen heeft Letland zich geconcentreerd op het doorvoeren van de overeenkomsten die de president tijdens zijn bezoek aan de Russische Federatie met de Russen heeft gemaakt.’
In dit rapport schrijft het ministerie dat één van de belangrijkste doelen van Letland het dynamiseren van externe economische relaties is. Dit zal worden bereikt door middel van een actievere inzet van diplomatieke missies, het verbeteren van samenwerking met competente instituties op het gebied van economische samenwerking, het organiseren van bedrijfsbezoeken aan traditionele en nieuwe markten en het instellen van het benodigde wettelijke kader. Door het streven naar onder andere verbetering van economische relaties met naburige landen, het zorgen voor veiligheid en stabiliteit in de regio en het aantrekken van meer toerisme, denkt Letland een betere economische toekomst te creëren.
Subvraag 1. Hoe ziet de huidige economische situatie er momenteel uit en wat zijn de
toekomstperspectieven? Vormt de economische situatie een gevaar voor de Letse samenleving?
39
Er is geen sprake van zorgwekkende ontwikkelingen: uit figuren 1, 2 en 3 blijkt dat de voorspellingen voor de komende jaren relatief gunstig zijn. Het BBP blijft langzaam stijgen en het inflatiecijfer lijkt stabiel te blijven. Ook het werkloosheidscijfer daalt in de voorspellingen, maar dit heeft ook te maken met het hoge migratiecijfer. De inflatie lijkt onder controle en de komst van de euro in 2013 haalbaar. Wanneer Letland zich zal aansluiten bij de andere eurolanden, dan zal dit de economische veiligheid van het land ten goede komen. Immers, de wens an sich om de euro in te mogen voeren heeft geleid tot een economisch stabielere situatie, aangezien Letland moet voldoen aan strenge eisen. Het levert derhalve een stabielere en meer transparante economie op. Verder zal de komst van de euro ook voor de export gunstig zijn: de koers van de euro hoeft nu niet meer gevolgd te worden omdat het land de euro nu zelf bezit en nadelige koerswijzigingen zijn derhalve verleden tijd. Daarnaast zal Letland in mogelijke toekomstige tijden van nood volledig hulp aangeboden kunnen krijgen van de Europese Centrale Bank.40
Uit het rapport van het Ministerie van Buitenlandse Zaken blijkt dat de Letse economie goede cijfers laat zien en dat het land ambitieuze plannen voor de toekomst heeft. De samenwerking met verschillende landen is de afgelopen jaren verbeterd en de verwachting is dat deze samenwerking in de toekomst nog verder zal intensiveren.
Op het gebied van arbeidsmigratie kan er mogelijk nog veel verbeterd worden. In de volgende paragraaf zal daarom nader worden ingegaan op de gevaren die de scheve arbeidsmigratie in Letland met zich meebrengt.
2.3 Migratie
‘Naar mijn mening is de belangrijkste dreiging momenteel de afname van de Letse populatie. Het geboortecijfer neemt af en een groot aantal mensen werkt in het buitenland. De Letse natie van vandaag is stervende. Zeer binnenkort zal Letland immigranten nodig hebben. Een groot aantal mensen is bezorgd over immigrantengolven die vroeg of laat zullen komen. De regering is erg nationalistisch ingesteld en houdt niet van het idee dat er immigranten uit het Midden-Oosten of Afrika zullen komen, omdat dit de Letse natie bedreigd.’ – Interview met een Lets staatsburger, 2 juli 2012.
40
Al in de jaren negentig was er, na uitbreiding van de EU, sprake van grote emigratie vanuit Oost-Europa naar West-Europa. Tijdens het communisme was het minder gebruikelijk voor Oost-Europese hoger opgeleiden om naar West-Europa te reizen dan nu, hoewel het niet onmogelijk was. Na de val van de Sovjet-Unie, werd het veel eenvoudiger voor de Oost-Europese bevolking om naar West-Oost-Europese landen te vertrekken (definitief, al dan niet tijdelijk). De Wereldbank en EIRO (European Industrial Relations Observatory) schatten dat tussen de 50.000 en 100.000 arbeiders in de eerste jaren na toetreding vanuit Letland naar andere lidstaten zijn vertrokken.41 Dit lijkt overeen te komen met cijfers van het Letse statistiekbureau Latvijas Statistika, welke te zien zijn in onderstaande tabel en figuren 8 en 9. Volgens schattingen zou drie procent van de Centraal- en Oost-Europese bevolking in de jaren na de val van de Sovjet Unie emigreren. Voor Letland geldt dat in de periode 1992-1994 4,6% van de bevolking voor langere termijn emigreerde. Hoewel dit cijfer hoger is dan de gemiddelde schatting, heeft Letland over de periode 2000-2010 het laagste emigratiecijfer van de drie Baltische Staten. In die periode emigreerde 2,5% van de Letse bevolking, tegenover respectievelijk 3% en 4,9% van de Estse en Litouwse bevolking.42
Tabel 1. Lange termijn migratie
41
Woolfson, C., ‘Labour migration. Neoliberalism and ethno politics in the new Europe. The Latvian case’ Antipode 5 (2009) 962.
42
Berekeningen op basis van cijfers van Latvijas Statistika, Statistics Lithuania, Eesti Statistika en het IMF. Voor de volledige cijfers, zie bijlagen.
Lange termijn migratie Letland
Immigratie Emigratie Netto migratie
1991 14684 29729 -15045
1992 6199 59673 -53474
Lange termijn migratie Letland 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 Jaar A a n ta l p e rs o n e n Immigratie Emigratie
Figuur 9. Lange termijn migratie
Bron: Latvijas Statistika, meest recente cijfers
Figuur 10. Netto migratiecijfers Letland 1990-2010
Lange termijn migratie in Letland 1991-2010 -60000 -50000 -40000 -30000 -20000 -10000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Jaar N e tt o m ig ra ti e
Bron: Latvijas Statistika, meest recente cijfers
Uit bovenstaande gegevens blijkt dat er na de onafhankelijkheid in 1991 inderdaad een grote emigratiegolf plaats vond. Sinds 1991 is het migratiecijfer negatief, tijdens de Sovjet overheersing was dit cijfer positief (in de periode 1981-1990 bijvoorbeeld 506.576 immigranten tegenover 423.953 emigranten). Na 1992 nam het aantal emigranten sterk af en in het eerste decennium van de 21e eeuw bleef het aantal lange-termijn-emigranten schommelen tussen de twee- en achtduizend per jaar. Vanaf 2007 nam het aantal emigranten weer toe en kwam het aantal in 2010 voor het eerst sinds 1997 weer boven de tienduizend. Het aantal immigranten bleef over de periode 1991-2010 redelijk stabiel. Mede door de emigratie van Letten en het beperkte aantal immigranten is de prognose voor de toekomst dat de populatie in Letland afneemt (zie figuur 11).
Bron: World Economic Outlook Database IMF, updated April 2012
2.4 De invloed van migratie op de Letse arbeidsmaatschappij
‘Het oplossen van migratieproblematiek zou één van de hoofdzaken moeten zijn waar landen als Letland zich op zou moeten concentreren.’ – Eurocommissaris Johannes Hahn, 201243 Een hoog migratiecijfer heeft op iedere maatschappij een grote invloed. Op de Letse maatschappij heeft het door de bevolkingssamenstelling en de daarmee samenhangende vrees de Letse identiteit te verliezen wellicht een grotere invloed dan op andere landen. Het aandeel burgers met de Letse nationale identiteit is momenteel 59,3%. De overige 40,7% heeft een andere identiteit dan de Letse, met de Russen als grootste minderheid (27,8%).44 Door de aantallen burgers die elders in de wereld een baan zoeken, ontstaan er tekorten op de Letse arbeidsmarkt. Hierdoor ontstaat een nieuwe vraag naar arbeiders om deze tekorten op te kunnen vullen. De tekorten in zijn niet onopgemerkt gebleven: arbeiders uit buurlanden, maar ook van verder weg en zelfs van buiten Europa, worden aangetrokken door de vraag naar werknemers. Deze immigratie is van groot belang voor bepaalde beroepssectoren: het werknemerstekort kan erdoor worden opgelost en dit komt vanzelfsprekend de economie ten goede. Deze reactiemigratie is derhalve in staat enerzijds problemen op te lossen, maar anderzijds zorgt het in Letland ook voor problemen. In het geval van Letland is er interne
43
www.eurobusiness.com ‘Home, Breaking News, EU seeks to reverse E. Europe brain drain’ laatst bezocht op 1 juli 2012 15:00 uur.
44
onenigheid over de komst van buitenlandse arbeidskrachten naar Letland. De immigratie zorgt voor bezorgdheid onder de Letse bevolking over het verdwijnen van de eigen identiteit. Het migratiebeleid en de houding van burgers ten opzichte van buitenlandse arbeiders en de eigen minderheden wordt duidelijk beïnvloed door deze angst de eigen identiteit te verliezen. De komst van buitenlandse arbeidskrachten doet deze vrees verder opleven en heeft geleid tot een groeiende xenofobische samenleving. Door de emigratie ontstaan er tekorten op de arbeidsmarkt die de facto prima opgevuld zouden kunnen worden door Letse minderheden en immigranten, echter de onwil onder de Letse bevolking is groot. De banen die vrij komen door emigratie kunnen in veel gevallen niet bezet worden door niet-burgers, wat voor grote problemen voor de prille economische groei kan zorgen.
Volgens Woolfson is uit onderzoek gebleken dat Letland, vergeleken met de rest van de EU-lidstaten, zich het sterkste verzet tegen een multiculturele samenleving en sterk gelooft dat buitenlandse arbeiders in Letland geen burgerrechten zouden moeten krijgen. 70% van de respondenten uit het onderzoek stond negatief tegenover de komst van buitenlandse arbeiders. Buitenlandse arbeiders zouden volgens hen geen oplossing zijn voor de problemen op de Letse arbeidsmarkt. 45
Door het groeiende aantal immigranten groeit ook het aantal geweldsincidenten waarbij buitenlanders en mensen met een getinte huidskleur het slachtoffer zijn. Sinds 2005 werden de eerste racistische geweldsincidenten officieel vastgelegd. Deze en latere incidenten hadden tot gevolg dat het US State Department zelfs Amerikaanse burgers waarschuwde op hun hoede te zijn voor geweld tegen buitenlanders wanneer zij naar Riga zouden vertrekken.46 In het openbare leven wordt door de Letten onwil getoond buitenlandse werknemers te accepteren.47 Door de strenge regels omtrent het aannemen van buitenlandse werknemers komen er relatief veel immigranten illegaal het land binnen. Het aannemen van een arbeider van buiten de EU is een dusdanig omslachtig proces dat het inhuren van illegale arbeiders een
45
Woolfson, ‘Labour migration’, 966. 46
Ibidem, 965. 47
stuk eenvoudiger is.48 Daarnaast is het ook veel goedkoper en heeft een werkgever niets te maken met de wetgeving. Hoeveel buitenlandse werknemers er momenteel werkzaam zijn in Letland is onduidelijk. Het is onbekend hoeveel illegale arbeiders er jaarlijks naar Letland trekken, geschat wordt echter dat de illegale arbeiders samen goed zijn voor ruim 20% van het Letse BBP.49 De illegale arbeider is vooral werkzaam in sectoren zoals scheepsbouw, bosbouw en de bouwsector.
Door de lange voorgeschiedenis van overheersing bevoordeelt de Letse wetgeving nu de autochtone bevolking ten opzichte van minderheden en immigranten. Een voorbeeld hiervan is het moeilijke proces om als niet-burger het Letse staatsburgerschap te verkrijgen. Door deze wetgeving blijven veel inwoners van Letland verstoken van het staatsburgerschap, waardoor zij automatisch uitgesloten worden van bepaalde banen, sociale diensten en rechten. Hierdoor is het lastig om lege arbeidsplekken op te vullen. De allochtone bevolking voelt zich hierdoor achtergesteld en gediscrimineerd, met als gevolg dat ook zij het land verlaten. De Letse wetgeving heeft derhalve tot gevolg dat emigratie onder allochtone inwoners wordt bevorderd, naast de al bestaande ‘natuurlijke’ emigratie van inwoners die door andere push- en pullfactoren wordt veroorzaakt. De angst om de eigen identiteit te verliezen door de import van buitenlandse werknemers en de eigen minderheden meer rechten te geven, verlamt de Letse arbeidsmaatschappij.
2.5 Braindrain
Een laatste belangrijk gevolg van arbeidsmigratie is de zogenaamde braindrain. Dit houdt in dat hogeropgeleide personen naar het buitenland emigreren, met als gevolg dat de intellectuele elite in het land van afkomst slinkt. Sinds de val van het IJzeren Gordijn werd er door economen gewaarschuwd dat de emigratie van hoogopgeleide personen uit Centraal- en Oost-Europese landen een groot gevaar zou kunnen vormen voor de relatief jonge nieuwe economieën. Vooral in de periode vlak na de transitie van planeconomie naar markteconomie werd er gewaarschuwd voor een mogelijke braindrain. Naast het verlies van human capital an sich, zou braindrain eveneens kunnen leiden tot een afname van investeringen uit het buitenland, aangezien een land met weinig human capital in veel opzichten minder interessant
48
Om een werknemer van buiten de EU aan te nemen dient een werkgever eerst een maand lang een vacature te plaatsen bij een uitzendbureau. Wanneer er geen lokale arbeider beschikbaar is, en geen niet-burger of EU inwoner de baan wil, dan pas kan een werknemer van buiten de EU worden aangenomen.
49
is om in te investeren. Het is vooral een gevaar voor deze landen wanneer het emigratiecijfer hoger is dan gemiddeld en vooral de jonge en hoogopgeleide mensen emigreren. Het wegtrekken van deze jonge hoogopgeleiden zorgt ervoor dat nieuwe studenten het een stuk moeilijker zullen krijgen. Veel afgestudeerde mensen trekken weg, met als gevolg dat er minder potentiële docenten overblijven. De nieuwe generatie studenten zal daardoor kwalitatief minder goede scholing kunnen genieten.50
Er is in de literatuur veel geschreven en gedebatteerd over het effect van braindrain op de landen van waaruit wordt geëmigreerd. Het hoeft niet zo zwart-wit te zijn als het in eerste instantie lijkt. Er moet ook gekeken worden naar de zogenaamde beneficial braindrain, waarbij de gedachte is dat zendende landen zullen worden gestimuleerd human capital te verkrijgen, er geld naar deze landen wordt teruggestuurd door de geëmigreerde inwoners en sommige mensen uiteindelijk weer terugkeren naar het land van herkomst met een heel pakket aan vaardigheden en ervaring. Het zenden van geld naar het thuisfront door hoopgeleide migranten kan helpen liquiditeitstekorten te verhelpen, het kan zorgen voor een stimulering van investeringen in scholing, en in het algemeen zorgen voor een afname van armoede.51 Braindrain kan in theorie dus leiden tot braingain.52 Uit diverse onderzoeken sinds de jaren zestig van de vorige eeuw is gebleken dat ondanks genoemde voordelen, er meestal geen sprake van duidelijke braingain is. Globalisering zorgt ervoor dat human capital schaarser wordt in de landen waar het al zo schaars is, en ongelijkheid tussen landen neemt zo verder toe.53 Ondanks de mogelijke voordelen wordt braindrain in de literatuur voornamelijk gezien (voor het zendende land) als een negatief verschijnsel.
Nadat Letland in 2004 toetrad tot de EU, openden verschillende EU-lidstaten hun arbeidsmarkten voor Letland, met als gevolg dat burgers uit het land wegtrokken in de hoop elders een beter bestaan op te kunnen bouwen. Uit onderzoek bleek dat jonge hoger opgeleide
50
Guth, J. en Bryony, G., ‘Motivations in East-West doctoral mobility. Revisiting the question of brain drain’ Journal of Ethnic and Migration Studies 5 (2008) 828.
51
Docquier, F. en Rapoport, H., Globalization. Brain drain and development (Bonn 2011), 27. 52
Een voorbeeld ter illustratie: lager opgeleide arbeiders investeren in scholing om te kunnen emigreren en te kunnen concurreren met hoger opgeleide arbeiders in het buitenland. Wanneer zij weer terugkeren naar het land van afkomst, keren ze terug met de kennis en vaardigheden die ze niet hadden gehad wanneer er geen migratiemogelijkheden zouden zijn geweest. Tevens is het ook mogelijk dat zij financieel kapitaal mee terug nemen vanuit het buitenland. Door de meegebrachte kennis en kapitaal worden in het thuisland bijkomende voordelen gecreëerd: de productiviteit in het thuisland zal kunnen toenemen en de adoptie van nieuwe technologische mogelijkheden wordt makkelijker en beter beschikbaar dan voor de migratie. In dit voorbeeld gaat het om tijdelijke emigratie en wordt er uitgegaan van een accumulatie van vaardigheden en kapitaal, wat in de werkelijkheid niet altijd van toepassing hoeft te zijn. Bron: Docquier, Globalization. Brain drain, 29.
53
mannen en vrouwen positief tegenover emigreren naar het buitenland stonden.54 De meeste emigranten vertrokken naar Ierland, Groot-Brittannië en Zweden.55 De lonen in deze landen waren dusdanig hoger dan in Letland, de belangrijkste drijfveer om in deze landen te gaan werken.56 Sinds het begin van de 21e eeuw groeit het aantal Letten dat aan het PMLP (het overheidsbureau voor immigratiezaken) doorgeeft dat ze naar het buitenland verhuizen. Dit wijst erop dat veel van deze mensen hoogstwaarschijnlijk permanent in het buitenland gaan wonen.57
De ontstane emigratie heeft een aanzienlijke invloed op Letland, zowel in zekere mate positieve als in negatieve zin. De emigratie van werknemers heeft als gevolg dat de werkloosheid afneemt en de lonen stijgen.58 Een op het eerste gezicht positieve ontwikkeling voor de werknemer, maar tegelijkertijd ontstaan er echter arbeiderstekorten in bepaalde beroepssectoren (voornamelijk in de hogere sectoren, zoals in de medische sector maar ook in lagere beroepssectoren), hoewel dit ook wordt veroorzaakt door demografische ontwikkelingen.59 Verdere nadelige effecten van de arbeidsmigratie zijn een afname van human capital.
In 2003 werd er op de Letse website DELFI een enquête gehouden over Letland en emigratie. Op basis van de resultaten van de enquête zijn schattingen gemaakt van het aantal Letten dat erover dacht te gaan emigreren in de jaren na de enquête. De schattingen liepen uiteen van 80.000 tot 340.000 mensen. Iets minder dan de helft van deze mensen zou volgens het onderzoek waarschijnlijk nooit terugkeren naar Letland wanneer ze daadwerkelijk zouden emigreren, maar blijven wonen in het land waar zij naar zijn geëmigreerd. Inmiddels zijn de emigratiecijfers van de geschatte jaren bekend. In de jaren 2004 tot en met 2010 emigreerden volgens het Letse CBS 38.726 mensen permanent naar het buitenland. De voorspellingen van de enquête blijken dus te negatief en niet geheel overeen te komen met de werkelijkheid.
54
Woolfson, ‘Labour migration’, 963. 55
Tung, R.L. en Lazarova, M., ‘Brain drain versus brain gain. An exploratory study of ex host country nationals in Central and East Europe’ The International Journal of Human Resource Management 11 (2006) 1.
56
Op het moment dat Letland toetrad tot de EU in 2004, waren de loonsverschillen met andere (oude) lidstaten erg groot. In de voor Letse werknemers populaire bestemmingen zoals Groot-Brittannië en Zweden, waren de gemiddelde lonen in 2004 respectievelijk 9,3 en 10,1 keer zo hoog als in Letland. In de jaren daarop werd het verschil wel kleiner, maar bleven de verschillen evengoed groot. De afname van dit verschil werd veroorzaakt door een toename van de loonshoogte in Letland. Bron: Tung, R.L., ‘Brain drain’, 3.
57
European Migration Network, Annual report on migration and international protection statistics for Latvia (Riga 2011) 7.
58
Tung, ‘Brain drain’, 8. 59
Subvraag 2. Wat is de prognose op het gebied van arbeidsmigratie? Vormt deze migratie een
gevaar voor de Letse samenleving?
Arbeidsmigratie vormt op dit moment en voor de toekomst mogelijk een gevaar voor de Letse samenleving. Uit tabel 1 blijkt dat sinds 2007 ieder jaar meer burgers voor lange termijn naar het buitenland vertrekken om daar te gaan werken. Buitenlandse werknemers zijn steeds meer nodig om de ontstane tekorten op te vullen. De Letse maatschappij valt te verwijten dat het discrimineert en te beschermend is, iets dat problematisch is voor de huidige situatie. Het idee dat de eigen nationale identiteit beschermd moet worden, wordt door de jongere generaties overgenomen, en in stand gehouden door de politiek en de wetgeving. Door de strenge taalwetgeving is het voor werknemers uit het buitenland, of uit eigen land zelf die de Letse taal niet genoeg beheersen, lastig een goede baan te vinden terwijl deze banen er wel zijn.
Volgens de Wereldbank is het daarom noodzakelijk dat het land een liberaler regime gaat hanteren wanneer het op arbeidsmigratie aan komt.60 De Letse politiek ontkent niet dat er in verschillende beroepssectoren dringend arbeiders nodig zijn, maar politici, waaronder president Andris Bērziņš, stellen echter dat de arbeidsmarkt beschermd dient te worden tegen stromen van goedkope arbeiders die volgens hen negatieve invloeden zouden hebben op de economie en maatschappij. Het aantrekken van werknemers uit het buitenland is wel nodig, maar men zou opgeleide werknemers uit EU-landen, die bereid zijn de Letse taal te leren en de Letse cultuur en tradities te respecteren, aan moeten trekken.61 Dit is praktisch bijna onmogelijk: de reden dat de eigen opgeleide burgers wegtrekken is juist onder meer vanwege de hogere lonen in het Westen. Het is daarom een onmogelijke opgave om juist de opgeleide Westerse arbeiders zover te krijgen dat zij hier gaan werken. Zij zouden vergelijkbare en hoogstwaarschijnlijk hogere beloningen als in de eigen landen aangeboden moeten krijgen alvorens ze hier zouden gaan werken, iets dat de regering de eigen burgers al niet kan bieden. Ook burgers uit armere lidstaten die vergelijkbare beloningen voor hun werk krijgen als in Letland, zullen eerder geneigd zijn naar het Westen te verhuizen. Een aanpak van de discriminerende sfeer is noodzakelijk, evenals een actievere houding van de regering om buitenlandse werknemers naar Letland te halen.
Door de recente economische crisis en de vele problemen die Letland in de afgelopen jaren op economisch gebied kende, draait de Letse economie nog niet zo goed als voorheen.
60
Woolfson, ‘Labour migration’, 971. 61
Van belang is dat deze economische ontwikkelingen kunnen zorgen voor een vergrote bereidheid van Letten om naar het buitenland te vertrekken. Een beperkte instroom van buitenlandse arbeidskrachten kan vervolgens tot gevolg hebben dat de economie verder wegzakt, met weer als gevolg dat de burgers nog sterker worden ‘aangespoord’ het land te verlaten. Met het oog op het voorspelde aantal emigranten (De University of Latvia schat dat er in de komende drie tot vier jaar in totaal ruim 100.000 Letten zullen emigreren62), zal het dus van groot belang zijn dat de regering de huidige situatie zodanig aanpakt en aanpast dat de toekomst er beter uit zal zien. Het is onwaarschijnlijk dat de landen die hun arbeidsmarkten momenteel hebben geopend voor Letland, deze binnen korte tijd weer zullen sluiten. De oplossing van de problemen ligt daarom in eigen handen.
62
3. De Russische minderheid
In Letland vormen de Russen de grootste etnische minderheid (ongeveer 30% van de bevolking). Deze groep is vooral gesitueerd in de grotere steden van het land. In vier van de zeven grootste steden van Letland, vormen zij de grootste etnische groep. In de overige drie steden zijn de verhoudingen tussen autochtone bevolking en minderheid ongeveer even groot. 63
Ruim 37% van de bevolking is Russischtalig. Deze groep is groter dan de Russische gemeenschap in het land, aangezien een groot gedeelte van de Wit-Russische en Oekraïense bevolking dezelfde taal als moedertaal kent.
Figuur 11. Actuele bevolkingsverdeling
Bron: Latvijas Statistika
Subvraag 1. Vormt de Russische minderheid momenteel een gevaar voor de Letse
samenleving? Wat is het toekomstperspectief?
3.1 Contextschets
De drie belangrijkste zaken die op dit moment binnen het Letse minderhedenbeleid spelen, zijn staatsburgerschap, taalproblematiek en educatie. Taal is hierbij de belangrijke gemene
63
deler.64 Uit een rapport van de EU uit 2010 blijkt dat ‘Etnische discriminatie is in Letland hoofdzakelijk en meestal gerelateerd aan […] het gebruik van taal.’65
Organisaties zoals Amnesty International stellen dat de minderheid in verschillende opzichten wordt benadeeld door de Letse wetgeving. Ook de groep zelf vind dat zij te weinig rechten heeft. Onlangs heeft de Russische bevolking geprobeerd de eigen taal als tweede officiële taal ingesteld te krijgen, wat voor onrust onder de autochtone bevolking zorgde.
De beperkte rechten van de minderheid bestaan sinds de onafhankelijk van Letland. Door de toen ingestelde taalrestricties kwamen veel Russen niet in aanmerking voor volledige en goedbetaalde banen. In regio’s waar veel mensen de Letse taal niet spraken, heerste derhalve grote werkloosheid. Deze werkloosheid zorgde voor een onderontwikkeling van deze regio’s ten opzichte van regio’s waar veel autochtone Letten woonden. Voorts zorgde de overheid er niet voor de werkloze minderheden (die de Letse taal niet spraken) weer aan werk te helpen. Deze taalrestricties gelden tegenwoordig nog steeds en zijn zelfs nog strenger geworden. In 2008 nam de regering een wet aan waarin was bepaald dat het vanaf dat moment verboden was hoger onderwijs in een buitenlandse taal aan te bieden, met uitzondering van talen van andere EU-landen. Feitelijk werd het dus verboden Russisch als onderwijstaal te gebruiken.66 In hetzelfde jaar werden er door de overheid voor 250 banen taalvereisten ingesteld.
Taalrestricties zorgen er nog steeds voor dat de Russischtalige bevolking wordt geweerd uit bepaalde beroepssectoren, terwijl de vraag naar arbeiders door het hoge emigratiecijfer stijgt. Een belangrijke oorzaak van de slechte taalkennis, is het Letse onderwijssysteem. Slechts 10% van de Letse scholen is op dit moment tweetalig.67 Het gevolg hiervan is dat de jongere Russische generaties die naar een Russische school gaan, de Letse taal slecht of helemaal niet spreekt. Hierdoor krijgen zij weinig kansen op de arbeidsmarkt, en ook de kans op het verkrijgen van het staatsburgerschap wordt hier, door de vereiste taalkennis, sterk door verminderd. Sinds 2004 is er een officieel agentschap van de Letse overheid ingesteld, welke moet toezien op de verbetering van de educatie van minderheden.68 Ondanks dergelijke pogingen om het systeem te verbeteren, zal er nog veel meer en veel intensiever gewerkt moeten worden aan een vernieuwd onderwijssysteem.
64
Galbreath, D.J., ‘From nationalism to nation building. Latvian politics and minority policy’ Nationalities Papers 34 (2006) 385.
65
Lulle, A., The impact of the racial equality directive. A survey of trade unions and employers in the member states of the European Union, (2010) 2.
66
Woolfson, ‘Labour migration’, 961. 67
http://www.culturalpolicies.net/ ‘Latvia, Go’ laatst bezocht op 23 november 2011 om 15:00 uur. 68
In een onderzoek van de Valsts valodas komisija (Letse Staat Taal Commissie) worden een aantal belangrijke problemen genoemd omtrent de minderheden.69 Volgens het onderzoek zorgen Russen binnen Letland steeds vaker voor conflicten en trachten zij de vroegere dominantie van de eigen taal weer in ere te herstellen. Zij worden hierin gesteund door de Russische president Poetin, die zijn steun heeft uitgesproken voor een nieuwe rol van de taal binnen Letland. Volgens Poetin heeft de minderheid in Letland het recht op hun eigen taal als staatstaal. Het zou gebruikt moeten worden in staatsscholen, universiteiten en publieke diensten. De Russische minderheid wenst volgens het onderzoek de controle over scholen waar tweetalig onderweijs gegeven wordt. Zij wensen zelf te bepalen hoe de inhoud van de vakken eruit ziet. Volgens de Valsts valodas komisija zal een verheffing van het Russisch tot staatstaal de russificatie van scholen en andere openbare diensten tot gevolg hebben. Dit zou de autochtone bevolking en hun nationale identiteit bedreigen en zo ervaren de Letten dit ook. In Letland ontbreekt het aan instituties en onderzoeken waaruit zou kunnen blijken of de minderhedenproblematiek verandert. Er is, kortom, geen goed zicht op de situatie. Hiermee hangt samen dat er meer gedaan moet worden op het gebied van educatie en bewustwording van de burger. Relatief veel burgers zien bijvoorbeeld discriminatie van minderheden niet als een groot probleem. Het is een onderdeel van de samenleving waarin zij zijn opgegroeid.70
Er is sprake van een probleem, maar is er ook sprake van een veiligheidsrisico? In de volgende paragrafen zullen respectievelijk de visies van de Letse bevolking en politiek en de Russische minderheid zelf worden onderzocht.
3.2 Politiek en bevolking
Onder de Letse bevolking en de Letse politiek zijn de meningen over de minderheidskwestie verdeeld. Sinds de laatste verkiezingen in 2011 vormen vijf grote partijen de Letse politiek. De drie grootste coalities/partijen zijn samen goed voor ruim 68% van de stemmen. De grootste van de drie is Saskaņas centrs (28,36% van de stemmen) gevolgd door Zatlera reformu partija (20,82% van de stemmen) en Vienotība (18,83% van de stemmen).71
Saskaņas centrs is de enige linkse partij en tevens de enige partij die duidelijk streeft naar de verbetering van de positie van de Russische minderheid. Deze partij ziet de Russische minderheid niet als een probleem binnen de samenleving, maar als een achtergestelde groep
69
King, ‘Crossroads dynamics’, 38. 70
Lulle, The impact, 10. 71
