5.1 Het verkennen van maatregelen
Kernpunt in het proces van het vullen van de beleidsvarianten is de keuze van te verkennen maatregelen. Welke bronnen confronteren met welke inspanningen? Dit is een proces waarbij draagvlak voor maatregelen en grenzen wat betrokken wel en niet bereid zijn te verkennen ineens heel concreet worden. Hierbij bepalen impliciete vooronderstellingen over wat wel en niet (kosten)effectief, haalbaar en wijs geacht wordt, de toon naast strategisch gedrag. Echter, als iets onhaalbaar is qua kosten of onvoldoende bijdraagt aan de oplossing van een opgave, dan blijkt dat ook wel uit de gemeenschappelijke feitelijke analyseresultaten. Dit speelt zowel op het landelijk niveau voor de generieke maatregelen als op regionaal niveau voor de regionale maatregelen. Daartussen bestaat ook een wederkerigheid; hoe meer generiek afgedekt, hoe beperkter de opgave voor regionaal aanvullende maatregelen en omgekeerd.
Zoals in hoofdstuk 3 aangegeven ligt de verwachting voor het generiek beleid met name bij het brongerichte emissiebeleid en kaders voor regionaal beleid. Voor beheer en inrichting alsmede voor allocatie van regionaal emissiebeleid ligt de afweging primair regionaal. Dat maakt het mogelijk om voor beide een eigenstandige invulling te (laten) maken en de gezamelijke effectiviteit daarvan in de regionale verkenning te analyseren. De daarmee te verkrijgen
inzichten zullen basis moeten geven aan de balans tussen generieke en regionale maatregelen in de discussie naar het voorkeursscenario.
De keuze welke generieke maatregelen in de verkenning worden meegenomen is de
verantwoordelijkheid van het rijk. Daarbij wordt uiteraard rekening gehouden met de regionaal gesignaleerde knelpunten en wensen voor generiek beleid, zoals aangegeven in de
aanleveringen voor de Nota 2005. Omgekeerd is de keuze welke regionale maatregelen in de verkenning worden meegenomen aan de regio. In het spoorboekje zijn er mijlpalen
geïdentificeerd wanneer dit concreet ingevuld zou moeten zijn om in praktische zin een verkenning op regionaal niveau van de totale effecten van generiek en regionaal beleid te kunnen maken.
Dit proces van selectie van te verkennen maatregelen loopt momenteel reeds op verschillende plaatsen of zal op korte termijn moeten worden opgestart. Het is niet verstandig om daarin in dit document al concrete voorstellen te presenteren omdat dat afleidt van de doelstelling van dit document, namelijk het aangeven van een werkbaar proces voor het onderling afgestemd verkennen van maatregelen. Bovendien leidt dit in de regio tot een beeld van teveel landelijke sturing. Het is voor de besluiten voor een afgestemd werkproces ook niet noodzakelijk. Zowel regio als rijk kunnen daarin het daarin door hun voorgestane proces om tot invulling te komen volgen.
In bijlage 1 tot en met 4 staan - uitsluitend als illustratie - een aantal Europese, nationale en regionale maatregelen genoemd welke daarbij een rol kunnen spelen. Met diverse landelijke hulpmiddelen zoals het maatregelen-kennissysteem, de KRW-verkenner, de Handreiking MEP/GEP wordt ondersteuning geboden aan het werkproces.
Regionale invulling impliceert regionale verschillen. Daar zullen ook de regionale argumenten voor aanwezig moeten zijn. Vanuit een landelijke afweging over de hoofdlijnen van lokale lastenontwikkeling of behoud van een landelijk level playing field voor bedrijfssectoren is van belang dat keuzes door regio’s een zekere mate van vergelijkbaarheid kennen. Waar de grenzen voor wat betreft vergelijkbaarheid moeten liggen is niet op voorhand duidelijk. Daarom wordt de voortgang en wijze van invullen van maatregelen middels een benchmark actief gevolgd.
De invulling voor landelijk generieke maatregelen is als een basispakket uniform vorm gegeven.
Voor thema’s en doelgroepen werkt dat regionaal verschillend uit. Generiek mestbeleid heeft verschillende effecten op regionaal niveau afhankelijk van ruimtegebruik, bodemeigenschappen, hydrologie en dergelijke. Ook de allocatie van maatregelen zal regionaal verder moeten worden toegespitst, bijvoorbeeld bij de insteek in de beleidsvarianten om bij RWZI’s extra maatregelen te overwegen daar waar ze een significant aandeel in de belasting van een waterlichaam
vormen.
De KRW vereist dat de keuze en afweging van maatregelen op basis van kosteneffectiviteit wordt verantwoord. In de methodiek wordt ervan uitgegaan dat de maatregelen zullen worden genomen op basis van de meest kosteneffectieve eerst. Deze keuze vereist uiteraard maatwerk.
De kosteneffectiviteit van regionale maatregelen wordt mede bepaald door locale of regionale omstandigheden.
5.2 Kosteneffectiviteit
Kosteneffectiviteit is gedefinieerd als de kosten van een maatregel voor het bereiken van een bepaald gewenst effect gedeeld door het verwachte effect van de maatregel. Er zijn vele methodieken te bedenken voor het bepalen van de kosteneffectiviteit, die verschillen in nauwkeurigheid en detailniveau. Uitgaande ervan dat kosteneffectiviteit in dit kader alleen gebruikt wordt als eerste ordenend principe voor het toedelen van verschillende regionale en lokale maatregelen aan de beleidsvarianten, is het niet direct noodzakelijk om een
kosteneffectiviteitberekening na te streven met een zeer hoge nauwkeurigheid. Echter een inschatting de volgorde of orde van grootte is wel noodzakelijk voor het prioriteren en voorselecteren van te verkennen maatregelen op het niveau van het stroomgebied.
Kosteneffectiviteit kan op verschillende wijzen worden berekend. Binnen het project
Afwegingskader is een handboek gemaakt over de kosteneffectiviteitanalyse (beschikbaar op www.kaderrichtlijnwater.nl) .
De meest eenvoudige manier om maatregelen te scoren op kosteneffectiviteit is door de kosten te delen door het verwachte effect. Maatregelen met lagere kosten per eenheid effect zijn dan kosteneffectiever dan maatregelen met hogere kosten per eenheid effect. In het handboek wordt de aanpak beschreven voor verschillende schaalniveaus en verschillende effecten.
Een belangrijke term in de analyse is kosten. Binnen het afwegingskader wordt onder de kosten van een maatregel verstaan alle kosten die direct gerelateerd zijn aan het uitvoeren van een maatregel. Er wordt onderscheid gemaakt naar:
• Investeringen. Dit behelst de investering in een maatregel (bijv. een installatie, grondaankoop).
• Operationele kosten. De operationele kosten zijn de niet-kapitaalslasten verbonden aan een maatregel. Te denken valt bijvoorbeeld aan onderhoud, energie, verzekeringen enzovoort.
Om de maatregelen te kunnen vergelijken op basis van hun kosteneffectiviteit worden alle kosten uitgedrukt in kosten per jaar. De kosten voor beheer en onderhoud worden meestal reeds per jaar weergegeven. Investeringen echter niet. Dit betekent dat bedragen voor investeringen moeten worden herberekend in jaarlijkse bedragen. Dit kan worden gedaan door het hanteren van een afschrijvingstermijn en een jaarlijks gelijkblijvende afschrijving (annuïteit). Voor de inzichtelijkheid en vergelijkbaarheid van de kostengegevens verdient het aanbeveling aan te sluiten bij de gangbare termijnen voor afschrijving en reëel rentepercentage (exclusief inflatie) zoals gebruikt in de nationale Milieukostenmethodiek.
Omdat kosteneffectiviteit gebruikt wordt als ordenend principe, is een afwijkende methodiek mogelijk, maar niet verstandig. De vergelijking van de kosteneffectiviteit van generieke
maatregelen welke wel volgens een standaard kostenmethode worden begroot wordt bemoeilijkt en ook de landelijke aggregatie wordt vanwege standaardisatieherberekeningen omslachtig en daardoor minder transparant en herkenbaar. Met een dergelijke ordenende methodiek moet helder worden welke set van maatregelen als meest kosteneffectieve pakket in welke
beleidsvariant wordt verkend binnen de regio. De daarvoor noodzakelijke eerste inschatting van de mogelijke effectiviteit van verschillende maatregelen zal vooral gebaseerd zijn op aanwezige expertkennis bij de regionale waterbeheerders. In de analysefase wordt deze inschatting in feite getoetst.
5.3 Afwenteling
Bij ‘afwenteling’ gaat het om negatieve effecten voor andere waterlichamen door belasting met stoffen, hydrologie en fysieke ingrepen. Wanneer dit speelt is een analyse op
stroomgebiedniveau het geëigende traject om af te wegen hoe op de meest kosteneffectieve manier overal de doelen kunnen worden bereikt. Het technisch niet kunnen realiseren of economisch niet kunnen dragen (disproportionaliteit) van kosteneffectieve maatregelen zijn argumenten voor bijstellen van doelen in hoogte en/of in de tijd. Het initiatief en bewijslast ligt bij de waterbeheerder die de ontheffing wil toepassen.
Probleemstelling
In feite gaat het om wederzijdse beneden- en bovenstroomse beïnvloedingen. De problematiek speelt niet alleen internationaal, maar ook op nationale en regionale schaal tussen
waterbeheerders onderling. De vraag is hoe hier in de verkenning van maatregelen mee om te gaan.
In figuur 6 is schematisch weergegeven tot welke problematiek afwenteling kan leiden. Een waterbeheerder is voor het kunnen bereiken van doelen voor zijn waterlichaam afhankelijk van de belasting (en de haalbare reductie daarvan) in het gehele stroomgebied. Als het Goed Ecologisch Potentieel (GEP; ecologische doelstelling voor sterk veranderde en kunstmatige waterlichamen) bovenstrooms (of benedenstrooms bij visoptrek) zodanig is opgesteld dat deze op dat niveau haalbaar zijn, ontstaat een zware en soms praktisch onmogelijke opgave om zelfstandig aan het GEP benedenstrooms (of bovenstrooms bij visoptrek) te kunnen voldoen.De
A B C GEP waterlichamen A en B
GEP waterlichaam C
GEP waterlichamen A en B
GEP waterlichaam C
vraag hoe hier in praktische zin mee om te gaan manifesteert zich feitelijk op twee momenten in het afwegingsproces. Bij het opstellen van doelen en in het traject van afwegen van maatregelen wanneer faseren en verlagen van doelen (ontheffen) in beeld komt.
Figuur 6 Zoals schematisch aangegeven bouwt de belasting (gestippelde rode lijn) in het stroomgebied zich gedurende traject van A naar C gestaag op. De daaruit resulterende toestand in de waterlichamen onder invloed van processen als retentie, verdunning en sedimentatie zullen bijvoorbeeld een verloop hebben zoals weergegeven in de blauwe en groene lijn. In situatie 1 worden de doelen in waterlichaam A en B niet overschreden en in waterlichaam C wel te worden overschreden. In situatie 2 overschrijden zowel doelen in waterlichaam B en C. Veronderstel dat aanpak in het beheergebied C hetzij onvoldoende effectief (te weinig belasting binnen gebied) dan wel onevenredig kostbaar (vanwege grote extra inspanning) is. Vanwege de verplichte afstemming van het maatregelenpakket tot een kosteneffectieve aanpak kan verlangd worden van bovenstroomse beheerders A en B dat zij en evenredige inspanning leveren om de belasting in hun gebied te reduceren zodanig dat C wel aan de doelen kan voldoen. Met andere woorden er is sprake van proportionele benutting van de milieugebruiksruimte en proportionele verdeling van kosten voor noodzakelijke maatregelen voor de reductie van de belasting. Er is dan geen ontheffingsgrondslag voor aanpassing van doelen van C. Indien een en ander niet haalbaar is zijn er mogelijkheden voor aanpassing van doelen voor hetzij C, hetzij B en C. Afstemming bij het vaststellen van doelen is dus vereist.
Concrete voorbeelden van dergelijke situaties zijn:
1. A en B zijn (kunstmatige) polders met fosfaatrijke kwel en C is een ontvangend meer.
2. A en B zijn bovenlopen van natuurlijke beken, die ondanks verhoogde nutriëntengehalten aan het GET voldoen.
C is een ontvangend meer.
Wederzijdse afhankelijkheid van doelen in de KRW
De KRW beschrijft in artikel 4 de doelstellingen voor grond- en oppervlaktewater. In de artikelen 4.3 – 4.7 worden allerlei uitzonderingen (status sterk veranderd/kunstmatig en
ontheffingen) beschreven. Een belangrijke voorwaarde, specifiek gekoppeld aan afwenteling, is beschreven in artikel 4.8: “Bij toepassing van de leden 3, 4, 5, 6 en 7 dragen de lidstaten er zorg
voor dat zulks het bereiken van de doelstellingen van deze richtlijn in andere waterlichamen in hetzelfde stroomgebieddistrict niet blijvend verhindert of in gevaar brengt en verenigbaar is met de andere Gemeenschapsvoorschriften op milieugebied.”. De KRW vereist dus dat elke
beheerder zich moet verzekeren dat een ander waterlichaam niet in problemen komt indien de sterk veranderd/kunstmatig-aanwijzing of één van de uitzonderingsbepalingen wordt toegepast.
De afstemming in stappen
Bij afstemming van doelen ligt de verantwoordelijkheid en bewijslast bij degene die een uitzonderingsbepaling op het behalen van de goede toestand wil nemen. In de praktijk van de afstemming van doelen en maatregelen ligt er een gedeelde verantwoordelijkheid in het proces naar het stroomgebiedbeheersplan. Praktisch ontstaat het volgende beeld:
1. Beheerders kijken op stroomgebiedniveau of zij met een kosteneffectief
maatregelenpakket de voor hun waterlichamen afgeleide goede toestand (GEP) kunnen bereiken. Indien dit mogelijk is, ligt een discussie over bekostiging of kostenoverheveling in de rede om het praktisch haalbaar te maken.
2. In het geval dat het GEP bovenstrooms wel, maar benedenstrooms niet gehaald wordt (situatie 1 in de figuur), moet op stroomgebiedniveau worden nagegaan waar het meest kosteneffectief additionele maatregelen kunnen worden ingezet om ook benedenstrooms het GEP te kunnen realiseren. Hierbij worden zowel brongerichte als effectgerichte maatregelen in beschouwing genomen.
3. Als het bereiken van het GEP vervolgens met extra maatregelen binnen de criteria van proportionele kosten en/of technische haalbaarheid mogelijk is, dan zijn met het dan voorgestelde maatregelenpakket zowel de benedenstroomse en bovenstroomse doelen haalbaar. Er is geen argument voor faseren of doel verlagen. Wel ligt een discussie over bekostiging of kostenoverheveling in de rede.
4. Indien er geen haalbare/betaalbare mogelijkheden zijn om met extra maatregelen op een maatschappelijk verantwoorde wijze het GEP benedenstrooms te realiseren, dan kan middels een beargumenteerde ontheffing het doel van het benedenstrooms ontvangende water worden aangepast aan wat haalbaar is.
5. In het geval dat het GEP bovenstrooms en benedenstrooms niet gehaald wordt (situatie 2 in de figuur), moet eveneens op stroomgebiedniveau worden nagegaan waar het meest kosteneffectief additionele maatregelen kunnen worden ingezet om de doelen wel te realiseren. Als er geen haalbare/betaalbare mogelijkheden zijn om met extra maatregelen op een maatschappelijk verantwoorde wijze de goede toestand zowel bovenstrooms als benedenstrooms te realiseren, dan kan middels een beargumenteerde ontheffing het doel van zowel het bovenstroomse als benedenstroomse waterlichaam worden aangepast.
In het geval van vismigratie kunnen fysieke ingrepen benedenstrooms effect hebben op ambities bovenstrooms. De redenering is verder gelijk. Maatregelen en argumentatie voor ontheffing worden vervolgens opgenomen in het Stroomgebiedbeheersplan 2009.
De problemen moeten worden opgelost op het schaalniveau waarop ze zich afspelen. Dit sluit aan bij de werkwijze rond 'blauwe knooppunten' en de waterakkoorden. Bij conflicten kan het naast hoger bevoegd gezag bemiddelen. Internationaal is in de KRW de mogelijkheid gegeven hierbij de Europese Commissie om bemiddeling te vragen.
De uitkomst van de analyse welke de meest kosteneffectieve maatregelen op
stroomgebiedniveau zijn is niet gelijk een automatische toedeling van kosten. Vanuit een
gedeelde verantwoordelijkheid en een gedeeld belang ligt een discussie over kostenverdeling en kostenoverheveling in de rede. Ofschoon er diverse praktijkvoorbeelden bestaan
(Rijnzoutverdrag, overloopgebieden in buitenland, afvalwatersysteem-optimalisatiestudies) is dit bestuurlijk geen gemakkelijke opgave.
Wat als het om natuurlijke wateren of beschermde gebieden of gaat?
Wanneer het afhankelijke waterlichaam (veelal benedenstrooms) de status natuurlijk heeft geldt niet een GEP, maar het GET. De werkwijze is verder weer identiek als in voorgaande stappen is beschreven.
Theoretisch kan ook het waterlichaam dat het probleem veroorzaakt de status natuurlijk hebben.
In principe is dit niet logisch, omdat er immers sprake is van een min of meer natuurlijk niveau van belasting en natuurlijke processen als retentie en omzetting zijn nog grotendeels intact.
Bovendien staan er maar weinig wateren in Nederland op de kaart als natuurlijk. Als er toch sprake is van natuurlijke wateren en als er uitgaande van ‘de biologie is leidend’ geen stringente eisen aan bijvoorbeeld nutriënten worden gesteld (dit is een nationale activiteit die momenteel in een projectgroep nutriënten wordt verkend), dan kan zich een probleem voordoen. Indien er sprake is van afwenteling dan geldt op basis van artikel 3.4 dat maatregelen op
stroomgebiedniveau worden gecoördineerd. Het GET hoeft niet te worden aangepast en de werkwijze blijft wederom identiek aan bovengenoemde stappen.
Wanneer een waterlichaam een beschermde status heeft veranderd er niets aan bovengenoemde werkwijze. Alleen de mogelijkheden tot ontheffing kunnen beperkt zijn, indien de Richtlijn van de beschermde gebieden daartoe minder ruimte biedt.
5.4 Communicatie; verkennen maatregelen is geen besluit tot treffen
Bij het vullen van de beleidsvarianten met landelijke en regionale maatregelen speelt
communicatie met relevante actoren en koepelorganisaties op landelijk en regionaal niveau een belangrijke rol. Verkennen van maatregelen is geen automatische voorsortering op besluiten.
Door het proces van verkennen toch als “het voorsorteren op…” te benaderen, wordt een klimaat van ingraven in stellingen gecreëerd en verliezen beheerders ook de legitimatie om aan andere partijen medewerking aan het verkennen van maatregelen te vragen.
Verkennen is het boven tafel krijgen van feiten over effecten en kosten van maatregelen ten behoeve van de vergelijking op maatschappelijke kosten en baten. Factoren als draagkracht, technische haalbaarheid en bestaande inspanningen spelen in de daarop volgende discussie en afweging vanzelfsprekend een grote rol. Die belangen en overwegingen krijgen in de afweging passende aandacht.
Het doel van de verkenning van maatregelen, het waarom achter de wijze waarop en de manier waarop met resultaten wordt omgegaan in het licht van belangen van betrokken partijen vraagt om zorgvuldige communicatie vanuit en naar alle actoren binnen de regio. Niet alleen de waterbeheerders (Provincies, Waterschappen, Regionale Directies Rijkswaterstaat, Gemeenten), maar ook andere actoren in de regio zullen bij het proces van verkennen van maatregelen moeten worden betrokken. Dit met meerdere doelen:
1. Het aansnijden van specifieke kennis over de realiseerbaarheid en kosten van maatregelen en de effecten hiervan
2. Het betrekken van actoren in het proces zodanig dat zij haar eigen belangen op de regionale agenda kan plaatsen.
3. Het over en weer aanspreken van actoren op te leveren inspanningen en gemeenschappelijk zoeken naar mogelijkheden waarmee maatschappelijk
kosteneffectieve – en dus verstandige - maatregelen ook praktisch realiseerbaar worden.
Als private actoren kan gedacht worden aan (vertegenwoordigers van) terreinbeheerders, industrie, landbouw en bedrijfsleven.
Rijn-West – formuleren van maatregelpakketten
Om actoren actief te betrekken bij het proces kunnen verschillende werkwijzen worden gekozen. Gedacht kan worden aan klankbord/advisering, werksessies of intensieve betrokkenheid. Als voorbeeld van actorenparticipatie onderstaand citaat uit het concept werkproces “Globale verkenning doelen-maatregelen-kosten” 2005/2006 van Deelstroomgebied Rijn-West. ‘’Onderdeel van de beleidsanalyse is het formuleren van maatregelpakketten om de reële ruimte waarbinnen naar oplossingen kan worden gezocht te onderzoeken. Door Rijn-West wordt voorgesteld om hierbij eerst gezamenlijk met alle actoren zo breed mogelijk verschillende maatregelpakketten te onderzoeken. Hierbij worden maatregelen geplaatst in een kwadrant van twee verschillende richtingen: Brongericht versus end-of-pipe en ruimtelijk versus watersysteem. Alle typen van maatregelen kunnen worden geplaatst op een plek in het oplossingenkwadrant. Op deze wijze wordt inzicht verkregen in het type van maatregelpakketten die kunnen worden onderkend’’.
Met bovenstaande werkwijze worden een aantal doelen bereikt; participatie van alle actoren en kennisdeling