6.1 Beleidsvariant is een set maatregelen
De beleidsvarianten bestaan uiteindelijk uit een set van maatregelen. Maatregelen zijn gedefinieerd als technische of ruimtelijke ingrepen in watersysteem of in het milieu, welke voldoen aan twee voorwaarden: de maatregel is te begroten (te vertalen in kosten) en de maatregel heeft een bijdrage aan de doelstelling (is te vertalen in een bepaald effect).
Maatregelen zijn dus ingrepen die fysiek leiden tot bijvoorbeeld het verminderen van emissies of het verbeteren van de passeerbaarheid van kunstwerken. Regelgeving, voorlichting of
financiële prikkels zijn op zichzelf geen maatregelen maar verschillende mogelijke instrumenten om de fysieke maatregelen te implementeren. Het aanscherpen van wetgeving met als doel het preventief terugdringen van het gebruik van bepaalde minder gewenste stoffen (toelatingsbeleid bestrijdingsmiddelen) is een voorbeeld van een aanpassing van een instrument en van een fysiek type maatregel. De kosten van dergelijke “maatregelen” liggen niet in de feitelijke invoering, maar in de consequenties van deze maatregelen in de vorm van het gebruik van bijvoorbeeld duurdere of minder effectieve vervangingsmiddelen.
6.2 Generieke en regionale maatregelen
Zoals blijkt uit figuur 3 zijn voor het bereiken van de doelstellingen zowel generieke maatregelen als regionale maatregelen noodzakelijk. De complementariteit staat niet ter
discussie. Met name voor het bereiken van de chemische waterkwaliteitsdoelen liggen generieke maatregelen en instrumenten het eerst in de rede in de vorm van het aanscherpen van
mestwetgeving, aanscherpen van bouwregelgeving, wet milieubeheer, toelatingsbeleid en WVO-vergunningen.
Op het gebied van de ecologische doelen, liggen lokale en regionale maatregelen in de sfeer van herinrichtingmaatregelen, beheer en onderhoud, verwijderen van stuwen en passeerbaar maken van kunstwerken het meest in de rede. Dit type maatregelen komt over het algemeen voor verantwoordelijkheid van de regionale waterbeheerders.
In bijlage 1 tot en met 4 van deze handleiding worden tabellen gegeven met maatregelen voor chemie en ecologie voor zoet oppervlaktewater en kust- en overgangswateren en voor
chemische kwaliteit en kwantiteit van het grondwater. Deze tabellen geven een overzicht van mogelijke generieke maatregelen zoals deze door het Rijk zouden kunnen worden voorzien en mogelijke regionale maatregelen die in de verschillende beleidsvarianten zouden kunnen worden ingezet. Alle genoemde maatregelen zijn op dit moment slechts suggesties. In de komende periode ligt zowel voor het rijk als voor de regio de opgave voor beleidsvarianten met te verkennen generieke en regionale maatregelen te vullen.
Nadat de beleidsvarianten zijn ingevuld, moeten deze worden getoetst op de mate van doelrealisatie. Toetsing gaat vooraf aan de afweging van de verschillende beleidsvarianten en beperkt zich tot het feitelijk toetsen van de beleidsvarianten aan de vooraf gestelde
milieudoelstellingen.
6.3 Toetsing op doelrealisatie
Het toetsen van de maatregelen vindt uiteraard plaats op basis van de mate van doelrealisatie.
Dat wil zeggen het toetsen op de effecten van het gehele maatregelpakket ten opzichte van de opgave (het doelbereik). Naast maatregelen zijn er ook autonome (demografische en
economische) en technologische ontwikkelingen van invloed op de ontwikkeling van de belasting (en daarmee de opgave). Deze autonome ontwikkeling wordt beschreven in
verschillende CPB-scenario’s en kan aldus in de analyse betrokken worden. Voorgesteld wordt om het CPB-scenario ‘Strong Europe’ als basis te hanteren. De indexwaarden hiervan staan beschreven in het document “Beschrijving CPB-scenario’s” (zie ook 6.4).
Het toetsen van het doelbereik vindt plaats op vier aspecten; namelijk de chemische en ecologische doelen, het geen-achteruitgangsprincipe en de beschermde gebieden- en functiedoelen.
Chemische doelen oppervlaktewater
Er zijn inmiddels besluiten genomen over de voorgestane manier van toetsing voor de KRW prioritaire stoffen. Uitgegaan wordt van de letterlijke tekst van het EU-voorstel. Dit
betekent op hoofdlijnen dat:
• Geen standaardisatie en/of correctie plaatsvindt voor zwevend stof; er wordt getoetst op basis van de gemeten waarde in water.
• Een andere berekening van het jaargemiddelde.
• Een andere omgang met detectiegrenzen (de waarden onder de detectiegrens worden zowel als 0 verdisconteerd als op het niveau van de detectiegrens, aldus ontstaat een waarschijnlijke range voor het jaargemiddelde).
Deze veranderingen zijn nog niet volledig doorgeanalyseerd op hun consequenties, maar leiden er in elk geval toe dat de toetsing voor sterk aan zwevend stof adsorberende stoffen in de rijkswateren minder problematisch zal uitvallen. In de regionale wateren bestond de toetsingsmethode al uit meting in totaal water, daar veranderd dus niets. De opgave voor bijvoorbeeld PAK’s en PCB’s in de rijkswateren zal daardoor geringer zijn dan tot nu toe aangenomen. Specifiek voor prioritair gevaarlijke stoffen zal aanvullend worden gekeken naar het vereiste volledig uitfaseren van de belasting per 2021.
Ecologische doelen oppervlaktewater
De ecologische doelen voor sterk veranderde en kunstmatige waterlichamen – inclusief de normen voor nutriënten en de fysische chemie – worden regionaal opgesteld. De normen voor de overige stoffen die vallen onder de ecologie worden landelijk vastgesteld in INS-verband. Dit is nog niet afgerond. Daarom worden vooralsnog, analoog aan de methode in de artikel-5 rapportage, de huidige MTR-waarden als een representatieve indicatie gehanteerd.
In het concept NBW-werkprogramma 2006 wordt aangegeven dat er medio 2006 concept ecologische doelen (GET/GEP) worden vastgesteld. Dit lijkt een ambitieuze tijdsplanning. De verwachting is dat aan het eind van 2005 en uitlopend naar medio 2006 de maatlatten voor de rijkswateren zullen zijn opgesteld. Voor de regionale wateren duurt het naar verwachting langer.
Tot dan is er mogelijk nog steeds sprake van een voorlopige toetsing op ecologische doelen.
Chemische doelen grondwater
De beoordeling van het grondwater richt zich op de 50 mg/l norm voor nitraat en de 0,1 µg/l per bestrijdingsmiddel en 0,5 µg/l voor de som van bestrijdingsmiddelen. Daarnaast wordt
gesproken van drempelwaarden voor probleemstoffen in het grondwater (in de nieuwe versie van de dochterrichtlijn is voorgesteld drempelwaarden te vervangen door ‘grondwaterkwaliteits-normen’). Over de status van een ‘drempelwaarde’ is nog enige onzekerheid. Die is in het nieuwe voorstel anders dan in 2003. Zoals het er nu uitziet, is de grondwaterkwaliteitsnorm een soort signaalwaarde en geen harde norm: als de waarde overschreden wordt, moet eerst nog geanalyseerd worden of deze overschrijding daadwerkelijk tot problemen leidt. Vrij vertaald wordt er pas van een slechte toestand gesproken als de concentraties een negatief effect hebben op aquatische en terrestrische natuur, oppervlaktewater en de (bescherming van)
drinkwatervoorraden. Lidstaten moeten de drempelwaarden zelf vaststellen. Een
grondwaterlichaam is de kleinste eenheid. Daarmee hebben we de mogelijkheid regionaal te differentiëren, maar we kunnen drempelwaarden ook nationaal vaststellen. Stoffen waar ten minste aandacht voor moet zijn arseen, cadmium, lood, kwik, ammonium, chloride, sulfaat, trichlooretheen en tetrachlooretheen.
Afgezien van de voorwaarden voor een goede toestand van het grondwater, moet elke significante en aanhoudende stijgende tendens van de concentratie van een verontreinigende stof worden vastgesteld en teruggedrongen. Verder geldt:
- Er mag geen verzilting optreden (door menselijk handelen: onttrekkingen, peilbeheer).
- De toestand (kwaliteit) is zodanig dat er geen negatieve effecten zijn op terrestrische natuur (met name Vogel- en Habitatrichtlijngebieden).
- De toestand (kwaliteit) is zodanig dat er geen negatieve effecten zijn op het behalen van oppervlaktewaterdoelstellingen. Met name deze laatste zal in de praktijk nog de nodige vragen en discussie opleveren.
Kwantitatieve doelen grondwater
Voor de kwantiteit geldt dat de onttrekking in evenwicht moet zijn met de aanvulling (geen uitputting van de voorraden). Verder moet de toestand (kwantiteit) zodanig zijn dat er geen negatieve effecten zijn op terrestrische natuur (met name Vogel- en Habitatrichtlijngebieden) en mogen er geen negatieve effecten zijn op het behalen van oppervlaktewaterdoelstellingen.
Beschermde gebieden en functie-doelen
Voor de beschermde gebieden en de specifieke parameters waar die bescherming op is gericht moet volgens de KRW in elk geval in 2015 aan de doelen worden voldaan. Naast de KRW-doelen is inmiddels de discussie over instandhoudings- en ontwikkelingsKRW-doelen voor natuur vanuit de VHR concreet op gang gekomen. Van de rijkswateren zal of heeft 70% de status van speciale beschermingszone waarin natuurdoelen een centrale rol zullen krijgen. Voor regionale wateren zijn het veelal ‘natuurparels’ binnen een groter waterlichaam. Vanuit LNV worden (in overleg met andere partijen) inhoudelijke instandhoudingdoelen voor zowel habitats als soorten opgesteld voor de VHR-gebieden. Dit houdt in dat deze wateren zowel aan de VHR-doelen als aan de KRW-doelen zullen moeten gaan voldoen.
Nu bestaat het vermoeden dat in sommige gevallen de doelen van de VHR tegenstrijdigheden of spanning zullen geven met de doelen van de KRW. De afstemming staat nadrukkelijk op de agenda van de landelijke regiekolom en zal van daaruit zonodig nadere aanwijzingen krijgen.
De doelen vanuit specifieke functiebelangen zoals oppervlaktewater bestemd voor de bereiding van drinkwater en zwemwater blijven een rol spelen. Voor wat betreft drinkwater zal de betreffende richtlijn in 2007 worden ingetrokken en zal het maatregelenpakket voor de KRW moeten voorzien in de noodzakelijke waarborgen voor inname. Dit zal via signalerings- en veiligheidszones rondom het onttrekkingspunt worden gerealiseerd. De voorziene aan te scherpen normering voor zwemwater is nog in discussie tussen EP en de Raad. Dit zal in elk geval aanvullende monitoring en extra beheermaatregelen vragen bij lozingen van rwzi’s en overstorten.
Grondwaterbeschermingsgebieden voor menselijke consumptie
Voor wat betreft de bescherming van grondwater, bestemd voor menselijke consumptie, zijn met de karakterisering in 2004 aparte grondwaterlichamen begrensd. Aan deze waterlichamen wordt water onttrokken dat bestemd is voor de drinkwaterproductie. De betreffende
grondwaterlichamen zijn conform art. 6 KRW opgenomen in het register van beschermde gebieden. De KRW vereist dat voor de aangewezen grondwaterlichamen de
milieudoelstellingen worden bereikt, maar ook dat de kwaliteit van het met de toegepaste waterbehandelingsmethode geproduceerde drinkwater voldoet aan de eisen van de drinkwaterrichtlijn. In het algemeen wordt deze laatste eis voldaan. Maar als additionele doelstelling geeft de KRW tevens aan dat de aangewezen waterlichamen de “nodige bescherming” vereisen, met de bedoeling de achteruitgang van de kwaliteit te voorkomen,
“teneinde het niveau van zuivering voor de productie van drinkwater” te verlagen. Hiervoor kunnen volgens de KRW beschermingszones worden vastgesteld. Hoewel in Nederland de meeste beschouwde grondwaterlichamen zijn voorzien van grondwaterbeschermingsgebieden, is een nadere uitwerking noodzakelijk omtrent de mix van benodigde generieke en regionaal specifieke maatregelen, waarmee invulling kan worden gegeven aan de laatstgenoemde doelstelling.
Geen achteruitgang
Naast het verschil tussen de gewenste en de huidige situatie, eist de KRW dat de huidige toestand van grond- en oppervlaktewater op het niveau van waterlichamen tenminste niet verslechtert. Dit noemt men het “geen achteruitgang-principe”. In de Nota pragmatische
implementatie heeft de Staatssecretaris aangegeven als huidige toestand in principe de situatie in het jaar 2000 te beschouwen. Nieuwe initiatieven zoals bijvoorbeeld nieuwe lozingen of
toename van lozingen door economische groei of uitspoeling lopen tegen een afweging en argumentatie volgens de KRW-vereisten aan. Vooralsnog lijkt het in de verkenning van maatregelen vooral van belang eventuele spanning of strijdigheid met het ‘geen achteruitgang-principe’ duidelijk te signaleren. In het traject van ontheffingen is aan de orde hoe hier vervolgens mee kan worden omgegaan ingeval van bijvoorbeeld grootschalige en langjarige processen die leiden tot achteruitgang in kwaliteit zoals in het Markermeer (slibopwoeling) en de Oosterschelde (verdwijnen van platen).
6.4 Kostenindicatie
Naast de toetsing op doelrealisatie is het in de verkenning voor het daaropvolgende afwegingsproces noodzakelijk dat concreet inzicht wordt verkregen in de kosten van de
verschillende maatregelenpakketten. Naast de kosten van generieke maatregelen is per regio een inzicht nodig van de kosten van de regionale maatregelen.
Het gaat hierbij om direct toerekenbare kosten (investeringskosten en exploitatiekosten omgerekend naar jaarkosten in één basisjaar) en dus niet om lastenconsequenties van bepaalde maatregelen.
Direct toerekenbare kosten betreffen bijvoorbeeld investeringen van kunstwerken of aanpassing van oeverzones, opbrengstderving tengevolge van mest/spuitvrije zones, hogere kosten wegens alternatieve werkwijzen, grondaankopen of beheervergoedingen voor natuurherstel rondom waterlopen, extra kosten van natuurvriendelijk beheer en onderhoud, installatie-aanpassingen van de RWZI’s, etc.
6.5 Ondersteunende producten
Het vullen en toetsen van beleidsvarianten met maatregelen is niet eenvoudig. Kennis hiervoor is beschikbaar bij de verschillende organisaties (waterschappen, terreinbeheerders,
adviesbureaus) en instituten (onderzoeksinstituten, GTI’s). Er zijn verschillende analyses, onderzoeken en handboeken uitgevoerd/opgesteld en hulpmiddelen gemaakt. In dit document gaat het te ver om al deze producten op te nemen, derhalve is gekozen op per onderwerp een overzicht op te stellen. De hieronder genoemde producten zijn inmiddels dan wel op korte termijn beschikbaar op de website www.kaderrichtlijnwater.nl onder de werkgroep
Afwegingskader. Tevens is er een document “Producten bij het verkennen van maatregelen”
waarin aangegeven wordt welke producten in welke fase als ondersteuning gebruikt kunnen worden, zie de website www.kaderrichtlijnwater.nl.