De invloed van regionale integratie op de situatie van vluchtelingen
De Engelse School en de ECOWAS
Ma Scriptie
Internationale Betrekkingen & Internationale Organisatie
Rijksuniversiteit Groningen
Ina Schaafsma
dr. E.A.V. Matthies-Boon
S1577646
Inhoudsopgave
INLEIDING 2
H1. DE ENGELSE SCHOOL 9
DE ENGELSE SCHOOL VS.HET NEOFUNCTIONALISME 9
EEN GEMEENSCHAP VAN STATEN 11
CONCLUSIE 14
H2. ECOWAS EN DE VLUCHTELINGENPROBLEMATIEK 15
DE ONTWIKKELING VAN ECOWAS 16
ECOWAS EN HAAR VLUCHTELINGENBELEID 19
PROTOCOLLEN VAN VRIJ VERKEER VAN PERSONEN 20
GEZAMENLIJKE AANPAK VAN MIGRATIE 24
CONCLUSIE 26
H3. LIBERIAANSE VLUCHTELINGEN IN GHANA 28
NATIONALE WETGEVING IN GHANA EN DE RECHTEN VAN VLUCHTELINGEN 29
REPATRIATIE EN LOKALE INTEGRATIE 34
POLITIEKE WIL 37
CONCLUSIE 39
H4. LIBERIAANSE VLUCHTELINGEN IN GUINEE 41
NATIONALE WETGEVING IN GUINEE EN DE RECHTEN VAN VLUCHTELINGEN 42
REPATRIATIE EN LOKALE INTEGRATIE 45
POLITIEKE WIL 47
CONCLUSIE 49
CONCLUSIE 50
LITERATUURLIJST 54
*Afbeelding op de voorkant afkomstig van: http://www.newtimes.co.rw/print.php?issue=14706&print&article=43837
Inleiding
De vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties (UNHCR) werd in het leven geroepen om bescherming te bieden aan vluchtelingen en om duurzame oplossingen te vinden voor hun situatie. Deze oplossingen bestaan uit: vrijwillige repatriatie, integratie in het land van asiel en hervestiging in een derde land. Het werk van de Hoge Commissaris voor Vluchtelingen zou alleen van sociale en humanitaire aard mogen zijn en niet van politieke aard.1 In de praktijk bleek dit echter moeilijk. Het werkterrein van de Hoge Commissaris bevindt zich namelijk tussen staten en heeft onder andere betrekking op de soevereiniteit van staten. De vluchtelingenorganisatie mengt zich in de interne aangelegenheden, doordat het zich bezighoudt met de mensen die zich op het grondgebied van de staat bevinden. Daarnaast is de organisatie afhankelijk van financiële steun van de lidstaten, wat ervoor zorgt dat zij niemand voor het hoofd moet stoten tijdens het uitvoeren van haar taken. Dat het werk van de Hoge Commissaris zich op politiek terrein bevindt is terug te zien in alle delen van haar werk, zelfs als het gaat om het laten terugkeren van vluchtelingen naar het land van herkomst.2
Van de drie mogelijke oplossingen heeft repatriatie van vluchtelingen zich sinds de jaren tachtig ontwikkeld tot de hoeksteen van het beleid van de UNHCR.3 Vanwege politieke druk geniet de terugkeer van vluchtelingen naar hun eigen land de voorkeur bij de UNHCR en staten. Deze druk kwam tot stand door geopolitieke verschuivingen. In de jaren twintig was het relatief makkelijk om vluchtelingen en krijgsgevangenen naar huis terug te laten keren. Toen had dit geen politieke lading, omdat er weinig tot geen belangstelling was voor vluchtelingen.4 Vanaf de Tweede Wereldoorlog werd het lot van vluchtelingen van politiek belang. Tijdens de Koude Oorlog werden vluchtelingen gebruikt als pionnen in het politieke spel. Door communistische vluchtelingen toe te laten tot het Westen, probeerde het Westen
het Communisme te ondermijnen.5 Vanaf het midden van de jaren zeventig begon het
Westen zich echter minder open op te stellen ten aanzien van vluchtelingen, de reden hiervoor is drieledig Ten eerste werden zij door de Westerse staten steeds vaker als probleem gezien, onder andere vanwege de verslechterde financiële situatie in het Westen. Ten tweede waren vluchtelingenstromen onderhevig aan verandering, waardoor er steeds vaker en grotere groepen vluchtelingen vanuit Afrika naar het Westen toe kwamen. Terwijl het Westen had verwacht dat het probleem zou stoppen, als de landen hun onafhankelijkheid kregen. Als laatste nam het ideologische nut van vluchtelingen af. Het toelaten van vluchtelingen diende niet langer het eigen belang, zoals dat bij communistische vluchtelingen wel het geval was.6 De voor de hand liggende oplossing van dit probleem was
1
Verenigde Naties 1950: art. 1 en 2.
2
Loescher 2001: 4-6; Bialczyk 2008:10-13; Als u meer wilt lezen over de rol van de Hoge Commissaris zie dan de volgende stukken: Goodwin-Gill 2007: 421-436, 489-505.
het laten terugkeren van de vluchtelingen naar hun eigen land. Een vluchteling wordt gezien als een persoon die tegen zijn wil in verwijderd is van zijn oorspong.7 Door terug te keren naar huis wordt de vluchteling herenigd met zijn eigen land en zou de situatie weer genormaliseerd moeten zijn.8 Zo simpel ligt het echter niet, terugkeren naar het land van oorsprong is niet altijd de beste oplossing, bijvoorbeeld omdat er misschien niets is om naar terug te keren, omdat het gebied onleefbaar geworden is en families uit elkaar gerukt zijn.9 Ondanks dat er tegenwoordig meer aandacht besteed wordt aan het idee dat repatriatie niet altijd de beste oplossing is, geniet de terugkeer van vluchtelingen nog steeds de meeste voorkeur bij staten.
De wens van staten om vluchtelingenstromen te willen keren botst vaak met de plicht om vluchtelingen te beschermen. De bescherming van vluchtelingen eindigt als er in het land van herkomst een duurzame verandering van de situatie plaatsvindt. Dit wil zeggen dat de reden van vlucht niet meer bestaat en dat er daarom geen reden meer is voor de vluchteling om in een ander land bescherming te zoeken. Op basis van de cessation clause van het VN
Vluchtelingenverdrag kan het land van asiel dan de vluchtelingenstatus opheffen.10 Er is echter pas sprake van duurzaam, als de verandering in het land voor lange tijd stabiel gebleven is, te denken valt aan de val van een leider en de opkomst van democratie. De conclusies van staten moeten echter wel gebaseerd zijn op informatie van gespecialiseerde organisaties zoals de UNHCR.11 Staten zijn echter vaak geneigd om vluchtelingen zo spoedig mogelijk naar huis terug te laten keren, ook als nog niet duidelijk is of de veranderingen duurzaam en positief zijn. De vluchtelingenstatus kan dan nog niet opgeheven worden en staten zijn dan nog steeds verplicht om bescherming aan de vluchteling te bieden. De enige manier om een vluchteling op dat moment te laten terugkeren, is als de vluchteling er zelf voor kiest om terug te keren naar zijn land van oorsprong. De wens voor ‘snelle terugkeer’ hoeft niet alleen geuit te worden door het land van asiel, maar kan ook afkomstig zijn van het land van herkomst. Zo kunnen er bijvoorbeeld nationale verkiezingen aangekondigd zijn en zou de overheid graag willen dat de gevluchte mensen terugkeren om te stemmen. Beide staten (land van oorsprong en land van asiel) kunnen in samenwerking met de UNHCR een repatriatieproces op gang brengen. Dit wordt vastgelegd in schriftelijke afspraken, Tripartite
Agreement. Ongeacht waar de wens vandaan komt, leidt het er vaak toe dat vluchtelingen
naar huis gestuurd worden, zelfs als de veiligheid in het land van herkomst nog te wensen over laat.12
Naast de twijfel over veiligheid worden er ook vraagtekens gezet bij het vrijwillige karakter van de repatriatie. Terugkeer moet volgens het UNHCR vrijwillig geschieden.13 Maar vluchtelingen krijgen soms land of geld aangeboden in ruil voor het terugkeren naar
7
Bialczyk 2008: 12.
8
Black 1999: Hoofdstuk 1 (blz. 2-17); Bialczyk 2008: 12-13.
9
Black 1999: 6-10.
10
Verenigde Naties 1951: art.1c
11
Verenigde Naties 1951: art.1c; Goodwin-Gill 2007: 140.
12
Goodwin-Gill 2007: 139-143.
13
hun land van herkomst. Hierdoor worden zij eerder in een bepaalde richting gedrukt en is het voor hen lastig om een afgewogen beslissing te maken. De keuze om terug te keren is dan niet vrijwillig.14 Een voorbeeld van deze problemen is de repatriatie van Cambodjaanse vluchtelingen tussen 1991 en 1993. Ondanks de terugkeer van een groot aantal vluchtelingen wordt er getwijfeld aan de vrijwilligheid ervan, onder andere vanwege de verkeerde informatie over de situatie in Cambodja die aan vluchtelingen verstrekt werd en de belofte van een stuk land bij terugkomst, maar die niet nagekomen werd.15 Een ander voorbeeld: de Afghaanse vluchtelingen in Pakistan en Iran. In beide landen bevinden zich veel vluchtelingenkampen, maar nadat er minder steun vanuit het Westen kwam verharde het beleid naar vluchtelingen toe. Er werden geen vluchtelingenstatussen meer verleend, de politie trad hard op tegen vluchtelingen die de grens overstaken en vluchtelingenkampen werden gesloten. Voor de Afghaanse vluchtelingen zat er niets anders op dan terug te gaan naar Afghanistan, waar het absoluut nog niet veilig was.16 Ondanks dat de vluchteling zelf de belangrijkste actor bij repatriatie zou moeten zijn, is dit niet vaak het geval. Het is daarom van belang om te kijken hoe vluchtelingen meer invloed op hun eigen terugkeer kunnen krijgen.
In West-Afrika is de UNHCR bijvoorbeeld positief gestemd over de duurzame oplossingen voor vluchtelingen in het gebied. West-Afrika wordt al jaren gekenmerkt door burgeroorlogen, grote vluchtelingenstromen en langdurige vluchtelingensituaties.17 Zo staan Liberiaanse vluchtelingen in de top twintig van de langst durende vluchtelingensituaties, ongeveer 85.000 Liberianen wonen al minstens achttien jaar in vluchtelingenkampen in onder andere Guinee, Sierra Leone, Ghana en Ivoorkust.18 In 2004 produceerde Liberia de op vijf na grootste groep vluchtelingen ter wereld.19 Na dertien jaren van conflict kwam er in 2003 een einde aan de burgeroorlog. Deze werd bezegeld met het Accra Vredesakkoord. Hierin komt de terugkeer van Liberiaanse vluchtelingen vaak aan bod, er wordt onder andere aangegeven dat dit in veiligheid moet gebeuren. Over vrijwilligheid en het eventueel niet terugkeren naar Liberia wordt niets gezegd. De UNHCR ziet de situatie echter positief in, omdat de landen van de Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse staten (ECOWAS)20 volgens haar open staan voor lokale integratie en zich niet vastbijten in terugkeer van vluchtelingen naar hun eigen land.21 Daarom wordt er naast het promoten van repatriatie ook nadruk gelegd op lokale integratie.22 Men zou daarom kunnen verwachten
14 Black 1999: 6 15 Black 1999: 51-55. 16 Bialczyk 2008: 13-25. 17
Deze langdurige situaties staan internationaal bekend als “warehouse refugee population”. Dit houdt in dat vluchtelingen gescheiden leven van de normale bevolking, bijvoorbeeld in kampen en dat hen bepaalde rechten ontnomen worden, zoals het recht op vrijheid van beweging. Smith, M. “Warehousing refugees. A denial of rights, a waste of humanity” in: World Refugee Survey 2004.
18
World Refugee Survey 2004.
19
World Refugee survey 2004.
20
ECOWAS lidstaten: Benin, Burkina Faso, Cabo Verde Ivoorkust, Gambia, Ghana, Guinee, Guinee Bissau, Liberia, Mali, Niger Nigeria, Senegal, Sierra Leone en Togo. Mauritanië zei in 2002 haar lidmaatschap op.
21
UNHCR 2010/11: 93-96.
22
dat er in de West-Afrikaanse regio minder discrepantie bestaat tussen praktijk en theorie van vrijwillige repatriatie. Dit wil niet zeggen dat er minder vluchtelingen terugkeren naar Liberia, maar dat zij zelf de grootste rol spelen bij deze keuze en dat zij niet misleid of gedwongen worden.
Waarom zijn de leden van de ECOWAS schijnbaar minder gefixeerd op repatriatie van vluchtelingen en staan zijn toleranter tegenover vluchtelingen afkomstig van andere lidstaten? De reden hiervan zou kunnen liggen in de samenwerking binnen de ECOWAS. Als staten veel met elkaar samenwerken ontstaat er een grotere afhankelijkheid van elkaar. Door deze afhankelijkheid zullen zij handelen op basis van reciprociteit, wat invloed heeft op de gehele politieke relatie tussen de staten. Om deze relatie te controleren stellen staten samen gedeelde normen en waarden vast. Staten zullen zich in zekere mate gebonden voelen aan deze normen. Hedley Bull omschreef dit als een maatschappij van staten.23 Binnen een regionaal samenwerkingsverband, zoals de ECOWAS zal de reciprociteit tussen de staten nog sterker zijn vanwege het feit dat de lidstaten in dezelfde organisatie zitten.24 De ECOWAS werd opgericht met een economisch doel, maar inmiddels vindt er ook samenwerking plaats op het gebied van vrij verkeer van personen, bestaat er een gezamenlijk gerechtshof en wordt er samengewerkt binnen de ECOMOG25, de militaire tak van de ECOWAS. Als de lidstaten zich in zekere mate gebonden voelen door de gedeelde normen en onderhevig zijn aan reciprociteit, zouden zij zich misschien toleranter opstellen tegenover vluchtelingen van andere lidstaten, vergeleken met vluchtelingen afkomstig uit derde landen.26 Dit komt doordat als het ene land plotseling vluchtelingen uit gaat zetten, andere landen dit ook zullen doen met burgers van het desbetreffende land. Staten willen dit voorkomen, omdat het de samenwerking kan schaden en zullen zich daarom toleranter opstellen ten aanzien van vluchtelingen van lidstaten. Dit proces komt ook voor tussen een lidstaat en een derde staat, maar omdat de samenwerking tussen beide minder intensief zal zijn, zal de reciprociteit ook minder zijn. Binnen een regionaal samenwerkingsverband zouden vluchtelingen daarom meer invloed kunnen hebben op hun terugkeer naar huis, dan vluchtelingen van derde landen. Dit zou de positieve opmerking van de UNHCR kunnen verklaren.
Bovenstaande leidt tot de volgende vraag, die in dit onderzoek centraal zal staan: In
hoeverre heeft de samenwerking binnen de ECOWAS een positieve invloed gehad op de keuzevrijheid van Liberiaanse vluchtelingen in Ghana en Guinee bij het vinden van een duurzame oplossing vanaf 2003?
De reden dat de ECOWAS centraal staat in dit onderzoek is dat er in deze regio sprake is van een vergevorderde samenwerking tussen lidstaten in combinatie met grote vluchtelingenstromen. Er zal alleen gekeken worden naar vluchtelingen afkomstig van ECOWAS lidstaten, omdat wetgeving van de ECOWAS alleen toepasbaar is op lidstaten en
23 Bull 2002: 13. 24 Buzan 1993: 345; Diez 2002: 48. 25
ECOMOG: Economic Community of West African States Monitoring Group.
26
haar burgers en niet toepasbaar is op vluchtelingen (burgers) afkomstig uit derde landen. Op die groep is namelijk enkel het internationaal recht van toepassing.
Het onderzoek zal beginnen vanaf 2003, omdat er toen een einde kwam aan de burgeroorlog in Liberia en er vanaf die tijd ook afspraken werden gemaakt met betrekking tot de vluchtelingen afkomstig uit Liberia. De tijdsduur kan lang overkomen, maar dit is noodzakelijk om te kunnen waarnemen of landen openstaan voor lokale integratie of niet. Na een beëindiging van een conflict zal eerst een periode komen waarin vluchtelingen naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren. Daarna zal pas een periode aanbreken waarin gezocht zal worden naar een oplossing voor de vluchtelingen die ervoor kiezen om in het land van asiel te blijven. Er is gekozen voor Guinee en Ghana, omdat de grootste groepen van Liberiaanse vluchtelingen zich in deze landen bevonden na de beëindiging van de oorlog, maar ook na de beëindiging van het officiële repatriatieproces. Tevens werden er tussen de landen (Ghana en Liberia; Guinee en Liberia) en de UNHCR officiële afspraken gemaakt met betrekking tot de vluchtelingen. Naast de overeenkomsten tussen beide landen bestaan er ook een aantal verschillen, vooral in politiek opzicht. Ghana wordt al jaren gekenmerkt door stabiliteit en democratie, terwijl hier in Guinee geen sprake van is. Het is interessant om te zien of dit verschil invloed heeft op de manier waarop vluchtelingen worden behandeld in beide landen.
In de officiële afspraken werd onder andere vastgelegd dat de UNHCR de repatriatie zou leiden.27 Met het beëindigen van de burgeroorlog keerden veel vluchtelingen terug naar huis.28 Eerst gebeurde dit spontaan, maar vanaf 2004 ging het officiële repatriatieproces van start. In 2007 kwam er officieel een einde aan het repatriatieproces, maar vandaag de dag keren er nog steeds mensen terug naar Liberia.29 Om een oplossing te vinden voor de vluchtelingen die niet terugkeerden inventariseerde de UNHCR van 2007 tot 2010 de mogelijkheden en animo voor lokale integratie.30 Dit onderzoek zal zich beperken tot en met 2010, om de resultaten van de UNHCR mee te kunnen wegen.
Zoals genoemd benadrukt de UNHCR ‘vrijwilligheid’ als een belangrijk onderdeel van het repatriatieproces. De vluchteling moet zelf de keuze kunnen maken om terug te keren naar het land van oorsprong of te integreren in het land van asiel.31 Een positieve invloed op de keuzevrijheid wil zeggen dat de lidstaten rekening houden met de vrijwilligheid van repatriatie en daarom integratie in het land van asiel als oplossing aanbieden. Een positieve
invloed wil daarom niet zeggen dat de repatriatiecijfers omlaag gaan, maar dat de vluchteling
zelf mag beslissen of hij wel of niet terugkeert naar haar land van oorsprong en niet wordt gedwongen. Om vast te kunnen stellen of deze positieve invloed afkomstig is van de samenwerking binnen de ECOWAS wordt er gekeken of de aangeboden oplossingen zijn gebaseerd op gezamenlijke ECOWAS afspraken en verdragen. In het tweede hoofdstuk zal
27 Boulton 2009: 33. 28 Auteur onbekend 2004. 29 UNHCR 2008/09: 177-181. 30 UNHCR 2008: 3-7. 31
daarom worden onderzocht of er gezamenlijke afspraken ten aanzien van vluchtelingen bestaan. In de daarop volgende twee hoofdstukken zal worden onderzocht of het repatriatie- en integratiebeleid van Guinee en Ghana is gebaseerd op deze afspraken.
Het eerste hoofdstuk is gewijd aan het theoretische kader dat als uitgangspunt dient voor het overige onderzoek. Er wordt kort ingegaan op de Engelse School, met name de ‘maatschappij van staten’ van Hedley Bull en het debat tussen solidaristen en pluralisten. Hieruit worden twee hypotheses afgeleid die als basis zullen dienen voor de overige drie hoofdstukken.
De hypothese die in hoofdstuk twee centraal zal staan luidt als volgt: Hoe meer staten
zich ervan bewust worden dat sommige problemen een gezamenlijke oplossing vereisen, hoe meer zij deze in samenwerking zullen proberen op te lossen door middel van een gezamenlijke institutie. Een
vraag die hier van afgeleid kan worden is, in hoeverre de lidstaten van de ECOWAS vluchtelingen beschouwen als een gezamenlijk probleem dat een gezamenlijke oplossing vereist? De bewustwording van het bestaan van een gezamenlijk probleem wordt op regionaal niveau (ECOWAS) behandeld en niet op nationaal niveau (Ghana en Guinee), omdat men zich bewust wordt van een gezamenlijk probleem, dat wil zeggen dat alle of meerdere lidstaten te maken hebben met hetzelfde probleem. De bewustwording van een gedeeld probleem en een gezamenlijke oplossing kan daarom het beste op regionaal niveau worden waargenomen, door naar bijvoorbeeld regionale verdragen en afspraken te kijken. Met betrekking tot vluchtelingen kunnen twee afspraken worden genoemd: het Protocol betreffende vrij verkeer van personen, verblijf en vestiging en de aanpak van migratie. In dit hoofdstuk zal worden onderzocht of er kan worden geconcludeerd dat de lidstaten zich ervan bewust waren dat er een gezamenlijk probleem bestond en dat deze een gezamenlijke oplossing vereiste. Er zal tevens een korte schets van de ontwikkeling van de ECOWAS worden gegeven, om aan te tonen dat zij vaker naar oplossingen voor ontstane problemen heeft gezocht.
Het derde en vierde hoofdstuk zijn allebei afgeleid van dezelfde hypothese, namelijk:
hoe meer het beleid van een staat neigt naar de kant van de solidaristen, hoe meer rechten het individu toebedeeld krijgt. Deze twee hoofdstukken zullen meer op de praktijk gericht zijn, om te zien
Dit onderzoek zal aan de ene kant bijdragen aan de discussie betreffende de vrijwillige repatriatie van vluchtelingen. Te vaak staat de vluchteling aan de zijlijn als belangrijke beslissingen betreffende zijn repatriatie worden gemaakt. Terwijl de vluchteling de belangrijkste actor zou moeten zijn bij het maken van beslissingen die zijn eigen terugkeer betreffen. In dit onderzoek zal gekeken worden of een regionaal samenwerkingsverband, zoals de ECOWAS, een positieve invloed heeft op het repatriatieproces van vluchtelingen.
Aan de andere kant zal dit onderzoek bijdragen aan de literatuur met betrekking tot de Engelse School. De theorie wint aan populariteit maar wordt tot op heden nog niet veel gebruikt om regionale samenwerkingsverbanden te analyseren.32 Denkers werden hiervan weerhouden door opmerkingen van Bull over regionale integratie. Hij stelde dat regionale integratie niet zou leiden tot een nieuwe vorm van orde, maar eerder zou leiden tot een
middeleeuwse vorm van orde.33 Thomas Diez en Richard Whitman hebben de theorie
toegepast op de Europese Unie34, maar hierbij werd geen gebruik gemaakt van een
H1. De Engelse School
“A society of states exists when a group of states, conscious of certain common interests and common values, form a society in the sense that they conceive themselves to be bound by a common set of rules in their relations with one another, and share in the working of common institutions”36 –Hedley Bull Hedley Bull is een belangrijke denker binnen de Engelse School, hij werkte het begrip society of
states uit in zijn boek the anarchical society.37 Aan de hand van dit begrip (en twee andere, deze zullen straks aan bod komen) verklaarde hij dat er orde bestaat tussen staten. Met orde bedoelde hij niet dat er geen conflicten meer zouden zijn tussen staten, maar dat hun gedrag in zekere mate voorspelbaar zou zijn.38 De theorie van de Engelse School heeft zich sinds de tweede helft van de 20e eeuw langzamerhand ontwikkeld tot een theoretisch raamwerk. Er is veel gediscussieerd over welke denkers er tot de stroming behoorden en of er eigenlijk wel gesproken kon worden van een aparte stroming binnen Internationale Betrekkingen. Deze ontwikkelingen zullen daarom niet uitvoerig worden besproken,39 maar enige uitleg is echter noodzakelijk om de keuze voor de Engelse School duidelijk te maken. Hierbij zal ook worden uitgelegd waarom er niet is gekozen voor de theorie van het neofunctionalisme, aangezien deze overeenkomsten vertoont met de Engelse School. Tevens is ook toepasbaar op de ontwikkeling van de ECOWAS, zoals duidelijk zal worden uit het hierop volgende hoofdstuk. Na een algemene uitleg van de Engelse school en de keuze voor deze theorie, zal de maatschappij van staten uitvoerig worden uitgelegd. De twee hypothesen die hieruit voort komen, zullen worden gebruikt in het overige deel van het onderzoek.
De Engelse School vs. Het Neofunctionalisme
Zoals werd aangestipt, is er veel discussie geweest over het wel of niet bestaan van een zelfstandige theorie. Als de Engelse School wel een zelfstandige theorie was, wat was dan haar kern en welke denkers behoorden er toe? Inmiddels bestaat er consensus met betrekking tot het bestaan van een theorie, haar belangrijkste denkers en de overeenkomsten tussen deze denkers.40 Een aantal bekende personen binnen de Engelse School zijn C.A.W. Manning, M. Wight en H. Bull. Zij hebben gemeen dat zij allen schreven over het bestaan van orde in de relatie tussen staten in een wereldsysteem dat wordt gekenmerkt door anarchie. Dit systeem noemden zij de society of states, oftewel een gemeenschap van staten. Aan de basis van deze maatschappij van staten liggen volgens hen bepaalde instituties, waarvan de belangrijkste het internationaal recht is.41 Om de relaties ordelijk te laten verlopen zijn staten door middel van dialoog gekomen tot een aantal (spel)regels, zoals het
36 Bull 1977: 13. 37 Bull 1977. 38 Linklater 2006: 50-51. 39
Voor een uitgebreid overzicht van de ontwikkeling van de Engelse School wordt u verwezen naar: Linklater 2006: hoofdstuk 1 (blz. 12-42) of Bellamy 2005: hoofdstuk 1 t/m 4 (blz. 29-94).
40
Linklater 2006:37-38 en 259-260.
41
internationaal recht. Het bestaan van orde betekent echter niet dat er geen conflicten zullen ontstaan, maar dit brengt wel een zekere mate van voorspelbaarheid met zich mee. Hierdoor ontstaat er orde ondanks heersende anarchie.42
De overeenkomsten tussen de verschillende denkers werden pas vanaf de jaren negentig expliciet vermeld, terwijl het begin van de Engelse School terug te leiden is tot denkers rond de Oxford en London School of Economics in de jaren zestig en zeventig.43 Er bestaat echter enige onenigheid over het ontstaan van de theorie, ook binnen de theorie zelf. Zo herleidt Barry Buzan het idee van de maatschappij van staten terug naar Hugo de Groot (17e eeuw).44 Een reden dat er veel discussie rond de Engelse School bestond was de breedte van de theorie, maar dit is tevens ook wat de theorie aantrekkelijk maakt om te gebruiken. De theorie bevat zowel elementen van het rationalisme (Grotian), het realisme (Machiavellian, Hobbesian) als het revolutionisme (Kantian).45 De Engelse School heeft het anarchische wereldbeeld46 van het realisme overgenomen. Maar zij zijn positiever ingesteld dan realisten, omdat zij van mening zijn dat orde tussen staten mogelijk is. De denkers vinden echter dat het revolutionisme iets te ver gaat met het stellen dat de wereld vredig en rechtvaardig kan zijn. Realisme en revolutionisme zijn de uiteinden van een spectrum, waarbij rationalisme zich in het midden bevindt. Met rationalisme wordt niet de kosten-baten analyse van het realisme bedoeld, maar dat staten ondanks het bestaan van anarchie goed naast elkaar kunnen samenleven door middel van normatieve principes (normen en waarden).47 Deze verschillende benaderingen binnen de theorie maakten het mogelijk om de maatschappij van staten van verschillende kanten te onderzoeken, omdat elke benadering haar eigen methodes heeft – positivisme (realisme), hermeneutiek (rationalisme) en kritische theorie (revolutionisme). Verschillende methodes zijn belangrijk omdat de internationale gemeenschap is opgemaakt uit verschillende actoren, culturen, overtuigingen en perspectieven en deze niet alle met dezelfde methode kunnen worden onderzocht.48
Deze variatie aan methodes trekt echter ook kritiek aan van zowel realisten (Dale Copeland) als constructivisten (Alexander Wendt) die van mening zijn dat de Engelse School niet voldoende verklarend is. Zij zijn van mening dat de theorie zich verder en beter moet ontwikkelen, zodat het een meer voorspellend karakter kan krijgen. Er wordt echter ook gesteld dat het gebrek aan causale verbanden binnen de theorie te wijten is aan te weinig empirisch onderzoek waaruit conclusies kunnen worden getrokken.49 Op basis hiervan zou men kunnen stellen dat het probleem, naarmate de tijd verstrijkt en de theorie vaker wordt gebruikt, kleiner zal worden. Dat er kritiek is op het gebrek aan voorspellend karakter is niet vreemd, aangezien de Engelse School ontstond als kritiek op het behaviorisme, het willen
42 Bull 1977: xxxiv, 7. 43 Bellamy 2005: 4-5. 44 Buzan 1993: 328; Linklater 2006: 13-15. 45 Linklater 2006: 29. 46
Een wereld van soevereine staten, zonder een overkoepelende organisatie of leider die ervoor zorgt dat staten zich houden aan het internationaal recht.
formuleren van universeel geldende theorieën. Dit staat ook bekend als het tweede debat binnen de theorie van Internationale Betrekkingen tussen behavioristen en traditionalisten.50 Een theorie die dicht bij de Engelse School ligt is het neofunctionalisme van onder
andere Ernst Haas.51 Deze theorie draait om het causale verband tussen economische
samenwerking tussen staten en integratie van staten op andere vlakken, zoals politiek en juridisch. Integratie tussen staten gebeurt omdat staten zoeken naar oplossingen voor praktische problemen. Als de eerste stap van het integratieproces gemaakt is zal de integratie zich automatisch verder ontwikkelen, dit proces wordt ook het spillover-effect genoemd.52 De Engelse School stelt een zelfde soort verband. Straks zal dit uitvoerig worden beschreven, maar als staten zich bewust worden van problemen dan zullen zij gaan samenwerken om deze op te lossen. De samenwerking tussen de staten zorgt ervoor dat zij een gemeenschap van staten zullen vormen of zelfs een sub-systeem van deze gemeenschap (bijvoorbeeld de Europese Unie). Beide theorieën hebben daarmee gemeen dat zij stellen dat integratie zal leiden tot meer integratie. Het verschil is echter dat deze diepere integratie bij het neofunctionalisme ‘automatisch’ lijkt te gebeuren, terwijl staten er bewust voor kiezen bij de Engelse School. Dit komt ook naar voren uit de definitie van de maatschappij van staten zoals gesteld door Hedley Bull: “…conscious of certain common interests and common values,
form a society…”53 Er is gekozen voor de theorie van de Engelse School, omdat zij interessante vragen met zich meebrengt. In deze theorie is integratie een bewuste keuze van staten, doordat zij bewust zoeken naar een oplossing voor een gedeeld probleem. Dit roept vragen op als: waarom gaan staten bewust nauwer samenwerken en gezamenlijke regels opstellen, wanneer zijn staten zich bewust en houden zij zich ook aan de regels als zij bewust hiervoor hebben gekozen? De theorie van de Engelse School zou aan de ene kant kunnen helpen bij het vinden van een antwoord op de vraag of regionale integratie een positieve invloed heeft op de duurzame oplossingen voor vluchtelingen. Aan de andere kant zou dit onderzoek ook ondersteuning kunnen bieden aan de theorie, door aan te tonen dat staten wel degelijk naar gezamenlijke oplossingen zoeken als zij zich bewust zijn van een gezamenlijk probleem.
Een gemeenschap van staten
Hedley Bull was niet de bedenker van de gemeenschap van staten, zo kwam het begrip ook voor in het boek van C.A.W. Manning ‘the nature of international society’.54 Bull werkte het begrip echter wel uitvoerig uit en bestede daarbij aandacht aan normatieve veranderingen binnen een dergelijk gemeenschap en de afweging tussen het pluralisme en het solidarisme.55 In zijn boek gebruikte Bull andere termen voor het debat, namelijk: orde en
rechtvaardigheid. Hierbij benadrukte hij voornamelijk de pessimistische kant, door te stellen
50
Steans 2004: 182.
51
Dichtbij in de zin dat beide theorieën zich bevinden in het midden van het theoretische spectrum. Waarbij het realisme en het idealisme beide een uiteinde van dit spectrum vertegenwoordigen.
52
Goldstein 2006: 251-252.
53
[Eigen onderstreping] Bull 1977: 13.
54
Linklater 2006: 21, 47.
55
dat staten orde hoger zullen plaatsen dan rechtvaardigheid.56 Het pessimisme van Bull weerhoudt dit onderzoek er niet van om een meer optimistische houding aan te nemen. De begrippen die Bull uitwerkte zullen daarom als uitgangspunt worden gebruikt, maar zullen tevens worden aangevuld met opmerkingen van andere denkers, zoals Barry Buzan.
Bull plaatste de gemeenschap van staten in een rij van drie belangrijke begrippen die volgens hem orde scheppen in het systeem van staten. Orde is volgens Bull te vinden in een ‘systeem van staten’, ‘een gemeenschap van staten’ en ‘een wereldgemeenschap’. In dit onderzoek zal de gemeenschap van staten57 gebruikt worden. De uitleg van de begrippen zal verklaren waarom deze keuze gemaakt is. Een systeem van staten ontstaat als twee of meer staten contact met elkaar hebben en hun gedrag beïnvloed wordt door dit contact. Zij zullen hun gedrag deels aanpassen aan het gedrag van andere staten.58 Een wereldgemeenschap houdt in dat de burgers zich verenigd voelen door gezamenlijke waarden en normen. Dit staat geheel los van de staten.59 Een internationale gemeenschap ontstaat volgens Bull als een groep van staten zich bewust is van gedeelde belangen en waarden en zich in de omgang met elkaar gebonden voelen door gezamenlijke regels en normen. Daarnaast houden zij samen een gedeelde institutie in stand, om de gezamenlijke normen en waarden te handhaven. Een internationale gemeenschap verschilt van een systeem van staten, doordat er bij de eerste sprake is van weloverwogen gedrag. Staten in een internationale gemeenschap handelen niet langer automatisch, maar proberen bewust de relaties en samenwerking met elkaar te vormen en te reguleren door middel van instituties.60
De aanwezigheid van regels en instituties brengt echter niet automatisch een gemeenschap van staten met zich mee. De nadruk ligt op bewustwording. Volgens Buzan kan er pas worden gesproken van een gemeenschap van staten als de leden zich bewust zijn van het belang van de regels en instituties die zij samen hebben opgezet.61 De waarde van de regels en instituties is, dat zij de relaties tussen landen tot op zekere hoogte voorspelbaar maken. Daarnaast kunnen deze regels en instituties worden gebruikt om gezamenlijke problemen op te lossen. Als staten zich bewust worden van gedeelde problemen en dat deze enkel in samenwerking kunnen worden opgelost, zal de samenwerking binnen de instituties ook toenemen om tot een oplossing van deze gedeelde problemen te komen. Een hypothese die hier vanaf geleid kan worden is: hoe meer staten zich ervan bewust worden dat sommige
problemen een gezamenlijke oplossing vereisen, hoe meer zij deze in samenwerking zullen proberen op te lossen door middel van een gezamenlijke institutie. Toegepast op de vluchtelingen in
West-Afrika: wanneer vluchtelingen als een gezamenlijk probleem worden gezien door de ECOWAS lidstaten, zou men daardoor meer samenwerking op dit gebied verwachten.
56
Bull 1977: 92-93.
57
Het is echter moeilijk om een duidelijk scheiding aan te geven tussen wanneer staten zich wel of niet bewust zijn van het belang van een gezamenlijke oplossing. Deze bewustwording zou echter kunnen worden gevonden in verdragen die staten met elkaar opstellen. Volgens Buzan kan men namelijk pas spreken van een gemeenschap van staten, als staten elkaar als gelijken zien en elkaar op basis hiervan ook gelijke rechten geven.62 Wederzijdse erkenning en juridische gelijkheid (rechten die vastgelegd zijn in verdragen) is het begin van de ontwikkeling van regels en instituties.63 In deze verdragen worden tevens eventuele gezamenlijke problemen genoemd. Wanneer een probleem op regionaal niveau werd besproken en hiervan een schriftelijke afspraak tot stand kwam, dan kan worden geconcludeerd dat staten zich bewust waren van het bestaan van een gezamenlijk probleem en dat deze een gezamenlijk oplossing vereiste. Het internationale recht speelt hiermee een belangrijke rol bij de totstandkoming van een gemeenschap van staten. De wereld kan inmiddels gezien worden als een grote gemeenschap, omdat staten elkaar erkennen als soeverein onder andere door middel van het ondertekenen van internationale verdragen.64 Binnen dit systeem kunnen echter ook kleinere subsystemen ontstaan, zoals bijvoorbeeld de EU, waarbinnen de ontwikkeling van gezamenlijke regels dieper gaat dan tussen lidstaten en andere landen.65 De ECOWAS zou ook zo’n subsysteem kunnen vormen.
Naast de drie kernbegrippen speelt zich binnen de Engelse School ook nog een belangrijk debat af. Bull omschreef dit debat als: orde versus rechtvaardigheid,66 maar het staat ook bekend als het debat tussen pluralisten en solidaristen.67 Het grote verschil tussen beide groepen is te vinden in de volgende vragen: welke rol speelt oorlog in een gemeenschap van staten? Wat zijn de bronnen van internationaal recht? En wat is de status van individuen?68
samenwerking. Maar ook het oplossen van collectieve problemen zou binnen de samenwerking moeten vallen. Daarnaast zien zij staten niet als de enige actoren, ook individuen hebben rechten. Een solidaristische gemeenschap van staten deelt meer normen en waarden, zoals mensenrechten, dan een pluralistische gemeenschap.70 Beide groepen hoeven elkaar niet uit te sluiten volgens Buzan, maar moeten eerder worden gezien als uitersten op een rechte lijn. Als staten beleid vormen vanuit een pluralistisch of een solidaristisch oogpunt kunnen zij zich overal op de lijn tussen deze twee uitersten situeren.71 Hoe meer het beleid van een staat ten aanzien van bijvoorbeeld vluchtelingen neigt naar de kant van de solidaristen, hoe meer rechten het individu, in dit geval de vluchteling, toebedeeld zal krijgen. Daarnaast zal het beleid meer ethisch gedreven zijn, dan dat het voortkomt uit puur eigenbelang van de staat. De hypothese die hieruit wordt afgeleid en gebruikt zal worden in hoofdstuk drie en vier, luidt als volgt: hoe meer het beleid van een staat
neigt naar de kant van de solidaristen, hoe meer rechten het individu toebedeeld krijgt. Dit is
belangrijk voor de beantwoording van de hoofdvraag, omdat als het beleid neigt naar de kant van de solidaristen vluchtelingen ook rechten hebben. Dit wil zeggen dat vluchtelingen meer inspraak hebben in hun eigen situatie.
Conclusie
H2. ECOWAS en de vluchtelingenproblematiek
“Recognising that intra-regional and inter-regional co-operation makes it possible to strengthen and harmonise migration and development policies”72 - ECOWAS, Dakar Declaration 2001 Het bovenstaande citaat is gemaakt tijdens de Regionale Conferentie van West-Afrikaanse staten in 2001. Hieruit kan worden afgeleid dat binnen de ECOWAS het besef groeide dat regionale migratie een gezamenlijke oplossing vereiste. Of de lidstaten zich ook bewust waren van het bestaan van de vluchtelingenproblematiek zal in dit hoofdstuk duidelijk worden. De hypothese die stelde dat, wanneer staten zich bewust worden van het bestaan van gedeelde problemen zij zullen proberen deze op te lossen door middel van het samenwerken binnen een gezamenlijk institutie, zal worden toegepast op het onderwerp van dit onderzoek, namelijk: vluchtelingen binnen de ECOWAS.
De vraag die daarom centraal zal staan in dit hoofdstuk luidt als volgt: in hoeverre
beschouwden de ECOWAS lidstaten vluchtelingen als een gezamenlijk probleem dat een gezamenlijke oplossing vereiste? Als de lidstaten zich bewust waren van de vluchtelingenproblematiek als
zijnde een gezamenlijk probleem dat een gezamenlijk oplossing vereiste, dan zal dit terug te zien zijn in gemaakt afspraken en verdragen. Bovenstaande vraag is van belang te beantwoorden, omdat dit onderzoekt bekijkt of de samenwerking binnen de ECOWAS een positieve invloed heeft gehad op de situatie van vluchtelingen. Als de lidstaten zich niet bewust zijn van het bestaan van een gezamenlijk probleem dan zullen zij ook niet samen op zoek gaan naar een oplossing. De regionale samenwerking heeft dan geen positieve invloed gehad op de situatie van vluchtelingen. Ondanks het uitblijven van bewustwording kan er wel een positieve situatie ontstaan voor vluchtelingen. Deze is dan echter niet te danken aan een bewuste samenwerking binnen de ECOWAS (Engelse School), maar misschien eerder te verbinden aan het spillover-effect van het Neofunctionalisme (automatische ontwikkeling van oplossingen voor praktische problemen).
Om te onderzoeken of en hoe de lidstaten zich bewust zijn geworden van het probleem als zijnde een gezamenlijk probleem, zal eerst een korte schets gegeven worden van de geschiedenis van de ECOWAS en haar ontwikkeling in het algemeen. Hiermee zal worden aangetoond dat verdere integratie en het vinden van oplossingen voor bestaande gedeelde problemen niet een nieuw fenomeen was binnen de ECOWAS. Daarna zal de aandacht worden gericht op het specifieke probleem vluchtelingen, om aan te tonen dat de lidstaten zich ervan bewust werden dat dit een gezamenlijk probleem was. Hierbij zal gekeken worden naar het protocol betreffende vrij verkeer van personen, verblijf en vestiging en de aanpak van migratie, omdat zij beide van toepassing zijn op de vluchtelingenproblematiek binnen de ECOWAS. Het gezamenlijk praten over vluchtelingen en afsluitende een protocol opstellen gebeurt niet zomaar, lidstaten willen daarmee graag tot
72
een oplossing komen. Daarmee is het een teken van bewustwording van een gedeeld probleem, die een gezamenlijke oplossing vereist.
De ontwikkeling van ECOWAS
Na 36 jaar heeft ECOWAS zich minder snel ontwikkeld dan de lidstaten in eerste instantie hadden gehoopt. In 1975 werd de Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse staten (ECOWAS) opgericht. Het primaire doel van de samenwerking was het bevorderen van economische integratie om zo de levensstandaard van de bevolking te verhogen en meer
economische stabiliteit te creëren.73 Maar deze doelen werden niet gehaald, de
levenstandaard is nog steeds erg laag.74 Dat de lidstaten zich bewust waren van de langzame ontwikkeling komt naar voren in 1993, toen er een herziene versie van het verdrag tot stand kwam. Uit de preambule wordt duidelijk dat de lidstaten van mening waren dat een herziening van het verdrag nodig was om de economische integratie te versnellen, de politieke samenwerking tussen de lidstaten te bevorderen en om beter om te kunnen gaan met internationale veranderingen. “CONSCIOUS of the over-riding need to encourage, foster and accelerate the economic and social development of our States in order to improve the living standards of our peoples.”75
Het eerste verdrag was van puur economische aard, maar de herziene versie is meer een afspiegeling van de veranderingen die plaats hebben gevonden in het internationale systeem sinds de jaren zeventig. Het geeft bijvoorbeeld meer aandacht aan mensenrechten, door in de preambule specifiek te verwijzen naar het Afrikaanse Handvest voor de Rechten van Mens en Volken. In de jaren zeventig bestond dit handvest nog niet, maar de lidstaten hadden er bijvoorbeeld voor kunnen kiezen om toen te verwijzen naar de Universele
Verklaring voor de Rechten van de Mens.76 Dat het eerste verdrag de term ‘rechten’
probeerde te voorkomen is ook te zien aan de artikelen betreffende het wegnemen van de belemmeringen voor vrij verkeer van personen, diensten en kapitaal en het wegnemen van belemmeringen van het vrije verkeer en verblijf van gemeenschapsburgers.77 Deze werden op een dusdanige manier omschreven dat zij niet zouden kunnen worden opgevat als rechten. Echter op basis van het oprichtingsverdrag werd in 1979 het Protocol voor Vrij
Verkeer van Personen, Verblijf en Vestiging opgesteld, waarin voor het eerst werd gesproken
van een recht van gemeenschapsburgers op toegang, verblijf en vestiging.78 Dat het
ECOWAS verdrag een revolutionaire verandering heeft ondergaan, is terug te zien in de verschillende soorten rechten die aan bod komen in de herziene versie. Naast mensenrechten heeft het ook aandacht voor het behoud van de natuur, het harmoniseren van arbeidswetgeving, emancipatie van vrouwen, de rechten van journalisten en het veilig
73
ECOWAS 1975: preambule en art. 2(1).
74
Ebobrah 2008: 6.
75
ECOWAS 1993: preambule.
76
ECOWAS 1993: preambule, art. 4(g), 56(2).
77
ECOWAS 1975: art. 2(2)(d) en 27.
78
stellen van voedselproductie.79 Vanwege deze sociale toevoegingen is het verdrag, maar ook de organisatie, niet langer puur van economische aard en hebben de lidstaten aangetoond dat zij de samenwerking willen blijven ontwikkelen, ook op andere gebieden. Maar om te stellen dat het verdrag een mensenrechteninstrument is, zoals Nneoma Nwogu, adviseur bij de Wereld Bank, in haar artikel stelt,80 zou echter voorbij gaan aan het primaire doel van het verdrag, dat nog steeds economisch van aard is.
De ontwikkeling van de ECOWAS doet denken aan het neofunctionalisme dat ontstond na de Tweede Wereldoorlog met de ontwikkeling van de Europese Unie. Deze theorie houdt in dat technologische en economische ontwikkeling leidt tot meer en meer supranationaliteit terwijl staten zoeken naar oplossingen voor praktische problemen die zich voordoen als reactie op eerdere ontwikkelingen. Economische samenwerking leidt tevens tot samenwerking op andere gebieden, zoals politiek, militair en juridisch.81 Dit is bijvoorbeeld te zien in de ontwikkeling van de militaire tak van de ECOWAS en in de oprichting van een Gemeenschapshof van Justitie. Na de oprichting van de ECOWAS werd het de lidstaten al snel duidelijk dat economische ontwikkeling moeilijk te verwezenlijken was als er politieke onrust heerste of er zelfs een gewapend conflict uitbrak. Daarom werden er in 1978 (Protocol on Non-Agression) en 1981 (Protocol Relating to Mutual Assistance on Defence) twee protocollen aangenomen die de basis zouden vormen voor een collectief respons als reactie op een eventuele bedreiging voor de vrede en veiligheid in de regio. Gedurende de jaren zeventig en tachtig waren er enkele kleine grensconflicten, maar de burgeroorlog in Liberia was van grote omvang en had consequenties voor haar buurlanden. Om te voorkomen dat het conflict zich zou verergeren en zou overslaan op de buurlanden, werd er in mei 1990 een Standing Mediation Committee (SMC) opgesteld die zou onderhandelen over een staakt-het-vuren en een interim-regering. De situatie werd echter erger en steeds meer vluchtelingen stroomden over de grenzen naar onder andere Sierra Leone, Guinee en Ivoorkust. In augustus dat jaar werd daarom besloten om de ECOMOG82 op te richten die zou bestaan uit militairen van lidstaten.83 De ECOMOG streefde dezelfde doelen na als de SMC, maar was beter in staat om deze af te dwingen. Ondanks gemengde resultaten van de ECOMOG werd deze interventie toch het begin van de militaire tak van de ECOWAS. Na de interventie in Liberia volgden namelijk meerdere interventies in onder andere Sierra Leone (1997 en 1999), Guinee-Bissau (1999), Ivoorkust (2002) en Liberia (2003).84
In 1999 kreeg de ECOMOG een juridische basis binnen de ECOWAS door middel van het protocol betreffende een conflictpreventiemechanisme.85 Er werd echter niet alleen
79
ECOWAS 1993: preambule, art. 3(2), 4, 29, 30, 56, 63, 66; Nwogu 2007: 345-350.
80
Nwogu 2007: 345-346.
81
Goldstein 2006: 251-252.
82
(ECOMOG) Economic Community of West African States Cease-fire Monitoring Group.
83
Militaire kwamen uit de lidstaten die ook de Standing Mediation Committee vormden (Nigeria, Ghana, Gambia, Mali en Togo) plus Sierra Leone en Guinee, omdat zij de landen waren die het meest te lijden hadden onder de consequenties van de burgeroorlog.
84
Profile ECOWAS : http://www.africa-union.org/Recs/ECOWASProfile.pdf [ bezocht op 24-02-2011]; Adebajo 2002: 1-3, 60-65; Howe 1996/97: 145-176; ECOWAS 2008: art. 24.
85
aandacht besteed aan het oplossen van conflicten, ook op het gebied van conflictpreventie heeft de ECOWAS gezamenlijke normen opgesteld. Zo werd er in het herziene verdrag een duidelijke link gelegd tussen de ECOWAS en regionale veiligheid. Er werd onder andere gerefereerd aan non-agressie en het vinden van een vreedzame oplossing als er onenigheden zouden ontstaan tussen de lidstaten.86 Tevens kwam in 1999 het protocol betreffende the
Mechanisme for Conflict Prevention, Management, Resolution, Peace-Keeping and Security tot stand
waarin expliciet werd vermeld dat de productie en handel van lichte vuurwapens aan banden gelegd zou moeten worden. Daarnaast werd vermeld dat de ECOWAS alle nodige stappen zou nemen om de illegale handel van wapens te bestrijden.87 Lidstaten die zich niet aan de gezamenlijke normen houden, kunnen sinds de jaren negentig voor het ECOWAS Gemeenschaphof van Justitie (hof) gedaagd worden. In 1991 ondertekenden de lidstaten een protocol voor de oprichting van een gerechtshof, later werd dit protocol opgenomen in de herziene versie van het ECOWAS verdrag. De uitspraken van dit hof zijn bindend voor alle lidstaten, de ECOWAS als organisatie, rechtspersonen en individuen. Dit geeft een supranationaal tintje aan de ECOWAS, ondanks dat het hof niet vanaf het begin jurisdictie had met betrekking tot schendingen van mensenrechten. Net als bij het ECOWAS verdrag van 1975 werd er in het oprichtende protocol van het hof niet verwezen naar mensenrechten. In de preambule van het protocol werd de rol van het hof beperkt tot het verzekeren van de eerbiediging van het recht bij de interpretatie en toepassing van het ECOWAS verdrag en haar protocollen. Wat opvalt is dat in 1991 ook een declaratie van politieke principes werd getekend door de staatshoofden van de lidstaten. Hierin erkenden de lidstaten het belang
van het bekend maken en respecteren van mensenrechten.88 Aan het begin van de jaren
negentig lijken de lidstaten echter nog niet bereid te zijn om daadwerkelijk een wettelijke verplichting aan te gaan om mensenrechten te beschermen.
De eerst zaak werd ingediend bij het hof in 2004 door de heer Olajide Afolabi tegen de overheid van Nigeria. Hij stelde dat het sluiten van de grens met Benin een schending van het gemeenschapsrecht was. Het hof stelde dat alleen lidstaten een zaak konden indienen en sloot daarmee de zaak af.89 Deze zaak leidde er echter wel toe dat in 2005 een aanvullend protocol werd aangenomen, die het hof de jurisdictie gaf om tevens zaken van organisaties en individuen aan te nemen. Daarnaast werden de taken van het hof uitgebreid om ook mensenrechtenzaken te omvatten.90 Sindsdien heeft het hof meerdere zaken van individuen ontvangen, onder andere op het gebied van slavernij.91 Het hof is daarmee een orgaan dat zich sinds haar oprichting in 1991 snel heeft ontwikkeld. Het zijn namelijk niet langer alleen
86
ECOWAS 1993: art. 4.
87
ECOWAS 1999: preambule, art. 50, 51.
88
ECOWAS 1991: preambule, art. 4, 5 en 6.
89
Olajide v. Nigeria.
90
ECOWAS 2005: art. 9(4) en 10(d) ; AICT: Court of Justice of the Economic Community of West African States:http://www.aict-ctia.org/courts_s ubreg/ecowas/ecowas_home.html [bezocht op 15-05-2011]; Hadijatou v. Niger; Nwogu 2007: 350-356.
91
staten die rechten krijgen toebedeeld, ook individuen hebben rechten. Hiermee lijkt de ECOWAS als geheel een stukje op te schuiven in de richting van een solidaristisch beleid.
Uit het bovenstaande werd duidelijk dat de ECOWAS zich sinds haar oprichting steeds heeft blijven ontwikkelen. Wat in 1975 begon als een samenwerking tussen staten om economische ontwikkeling te bevorderen, heeft zich in de loop der jaren ontwikkeld tot een veelzijdige organisatie. Naast economische integratie hebben de lidstaten ook gezamenlijke normen van sociale aard opgesteld en proberen zij de vrede in de regio te bewaren of desnoods af te dwingen. Wie zich niet aan de regels houdt kan voor het ECOWAS Gerechtshof worden gedaagd. De ontwikkeling van de ECOWAS doet daarom denken aan het neofunctionalisme dat stelt dat economische samenwerking leidt tot samenwerking op andere gebieden. De lidstaten zijn daarmee bekend met het zoeken naar een gezamenlijke oplossing, in het volgende stuk zal worden onderzocht of zij ook samen naar een oplossing voor de vluchtelingenproblematiek hebben gezocht.
ECOWAS en haar vluchtelingenbeleid
Door middel van protocollen, resoluties en beslissingen proberen de lidstaten de gemaakte afspraken uit het oprichtingsverdrag om te zetten in beleid dat op nationaal niveau dient te worden toegepast. Het bestaan van deze afspraken geeft aan dat de lidstaten zich bewust zijn van een probleem, afspraken komen immers niet zonder reden tot stand. Daarom zal worden gekeken naar afspraken met betrekking tot vluchtelingen. Het bestaan van afspraken met betrekking tot vluchtelingen toont aan dat de ECOWAS lidstaten zich bewust zijn van het vluchtelingenprobleem en erkennen dat dit een gezamenlijk probleem is dat een gezamenlijke oplossing vereist. Met betrekking tot vluchtelingen zijn er gedurende het bestaan van de ECOWAS geen specifieke afspraken gemaakt, echter indirect is een aantal protocollen en afspraken wel van toepassing op deze groep.
Ten eerste zijn vluchtelingen van lidstaten automatisch gemeenschapsburger, omdat zij burgers zijn van een bepaalde lidstaat.92 Aangezien vluchtelingen hun nationaliteit behouden als zij hun land vanwege conflict ontvluchten, zijn zij ook nog steeds gemeenschapsburger. Als gemeenschapsburger heeft men recht op vrij toegang en verblijf in een lidstaat, zoals omschreven in het Protocol met betrekking tot vrij verkeer van personen, verblijf
en vestiging. Het protocol is in principe niet opgesteld om vluchtelingen bepaalde rechten te
geven, maar het werd op den duur wel in die hoedanigheid gebruikt. De context waarbinnen deze ontwikkeling plaats vond zal worden onderzocht, omdat het zou kunnen aantonen dat de lidstaten bewust naar een oplossing zochten voor de situatie van vluchtelingen en deze vonden in het al bestaande protocol.
Ten tweede worden vluchtelingen onder de term migratie geschaard.93 De reden
hiervoor zal in het betreffende deel van dit hoofdstuk worden gegeven. West-Afrika wordt al sinds de kolonisatie gekenmerkt door migratiestromen. Echter na de Tweede Wereldoorlog traden er grote veranderingen op in de migratiestromen, aan de ene kant vanwege nationaal
92
ECOWAS 1975: art. 27; ECOWAS 1993: preambule; ECOWAS 1982.
93
beleid van zowel de Afrikaanse landen als de Europese landen en aan de andere kant vanwege gewapende conflicten. Daarom begonnen vanaf 2000 besprekingen binnen de ECOWAS om tot een gezamenlijk migratiebeleid te komen en werd een Common Approach on
Migration opgesteld. Omdat vluchtelingen ook onder migratie vallen kan de aanpak ook
gevolgen hebben voor de situatie van vluchtelingen, daarom zal zij worden besproken.
94
Gekeken zal worden wat voor invloed dit heeft gehad voor vluchtelingen en in hoeverre de aanpak en de gesprekken die hiertoe leiden kunnen worden gezien als bewustwording van een gezamenlijk probleem. Hieronder zullen de protocollen met betrekking tot vrij verkeer van personen, verblijf en vestiging en de aanpak van migratie uitvoeriger worden besproken. Hoewel zij niet specifiek gericht zijn op de vluchtelingenproblematiek, worden zij wel gebruikt als basis voor een verbeterde situatie van vluchtelingen bij terugkeer of lokale integratie.Protocollen van vrij verkeer van personen
Het verwijderen van alle belemmeringen voor de vrijheid van goederen, kapitaal en personen was een belangrijke stap in de bevordering van economische integratie tussen de lidstaten.95 Het weghalen van obstakels zou in fasen moeten gebeuren. Om duidelijkheid te verschaffen omtrent de te nemen stappen werd in 1979 een protocol aangenomen. Vijftien jaar na de inwerkingtreding van het protocol van vrij verkeer van personen, verblijf en vestiging in 1979 zou de laatste van de drie stadia voltooid moeten zijn. De drie stadia zijn: 96
Fase I - Recht op toegang en afschaffing van visa Fase II – Recht op verblijf
Fase III – Recht op vestiging
Tussen 1985 en 1990 werden er vier aanvullende protocollen opgesteld die elk betrekking hadden op een van de drie implementatiefases. Inmiddels is de eerste fase in de gehele regio verwezenlijkt en kunnen gemeenschapsburgers negentig dagen in een andere lidstaat verblijven, zonder eerst een visum aan te moeten vragen. Wel moeten zij beschikken over een geldig reisdocument en een internationaal gezondheidscertificaat.97 De implementatie van de laatste twee fases laat echter op zich wachten. Met de economische neergang in de jaren tachtig en de politieke onrust in de jaren negentig voelden de lidstaten weinig voor het idee om burgers van andere staten verblijf te geven in hun land. Nu de regio weer relatief stabiel is staan de lidstaten inmiddels weer positiever tegenover het idee van vrij verkeer van personen, stelt Aderanti Adepoju, econoom, demograaf en hoofd Human Resources Development Center in Lagos.98
Dat de lidstaten tot nu toe alleen de eerste fase geïmplementeerd hebben, lijkt een kleine stap te zijn. De reden dat implementatie lang op zich laat wachten kan gevonden worden in het feit dat de meeste landen pas sinds de jaren vijftig en zestig onafhankelijk zijn
94
Charrière 2008: 5-6, 19-20; ECOWAS 2008: 3, 5.
95
ECOWAS 1975: preambule, art. 2(2)d en art. 27.
96
ECOWAS 1979: art. 2(3).
97
ECOWAS 1979: art. 3.
98
geworden. Zij tonen hun pas verworven soevereiniteit door onder andere streng te controleren wie wel en niet wordt toegelaten tot hun grondgebied. Dit is ook duidelijk terug te zien in wetgeving en quotasystemen die in de periode vlak na de onafhankelijkheid werden aangenomen om immigratie te reguleren.99 Maar met de implementatie van de eerste fase lieten de lidstaten zien dat zij wel degelijk bereid waren om offers te maken. Door het afschaffen van de visa liepen zij namelijk vrijwillig een deel van hun inkomsten mis. Alistair Boulton, speciale assistent van de Hoge Commissaris voor Vluchtelingen, is positief over de implementatie van de laatste twee fases. Hij geeft aan dat burgers goed op de hoogte zijn van het mogen reizen zonder visum. Vanwege deze kennis gaat Boulton er vanuit dat met voldoende middelen en wilskracht de burgers zich ook bewust zullen worden van hun andere rechten onder het protocol van vrij verkeer van personen en dat de laatste twee fases
daarom op den duur ook zullen worden geïmplementeerd.100 Naast het optimisme dat de
implementatie van de fases langzaam maar gestaag vordert, wordt het protocol van vrij verkeer van personen, verblijf en vestiging ook als een voorbeeld gezien voor andere regionale organisaties. Niet alleen met betrekking tot vrij verkeer van personen wordt het ECOWAS systeem als model aangeraden, ook de manier waarop het protocol toegepast is op de situatie van vluchtelingen wordt als een voorbeeld gezien.101
Na de beëindiging van de burgeroorlogen in Sierra Leone en Liberia werd er door de UNHCR een groot repatriatieproces op touw gezet. Toen dit proces in 2004 en 2007 een einde kreeg hadden meer dan 160.000 Liberiaanse vluchtelingen ervoor gekozen om terug te keren naar hun land. Echter ongeveer 72.000 hadden de voorkeur om te blijven in het land van asiel.102 Doordat dit een erg grote groep was, rees de vraag onder de lidstaten waarin deze vluchtelingen verbleven of het protocol betreffende vrij verkeer van personen ook van toepassing was op vluchtelingen. Dat de lidstaten dit als een gedeeld probleem zagen werd duidelijk doordat de lidstaten gezamenlijk deze vraag voorlegden aan de ECOWAS Commissie. Het stellen van de vraag kan daarom gezien worden als de bewustwording van een gedeeld probleem. Ook de UNHCR, die gemoeid was met het zoeken van duurzame oplossingen voor de Liberiaanse vluchtelingen die verkozen hadden niet terug te keren naar hun land van oorsprong, stelde deze vraag. In een memorandum met de toepasselijke naam ‘gelijkheid van behandeling van vluchtelingen en burgers van lidstaten’ werd in juli 2007 deze vraag positief beantwoord door de ECOWAS.103 Hiermee werd niet alleen duidelijk dat de lidstaten zich bewust waren van een gedeeld probleem, maar dat zij deze ook gezamenlijk probeerden op te lossen.
Dankzij het memorandum was het recht van vrij verkeer van personen niet alleen van toepassing op burgers die er zelf voor kozen om te vertrekken, maar ook vluchtelingen kregen het recht om in andere lidstaten te verblijven en zich daar te vestigen, mits zij wilden
99 Adepoju 2005: 3. 100 Boulton 2009: 32-33. 101
SID: Esom, K. C. The East African community and the refugee question: http://www.sidint.net/the-east-african-community-and-the-refugee-question/ [bezocht op 21-02-2011].
102
UNHCR 2008/09: 177.
103
en konden werken. Met het memorandum werd expliciet gemeld dat vluchtelingen dezelfde rechten hadden als burgers die vanwege andere redenen naar een buurland reisden. Daarnaast kreeg de lokale integratie van vluchtelingen een juridische basis binnen de ECOWAS, omdat vluchtelingen het recht kregen om zich te vestigen in een andere lidstaat. Zonder deze expliciete vermelding zouden vluchtelingen snel kunnen worden bestempeld als illegale migranten en het land worden uitgezet op basis van nationale wetgeving. Daarnaast gaf een juridische basis vluchtelingen het recht op toegang tot sociale voorzieningen.104 De UNHCR zou vluchtelingen op de hoogte brengen van hun nieuwe105 rechten. Je kunt je recht immers niet uitoefenen als je niet op de hoogte bent van het bestaan ervan. Door het verkrijgen van een juridische basis werd lokale integratie nu een reële optie. Daarom stelde de UNHCR in 2008 een raamwerk op voor de lokale integratie van Liberiaanse vluchtelingen in West-Afrika.106
Echter voor 2008 was de UNHCR al bezig met het verkennen van de mogelijkheid om een deel van de vluchtelingen lokaal te laten integreren. Er bestond al lange tijd een hechte samenwerking tussen UNHCR en de ECOWAS en ter bevestiging hiervan werd in 2001 een memorandum van begrip opgesteld en ondertekend door beide partijen. Hierin werd al gesproken van lokale integratie van vluchtelingen binnen de ECOWAS als een oplossing. De basis voor de integratie zou moeten worden gevonden in de harmonisatie van nationale wetgeving op het gebied van vrij verkeer van personen, verblijf en vestiging.107 Daarmee waren het niet de lidstaten die met het idee kwamen om het protocol betreffende vrij verkeer van personen als basis te laten dienen voor lokale integratie, maar de UNHCR. Dit doet echter geen afbreuk aan het belang van het memorandum van gelijkheid van behandeling, het bestaan van een eventuele oplossing heeft namelijk weinig nut als de lidstaten de noodzakelijkheid hiervan niet zien. Het waren de lidstaten die zich bewust moesten worden van het bestaan van een gedeeld probleem en dat deze een gezamenlijke oplossing vereiste. De UNHCR kan namelijk geen wetgeving maken. Daarmee is het memorandum een belangrijk onderdeel van de bewustwording. De totstandkoming ervan liet goed zien dat de lidstaten zich bewust werden van een gedeeld probleem en zochten daarna samen naar een oplossing in al bestaande normen, het protocol betreffende vrij verkeer van personen.
Het bestaan van het protocol van vrij verkeer van personen is dan ook een belangrijk document als het gaat om de rechten van vluchtelingen binnen de ECOWAS. Ondanks dat vluchtelingen expliciet rechten hebben gekregen kunnen de lidstaten hen die rechten weigeren, vanwege een aantal uitzonderingen in het protocol van vrij verkeer van personen. Deze uitzonderingen doen afbreuk aan de rechten van gemeenschapsburgers en daarmee ook de rechten van vluchtelingen. Waardoor staten meer handelen vanuit eigenbelang dan vanuit de door hen zelf opgestelde normen en waarden (in dit geval het protocol betreffende
104
UNHCR 2005. 168-177 en Agblorti 2011: 2, 6.
105
Eigenlijk zijn de rechten helemaal niet nieuw. Het protocol is eigenlijk al sinds haar opstelling in 1979 van toepassing op vluchtelingen, maar in 2007 werd dit bevestigd.
106
Salducci 2008.
107
vrij verkeer van personen, verblijf en vestiging). De eerste uitzondering op het protocol stelt dat lidstaten het recht hebben elke gemeenschapsburger het recht van toegang te weigeren tot haar gebied, als deze persoon onder nationale wetgeving als illegaal wordt bestempeld.108 Deze vage bewoording nodigde uit tot het maken van strenge nationale wetgeving die in strijd bleek te zijn met het tweede aanvullende protocol betreffende verblijf dat in 1986 werd opgesteld.109 Het derde artikel van dit protocol stelt dat het recht op verblijf alleen mag worden beperkt als deze kan worden gerechtvaardigd op basis van openbare orde, nationale veiligheid en nationale gezondheid. Het afwijzen van mensen omdat zij krankzinnig zouden kunnen zijn valt niet onder deze gronden.110
Een tweede uitzondering is het mogen uitwijzen van gemeenschapsburgers. Het tweede aanvullende protocol stelt vier categorieën op, personen die in een van de deze groepen vallen mogen worden uitgewezen.111 De eerste twee categoriën gaan over nationale veiligheid, openbare orde, moraal en nationale gezondheid. De derde categorie betreft personen die niet voldoen aan essentiële voorwaarden om een verblijfs- of werkvergunning te krijgen. Wat die voorwaarden zijn, wordt in het midden gelaten. De vierde categorie betreft legale migranten die uitgewezen kunnen worden op basis van nationale wetgeving. Hier wordt echter niet geëist dat de nationale wetgeving in overeenstemming moet zijn met art. 3 van het tweede protocol, namelijk nationale veiligheid, openbare orde en nationale gezondheid. Vanwege deze vage bewoordingen staat ook de tweede uitzondering, net als de eerste uitzondering, open voor strengere nationale wetgeving. Het massaal uitzetten van migranten is dan ook geen onbekend fenomeen in West-Afrika, zowel voor als na de inwerkingtredingen van het ECOWAS verdrag en de protocollen maakten de lidstaten zich hieraan schuldig. Zo sloot bijvoorbeeld Nigeria haar grenzen in 1983 en meer dan 700.000 illegale migranten werden het land uitgezet.112 Aderanti Adepoju, econoom, demograaf en hoofd van het Human Resources Development Center in Lagos, benadrukt dat het uitzetten van migranten niet alleen in strijd is met de geest en letter van de protocollen betreffende vrij verkeer van personen, maar dat het tevens het algemene doel van de ECOWAS
ondermijnt.113 Namelijk het bevorderen van economische samenwerking, ontwikkeling,
gelijkheid, interdependentie, solidariteit, promoten van mensenrechten en het naleven van de regels van de gemeenschap.114
Het protocol van vrij verkeer van personen, verblijf en vestigingen en de vier aanvullende protocollen hadden in eerste instantie tot doel om de economische integratie en samenwerking tussen de lidstaten te bevorderen en waren niet bedoeld als mensenrechten-instrument. Indirect konden zij echter wel worden gebruikt als juridische basis voor lokale
108 ECOWAS 1979: art. 4. 109 ECOWAS 1986: art. 3. 110
Sierra Leone 1965: art. 19.2.
111
ECOWAS 1986: art. 11.
112
Adepoju 2007: 9-15; http://www.migrationinformation.org/Profiles/display.cfm?ID=788 [bezocht op 07-02-2011].
113
Adepoju 2007: 14-15
114
integratie van vluchtelingen. Het ECOWAS memorandum van gelijkheid van behandeling van 2007 was hierin een belangrijke stap, omdat de lidstaten hiermee expliciet aangaven dat het protocol ook van toepassing was op vluchtelingen. Ondanks dat het de UNHCR was die met het idee kwam het protocol van vrij verkeer van personen als basis te laten dienen voor lokale integratie van vluchtelingen, waren het de lidstaten die dit moesten toepassen. Zij moesten zich ervan bewust worden dat deze ontwikkeling noodzakelijk was voor het vluchtelingenprobleem. Na de beëindiging van het officiële repatriatieproces werden zij zich hiervan bewust, aangezien ze toen de vraag naar voren brachten of het protocol ook van toepassing was op vluchtelingen. Het memorandum kan dan ook gezien worden als een belangrijk onderdeel van de bewustwording van een gezamenlijk probleem. De oplossing werd gevonden in al bestaande en gedeelde normen en waarden, het protocol van vrij verkeer, vestiging en verblijf.
Gezamenlijke aanpak van migratie
Naast de protocollen betreffende vrij verkeer van personen, verblijf en vestiging is ook het algemene migratiebeleid van toepassing op vluchtelingen. Er zal worden onderzocht of de totstandkoming van dit beleid ook zou kunnen aantonen dat de lidstaten zich bewust waren van vluchtelingen als een gedeeld probleem. Tot de 21e eeuw werd het West-Afrikaanse migratiebeleid gekenmerkt door laissez faire, daarom zijn er in die tijd geen noemenswaardige afspraken gemaakt tussen staten.115 De bilaterale afspraken die wel tot stand kwamen, zoals in de jaren zestig tussen Burkina Faso en Ivoorkust, werden niet opgevolgd door daadwerkelijk beleid en hadden daarom weinig tot geen effect op de migratiestromen tussen deze staten. In de jaren negentig traden er een aantal veranderingen op in de context en de samenstelling van de migratiestromen, dit maakte de lidstaten ervan bewust dat gezamenlijk migratiebeleid noodzakelijk was.
Een verandering van de context zijn de conflicten in Sierra Leone en Liberia aan het begin van de jaren negentig. Zij zorgden voor een verandering in de toenmalige migratiestromen, omdat migranten niet meer naar deze gebieden konden reizen, terwijl dit voorheen aantrekkelijke vestigingsplekken waren. Als gevolg van alle politieke onrust trad er niet alleen een verandering op in de normale migratiestromen, er kwamen tevens grote vluchtelingenstromen opgang. Daarnaast werd het immigratiebeleid van de Europese Unie aangescherpt, waardoor het nog moeilijker werd om West-Afrika te verlaten. Te denken valt aan de inwerkingtreding van het verdrag van Schengen, waardoor de controle aan de Europese buitengrenzen aanzienlijk werd aangescherpt.116
de burgeroorlogen stierf een groot aandeel van de mannen omdat zij meevochten. Vrouwen en kinderen bleven achter, maar waren op den duur ook genoodzaakt te migreren om te overleven. Ondanks dat de samenstelling en de context van de migratiestromen aan verandering onderhevig is en mensen om uiteenlopende redenen migreren, lopen zij nog steeds veelvuldig tegen dezelfde problemen aan. Migranten maken vaak gebruik van dezelfde (vlucht)routes, komen in contact met mensenhandelaren en worden het land van asiel uitgezet vanwege nationale wetgeving. Mensen migreren vanwege gewapend conflict, economische, politieke, sociale of ecologische redenen, maar zij hebben allen gemeen dat zij hun regio/land van oorsprong verlaten. Deze overeenkomsten hebben het mogelijk gemaakt om de verschillende groepen mensen (waaronder vluchtelingen) samen te vatten onder één term, namelijk: migratie.118
Dat migratiestromen verschoven en intensifieerden leidde ertoe dat de staatshoofden
van de ECOWAS lidstaten in 2001 de Dakar Declaratie aannamen.119 Hierin erkenden de
lidstaten dat een gezamenlijke aanpak van migratie noodzakelijk was om de migratiestromen te controleren. Deze aanpak moest zowel binnen de regio zijn (intra) als tussen verschillende regio’s (inter).120 Zie ook het citaat aan het begin van dit hoofdstuk. Dat er gezamenlijk werd gesproken over een gedeeld migratiebeleid en de expliciete erkenning van de noodzaak van een gezamenlijke aanpak, maakt duidelijk dat de lidstaten zich bewust werden van een gedeeld probleem. De Dakar Declaratie zou daarom als het begin van de bewustwording van vluchtelingen als gedeeld probleem kunnen worden gezien. Bemerk dat het hier gaat over migratie en niet enkel vluchtelingen, al valt de groep vluchtelingen wel onder de term migratie. Zoals gelezen in het vorige deel, komt de bewustwording van vluchtelingen als gedeeld probleem in 2007 met het memorandum van gelijkheid van behandeling, maar in 2001 werd deze bewustwording op gang gebracht.
Na de 2001 declaratie bleef het een aantal jaar stil op het gebied van de gezamenlijke aanpak. Een reden hiervoor zou misschien de beëindiging van de burgeroorlog in Liberia kunnen zijn. De lidstaten hoopten misschien dat regionale migratie zou verminderen nu er een einde aan de conflicten kwam en ondernamen daarom geen nieuwe stappen op het gebied van migratie. In 2006, bij de dertigste bijeenkomst van staatshoofden van de ECOWAS lidstaten, werd echter een direct mandaat gegeven aan de ECOWAS commissie om een regionale aanpak van migratie op te stellen. Twee jaar later werd daarom de
ECOWAS Common Approach on Migration aangenomen door de staatshoofden.121 Hier werd
nadruk gelegd op maar liefst acht punten, waaronder het verbeteren van het vrije verkeer van personen in de regio, het promoten van migratie, zoals studenten, het bestrijden van illegale migratie en mensenhandel en het beschermen van de rechten van vluchtelingen en migranten. De gestelde aanpak van migratie was erg ambitieus, maar het brede scala aan onderwerpen kan ook worden gezien als een groot nadeel van de Common Approach. Er
118
UNHCR 2007(b): 1-2; Charrière 2008: 5-6.
119
West Afrikaanse staten 2001.
120
ECOWAS 2001: 3.
121
