V e r k e n n e n v a n
m a a t r e g e l e n i n d e K R W
P r o c e s o p h o o f d l i j n e n
karakterisering
GEP(en GET en GCT)
maatregelenpakket(ten)
MKBA
fasering en lagere doelen
afwenteling komt aan het licht bij de analyse van de opgave
Opgave
doorkijk
karakterisering
Goede Toestand
maatregelenpakket(ten)
MKBA
fasering en lagere doelen
Projectgroep Handreiking MEP/GEP Werkgroep Grondwater
afwenteling komt aan het licht bij de analyse van de opgave
Opgave
Werkgroep Afwegingskader
doorkijk
V e r k e n n e n v a n
m a a t r e g e l e n i n d e K R W
P r o c e s o p h o o f d l i j n e n
dossier X1797.01.001
registratienummer MD-WR20050795 versie 1
n o v e m b e r 2 0 0 5
©DHV Ruimte en Mobiliteit BV
INHOUD BLAD
1 SAMENVATTING 4
2 AANLEIDING EN DOEL 6
2.1 Inleiding 6
2.2 Fasen in het KRW proces 6
2.3 Afstemming met afleiden van ecologische doelen (GET en GEP) 8
2.4 Analyse in ronden 10
2.5 Inhoud en status van deze notitie 10
3 HET WERKPROCES “VERKENNING BANDBREEDTE” 12
3.1 Doel 12
3.2 De voorgestelde aanpak 12
3.3 Samenwerking landelijk en regio 14
3.4 Spoorboekje Nota 2005 en 2006 15
4 ONDERSCHEIDENDE BELEIDSVARIANTEN 18
4.1 Inleiding 18
4.2 Alternatieve invullingen bandbreedte 19
4.3 De voorgestelde beleidsvarianten: 3 + 2 19
4.4 Toelichting op de drie ijkpunten: 20
4.5 Twee varianten in het relevante gebied 21
4.6 Voorbeelden voor invullingen van de varianten 21
4.7 Verschillende regionale accenten 23
4.8 MKBA 23
4.9 Schaalniveau 23
5 KEUZE VAN TE VERKENNEN MAATREGELEN 24
5.1 Het verkennen van maatregelen 24
5.2 Kosteneffectiviteit 25
5.3 Afwenteling 26
5.4 Communicatie; verkennen maatregelen is geen besluit tot treffen 29
6 VULLEN EN TOETSEN VAN BELEIDSVARIANTEN 31
6.1 Beleidsvariant is een set maatregelen 31
6.2 Generieke en regionale maatregelen 31
6.3 Toetsing op doelrealisatie 32
6.4 Kostenindicatie 34
6.5 Ondersteunende produkten 35
7 HET AFWEGINGSPROCES 36
8 COLOFON 38
BIJLAGEN
1 Maatregelen en instrumenten voor referentie en basisvariant (grond- en oppervlaktewater) 2 Generieke maatregelen chemische en ecologische kwaliteit (oppervlaktewater)
3 Generieke en regionale maatregelen chemische kwaliteit en kwantiteit van grondwater 4 Mogelijke regionale maatregelen ecologische kwaliteit
1 SAMENVATTING
De implementatie van de Europese Kaderrichtlijn Water is in een nieuwe fase beland. In de komende jaren moeten doelen afgeleid, daarbij passende maatregelen verkend en afgewogen worden om zo de stroomgebiedbeheersplannen op te kunnen stellen.
In dit document wordt voor de landelijke en regionale organisaties aangegeven hoe die verkenning van maatregelen plaats kan vinden. Het vastgestelde NBW-werkplan en de daarin aangegeven fasering in jaarlijkse nota’s is uitgangspunt. De verkenning gaat in stappen van grof naar fijn en wordt parallel landelijk en regionaal uitgevoerd. Het kunnen bereiken van de milieudoelstellingen vraagt zowel op landelijk niveau (generiek beleid) als op regionaal en lokaal niveau maatregelen. Daarom vraagt dat een gezamenlijk afgestemde aanpak die recht doet aan zowel de regionale als landelijke bestuurlijke ruimte en verantwoordelijkheden voor afwegingen. De inzet van alle partijen in de NBW-werkstructuur is de basis. De overall afweging op landelijk niveau vindt plaats in de vorm van een maatschappelijke kosten / baten analyse en is gebaseerd op zowel de landelijke als regionale verkenningen.
Deze notitie is bedoeld om de Nota 2005 te voeden waar het gaat om de aanwijzingen voor een landelijk uniforme inrichting van het analyseproces. Daarover wordt definitief besloten in de Nota 2005. De aanpak is intensief in discussie geweest in de landelijke werkgroep, de betrokkenen vanuit de regionale werkverbanden via een landelijke workshop en de landelijke regiekolom (Cluster Milieu, Regiegroep). Deze interactie heeft in de loop van het traject geleid tot substantiële aanpassingen in de opzet. Inmiddels is het als werkproces geaccordeerd.
Er worden voor de verkenning vijf verschillende beleidsvarianten voorgesteld. Deze vijf verschillen echter substantieel van aard en detailniveau, waardoor er sprake is van 3+2 beleidsvarianten. Drie varianten zijn min of meer vastliggende ijkpunten voor de uiteindelijke afweging: de referentie situatie; huidige situatie inclusief de reeds aangegeven geen-spijt maatregelen uit het huidig beleid, de basis variant, met hierin maatregelen die nog moeten worden uitgevoerd op grond van vigerende EU richtlijnen en een theoretisch maximale inzet gericht op 100% doelbereik. Deze drie punten zijn minder gevoelig voor bestuurlijke keuzes en vooral van belang als (uiterste) referentiepunten voor de verkenning. Het detailniveau van uitwerking is minder vergaand dan van de volgende twee varianten die echt zich richten op verkenning van de onder- en bovengrens van het bestuurlijke speelveld. Hierbij gaat het om de beleidsvariant beperkt en de beleidsvariant fors. Beperkt geeft een inschatting van de
onderkant van het bestuurlijke speelveld; wat wordt onvermijdelijk geacht aan maatregelen om aan een minimaal doelbereik tegemoet te komen. De beleidsvariant fors zoekt de bovenkant van het bestuurlijk speelveld; de maximum inspanning die nog net bestuurlijk en maatschappelijk haalbaar en realistisch wordt geacht.
De invulling van de beleidsvarianten bestaat zowel uit generieke maatregelen en regionale maatregelen. De verantwoordelijkheid voor het generieke pakket ligt bij het rijk en voor de regionale maatregelen ligt dat bij de regionale werkgebieden. De regio bepaalt daarin welke set van kosteneffectieve maatregelen zij passend acht in de onderscheiden beleidsvarianten. Van belang is ook dat relevante actoren bij dit proces worden betrokken.
De beleidsvarianten worden in de verkenning uiteindelijk beschouwd op hun mate van doelbereik op KRW-doelstellingen en maatschappelijke consequenties (kosten en lasten).
Diverse bestuurlijke argumenten en overwegingen spelen een rol bij het invullen en afwegen van de beleidsvarianten en leiden aldus tot regionale variatie. Voorgesteld wordt om het
opstellen en afwegen van maatregelen via een gezamenlijke ‘vergelijking’ inzichtelijk te maken en aldus concreet te betrekken in de discussie tussen regio’s onderling en bij het
aggregatieproces en de afweging op landelijk niveau op weg naar een voorkeursvariant in 2006!
2 AANLEIDING EN DOEL
2.1 Inleiding
De implementatie van de Europese Kaderrichtlijn Water is met het rapporteren van de
karakterisering in een nieuwe fase beland. In de komende jaren moeten doelen afgeleid, daarbij passende maatregelen verkend en afgewogen om zo de zogenaamde Stroomgebiedbeheers- plannen op te stellen. Om tot het opstellen van deze SGBP’s te komen zijn op landelijk niveau afspraken gemaakt over het te volgen proces. Om het proces effectief te laten verlopen zijn drie nieuwe producten (decembernota’s) als drie politiek-bestuurlijke momenten geïntroduceerd.
Deze momenten zijn voorbereidend aan de wettelijk verplichte data van eind 2008 (concept SGBP) en eind 2009 (definitief SGBP). De drie nota’s van 2005, 2006 en 2007 structureren het werkproces.
In de voorliggende periode 2005 – 2008 ligt aan alle betrokkenen de taak voor om mogelijke maatregelen met als doel in 2015 te voldoen aan de milieudoelstellingen van de KRW te analyseren en af te wegen. Deze analyse gaat in stappen van grof naar fijn en wordt parallel landelijk en regionaal uitgevoerd. Het bereiken van de milieudoelstellingen vraagt zowel op landelijk niveau (generiek beleid) als op regionaal en lokaal niveau maatregelen en vraagt daarom om een gezamenlijke aanpak en proces dat recht doet aan zowel de regionale als landelijke bestuurlijke ruimte en verantwoordelijkheden. Dit ligt verankerd in de betrokkenheid van alle partijen in de NBW-werkstructuur. De overall afweging op landelijk niveau zal
plaatsvinden in de vorm van een maatschappelijke kosten / baten analyse.
Deze handleiding is van toepassing op de analyse voor zowel het zoet oppervlaktewater en de kust- en overgangswater als grondwater. De analyse voor grondwater volgt daarmee dezelfde aanpak en hanteert dezelfde uitgangspunten ten aanzien van de te overwegen maatregelen voor belastende bronnen.
2.2 Fasen in het KRW proces
De Kaderrichtlijn Water geeft een aantal handvatten voor het analyseren en afwegen van de milieudoelstellingen en daartoe noodzakelijke maatregelen. Het proces kan als volgt schematisch worden weergegeven in stappen:
1. Beschrijven huidige situatie: karakterisering 2. Beschrijven van de doelen: Goede Toestand
Oppervlaktewater (GET, GCT) en Grondwater GCT, GKT1)
3. Bepalen van de opgave
4. Ontwikkelen beleidsvarianten / maatregelen 5. Toetsen en afwegen van beleidsvarianten 6. Aanpassen van doelen of faseren van
maatregelen
1 GKT = Goede Kwantitatieve Toestand
karakterisering
GEP(en GET en GCT)
maatregelenpakket(ten)
MKBA
fasering en lagere doelen
afwenteling komt aan het licht bij de analyse van de opgave Opgave
doorkijk karakterisering
Goede Toestand
maatregelenpakket(ten)
MKBA
fasering en lagere doelen
Projectgroep Handreiking MEP/GEP Werkgroep Grondwater
afwenteling komt aan het licht bij de analyse van de opgave Opgave
Werkgroep Afwegingskader
doorkijk
Naast genoemde stappen spelen ook monitoring, evaluatie, rapportage, etc een belangrijke rol in het KRW proces. Deze hebben een minder directe relatie met het afwegingskader en worden daarom niet verder genoemd.
Hieronder een omschrijving van de stappen in het KRW-proces:
1. Beschrijven huidige situatie: karakterisering.
Het beschrijven van de huidige situatie heeft plaatsgevonden in 2004 en heeft geleid tot de inmiddels vastgestelde artikel 5 rapportages.
2. Beschrijven van de doelen: Goede Toestand Oppervlaktewater en Grondwater.
Het beschrijven van de doelen voor zoet oppervlaktewater en kust- en overgangswateren wordt momenteel vormgegeven in verschillende werkgroepen. Afhankelijk van het watertype wordt in regionaal verband met behulp van de landelijk vastgestelde handreiking op basis van grondige analyse een GEP of een GET bepaald. De chemische doelen worden op EU-niveau bepaald voor de prioritaire stoffen (GCT) en voor de overige stoffen bepaald op landelijk (INS) of
internationaal stroomgebiedniveau (riviercommissies) als onderdeel van de ecologische doelstelling.
Voor grondwater worden chemische en kwantitatieve doelen vastgesteld, waarbij de interactie met aquatische en terrestrische ecosystemen, de benutting van grondwater voor menselijke consumptie en het achtergrondgehalte een grote rol spelen. Voor grondwater gelden de op EU- niveau vastgestelde kwaliteitsnormen voor nitraat en bestrijdingsmiddelen. Daarnaast zal de toekomstige Grondwaterrichtlijn de afleiding van drempelwaarden vereisen, voor stoffen die óf in verhoogde concentratie voorkomen, óf gebiedsvreemd zijn, óf bedreigend zijn voor
aquatische en waterafhankelijke terrestrische ecosystemen. Tenslotte vereist de KRW een nadere invulling van de kwantitatieve doelen. Dit zal op regionale schaal plaatsvinden. De invulling betreft het vaststellen van het vereiste grondwaterregiem behorende bij de nog nader te bepalen instandhoudingdoelen voor VHR-gebieden en de situatie waarbij aan
grondwaterafhankelijke terrestrische ecosystemen geen significante schade wordt toegebracht.
3. Bepalen van de opgave
Confrontatie van de huidige situatie (de karakterisering) met de doelen leidt tot een opgave. Bij deze opgave worden ook zaken als de autonome ontwikkeling en afwenteling in beeld gebracht.
4. Ontwikkelen beleidsvarianten / maatregelen
Om de opgave aan te pakken moeten (sets van) maatregelen worden ontwikkeld op basis van kosteneffectiviteit. Deze maatregelen bestaan uit zowel generieke als regionale maatregelen. Het betreft dan generieke milieumaatregelen vanuit het rijk of de EU voor met name chemische parameters. Verder zijn er met name regionale en/of lokale maatregelen te ontwikkelen voor de ecologische kwaliteitselementen.
5. Toetsen en afwegen van beleidsvarianten
De (set van) maatregelen moet(en) vervolgens getoetst worden op het doelbereik; in hoeverre wordt met de specifieke set van maatregelen de milieudoelstellingen gehaald en tegen welke kosten. Vervolgens moeten de overige effecten van de set van maatregelen worden bepaald.
Wat zijn de consequenties van deze maatregelen op sociaal-economisch vlak, tegen de
achtergrond van andere ontwikkelingen. Deze afweging is een vervolg op de toetsing en betreft de aspecten “wat wordt er bereikt” (conform de toetsing), “wat zijn de maatschappelijke consequenties” en “hoe wordt dit bereikt” (dit betreft zaken als innovatie, duurzaamheid van de oplossingen). Maatschappelijke consequenties zijn onder meer gevolgen voor economische ontwikkeling, gevolgen voor de lastenverdeling, gevolgen voor specifieke sectoren als landbouw en industrie, gevolgen voor de ruimtelijke ordening etc. Deze effecten worden
‘objectief’ in beeld gebracht.
6. Aanpassen van doelen of faseren van maatregelen
Of een en ander maatschappelijke aanvaardbaar is, is uiteindelijk een bestuurlijke en politieke afweging. Deze afweging kan als resultaat opleveren dat bepaalde maatregelen niet of gefaseerd worden ingezet vanwege disproportionele kosten. Ook kan in bepaalde gevallen (bijv.
technische onhaalbaarheid) het verlagen van doelstellingen aan de orde zijn. In dat geval worden er bijgestelde (meer realistische) doelen bepaald en zullen de (sets van) maatregelen daarop worden afgestemd, getoetst en afgewogen. Dat vraagt een transparante afweging en motivatie.
De Kaderrichtlijn Water geeft een heldere beschrijving, ondersteund door guidance
documenten, voor de eerste drie stappen in dit proces. Ook de tijdstermijnen zijn eenduidig vastgelegd. Voor wat betreft de ontwikkeling van maatregelen, het toetsen en het afwegen zijn er weliswaar een aantal aanwijzingen en criteria gegeven (basismaatregelen, afwenteling, kosteneffectiviteit, disproportionaliteit), maar ligt er de nodige vrijheid om dit op een passende
‘eigen’ wijze concreet in te vullen. Transparantie in de afwegingen is daarom zeer van belang.
2.3 Afstemming met afleiden van ecologische doelen (GET en GEP)
Voor de ecologische doelstelling voor niet-natuurlijke wateren (kunstmatige of door fysieke ingrepen sterk veranderde wateren) wordt een aangepaste ecologische doelstelling afgeleid. Dit is het MEP/GEP-traject. Er wordt in dat traject gekeken naar een theoretisch ecologisch streefbeeld in de vorm van de referentie van het meest gelijkende natuurlijke watertype. Om daar te komen is een beschouwing over alle praktisch mogelijke herstel- en mitigerende maatregelen noodzakelijk en een afweging over het eventueel negatief effect op het maatschappelijk functioneel belang dat met de ingreep gediend wordt.
Zeer recent is in een internationale bijeenkomst in Praag voorgesteld niet langer uit te gaan van het theoretisch ecologisch streefbeeld op basis van een natuurlijke referentie. In plaats daarvan wordt uitgegaan van de bestaande situatie waarbij alle praktisch denkbare maatregelen worden getroffen. Dit levert dan het MEP. Om de GEP, zijnde de KRW-doelstelling voor 2015, te bepalen worden er een aantal, slechts beperkt effectieve maatregelen, afgehaald. Een analyse op de haalbaarheid en betaalbaarheid van maatregelen is vervolgens nodig om te bepalen welke doelstelling er echt nagestreefd gaat worden. Als we het streefbeeld heel dicht kunnen benaderen, dan halen we het GEP. Als we er verder vandaan blijven dan zijn fasering of doelverlaging aan de orde.
Bij deze werkwijze is het onderscheid tussen herstel- en mitigerende maatregelen vervallen, waardoor herhaling van bepaalde activiteiten wordt vermeden. Bovendien worden beheer, inrichting en emissies veel meer samen beschouwd. Niet de 'onomkeerbaarheid' van iedere
fysieke ingreep wordt onderzocht, maar meer het effect van alle ingrepen en mogelijke maatregelen samen.
Figuur 1: Analyse van hydromorfologische maatregelen ook verankerd in het MEP/GEP-traject
Het gaat enkel om een vereenvoudigde benadering van het proces, voor de uiteindelijke ambitie maakt het geen verschil. Het MEP blijft de hoogst haalbare toestand wanneer, gegeven de functies, geld geen rol speelt. De norm GEP blijft ook op dezelfde hoogte liggen. De
belangrijkste sociaal-economische afwegingen vinden nog steeds plaats bij vaststelling van de beleidsdoelstelling.
De voorgestelde werkwijze voor de totstandkoming van doelstellingen sluit nauw aan bij de projecten waar de maatregelen centraal staan. In feite is het scenario 'maximale inzet' gelijk aan het MEP. Op basis van de scenario's en een MKBA wordt de beleidsdoelstelling vastgesteld. Dit kan leiden tot een ontheffing op de norm.
doelstellingen
doelstellingen maatregelen maatregelen
karakterisering
ingrepen (inrichting, beheer)
alle maatregelen (beleidsvariant Maximaal)
maatregelenpakketten in andere beleidsvarianten Referentie / MEP
GCT (norm grond- en oppervlaktewater) GKT (norm grondwater)
beleidsdoelstellingen (2015) GET / GEP (norm oppervlaktewater)
toetsingskader
regionale en landelijke afweging
maatregelenpakket (2009 – 2015) ingrepen (chemie)
doelstellingen
doelstellingen maatregelen maatregelen
karakterisering
ingrepen (inrichting, beheer)
alle maatregelen (beleidsvariant Maximaal)
maatregelenpakketten in andere beleidsvarianten Referentie / MEP
GCT (norm grond- en oppervlaktewater) GKT (norm grondwater)
beleidsdoelstellingen (2015) GET / GEP (norm oppervlaktewater)
toetsingskader
regionale en landelijke afweging
maatregelenpakket (2009 – 2015) ingrepen (chemie)
2.4 Analyse in ronden
Om het proces van maatregelen, toetsen en afwegen te organiseren is door het rijk via de decembernota’s het initiatief genomen tot een iteratief analyseproces in de komende jaren.
Analyse en afweging vindt plaats in verschillende ronden waarbij cyclisch naar het eindresultaat wordt toegewerkt. In dit cyclisch proces zijn de decembernota’s ijkpunten (zie Figuur 2).
Figuur 2 Iteratief analyseproces
Het voorstel vanuit het rijk is om in de Nota 2005, mede op basis van regionale opgaven, een grof beeld te geven van de bandbreedte van mogelijke maatregelen en een indicatie van de daarmee samenhangende kosten. Als basis is hiervoor gebruik gemaakt van de (voorlopige) regionale input aan de Nota 2005 en de zogenaamde fiches per doelgroep.
Deze handleiding richt zich concreet op het analyse- c.q. werkproces voor de Nota 2006. De opgave voor Nota 2006 is het analyseren van de gegeven bandbreedte van beleidsvarianten, maatregelen en de kosten hiervan zodat er een voorkeursscenario kan worden bepaald.
De volgende fasen van het cyclisch proces bestaan uit het voorkeursscenario uitdiepen en het toedelen van taken, verantwoordelijkheden en lasten (Nota 2007), het opstellen van het concept SGBP (2008) en het vaststellen van het definitieve SGBP (2009).
2.5 Inhoud en status van deze notitie
Deze notitie concentreert zich op het werkproces om te komen tot een beeld van de bandbreedte van maatregelen en kosten hiervan. Dit document beoogt een handleiding te zijn voor het invullen en analyseren van verschillende beleidsvarianten (met bijbehorende maatregelen) en op deze wijze een basis te zijn voor de invulling van de regionale werkprogramma’s.
Doelgroep voor deze notitie zijn de (regisseurs van de) zeven deelstroomgebieden.
2009 2008
2007 2006
2005
D ef init ief Concept SGBP
Taken verdeeld V oorkeurs
scenario
Kabinet sf orm at ie
2009 2008
2007 2006
2005
D ef init ief Concept SGBP
Taken verdeeld V oorkeurs
scenario
Kabinet sf orm at ie
De notitie geeft inzicht in de volgende aspecten van het werkproces:
1. Heldere definitie van de verschillende beleidsvarianten die gezamenlijk de beoogde bandbreedte beschrijven.
2. De te hanteren principes voor het vullen van de verschillende beleidsvarianten met maatregelen op basis van kosteneffectiviteit
3. Een voorzet van landelijke maatregelen waarmee de verschillende beleidsvarianten kunnen worden gevuld
4. Een voorzet voor een uniforme kader voor invulling van de regionale maatregelen (vergelijkbare mate van inspanning)
5. Een voorzet voor een eenduidig te hanteren toetsingsmethodiek van de verschillende beleidsvarianten
6. Een eerste beeld van het afwegingsproces dat moet leiden tot het definiëren van een voorkeursscenario.
De status van de notitie is nadrukkelijk die van een document om de Nota 2005 te voeden waar het gaat om de inrichting van een landelijk uniform analyseproces. In de Nota 2005 zullen uiteindelijk de keuzen worden gemaakt. Deze notitie is intensief in discussie geweest in de landelijke werkgroep, de betrokkenen vanuit de regionale werkverbanden (o.a. via een
landelijke workshop) en de landelijke regiekolom (Cluster Milieu, Regiegroep). Dit heeft geleid tot de nodige bijstellingen van de voorgestelde methodiek van het afwegingskader. Bijvoorbeeld is er meer ruimte gecreëerd voor de regio ten aanzien van de wijze en het aantal in te vullen beleidsvarianten, is er een duidelijk ‘spoorboekje’ opgesteld voor 2005 en 2006 en is aangegeven voor welke zaken landelijke uniformiteit nodig is en waar en regionale differentiatie mogelijk is.
3 HET WERKPROCES “VERKENNING BANDBREEDTE”
3.1 Doel
In de afgelopen jaren is veelvuldig aangegeven dat een rigide implementatie van de KRW kan leiden tot een sterke toename van de kosten van het water- en milieubeheer in Nederland. Zowel regionale waterbeheerders, als locale, regionale en landelijke overheden en andere betrokkenen (bijvoorbeeld VNO-NCW, LTO) hebben hierover hun ongerustheid uitgesproken. Het politiek antwoord is gegeven in de vorm van de Nota pragmatische implementatie. Daarin wordt
aangegeven dat de implementatie van de KRW niet zal of hoeft te leiden tot een onaanvaardbare kostenstijging als wordt gezocht naar een implementatie tegen economisch aanvaardbare kosten.
De KRW biedt daarvoor een afwegingsproces en passende criteria.
In dit hoofdstuk wordt in hoofdlijnen het werkproces beschreven. Het doel van het komend jaar is inzicht te verkrijgen in de te bereiken resultaten met een voorgestelde bandbreedte van maatregelen en tegelijk inzicht geven in de maatschappelijke consequenties van de verschillende beleidsvarianten; de haalbaarheid en betaalbaarheid.
3.2 De voorgestelde aanpak
Het doel van de beleidsanalyse is nader inzicht te krijgen in de haalbaarheid en betaalbaarheid van de in de KRW vastgelegde milieuambities. Daarvoor wordt een aanpak gehanteerd die sterk aansluit bij vergelijkbare beleidsanalyses in nationaal en regionaal (water)beleid. De aanpak bestaat grofweg uit drie stappen: het ontwikkelen/ontwerpen, het invullen en het toetsen van een aantal varianten. De uitkomsten bieden alternatieven voor het bestuurlijk afwegen wat zal leiden tot de keuze van een voorkeursscenario of koers voor de implementatie van de KRW.
Binnen het proces van beleidsanalyse is er sprake van sterke interactie tussen landelijk en regionaal niveau. Dit betekent een zorgvuldige balans tussen landelijke uniformiteit en regionale ruimte. Uniformiteit is van groot belang om een eenduidige landelijke afweging in het kader van de MKBA mogelijk te maken op basis van de regionale inbreng. Tegelijkertijd moet de aanpak voldoende ruimte bieden voor regionale preferenties, keuzes en afwegingen binnen de eigen regionale bestuurlijke verantwoordelijkheid. Het voorgestelde proces heeft beide kenmerken.
Hieronder worden de drie belangrijkste onderdelen beschreven.
Fase 1: Ontwikkelen van verschillende varianten
Uitgangspunt bij de ontwikkeling van varianten is onderscheid in de mate van en weg waarlangs doelrealisatie van de KRW plaats kan vinden. Daarom zijn beleidsvarianten ontwikkeld op basis van een oplopend inspanningsniveau in relatie tot het bereiken van de doelen voor de KRW. De gedefinieerde inspanning is vooral bedoeld als ‘richtsnoer’ voor de regionale keuzes en
afwegingen.
Fase 2: Vormgeven (invullen) van de verschillende beleidsvarianten
Iedere beleidsvariant bestaat uit zowel generieke als regionale maatregelen. Generieke maatregelen worden aangegeven vanuit het rijk, waarna op regioniveau bekeken wordt welke aanvullende regionale maatregelen verkend gaan worden (en in welke mate en waar) om
invulling te geven aan de beoogde inspanning in de gedefinieerde beleidsvarianten. Het invullen
van de beleidsvarianten is een belangrijke stap aan het begin van het afwegingsproces (zie figuur 2). Het vraagt adequate input van zowel landelijke kaders als vanuit de regio’s. De verantwoordelijkheid voor het generieke pakket ligt bij het rijk en voor de regionale maatregelen bij de zeven regionale werkgebieden. Op basis van gebiedskennis van het (water)systeem, zullen alle relevante actoren in de regio gezamenlijk een set van kosteneffectieve maatregelen moeten bedenken die passen bij de onderscheiden
beleidsvarianten. Een voldoende brede blik op de verscheidenheid aan mogelijkheden voor maatregelen is in dit verkennend stadium noodzakelijk.
Fase 3: Toetsen en afwegen van de verschillende beleidsvarianten
De beleidsvarianten zullen expliciet getoetst worden op hun mate van doelbereik op KRW- doelstellingen en maatschappelijke consequenties (kosten en lasten). Onderkend wordt dat er, naast KRW-doelbereik en maatschappelijke kosten en lasten, andere relevante zaken een rol spelen bij het (bestuurlijk) afwegen van de beleidsvarianten. Toepassing van bepaalde milieuprincipes, de filosofie van de gekozen aanpak, de verhouding generiek/regionaal, de accenten qua instrumentatie zijn voorbeelden van andere aspecten die bij afweging eveneens een rol kunnen spelen. De eigen verantwoordelijkheid voor de regionale invulling zal dergelijke verschillen mogelijk ook laten zien. Voorgesteld wordt om deze verschillen via een
‘benchmark’ te inventariseren. Met deze vergelijking kan de discussie tussen regio’s onderling en afweging op landelijk niveau worden ondersteund.
Figuur 3 Processchema Landelijke Afwegingskader/MKBA en regionale uitwerking voor 2005 en 2006
Afwegingskader KRW:
- Landelijke oplossingsrichtingen (2005) - Voorkeursvariant (2006)
Generieke Maatregelen (zoals Mestbeleid, Emmissiesreductie diffuse bronnen)
Regionale (specifieke) Maatregelen (zoals Natuurvriendelijke oevers, Hermeanderen, Aanpak oerstorten)
Regionale uitwerking KRW:
- Verkennen van maatregelpakketen (2005) - Invulling maatregelpakket voor de Voorkeursvariant (2006/2007)
Pilots t.b.v. nota 2006 (o.a. KRW -verkenner, Koploper Rijn Oost, enz)
Ondersteunende informatie, instrumenten, modellen, enz Product: Landelijke MKBA
Kennis - maat - regelen - systeem
Aggregatie - protocol
Product: Kosten & Effecten van maatregelen
3.3 Samenwerking landelijk en regio Uniformiteit en regionale differentiatie
Het verkennen van maatregelpakketten vraagt om een nauwe interactie tussen rijk en regio.
Enerzijds om de effecten van generieke en regionale maatregelen in onderlinge samenhang adequaat te kunnen beoordelen en afwegen. Anderzijds om een afweging op landelijk niveau in een maatschappelijke kosten baten analyse mogelijk te maken (zie figuur 2). Daarom wordt voorgesteld om een aantal zaken eenduidig landelijk uit te werken en overal als basis toe te passen in de regionale verkenningen (zie tabel 1). Tegelijkertijd wordt juist ruimte gecreëerd om regionale diversiteit optimaal tot zijn recht te laten komen en aldus een brede oogst in aanpak en resultaten te verkrijgen. Dit komt de discussie en afweging in het traject naar de Nota 2006 ten goede. In tabel 1 is aangegeven wat uniform moet zijn en waar de differentiatie mogelijk en wenselijk is.
Tabel 1 Onderwerpen waar wel en geen regionale differentiatie voorgesteld wordt Onderwerpen in de maatregelverkenning Landelijk én regionaal
uniform
Regionale differentiatie Opzet analyse
CPB-scenario autonome ontwikkeling X
Minimaal aantal beleidsvarianten 2 +3
Oplopende inspanning beleidsvarianten X
Operationalisering inspanning per thema X
Minimaal schaalniveau analyses X
Uitgangspunt kosteneffectiviteit X
Maatregelen (differentieerbaar naar type, omvang, allocatie, termijn)
Generiek huidig beleid X
Regionaal huidige beleid (maatregelen) X
Generieke KRW-basismaatregelen X
Regionale KRW-basismaatregelen X
Generiek aanvullende maatregelen X
Regionaal aanvullende maatregelen X
Toetsingskader
Chemische doelen (grondwater en oppervlaktewater) X X (Grondwater)
Ecologische doelen X
geen achteruitgang-principe X
Beschermde gebieden doelen X
Grondwater (kwantiteit) X
Kosten-opgave (uitgangspunten) X
Perspectieven X
Geen vooraf toepassing van ontheffingen in doelen X Uitvoering
Termijnen X
Analyse-instrumenten & tools X
Aggregatieproces X
Verantwoordelijkheden bij het verkennen van maatregelen
Bij het invullen van de beleidsvarianten is input nodig op het landelijke, het regionale en zelfs het locale niveau. Gekozen is te werken vanuit de bestaande verantwoordelijkheden en bevoegdheden zoals deze ook in het NBW-werkprogramma het vertrekpunt zijn.
Figuur 4 Realiseringspotentieel vanuit verschillende bestuurslagen ten aanzien van milieudoelstellingen KRW
Ten aanzien van de milieudoelstellingen van de KRW, het op orde brengen van de chemische en ecologische grond- en oppervlaktewaterkwaliteit, wordt heel grofstoffelijk het realiserings- potentieel van verschillende bestuurslagen schematisch weergegeven in het volgende figuur (Figuur 4). Daaruit is de volgende grote lijn te destilleren:
• De chemische kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater wordt vooral bepaald door beleid op Europees en landelijk niveau (toelatingsbeleid, mestwetgeving, etc). De insteek is dat hier vooral maatregelen vanuit een generiek kader voor worden verkend.
Dit laat overigens onverlet dat de beleidsuitvoering via maatregelen soms regionaal of lokaal kan zijn (zoals de keuze waar en onder welke omstandigheid een bepaalde maatregel wel of niet wordt getroffen).
• De ecologische kwaliteit daarentegen wordt voornamelijk bepaald door beheer- en inrichtingsmaatregelen op regionaal en lokaal niveau. Daar ligt het ook in de rede dat de regio de eerste verantwoordelijkheid heeft om daar de te verkennen maatregelen te benoemen en te analyseren.
3.4 Spoorboekje Nota 2005 en 2006
In het onderstaande overzicht is een specificatie gegeven van het tijdspad, de activiteiten en producten om de eerste fase van verkenning van maatregelen adequaat in onderlinge samenhang tussen regionaal en landelijk niveau uit te kunnen voeren en aan te kunnen leveren aan de Nota 2006. In het schema ligt het accent op het werkproces geredeneerd vanuit het primaire taakveld van de landelijke werkgroep afwegingskader in relatie tot de uitvoeringsactiviteiten in de regio (zie tabel 2 en tabel 3). In dit tijdsschema zijn niet de regionale bestuurlijke besluitvormings- trajecten weergegeven. Deze regionale trajecten bepalen de exacte momenten van activiteiten en producten en kunnen per regio een iets ander beeld geven. In het overzicht zijn een beperkt aantal producten geaccentueerd als mijlpaal. Deze mijlpalen worden opgenomen in het landelijke NBW-werkprogramma (deel 2 van de Nota 2005).
Aandachtspunten bij nader specificeren van het spoorboekje zijn nog:
• Analyse effecten huidige beleid voor de chemie is opgeleverd. Voor hydromorfologie en ecologie is nog geen product gereed (voor RWS wordt een pilot voorzien).
• Waar zou het Milieu en Natuur Planbureau een bijdrage kunnen leveren?
• De activiteiten van de landelijk werkgroep Grondwater en het Regionale afstemmingsoverleg Grondwater worden nog nader gespecificeerd.
Tabel 2 Spoorboekje 2005
Tijdspad Activiteiten & producten landelijk Interactie Activiteiten & producten regionaal Workshop oplossingsrichtingen
Juni
Ontheffingen (rapport Syncera)
Agendering belangrijke punten tbv verkenning maatregelen
Juli Discussie aanpak verkenning maatregelen Voorbereiding regionale aanpak Concept hoofdlijnennotitie en
uitvoeringsdocument Aug
Handboek Kosten-effectiviteitsanalyse Workshop Afwegingskader met o.a.
spoorboekje 2005-2006
Interactie met de werkgroep Grondwater
Visie en uitvoerbaarheidtoets regio
Emissiedata 2003
Oplevering kennisdatabase maatregelen Sep
Overzicht analyse instrumenten
Regionale werkplannen Hoofdlijnenrapport + uitvoeringsdocument
(via website)
Benoemen pilots/schaal van analyse Globale kostenraming tbv. nota 2005
Concept Invulling beleidsvarianten generieke maatregelen
Start invulling regionale maatregelenpakketten Okt
Start en beheer kennisdatabase Aanleveren regionale maatregelen t.b.v.
database Interdepartementaal afgestemde
invulling beleidsvarianten generieke maatregelen
Schaalniveau (“op zoek naar de juiste maat”
Omgang met onzekerheden Nov
CPB-scenario’s regionaliseren
Workshop inzake aggregatieproces regio- landelijk (tzm grondwater)
Inzicht in regionale werkprocessen invulling van beleidsvarianten Populaire brochure uitvoering verkenning
maatregelen + MKBA Dec
Nota 2005 naar Tweede Kamer
Tabel 3 Spoorboekje 2006
2006
Tijdspad Activiteiten & producten landelijk Interactie Activiteiten & producten regionaal Jan Stofstromenanalyse generieke maatregelen
inclusief no-regret maatregelen 2009 Workshop uitwerking maatregelen, perspectieven + praktijk handreiking MEP/GEP (WG Afwegingskader &
Doelstellingen
(Stofstromen)analyse generieke maatregelen in Cluster Milieu2 Feb
Stevige vulling en kwaliteitscheck kennissysteem maatregelen
Resultaten en voortgang pilots en invulling van de pakketten met regionale maatregelen
Uitwerking perspectieven Regionale maatregelen per
beleidsthema gereed t.b.v.
beleidsvarianten Mrt
Finale actualisatie uitvoeringsdocument Voorlopig toetsingskader (ecologische doelen)
Apr Benchmark maatregelpakketten
Start gevoeligheidsanalyses nav benchmark
Benchmark maatregelpakketten
Aggregatie oppervlaktewater tot landelijk overzicht tbv MKBA (LWG AWK) Aggregatie grondwater tot landelijk overzicht tbv MKBA (LWG Grondwater) Mei
Workshop Resultaten benchmark + handreiking MEP/GEP (werkgroepen Afwegingskader & Doelstellingen
Regionale (pilot) analyses afgerond en extrapolatie naar beheergebied/deelgebied
Aanlevering Nota 2006 via RBO Jun Aanlevering Nota 2006 via Cluster Milieu
Concept ecologische doelen (toetsingskader)
Jul Voorbereiding werkproces 2007 Voorbereiding werkproces 2007 Agendering en internationale vergelijking
t.b.v. Internationale ministerconferentie Aug
Concept MKBA
Concept nota 2006 in discussie Concept nota 2006 in discussie Sep
Landelijke dag werkproces 2007 Visie en uitvoerbaarheidtoets regio Okt Toets van de MKBA door externe
commissie Nov
Dec Nota 2006 naar Tweede Kamer
2 Mogelijk moet deze analyse eerder plaatsvinden i.v.m. vaststelling in Cluster Milieu, Regiegroep en LBOW
4 ONDERSCHEIDENDE BELEIDSVARIANTEN
4.1 Inleiding
Om meer gedetailleerd in zicht te krijgen in de maatschappelijke effecten (sociaal-economisch) van mogelijke beleidsvarianten, is het noodzakelijk om in een eerste analyseronde een aantal beleidsvarianten te vergelijken op doelbereiking en maatschappelijke consequenties. Het doel van verschillende beleidsvarianten is het verkennen van de bandbreedte van de opgave (zie Figuur 4). Dit betekent concreet dat voor de eerste analyseronde een aantal beleidsvarianten zijn geformuleerd die behalve realistisch ook voldoende onderscheidend zijn om een heldere analyse van maatschappelijke effecten te kunnen uitvoeren.
Het is van belang om blijvend te onderkennen dat het doel van deze eerste analyseronde een verkenning betreft. Het gaat in deze eerste ronde dus niet om het voorsorteren op een eventueel voorkeursscenario, maar om het verkennen van een aantal punten op de lijn tussen de huidige situatie en het maximale doelbereik zonder knelpunten.
Figuur 5 Realisatie van de opgave (bandbreedte) wordt verkend met verschillende maatregelpakketten
In de afgelopen maanden is, mede op basis van discussie met de regio, door de landelijke werkgroep Afwegingskader een voorstel voor vijf beleidsvarianten (vijf punten op de lijn) geformuleerd. Hierbij is er voor gekozen om de verschillende beleidsvarianten zodanig te kiezen dat deze niet zo zeer onderscheidend zijn op het soort maatregel, maar meer op de intensiteit van de maatregel. Daarmee wordt in feite kosteneffectiviteit als criterium gehanteerd op een wijze die sterk aansluit op de huidige afwegingspraktijk; namelijk eerst overwegen van het treffen van doelmatige ‘eenvoudige’ aanvullende maatregelen op een gelimiteerde schaal waar deze het meest effect sorteren (bijvoorbeeld in relatie tot ecologische potentie). In de
‘hogere’ maatregelpakketten kunnen ‘verdergaande’ maatregelen op een grotere schaal aanbod komen.
referentie/ geen knelpunten
Doel
Effect basismaatr.
2005 – 2009 huidige situatie
bandbreedte
Wat we „moeten“
M aatregelpakket 1 M aatregelpakket 2 M aatregelpakket 3 M aatregelpakket max
Afnemende kosteneffectiviteit Doel- verlaging
M aatregelpakket 0 referentie/ geen
knelpunten
Doel
Effect basismaatr.
2005 – 2009 huidige situatie
bandbreedte
Wat we „moeten“
M aatregelpakket 1 M aatregelpakket 2 M aatregelpakket 3 M aatregelpakket max
Afnemende kosteneffectiviteit Doel- verlaging
M aatregelpakket 0
4.2 Alternatieve invullingen bandbreedte
Alternatieve invullingen van beleidsvarianten zijn overwogen. Bijvoorbeeld invulling van een oplopende reeks van strikt gelimiteerde budgetten en deze vullen met een zo maximaal effectief mogelijk maatregelpakket of juist heel verschillende aanpakken (regionale inrichtings-
maatregelen versus landelijke chemische maatregelen) met elkaar vergelijken. Deze zijn uiteindelijk niet voorgesteld omwille van principiële bezwaren (vanuit vereisten MKBA- methodiek) of vanwege de gelijke geldigheid van chemische (zoals prioritaire stoffen) en ecologische doelen en dus de noodzaak voor gemixte maatregelpakketten.
De voorgestelde invulling van maatregelenpakketten heeft een zekere beperktheid in zijn scope.
Bijvoorbeeld overwegingen van duurzaamheid, brongerichtheid, meekoppeling met WB21en bijvoorbeeld maatschappelijk draagvlak komen niet erg prominent in de opzet naar voren, terwijl dat bestuurlijk belangrijke elementen zijn. Om hieraan tegemoet te komen wordt voorgesteld om de maatregelenpakketten, naast de afweging op doelbereik en kosten ook op basis van de genoemde perspectieven te vergelijken (benchmarken).
4.3 De voorgestelde beleidsvarianten: 3 + 2
Ten behoeve van de eerste analyse worden vijf verschillende beleidsvarianten voorgesteld.
Verwacht mag worden dat niet alle regio’s zullen staan te springen om vijf beleidsvarianten in te vullen en grondig door te analyseren. Dat is ook niet strikt vereist. Zoals hieronder wordt toegelicht zal bij de uitwerking een formule van 3+2 gehanteerd om het verschil in diepgang en uitwerking aan te geven.
Van de vijf kunnen er drie worden gezien als min of meer vastliggende ijkpunten voor de uiteindelijke afweging: de referentie situatie; huidige situatie inclusief de vastgestelde maatregelen in het huidig beleid, de basis variant, met hierin maatregelen die nog moeten worden uitgevoerd op grond van vigerende EU richtlijnen en het maximale doelbereik zonder knelpunten (100% realisatie). Deze drie punten zijn minder gevoelig voor bestuurlijke keuzes op landelijk en regionaal niveau en met name van belang als referentiepunten voor de
uiteindelijke afweging. In het uiterste geval is de invulling facultatief en zal op landelijk niveau aangevuld worden. Het detailniveau van de invulling van deze drie beleidsvarianten kan ten behoeve van de landelijke afweging minder vergaand zijn dan van de volgende twee varianten.
Twee specifieke varianten richten zich op haalbare en betaalbare pakketten van maatregelen.
Hierbij gaat het om de beleidsvariant beperkt3 en de beleidsvariant fors. Met name deze twee beleidsvarianten zijn de basis voor de verkenning van de bestuurlijke ruimte in het
afwegingsproces. Het betreft een verkenning van de onder- en bovengrens van het bestuurlijke speelveld. De onderkant van het bestuurlijke speelveld; wat moet er tenminste aan maatregelen worden uitgevoerd om aan een minimaal doelbereik tegemoet te komen en de bovenkant; de maximum inspanning die nog net bestuurlijk en maatschappelijk haalbaar en realistisch wordt geacht.
3 Uiteraard geeft de naam van een variant een bepaald normatief beeld over de invulling. Beperkt en fors gaan uit van een verschil in mate van inzet en ambitie. Wat beperkt en fors in sociaal-economisch opzicht betekent is nog niet bekend en zal dus verschillende reacties kunnen oproepen.
Samengevat betreft het voorstel de volgende beleidsvarianten, waarbij is uitgegaan van het onderscheid tussen verplichte KRW basismaatregelen en aanvullende maatregelen. De volgende beleidsvarianten zijn geformuleerd:
‘status’ Beleidsvariant / Maatregelpakket
Invulling
Referentievariant Vastgestelde geen-spijtmaatregelen tot 2009 in Huidig beleid (incl. geld geprogrammeerd tbv uitvoering)
Verplichte KRW basis- maatregelen
‘Basis’variant Nog uit te voeren maatregelen op grond van vigerende EU-richtlijnen (pre-KRW) Beperkt Beperkte extra mate van invulling van
milieuopgave (onvermijdbaar geachte inspanning) Fors Aanzienlijk extra maatregelen ter invulling van
milieuopgave (maximaal maatschappelijk haalbaar geachte inspanning)
Aanvullend tbv SGBP
Maximaal Alle doelen in 2015 volledig realiseren (100%
realisatie van maximale inspanning)
4.4 Toelichting op de drie ijkpunten:
De eerste drie beleidsvarianten (de drie ijkpunten voor de afweging) kennen een minder grote noodzaak voor gedetailleerde invulling. Deze ijkpunten kunnen grofstoffelijk worden opgesteld, waarbij rijk en regio gezamenlijk tot een invulling komen. In de bijlagen bij dit document kan de invulling van generieke maatregelen voor deze drie beleidsvarianten worden gevonden.
In de Referentievariant gaat het om vastgestelde maatregelen in het huidig beleid. In deze beleidsvariant worden landelijke en regionale maatregelen opgenomen die al zijn vastgesteld in de huidige begrotingen. Het betreft dus reeds geprogrammeerde maatregelen en gelden.
De Basisvariant omvat als extra alle reeds verplichte maatregelen op grond van vigerende Europese richtlijnen: drinkwaterrichtlijn, nitraatrichtlijn, vogel en habitatrichtlijn. Deze oplossingsvariant heeft daarmee in feite als inspannings- of ambitieniveau, naast het huidig beleid, al het beleid waaraan al had moeten worden voldaan conform genoemde richtlijnen. Dit betreft maatregelen welke nog niet of niet volledig zijn uitgevoerd. De uitvoering van een aantal bestaande EU-richtlijnen (Stedelijk afvalwater, IPPC, Nitraatrichtlijn) wordt in de KRW
nadrukkelijk omschreven als de te nemen basismaatregelen.
De variant Maximaal is getypeerd als een volledige invulling waarbij al het mogelijke wordt ingezet om de doelen zo volledig mogelijk te behalen. In principe is het streven volledige realisatie van alle doelen in 2015 in 100% van het oppervlak. Maar ook hier zijn grenzen aan wat maatschappelijk haalbaar en realistisch is. Alle fosfaat verzadigde gronden in Nederland afgraven en saneren om de uitspoeling te reduceren is volstrekt ondenkbaar, net als een 100%
afkoppeling waar het een infrastructuur betreft met een levensduur van vele tientallen jaren en een geïnvesteerde waarde van 50 miljard euro. De maximaal te bereiken afkoppeling wordt dus veeleer bepaald door het reguliere tempo van renovatie en aanleg in nieuwbouw, dan door de wens daarmee samenhangende doelen maximaal te bereiken.
Deze Basisvariant tezamen met de Referentievariant vormen feitelijk een vaststaand vertrekpunt voor de analyse en zijn geen maatregelen die extra op grond van de KRW worden vereist, maar vloeien voort uit bestaande EU-verplichtingen. De maximum variant is een variant die de andere zijde van het spectrum vastlegt. De argumentatieve waarde voor de noodzakelijke ontheffingen in tijd en hoogte van doelbereik is het argument om de maximale inspanning te beschouwen. De ijkpunten zijn belangrijke elementen voor de uitvoering van de MKBA.
De invulling van de Referentievariant en Basisvariant sluit aan bij de expliciete beschrijving in de KRW en is opgenomen in bijlage 1. Suggesties voor de invulling van de maximum variant kunnen eveneens worden gevonden in de bijlagen.
4.5 Twee varianten in het relevante gebied
Zoals hierboven besproken wordt voor de verkenning van maatregelen twee varianten voorgesteld tussen genoemde drie ijkpunten. De varianten hebben als insteek een oplopende inspanning en daarmee samenhangende ambitie in het bereiken van de doelen van de KRW.
Deze twee varianten kennen een grote mate van vrijheid voor regionale invulling. De achterliggende gedachte is dat per regio gewerkt wordt aan het inzichtelijk krijgen van het bestuurlijke speelveld; wat is er minimaal mogelijk en wat is maximaal realistisch.
De variant Beperkt is getypeerd als een beperkte (maar “serieuze”) mate van invulling van milieuopgave. In deze variant wordt gestreefd naar een invulling waarbij tot 2015 boven op de verplichte KRW-basismaatregelen nog een minimale inspanning als extra inzet wordt geleverd.
De beleidsvariant gaat uit van implementatie van huidig en noodzakelijk beleid, met hier bovenop een beperkte, maar wel “serieuze” extra inspanning.
De variant Fors gaat uit van een forse, maximaal haalbare en realistische invulling van de milieuopgave. In deze variant wordt gestreefd naar een invulling waarbij tot 2015 boven op de verplichte KRW-basismaatregelen een maximale inspanningen als extra inzet wordt geleverd.
Deze maximale inspanning kan worden beschreven als maximaal maatschappelijk realistisch en haalbaar.
4.6 Voorbeelden voor invullingen van de varianten
De voorgestelde beleidsvarianten onderscheiden zich van elkaar op slechts één thema; namelijk de mate van inspanning KRW. Dit betekent dat de beleidsvarianten in principe telkens bestaan uit de maatregelen zoals genoemd in de voorgaande, aangevuld met extra maatregelen om het hogere effectniveau te bereiken. Deze aanvullingen zullen steeds minder kosteneffectief zijn.
Deze extra maatregelen kunnen nieuwe maatregelen zijn, maar vaak ook zal er sprake zijn van een intensievere inzet van dezelfde maatregel. Dit betekent bijvoorbeeld dat in beleidsvariant beperkt er een eenvoudige nabehandeling van het effluent op een beperkt percentage van de RWZI’s (die RWZI’s die lozen op gevoelig water) overwogen wordt, in de beleidsvariant fors wordt dit een hoogwaardige nabehandeling in plaats van een eenvoudige.
Met name voor de beleidsvarianten in het relevante gebied is de regionale invulling van groot belang. Voor het landelijke afwegingsproces is het echter van groot belang dat de verschillende regionale invullingen enigermate vergelijkenderwijs worden opgesteld. Om deze reden wordt in onderstaande tabel voorbeelden van concrete inspanningen gegeven om de verschillende
varianten in te vullen. Deze voorbeelden zijn richtinggevend bedoeld; het betreft dus geen richtlijnen.
Tabel: Voorbeelden van concretiseren inspanningen in te verkennen beleidsvarianten Variant
Thema
Referentie en basis tezamen
Beperkt Fors Maximaal
Oppervlaktewater Verontreinigende
Stoffen
X% emissiereductie Beperkte reductie emissies of gebiedsbelasting
Forse reductie emissies of gebiedsbelasting
Maximale reductie emissies of gebiedsbelasting
Waterbodems 20% waterlopen baggeren of
20% van achterstallig volume
50% waterlopen baggeren of 50% van achterstallig volume
100% waterlopen baggeren of 100% van achterstallig volume
Beheer en inrichting oppervlaktewater (ecologie)
Geen spijt H&I maatregelen
Herstelde inrichting, natuurvriendelijke oevers en ecologische beheer in 20%
van de KRW-waterlichamen
Herstelde inrichting, natuurvriendelijke oevers en ecologische beheer in 50% van de KRW- waterlichamen
Herstelde inrichting, natuurvriendelijke oevers en ecologische beheer in 100% van de KRW- waterlichamen Herstel vismigratie
langs de kust
Aanleg vispassages bij de belangrijkste potentiële intrekpunten
Aanleg vispassages bij de meeste potentiële intrekpunten
Aanleg vispassages bij alle potentiële intrekpunten
Afkoppelen 1-2 % areaal afgekoppeld
3-4% areaal afgekoppeld 6-7% areaal afgekoppeld 10% areaal afgekoppeld Grondwater
Grondwater afhankelijke natuur (grondwater kwantiteit en kwaliteit)
Mate van ondersteuning van doelstellingen in VHR, EHS en overige gebieden
Maatregelen ter onder- steuning van instand- houdingsdoelen in VHR gebieden!
Maatregelen ter onder- steuning van instand- houdingsdoelen VHR gebieden en doelstellingen EHS gebieden
Maatregelen ter onder- steuning van instand houdingsdoelen VHR gebieden, doelstellingen EHS gebieden en doel- stellingen overige ge- bieden met grondwater- afhankelijke natuur Grondwater
Beschermings- beleid (zones)
Huidige toestand in grondwaterbeschermings gebieden
Beperkte reductie emissies nutriënten en bestrijdings- middelen
Forse reductie emissies nutriënten en bestrijdings- middelen
Maximale reductie emissies nutriënten en bestrijdingsmiddelen Verontreinigende
stoffen (i.r.t.
drempelwaarden en kwaliteitsnormen)
Huidige belasting bij de kwalitatieve toestand voor nutriënten/
bestrijdingsmiddelen/
metalen/ overig op gw- lichaam niveau op 10-25 meter diepte
Beperkte reductie emissies nutriënten/ bestrijdings- middelen/ metalen/ overig
Forse reductie emissies nutriënten/bestrijdings- middelen/ metalen/ overig
Maximale reductie emissies nutriënten/
bestrijdingsmiddelen/
metalen/ overig
Aquatische ecosystemen (grondwater kwantiteit)
Het grondwaterregime is dusdanig dat grondwater- gevoede beeksystemen (als sprengen veluwe/duinen) niet droogvallen/
ecologisch beperkt worden voor 50% van de gebieden die nu problemen hebben
Het grondwaterregime is dusdanig dat grondwater- gevoede beeksystemen (als sprengen veluwe/duinen) niet droogvallen/
ecologisch beperkt worden voor 100% van de gebieden die nu problemen hebben
Oppervlakte en grondwater
Handhaving. Beperkte extra middelen
voor handhaving waterwetten
Grotere prioriteit handhaving waterwetten.
4.7 Verschillende regionale accenten
Maatschappelijke en bestuurlijke aspecten bepalen in sterke mate het maatschappelijk draagvlak en bestuurlijke affiniteit voor de ene of de andere aanpak. De uitwerking van beleidsvarianten zal per regio gedifferentieerd plaatsvinden. Verwacht wordt dat accenten in de uitwerkingen daarom verschillend zullen zijn. Iedere regio formuleert zijn ideale aanpak in hoe de beoogde effecten worden bereikt en aan welke (milieu)principes of uitgangspunten de meeste waarde wordt gehecht. De argumenten achter deze verschillen zijn zelden expliciet zichtbaar. Sommige verschillen kunnen bijvoorbeeld leiden tot veranderingen in concurrentieposities op nationaal niveau. Een onderlinge vergelijking van de maatregelenpakketten in de vorm van een
benchmark kan voorzien in een expliciete en gestructureerde vergelijking van de regionale maatregelenpakketten. In overleg met de regio’s worden de criteria daarvoor nader uitgewerkt.
In mei 2006 zal er een benchmark plaatsvinden van ambtelijke voorstellen ten behoeve van bestuurlijke besluitvorming over voorgenomen pakketten in de regio. De resultaten hiervan zullen in een landelijke workshop worden besproken en betrokken in de discussie en afwegingen op weg naar een voorkeursvariant in de Nota 2006.
4.8 MKBA
In de MKBA staan de kosten en baten van de implementatie centraal (“wat wordt er bereikt” en
“wat zijn de consequenties”). De baten worden daarbij bij voorkeur uitgedrukt in financiële termen om deze vergelijkbaar en afweegbaar te maken met de kosten. Er zijn ook baten die
‘moeilijk’ in financiële termen uitgedrukt kunnen worden. Te denken is daarbij aan natuur en landschapswaarden, toekomstgerichtheid (innovatie), gelijkmatige spreiding van lasten en dergelijke. Soms is er een positief economisch effect op recreatie te kwantificeren of kan via methoden als ‘betalingsbereidheid’ dergelijke waarden in de afweging worden betrokken. In de praktijk blijken dergelijke oplossingen voor veel discussie vatbaar. Een expliciete, zelfstandige beoordeling biedt daarvoor een betere basis. Beoordeling van de lastenverdeling tussen sectoren komt in een MKBA in een latere fase aan de orde, niettemin zal het in de praktijk moeilijk blijken dergelijke overwegingen niet op voorhand te laten meespelen bij keuzes in de uitwerking van beleidsvarianten.
4.9 Schaalniveau
De invulling van de beleidsvarianten dient voor landelijke analyse. Dit doel impliceert een bepaald schaalniveau. Het schaalniveau van de invulling van de beleidsvarianten in deze fase van verkenning zal door iedere regio zelf worden bepaald. Als richtlijn kan worden aangegeven dat een gebiedsdekkende invulling op het niveau van waterlichamen op dit moment nog mogelijk lijkt. Het is zelfs de vraag of het vanwege de aard van deze eerste verkenning en de interacties op stroomgebiedniveau al wel wenselijk is om op dat detailniveau afwegingen te willen maken. Eerder kan gedacht worden aan een relatief grof niveau; beheersgebieden en/of beekdalen. Sommige waterbeheerders zullen de voorkeur geven aan verkenningen op
waterlichaam niveau in de vorm van representatieve pilots. De resultaten van deze
pilotprojecten vragen dan om een extrapolatie om ten behoeve van de regionale invulling te kunnen worden benut. Deze extrapolatie vraagt om adequate gebiedskennis en ligt dus primair op het terrein van de regio.
5 KEUZE VAN TE VERKENNEN MAATREGELEN
5.1 Het verkennen van maatregelen
Kernpunt in het proces van het vullen van de beleidsvarianten is de keuze van te verkennen maatregelen. Welke bronnen confronteren met welke inspanningen? Dit is een proces waarbij draagvlak voor maatregelen en grenzen wat betrokken wel en niet bereid zijn te verkennen ineens heel concreet worden. Hierbij bepalen impliciete vooronderstellingen over wat wel en niet (kosten)effectief, haalbaar en wijs geacht wordt, de toon naast strategisch gedrag. Echter, als iets onhaalbaar is qua kosten of onvoldoende bijdraagt aan de oplossing van een opgave, dan blijkt dat ook wel uit de gemeenschappelijke feitelijke analyseresultaten. Dit speelt zowel op het landelijk niveau voor de generieke maatregelen als op regionaal niveau voor de regionale maatregelen. Daartussen bestaat ook een wederkerigheid; hoe meer generiek afgedekt, hoe beperkter de opgave voor regionaal aanvullende maatregelen en omgekeerd.
Zoals in hoofdstuk 3 aangegeven ligt de verwachting voor het generiek beleid met name bij het brongerichte emissiebeleid en kaders voor regionaal beleid. Voor beheer en inrichting alsmede voor allocatie van regionaal emissiebeleid ligt de afweging primair regionaal. Dat maakt het mogelijk om voor beide een eigenstandige invulling te (laten) maken en de gezamelijke effectiviteit daarvan in de regionale verkenning te analyseren. De daarmee te verkrijgen
inzichten zullen basis moeten geven aan de balans tussen generieke en regionale maatregelen in de discussie naar het voorkeursscenario.
De keuze welke generieke maatregelen in de verkenning worden meegenomen is de
verantwoordelijkheid van het rijk. Daarbij wordt uiteraard rekening gehouden met de regionaal gesignaleerde knelpunten en wensen voor generiek beleid, zoals aangegeven in de
aanleveringen voor de Nota 2005. Omgekeerd is de keuze welke regionale maatregelen in de verkenning worden meegenomen aan de regio. In het spoorboekje zijn er mijlpalen
geïdentificeerd wanneer dit concreet ingevuld zou moeten zijn om in praktische zin een verkenning op regionaal niveau van de totale effecten van generiek en regionaal beleid te kunnen maken.
Dit proces van selectie van te verkennen maatregelen loopt momenteel reeds op verschillende plaatsen of zal op korte termijn moeten worden opgestart. Het is niet verstandig om daarin in dit document al concrete voorstellen te presenteren omdat dat afleidt van de doelstelling van dit document, namelijk het aangeven van een werkbaar proces voor het onderling afgestemd verkennen van maatregelen. Bovendien leidt dit in de regio tot een beeld van teveel landelijke sturing. Het is voor de besluiten voor een afgestemd werkproces ook niet noodzakelijk. Zowel regio als rijk kunnen daarin het daarin door hun voorgestane proces om tot invulling te komen volgen.
In bijlage 1 tot en met 4 staan - uitsluitend als illustratie - een aantal Europese, nationale en regionale maatregelen genoemd welke daarbij een rol kunnen spelen. Met diverse landelijke hulpmiddelen zoals het maatregelen-kennissysteem, de KRW-verkenner, de Handreiking MEP/GEP wordt ondersteuning geboden aan het werkproces.
Regionale invulling impliceert regionale verschillen. Daar zullen ook de regionale argumenten voor aanwezig moeten zijn. Vanuit een landelijke afweging over de hoofdlijnen van lokale lastenontwikkeling of behoud van een landelijk level playing field voor bedrijfssectoren is van belang dat keuzes door regio’s een zekere mate van vergelijkbaarheid kennen. Waar de grenzen voor wat betreft vergelijkbaarheid moeten liggen is niet op voorhand duidelijk. Daarom wordt de voortgang en wijze van invullen van maatregelen middels een benchmark actief gevolgd.
De invulling voor landelijk generieke maatregelen is als een basispakket uniform vorm gegeven.
Voor thema’s en doelgroepen werkt dat regionaal verschillend uit. Generiek mestbeleid heeft verschillende effecten op regionaal niveau afhankelijk van ruimtegebruik, bodemeigenschappen, hydrologie en dergelijke. Ook de allocatie van maatregelen zal regionaal verder moeten worden toegespitst, bijvoorbeeld bij de insteek in de beleidsvarianten om bij RWZI’s extra maatregelen te overwegen daar waar ze een significant aandeel in de belasting van een waterlichaam
vormen.
De KRW vereist dat de keuze en afweging van maatregelen op basis van kosteneffectiviteit wordt verantwoord. In de methodiek wordt ervan uitgegaan dat de maatregelen zullen worden genomen op basis van de meest kosteneffectieve eerst. Deze keuze vereist uiteraard maatwerk.
De kosteneffectiviteit van regionale maatregelen wordt mede bepaald door locale of regionale omstandigheden.
5.2 Kosteneffectiviteit
Kosteneffectiviteit is gedefinieerd als de kosten van een maatregel voor het bereiken van een bepaald gewenst effect gedeeld door het verwachte effect van de maatregel. Er zijn vele methodieken te bedenken voor het bepalen van de kosteneffectiviteit, die verschillen in nauwkeurigheid en detailniveau. Uitgaande ervan dat kosteneffectiviteit in dit kader alleen gebruikt wordt als eerste ordenend principe voor het toedelen van verschillende regionale en lokale maatregelen aan de beleidsvarianten, is het niet direct noodzakelijk om een
kosteneffectiviteitberekening na te streven met een zeer hoge nauwkeurigheid. Echter een inschatting de volgorde of orde van grootte is wel noodzakelijk voor het prioriteren en voorselecteren van te verkennen maatregelen op het niveau van het stroomgebied.
Kosteneffectiviteit kan op verschillende wijzen worden berekend. Binnen het project
Afwegingskader is een handboek gemaakt over de kosteneffectiviteitanalyse (beschikbaar op www.kaderrichtlijnwater.nl) .
De meest eenvoudige manier om maatregelen te scoren op kosteneffectiviteit is door de kosten te delen door het verwachte effect. Maatregelen met lagere kosten per eenheid effect zijn dan kosteneffectiever dan maatregelen met hogere kosten per eenheid effect. In het handboek wordt de aanpak beschreven voor verschillende schaalniveaus en verschillende effecten.
Een belangrijke term in de analyse is kosten. Binnen het afwegingskader wordt onder de kosten van een maatregel verstaan alle kosten die direct gerelateerd zijn aan het uitvoeren van een maatregel. Er wordt onderscheid gemaakt naar:
• Investeringen. Dit behelst de investering in een maatregel (bijv. een installatie, grondaankoop).
• Operationele kosten. De operationele kosten zijn de niet-kapitaalslasten verbonden aan een maatregel. Te denken valt bijvoorbeeld aan onderhoud, energie, verzekeringen enzovoort.
Om de maatregelen te kunnen vergelijken op basis van hun kosteneffectiviteit worden alle kosten uitgedrukt in kosten per jaar. De kosten voor beheer en onderhoud worden meestal reeds per jaar weergegeven. Investeringen echter niet. Dit betekent dat bedragen voor investeringen moeten worden herberekend in jaarlijkse bedragen. Dit kan worden gedaan door het hanteren van een afschrijvingstermijn en een jaarlijks gelijkblijvende afschrijving (annuïteit). Voor de inzichtelijkheid en vergelijkbaarheid van de kostengegevens verdient het aanbeveling aan te sluiten bij de gangbare termijnen voor afschrijving en reëel rentepercentage (exclusief inflatie) zoals gebruikt in de nationale Milieukostenmethodiek.
Omdat kosteneffectiviteit gebruikt wordt als ordenend principe, is een afwijkende methodiek mogelijk, maar niet verstandig. De vergelijking van de kosteneffectiviteit van generieke
maatregelen welke wel volgens een standaard kostenmethode worden begroot wordt bemoeilijkt en ook de landelijke aggregatie wordt vanwege standaardisatieherberekeningen omslachtig en daardoor minder transparant en herkenbaar. Met een dergelijke ordenende methodiek moet helder worden welke set van maatregelen als meest kosteneffectieve pakket in welke
beleidsvariant wordt verkend binnen de regio. De daarvoor noodzakelijke eerste inschatting van de mogelijke effectiviteit van verschillende maatregelen zal vooral gebaseerd zijn op aanwezige expertkennis bij de regionale waterbeheerders. In de analysefase wordt deze inschatting in feite getoetst.
5.3 Afwenteling
Bij ‘afwenteling’ gaat het om negatieve effecten voor andere waterlichamen door belasting met stoffen, hydrologie en fysieke ingrepen. Wanneer dit speelt is een analyse op
stroomgebiedniveau het geëigende traject om af te wegen hoe op de meest kosteneffectieve manier overal de doelen kunnen worden bereikt. Het technisch niet kunnen realiseren of economisch niet kunnen dragen (disproportionaliteit) van kosteneffectieve maatregelen zijn argumenten voor bijstellen van doelen in hoogte en/of in de tijd. Het initiatief en bewijslast ligt bij de waterbeheerder die de ontheffing wil toepassen.
Probleemstelling
In feite gaat het om wederzijdse beneden- en bovenstroomse beïnvloedingen. De problematiek speelt niet alleen internationaal, maar ook op nationale en regionale schaal tussen
waterbeheerders onderling. De vraag is hoe hier in de verkenning van maatregelen mee om te gaan.
In figuur 6 is schematisch weergegeven tot welke problematiek afwenteling kan leiden. Een waterbeheerder is voor het kunnen bereiken van doelen voor zijn waterlichaam afhankelijk van de belasting (en de haalbare reductie daarvan) in het gehele stroomgebied. Als het Goed Ecologisch Potentieel (GEP; ecologische doelstelling voor sterk veranderde en kunstmatige waterlichamen) bovenstrooms (of benedenstrooms bij visoptrek) zodanig is opgesteld dat deze op dat niveau haalbaar zijn, ontstaat een zware en soms praktisch onmogelijke opgave om zelfstandig aan het GEP benedenstrooms (of bovenstrooms bij visoptrek) te kunnen voldoen.De
