Risicomanagement. Risicoanalyse en beheersing Samenwerkingsverband Passend onderwijs PO Eindhoven (PO3007)

(1)

Risicoanalyse SWV Passend onderwijs PO Eindhoven, december 2020 Pagina 1 van 9

Risicomanagement

Risicoanalyse en beheersing

Samenwerkingsverband Passend onderwijs PO Eindhoven (PO3007)

(2)

Inleiding

In deze notitie risicomanagement hebben we een inventarisatie gemaakt van risico’s voor het samenwerkingsverband (SWV) en de aan het samenwerkingsverband gerelateerde schoolbesturen. Er is immers een financiële verbondenheid tussen het SWV en de aangesloten schoolbesturen.

Besturingsfilosofie

Voor het samenwerkingsverband ligt de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs en de uitvoering van passend onderwijs ten principale bij de schoolbesturen. Het SWV kiest er voor de schoolbesturen financieel optimaal te faciliteren, zodat alle scholen een steeds hoger niveau van basisondersteuning kunnen bieden aan kinderen. Dit betekent dat het bestuur van het SWV het ondersteuningsbudget dat resteert na aftrek van de ondersteuningsmiddelen voor de leerlingen in het SBO en SO en na aftrek van de kosten voor overhead en

organisatie, jaarlijks beschikbaar stelt aan de schoolbesturen. De verdeling van dit budget vindt plaats op basis van het aantal leerlingen per schoolbestuur in het basisonderwijs, waarbij verwijzingen naar S(B)O toegewezen worden aan het verwijzende BaO-schoolbestuur (bonus-malus regeling).

Doelen Passend onderwijs SWV Eindhoven

De doelen heeft het samenwerkingsverband beschreven in het ‘Ondersteuningsplan 2018-2022 SWV Passend onderwijs PO Eindhoven’.

• Een hoog niveau van basisondersteuning zodat zoveel mogelijk kinderen met een ondersteuningsvraag binnen de basisondersteuning geholpen worden, tenzij de ondersteuningsbehoefte van het kind een verwijzing naar SBO of SO vraagt.

• Ondersteuningsmiddelen zijn zoveel mogelijk beschikbaar voor het primaire proces.

• Een passende plek in het onderwijs voor ieder kind uit het SWV.

• Het SWV is doelmatig efficiënt ingericht met een beperkte overhead.

Risicomanagement en - analyse

Een risico is een onzeker voorval dat consequenties kan hebben voor het bereiken van de doelen van het

samenwerkingsverband of de continuïteit van het samenwerkingsverband bedreigt. Doel van risicomanagement is risico’s te inventariseren en zo veel mogelijk te beheersen. In deze notitie gaan we in op financiële risico’s vanuit de begroting en bedrijfsvoering van het samenwerkingsverband; baten, verplichte afdrachten en voorgenomen activiteiten. Tevens gaan we in op realisatierisico’s die voortvloeien uit de door het samenwerkingsverband

geformuleerde beleid en de uitvoering hiervan. Risicoanalyse is mede een onderbouwing voor de hoogte van de door het bestuur vastgestelde financiële buffer.

(3)

Samenvatting

Het samenwerkingsverband heeft te maken met een dalend leerlingaantal (BaO en SBO). Tussen 2015 en 2020 is er sprake van een daling van circa 3%. Na twee jaar een stijging (2018 en 2019) is er in 2020 sprake van een daling van 1% ten opzichte van 2019.

Door de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs en de uitvoering van passend onderwijs ten principale bij de schoolbesturen te leggen loopt het SWV risico’s op het gebied van verantwoording (rechtmatige en doelmatige inzet middelen). Het samenwerkingsverband tracht dit risico zoveel als mogelijk te beperken door uitgebreide monitoring. In de jaarmonitor wordt een financieel verantwoordingsmodel opgenomen waarmee schoolbesturen de besteding van de ontvangen ondersteuningsmiddelen kunnen specificeren en verantwoorden.

Het samenwerkingsverband monitort aan de hand van gegevens aangeleverd door scholen (jaarmonitor)

en gegevens vanuit OCW (o.a. Kijkglas) continue de leerlingenstromen. Met gebruikmaking van deze monitorgegevens komt het SWV met een onderbouwde risicoanalyse waarbij enkele risico’s ook op schoolbestuursniveau uitgewerkt worden. Stijging in het verwijzingspercentage, de verevening en de toepassing van het bonus/malus systeem kunnen op schoolbestuursniveau een risico inhouden.

Het samenwerkingsverband had te maken met een negatieve verevening ‘ondersteuningsmiddelen’. Deze verevening werd niet veroorzaakt door een hoog percentage leerlingen op het SO, maar door het hoge aantal leerlingen met LGF- financiering op het BaO. Het vereveningsbedrag daalde van € 1.417.398 in 2017 tot € 0,00 in 2021. Hiermee is steeds rekening gehouden in de meerjarenbegroting en schoolbesturen werden ervan op de hoogte gebracht dat ze moesten anticiperende op deze daling van de zware ondersteuningsmiddelen. Het samenwerkingsverband liep hierop geen risico.

Bij het SBO was twee jaar op rij (2018 en 2019) sprake van een daling van het leerlingaantal, zowel in aantal als in percentage. In 2020 is het leerlingaantal en -percentage SBO gestegen. Dit leidt tot een grotere afdracht aan de SBO- scholen en een daling van doorbetaling lichte ondersteuningsmiddelen aan schoolbesturen.

Na een eenmalige daling in het aantal zittende leerlingen op het SO zien we daar in 2020 ook weer een stijging.

Door de jaren heen fluctueert het deelnamepercentage aan SBO en SO. In de meerjarenbegroting wordt daarom geanticipeerd op een gelijkblijvend leerlingaantal S(B)O.

Mogelijke redenen voor hogere aantallen en/of deelnamepercentage S(B)O en hogere uitgaven kunnen zijn:

• Toename verwijzingen naar SBO en SO vanuit de reguliere basisscholen;

• Toename instroom vanuit voorschool (directe instroom).

• Toename omdat leerlingen met volledige vrijstelling 5a of uit de jeugdzorg, een plek vinden binnen het funderend onderwijs (directe instroom).

• Toename afgifte TLV’s SO categorie Midden en Hoog.

• Daling aantal leerlingen op het BaO.

Om te voorkomen dat leerlingen (via onder-instroom en horizontale instroom - verhuizing) moeilijk plaatsbaar zijn heeft het samenwerkingsverband een regeling ‘risicoleerling’ ingesteld. Verwijzingen die vallen onder de ‘risicoregeling’ worden toegewezen aan de solidariteitsbekostiging.

Inhoudelijk maken de aangesloten schoolbesturen binnen het collectief van ons samenwerkingsverband beleid met als doelen:

• Niveau (basis)ondersteuning BaO en ondersteuning SBO verhogen.

• Sturen op minder verwijzingen.

• Stimuleren actieve terugplaatsing SO-BaO, SO-SBO en SBO-BaO.

• Vanuit ‘stepped-care’ bekleedt het SBO een positie tussen BaO en SO. Onderzoek mogelijkheden inrichten

‘voorportaal’ om regie te kunnen voeren op instroom en terugstroom (op- en afschalen).

• Sturen op minder directe (onder) instroom, vanuit jeugdzorg en vanuit residentiele instellingen SO.

Van de baten lichte ondersteuningmiddelen wordt 12% verplicht afgedragen aan het SBO, de overige 88% wordt doorbetaald aan de BaO-schoolbesturen (2020). Bij een toename van het percentage leerlingen op het SBO, zal minder doorbetaald worden aan de schoolbesturen (communicerende vaten).

Na toepassing van de bonus-malus fluctueert de doorbetaling van 79% tot 126% per schoolbestuur (2020).

Van de baten zware ondersteuningsmiddelen wordt 65% verplicht afgedragen aan het SO, circa 3% wordt besteed aan overhead (bedrijfskosten SWV), de overige 32% wordt doorbetaald aan de BaO-schoolbesturen (bedragen 2020). Bij

(4)

een toename van het aantal leerlingen op het SO en/of een toename van het aantal TLV’s categorie Midden en Hoog, zal minder doorbetaald worden aan de schoolbesturen (communicerende vaten).

Na toepassing van de bonus-malus fluctueert de doorbetaling van 15% tot 43% per schoolbestuur (2020).

Het SWV is niet voornemens eigen personeel in dienst te nemen of meer personeel via detachering in te huren. Het aantal naar het SWV gedetacheerde fte’s bedraagt minder dan 2.

Voor de continuïteit van het bestuur en bureau (bezetting, huisvesting en personele frictie) van het

samenwerkingsverband én als liquiditeitsbuffer heeft het samenwerkingsverband € 250.000 gereserveerd. Dat is nog geen 2% van de totale baten van 2020.

Conclusie van deze risicoanalyse is dat € 250.000 als financiële buffer voldoende is om fricties in personeel en continuïteit af te dekken.

(5)

Risico Analyse

Bij de analyse van risico’s langs de lijn van de begroting is afgewogen of het een risico is voor het SWV. Door het financiële verdeelmodel (bestuursmodel) van het samenwerkingsverband, hebben begrotingsrisico’s hun weerslag op de verdeling van de middelen en ontstaan hiermee mogelijk ook risico’s voor de aangesloten schoolbesturen.

Tevens kijken we naar risico’s naar aanleiding van beleidskeuzes, dan zijn dit met name risico’s in de te behalen (inhoudelijke) doelen van het Samenwerkingsverband.

Thematiek Risico Kans (Mogelijke) Beheersmaatregelen

Baten

Baten Krimp leerlingaantal BaO

Door een daling van het aantal leerlingen BaO zullen de baten lichte en zware ondersteuningsmiddelen dalen.

Laag risico voor SWV

Midden risico aangesloten BaO-besturen

Aanwezig

• Leerlingprognose bijhouden, niet alleen a.d.h.v. gegevens overheid.

• De verwachte leerlingprognose (bij sterke krimp) opnemen in begroting SWV.

• Leerlingprognose / marktaandeel opnemen in begroting scholen.

Bedrijfsvoering

Continuïteit bureau SWV (overhead):

• Het aantal SBO- en SO-leerlingen op teldatum en/of peildatum is

(onverwacht) zo hoog dat het SWV de kosten van de overhead niet kan betalen.

• Vervangingskosten ziekte/uitval personeel en personele frictie bureau SWV.

• Bezetting bureau is zo minimaal dat bij belet of ontstentenis bedrijfsvoering in gevaar komt.

Laag risico SWV

Laag risico schoolbesturen

Klein

• SWV heeft in de algemene reserve een buffer van € 250.000.

• SWV monitort maandelijks TLV- aanvragen en onder-/zij-instroom.

• Indien baten overheid onvoldoende zijn, kan en zal het SWV het tekort verhalen op de schoolbesturen.

• Bedrijfsprocessen beschrijven.

Continuïteit bestuurlijk functioneren:

• Onkosten bestuur en fee bestuursleden.

• Bestuur functioneert niet goed c.q. is niet slagvaardig.

• Bestuur wordt niet behoorlijk gecontroleerd (governance).

Midden risico SWV

Aanwezig • Vergoeding bestuurskosten wordt door ALV vastgesteld en heeft een maximum.

• SWV heeft in de algemene reserve een buffer van € 250.000.

• Bestuur hanteert Code Goed Bestuur.

• Bestuurders handelen in gezamenlijk belang en zoeken actief naar afstemming en samenwerking.

• Scheiding toezicht (ALV) is geregeld.

Monitor bedrijfsvoering:

Het SWV hanteert geen of slecht systeem voor monitoring van de financiële bedrijfsvoering en kwaliteitszorg.

Laag risico SWV

Nihil • Financiële en doelmatige jaarmonitor is in gebruik en afgestemd op inspectiecriteria.

• Schoolbesturen leggen

verantwoording af over besteding middelen SWV.

(6)

Thematiek Risico Kans (Mogelijke) Beheersmaatregelen Beleggen

SNS-bank

Het SWV heeft een betaalrekening en een spaarrekening bij de SNS-bank. Deze bank (Volksbank) heeft niet de vereiste minimale rating (treasurystatuut). Deze bank is minder stabiel dan andere banken.

Laag risico SWV

Klein • Overstappen naar een bank met minimaal 2x single A-rating.

Wettelijke kaders en beleid

De Wettelijke kaders: WPO vormt het kader van het SWV.

Een te strakke hantering van dit

uitgangspunt (vertraagde wetgeving) kan mogelijke praktijkproblemen en initiatieven in het kader van organiseren van Passend onderwijs in de weg staan. Partners houden zich te strak aan de wettelijke kaders en denken niet meer out of the box.

Hoog risico SWV: realisatie

doelen

Klein • De wetgeving loopt altijd achter op praktijkproblematiek; daarom elkaar meer aanspreken op samenwerking (autonomie versus afstemming, verbinding en samenwerking).

• Bruggen bouwen tussen de pijlers van het bestuursmodel.

• Creëren nieuwe arrangementen.

Recht- en Doelmatigheid:

Er zijn geen duidelijke prestatieafspraken gemaakt. Het SWV heeft geen zicht op doelmatige inzet van deze middelen en kan hier in het Jaarverslag geen verantwoording over afleggen.

Hier liggen ook risico’s die mogelijk effecten hebben op toename SO- en SBO-plaatsen.

doelen

Midden • Schoolbesturen maken ten aanzien van allocatie-middelen via

bestuursmodel afspraken over verantwoording.

Het gaat dan om afspraken over gestelde doelen, bereikte resultaten, effect op doorontwikkeling van de basisondersteuning en realisatie extra ondersteuning.

• Schoolbesturen leggen jaarlijks verantwoording af over besteding middelen SWV (Jaarmonitor).

Wijziging beleid financiële allocatie:

Het SWV hanteert een bonus-malus systeem waarbij het verwijzende BaO- schoolbestuur betaalt voor hun S(B)O- verwijzingen. Het SWV kan het beleid veranderen en overgaan tot een volledig solidariteitsprincipe. Schoolbesturen met weinig verwijzingen betalen dan mee aan schoolbesturen met veel verwijzingen (in ons SWV is solidariteit met name nadelig voor eenpitter-besturen).

Hoog risico voor weinig verwijzende

BaO- schoolbesturen

Geen risico voor S(B)O-besturen

Klein

Geen

• Aanwezigheid ALV.

• Actief participeren bij ontwikkeling beleid en ondersteuningsplan (OP).

• Verandering van beleid in het OP, kan alleen met goedkeuring/

vaststelling bestuur, ALV en OPR.

Wijziging Beleid groeiregeling:

Het SWV hanteert een volledige

groeiregeling voor het S(B)O (materiële en personele basis- en ondersteunings- bekostiging en bij SO ook bpamb).

Laag risico BaO- schoolbesturen

Laag risico S(B)O-besturen

Klein

• Aanwezigheid ALV.

• Verandering van beleid in het ondersteuningsplan (OP) kan alleen met goedkeuring/vaststelling bestuur, ALV en OPR.

(7)

Verplichte afdrachten SBO en SO

Verplichte afdracht S(B)O:

• Het aantal SBO- en SO-leerlingen op teldatum (okt.) en/of groeidatum (feb.) is hoger dan verwacht.

• Percentage categorie SO Midden en SO Hoog stijgt, o.a. ten gevolge van actieve onttrekking van leerlingen uit de (jeugdzorg) dagbehandeling.

• Verplichte afdrachten S(B)O zijn hoger dan de baten. Hierdoor kan een directe korting op de lumpsum van de

schoolbesturen aan de orde zijn.

Hoog risico voor SWV:

niet behalen doelen

Laag risico voor aangesloten schoolbesturen

(m.n. eenpit.)

Klein

• Monitoring.

• Gestructureerd overleg met gemeenten en/of zorgsettingen over onderwijs-zorg-arrangementen (grijs gebied).

• Sturen op terugstroom:

- proces herindicaties;

- terugplaats bonus.

• SWV heeft ‘risicoregeling’ ingesteld om bepaalde kosten collectief te nemen.

• Niveau (basis)ondersteuning BaO en SBO verhogen.

• Sturing op minder verwijzingen.

• Sturing op terugstroom.

• Inrichten ‘voorportalen’ om regie te kunnen voeren op instroom en terugstroom (op- en afschalen).

Verplichte afdracht bonus-malus S(B)O:

Schoolbesturen betalen na verdeling middelen via het bestuursmodel de eigen verwijzingen naar S(B)O.

Bij een hoog verwijzingspercentage bestaat de kans dat het ondersteuningsbudget van een schoolbestuur niet toereikend is om de bonus-malusregeling toe te passen.

Laag risico SWV

Midden risico BaO- schoolbesturen

Aanwezig

Aanwezig m.n.

eenpit.

• Overzichten TLV-aanvragen.

• Jaarmonitor.

• Monitoren van verwijzingen.

• Maken van passende beleidskeuzes.

• Reserveringen.

• Sturing op terugstroom.

• Collegiaal overleg en samenwerking daar waar een school(bestuur problemen krijgt om passend onderwijs te bieden.

Problemen bij aanmelding/inschrijving leerlingen. School plaatst leerling niet uit angst voor een mogelijke latere verwijzing naar S(B)O (bekostiging bonus-malus).

Laag risico SWV

Laag risico schoolbesturen

Klein

Aanwezig

• SWV heeft ‘risicoregeling’.

• School(bestuur) heeft het eigen ondersteuningsniveau goed in beeld (SOP).

(8)

Thematiek Risico Kans (Mogelijke) Beheersmaatregelen Verplichte afdrachten SBO en SO

Verplichte afdracht bonus-malus S(B)O:

Calculerend gedrag in de hand werken:

1. Getrapt verwijzen:

- Verwijzing naar S(B)O via risicoregeling valt onder solidariteit.

- Verwijzing vanuit BaO naar residentiele setting (o.a. Zuiderbos) vervolgens naar S(B)O valt onder solidariteit.

- Verwijzing vanuit BaO naar

voorschoolse zorg (MKD) vervolgens naar S(B)O valt onder solidariteit.

- Verwijzing (van BaO naar) SBO naar SO valt onder solidariteit.

2. Categorie SO

- Verwijzing SO categorie Midden en Hoog valt onder solidariteit (win-win voor BaO en SO).

Laag risico SWV

Medium risico BaO-besturen

Klein

Aanwezig

• Analyse van schoolverloop van residentiele leerlingen en leerlingen die vanuit BaO o.a. via MKD, SBO en zorgsetting (Zuiderbos) naar S(B)O worden verwezen.

• Positie SBO in stepped-care model nader definiëren; kan leiden tot getrapte SO-verwijzing.

• Positie residentiele setting (o.a.

MKD, Zuiderbos) in stepped-care model nader definiëren; kan leiden tot getrapte S(B)O-verwijzing.

• Voorwaarden verwijzing SO categorie Midden en Hoog nader specificeren.

Plaatsbekostiging

Verplichte afdracht SO (door OCW), ook voor residentieel geplaatste leerlingen.

Verplichte afdracht SO residentieel:

Rechtstreekse plaatsing kinderen op een residentiele setting zonder eerdere schoolinschrijving > het SWV heeft geen direct zicht op deze residentiele instroom.

Elk BaO-bestuur betaalt naar rato van het leerlingaantal een percentage van de bekostiging residentiele leerlingen.

Laag risico SWV

Midden risico voor BaO-

besturen

Klein

Redelijk

• Kijkglazen (DUO) benutten.

• Met SO-scholen die residentiële leerlingen plaatsen afspraken maken over levering van informatieve overzichten (incl.

prognose).

Plaatsing op residentiele setting (o.a. MKD en Zuiderbos) via eerdere schoolinschrijving valt onder solidariteit.

Laag risico SWV

Midden risico voor m.n.

weinig door- verwijzende BaO-besturen

Klein Aanwezig

• Participerend(e) school(bestuur) meldt verwijzing naar residentiele setting bij SWV.

• Residentiele SO-plaatsing (o.a. MKD, Zuiderbos) vanuit BaO opnemen in bonus-malus.

(9)

Basisondersteuning en extra ondersteuning

Schoolbesturen ontvangen op basis van het aantal leerlingen per schoolbestuur middelen voor het realiseren van (verhogen van de) basisondersteuning plus het bieden van extra ondersteuning.

Continuïteit basis- en extra ondersteuning:

Na verplichte afdracht voor de leerlingen in het SBO en SO en na aftrek van de kosten voor overhead/organisatie van het SWV zijn er onvoldoende financiële middelen beschikbaar. Leerlingen komen tekort.

Midden risico SWV: realisatie

doelen

Laag risico m.n. eenpit

Klein

• Een tekort op SWV-niveau zal ten laste gaan van de lumpsum van schoolbesturen (conform OP).

• Risico’s op niveau van een

individueel schoolbestuur zijn altijd SWV-breed bespreekbaar.

Continuïteit t.g.v. verevening:

Het SWV PO Eindhoven had te maken met een negatieve verevening. Gaandeweg waren in de periode 2016-2020 steeds minder zware ondersteuningsmiddelen te verdelen.

doelen

Hoog risico BaO-besturen:

realisatie extra ondersteuning

op scholen

Klein

• In (meerjaren)begroting werden schoolbesturen gewezen op gevolgen verevening.

• Schoolbesturen monitoren hun verwijzingen en maken passende beleidskeuzes en plegen

reserveringen.

• Niveau basisondersteuning BaO en ondersteuning SBO verhogen.

• Terugstroom vanuit S(B)O naar BaO bevorderen.

Bestuursmodel

Autonomie schoolbesturen.

Bestuursmodel:

• Aanspreekpunt en zorgplicht bij onder- of zij-instroom (nog niet aangemelde leerlingen) is niet duidelijk.

• Schoolbesturen nemen hun zorgplicht niet op waardoor kinderen (te lang) verstoken blijven van passend onderwijs.

• Ouders en zorgpartners hebben geen onafhankelijk aanspreekpunt.

• Gebrek aan afstemming en/of

samenwerking leidt tot inefficiënte inzet van onderwijsmiddelen en/of expertise.

• Gebrek aan afstemming en/of samenwerking leidt ertoe dat er geen overzicht van het netwerk is en/of dat het netwerk niet dekkend is.

• Communicatie o.a. betreffende

(wettelijke) taken SWV is niet eenduidig.

Midden risico SWV: realisatie

doelen

Midden risico voor m.n.

kleinere aangesloten BaO-besturen

Redelijk

• Centraal informatiepunt bij onder- en zij-instroom (bureau SWV?), deze wijst zorgplichtig schoolbestuur aan.

• SWV-brede afspraken zorgplicht.

• Overzicht en monitoring (potentiele) thuiszitters op SWV-niveau.

• Schakelfunctionarissen van schoolbesturen weten elkaar te vinden.

• Periodiek overleg schakelfunctionarissen.

• Collegiale samenwerking schoolbesturen ten aanzien van dekkend netwerk, daar waar nodig of gewenst.

• Centrale berichtgeving vanuit het SWV.