C O - CREATIE WERKT !

(1)

C

O

-

CREATIE WERKT

!

Een casusonderzoek naar het effect van co-creatie, door het betrekken van burgers bij het ontwikkelen van plannen, op de kwaliteit van presteren bij gemeenten.

door: Ico van Slooten

Academische Opleidingen Groningen Faculteit Bedrijfskunde en Economie, RuG

(2)

Sam en v attin g

1 Samenvatting

In hoeverre co-creatie leidt tot tevreden stakeholders en het vermijden van kosten is afhankelijk van de selectie van betrokkenen, een heldere, in de context passende opdracht en de faciliterende organisatie rondom het co-creatieproces. Voor het ontwikkelen van plannen is ‘Need’ en

‘Solution’ informatie nodig, waardoor selectie van betrokkenen op basis van hun bijdrage hieraan leidt tot verkorten van doorlooptijd en vermeden kosten. Co-creatoren met de rol van ambassadeurs communiceren met de achterban waardoor draagvlak ontstaat en minder bezwaar- en beroepsprocedures worden doorlopen omdat stakeholders tevreden zijn. In samenhang met het co-creatieproces lijkt verbetering te ontstaan in het functioneren van de faciliterende organisatie en het succes van het project.

Kernwoorden: co-creatieproces, faciliterende organisatie, karakteristieken co-creatoren, ambassadeurs, tevreden stakeholders, vermeden kosten.

(3)

In h o u d

2 Inhoud

SAMENVATTING ... 1 INHOUD ... 2 VOORWOORD ... 3 INLEIDING ... 4 1 VRAAGSTELLING ... 7 1.1 GEGEVENSVERZAMELING ... 7 1.2 AFBAKENING ... 8 1.3 VALIDATIE EN BETROUWBAARHEID ... 9 2 THEORETISCH KADER ...10

2.1 HET PROCES VAN VERNIEUWINGEN ... 10

2.2 DEELVRAGEN ... 14

3 CASUS BESCHRIJVING EN ANALYSE ... 22

3.1 INLEIDING ... 22

3.2 CASUS ‘MIJN BORNE 2030’ ... 25

3.3 CASUS ‘VISIE ZORG &WELZIJN’ ... 33

3.4 CASUS ‘CITYBATTLE’ ... 42

3.5 CASUS ‘WIJ BOUWEN EEN WIJK’ ... 49

4 CONCLUSIE ... 56

5 DISCUSSIE EN AANBEVELINGEN ... 63

5.1 DISCUSSIE ... 63

5.2 BRUIKBAARHEID EN AANBEVELINGEN VOOR VERDER ONDERZOEK ... 63

6 MANAGEMENT IMPLICATIES ... 65

(4)

Vo o rwo o rd

3 Voorwoord

Ik heb voor dit onderwerp gekozen omdat ik gefascineerd ben voor het verbeteren van concepten door vernieuwingen. Vooral omdat ik ervan overtuigd ben dat alleen dan een

concurrentievoordeel kan worden behouden of verkregen. Omdat ideeën voor vernieuwingen niet zomaar ontstaan is een voortdurend en iteratief proces van vernieuwingen door het toevoegen van kennis noodzakelijk.

Voor vernieuwingen zijn ideeën nodig. En voor het genereren van deze ideeën is kennis nodig, kennis over het nut en kennis van uitvoering van ideeën. Deze kennis kan buiten een organisatie worden gevonden, bijvoorbeeld met ingehuurde deskundigen, maar ook met hulp van externen die zonder de relatie van opdrachtgever en -nemer bijdragen door het beschikbaar stellen van kennis. Door het betrekken van deze externen wordt nagestreefd het draagvlak te vergroten doordat de vernieuwingen beter aansluiten bij wensen van gebruikers en is er inspraak geweest door het aanleveren van ideeën in het ontwikkelingsproces. Hierdoor kunnen introducties succesvoller zijn.

Dat vernieuwingen juist nu noodzakelijk zijn werd mij recent extra duidelijk bij het zien van een aantal praktijkervaringen. Vernieuwingen met draagvlak van gebruikers, geeft een organisatie de kans om beter te presteren dan concurrenten en dat is nodig, zeker gezien de economische recessie waarin Europa is beland. Dat vernieuwingen zorgen voor zeer snelle (economische) ontwikkelingen bleek tijdens een studiereis naar China.

Ik vroeg mij af in hoeverre het betrekken van burgers en andere betrokkenen bij het ontwikkelen van vernieuwingen, co-creatie genoemd, in mijn eigen werkdomein, een gemeente, mogelijk is en welk resultaat dit oplevert. Wellicht is het een mogelijke oplossing voor de vervreemding tussen de gemeente en burgers. Twee jaar geleden is een proef gestart voor de ontwikkeling van een nieuwe wijk tussen Drachten en het dorp Opeinde. Alle ideeën waren welkom, iedereen kon een idee kwijt op een platform. Volgens mij zijn er leerpunten in dit en andere projecten waarbij co-creatie is gebruikt.

(5)

In leid in g

4 Inleiding

De overheid heeft last van vervreemding van burgers, maatschappelijke instellingen en

ondernemers door een sterke toename van het aantal ‘kritische burgers’, die wel steun geven aan de principes van de democratie, maar minder geneigd zijn om uit gewoonte of loyaliteit politieke instellingen en politici te steunen en hun beleid te accepteren (Dalton, Cain, & Scarrow, 2003). De roep om betrokken te zijn bij de overheid is bij burgers aanwezig, getuige de steeds mondiger wordende burger. De burger bepaalt zijn mening niet alleen op basis van bijvoorbeeld een

levensfilosofie zoals religie, maar steeds vaker ook op onderwerp. Schnabel (2004) interpreteert dat als een gevolg van demografische veranderingen en vijf trends: individualisering,

informalisering, informatisering, internationalisering en intensivering.

Door deze ontwikkeling is de samenleving fundamenteel veranderd. Oude organisatie- en werkvormen voldoen niet meer. Wat vroeger effectief was, is dat nu niet meer. De voorgestelde relaties tussen beleidsingrepen, activiteiten van betrokken actoren en het beoogde

maatschappelijke effect is structureel onbepaald en fundamenteel instabiel (Wagenaar, 2005). In deze veranderende samenleving kan de overheid met oude organisatievormen, huidige

maatschappelijke ontwikkelingen niet meer aan. De uitdaging voor de overheid is om zich zo aan te passen aan gewijzigde maatschappelijke situatie, dat dit leidt tot beter presteren, door het vermijden van kosten en tevreden stakeholders.

Deze uitdaging dwingt de overheid tot nadenken over haar eigen rol in de maatschappij. Anders dan voorheen gebeurde, is het niet meer voldoende de burger alleen te informeren over nieuw beleid. Eén van de vragen die een rol speelt is of een burger meer inspraak moet hebben in nieuw beleid door meedenken, mee creëren of meebeslissen. Dit biedt perspectief, niet alleen in het creëren van draagvlak, maar ook voor frisse en nieuwe ideeën die van buiten de eigen organisatie komen. Er ontstaat dan twee opgaven; hoe moeten betrokkenen worden geselecteerd en

gemotiveerd om een bijdrage te leveren aan het ontwikkelproces van vernieuwing? En, op welke manier kan in een gemeente vorm moet worden gegeven aan dit proces? De roep van burgers tot meer directe betrokkenheid bij vernieuwingen, in combinatie met het belang van de overheid bij draagvlak en nieuwe frisse ideeën, kunnen samengaan in een proces dat ook wel doe-democratie wordt genoemd. In dit onderzoek wordt het betrekken van stakeholders bij het ontwikkelproces van vernieuwingen co-creatie genoemd.

(6)

In

leid

in

g

5

daarentegen vastgelegd en dient nauwgezet gevolgd te worden langs allerlei procedures, die openstaan voor bezwaar en beroep. Binnen dit formele besluitvormingsproces is geen ruimte voor co-creatie, omdat aangenomen wordt dat bestuurders burgers vertegenwoordigen. Het betrekken van stakeholders tijdens het ontwikkelproces van nieuw plannen is daarom de aangewezen plek voor co-creatie als vorm van burgerparticipatie.

Recent onderzoek (Peeters, 2012) leverde op dat burgerparticipatie een steeds belangrijker rol speelt in processen van gemeenten. Burgerparticipatie kan opgedeeld worden in een aantal rollen dat burgers hebben: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en beslissen. Elk met een verschillende mate van invloed, zoals vertaald in de participatieladder door Eldenbos &

Monnikhof. (2001). Eén van de resultaten van het onderzoek is dat meer dan 90% van de gemeenten gebruik maakt van inspraakavonden en themabijeenkomsten. Op basis van de participatieladder is de rol van de burger vooral raadplegend of adviserend geweest. Er is dus in weinig gevallen sprake van co-creatie, ondanks dat in veel beleidsdocumenten mogelijkheden hiervoor zijn opgenomen. Burgerparticipatie door alleen informeren en raadplegen past bij oude organisatievormen, maar beantwoordt niet aan de roep van burgers tot meer directe

betrokkenheid. De vraag is dan: in welke mate kan co-creatie bijdragen aan de opgaaf die er ligt voor de overheid om burgers meer te betrekken bij het ontwikkelen van beleid?

(7)

In

leid

in

g

6

(8)

Vr aa g stellin g

7 1 Vraagstelling

Is het betrekken van stakeholders bij het ontwikkelproces van plannen, co-creatie, een vorm van burgerparticipatie die bijdraagt aan het oplossen van steeds complexere maatschappelijke problemen? Hoe dit ontwikkelingsproces verloopt, welke factoren van invloed zijn om het ontwikkelingsproces succesvol te laten verlopen en welk resultaat dit ontwikkelingsproces oplevert wordt in deze studie onderzocht. Hierbij wordt het proces vanuit de bedrijfskundige en bestuurskundige literatuur in kaart gebracht en in de overheidscontext geplaatst. Het ontstane onderzoeksmodel zal worden getoetst aan de hand van de uitwerking van een viertal casussen. Op basis van de uitkomsten kunnen uitspraken worden gedaan over de relevantie en

toepasbaarheid een dergelijke procesgang. Daarnaast kunnen successen en mislukkingen worden verklaard. Naar mijn weten is dit nog niet eerder onderwerp voor een wetenschappelijk

onderzoek geweest.

De onderzoeksvraag in deze studie luidt dan ook:

In hoeverre leidt co-creatie met burgers bij het ontwikkelen van plannen tot beter* presteren bij gemeenten?

* Op beter presteren wordt uitgebreid ingegaan in hoofdstuk 2.2

Deze vraagstelling is verder in hoofdstuk 2, de theoretische onderbouwing, uitgewerkt.

1.1 Gegevensverzameling

Zoals Blumberg (Blumberg, Cooper, & Schindler, 2008) beschrijft is gedegen

literatuuronderzoek noodzakelijk om een fundament te leggen bij onderzoek. Op deze wijze worden bestaande kennisstructuren van eerdere onderzoeken ingebed in het huidige onderzoek. Dit onderzoek start hiermee, met als resultaat een onderzoeksmodel dat empirisch zal worden onderzocht.

Voor de beantwoording van de onderzoeksvraag heb ik gekozen voor een kwalitatieve methode van onderzoek. Juist voor complexe beleidsprocessen in een netwerkcontext is de casusstudie een geschikte methode (Yin, 1994), vooral omdat het aantal factoren of variabelen dat van invloed is op het verloop van het beleidsproces en op beleidsverandering enorm is. De

(9)

Vr aa g stellin g

8

veelheid van relevante en op elkaar inwerkende factoren in hun samenhang te bezien. De

rijkdom van de situatie blijft daarbij behouden. Met een casestudiemethode worden alle factoren die van belang zijn in kaart gebracht en getest (Eisenhardt, 1989).

1.2 Afbakening

De gemeente is, na de rijksoverheid en de provincie, de kleinste zelfstandige bestuurseenheid in het Nederlandse staatsbestel. Sinds 1 januari 2012 zijn er 415 gemeenten in Nederland. Van alle zelfstandige bestuurseenheden heeft de burger het meeste contact met een gemeente. In ieder geval heeft een burger contact met de gemeente als het gaat om burgerzaken zoals huwelijk, geboorte en overlijden, maar veelal ook meer frequent als het gaat over een paspoort, afvalinzameling of de inrichting en het onderhoud van de openbare ruimte waarin de burger woont en leeft. Vanwege de hoge mate van contact met burgers richt dit onderzoek zich op gemeenten.

In alle Nederlandse gemeenten wordt een aantal landelijke regels, bij voorbeeld ten aanzien van uitkeringen, op eenzelfde manier toegepast. Toch zijn er wel degelijk grote verschillen tussen de verschillende gemeenten. Het gemeentebestuur, bestaand uit: gemeenteraadsleden, burgemeester en wethouders, heeft als belangrijkste taak het maken van keuzes. Deze keuzes zorgen voor genoemde verschillen. De mogelijkheid voor burgers, bedrijven en instellingen om invloed uit te kunnen oefenen op keuzes, is wettelijk bepaald in allerlei beroeps- en bezwaarprocedures. Van deze procedures kan niet zonder juridische consequenties worden afgeweken. Daarnaast wordt verondersteld dat burgers vertegenwoordigd zijn in het gemeentebestuur, door de invloed op de samenstelling van het bestuur bij gemeenteraadsverkiezingen. Zoals eerder beschreven, kan in het formele proces van besluitvorming, geen sprake zijn van co-creatie. Het co-creatieproces richt zich daarom op het proces vóór de besluitvorming; van het verlenen van de bestuurlijke opdracht aan de ambtelijke organisatie tot aan het bestuurlijke besluit. De mogelijkheid voor ontevreden stakeholders om in beroeps- en bezwaarprocedures alsnog invloed uit te kunnen oefenen is onderdeel van deze studie om het resultaat van het co-creatieproces te kunnen meten. Een gemeente is werkzaam in vier domeinen om publieke waarde te creëren. Deze vier

domeinen zijn: agendering (ontwikkelen) van beleid, uitvoering van beleid, handhaving van beleid en toezicht op beleid. Niet in ieder domein is het zonder risico’s of gewenst dat burgers participeren. Bijvoorbeeld als burgers zelf gaan handhaven, kunnen ongewenste effecten

(10)

Vr aa g stellin g

9

als zij onderdeel van het proces zijn. Als gevolg van de verschillen tussen het primaire, ondersteunende en bestuurlijke proces van een organisatie, verwacht ik verschil in co-creatie tussen uitvoering van beleid, beschikbaar stellen van arbeid door meewerken, en het agenderen van beleid, beschikbaar stellen van kennis door meedenken. In dit onderzoek beperk ik mij tot het domein agenderen van beleid of zoals eerder genoemd, het ontwikkelen van plannen. Vooral omdat ik, als kenniswerker, mij het meest aangetrokken voel tot kennis- en informatiedeling in een dynamische en complexe omgeving waarin een gemeente opereert.

1.3 Validatie en betrouwbaarheid

Goed onderzoek is valide en betrouwbaar. Casusonderzoek is minder betrouwbaar en daardoor minder valide in verband met de veronderstelde hoge mate van subjectiviteit van de manier waarop data worden verzameld. Gezien de aard van deze studie ligt de keuze voor

(11)

T h eo retis ch k ad er

10 2 Theoretisch kader

Het betrekken van stakeholders bij het ontwikkelproces van nieuwe plannen, is beschreven als co-creatie zoals in een doe-democratie Dit is een mogelijke oplossing om de eerder beschreven uitdaging voor de overheid, zich zo aan te passen aan de gewijzigde maatschappelijke

omstandigheden dat dit leidt tot tevreden stakeholders en een effectievere organisatie, vorm te geven. Co-creatie lijkt, op het eerste gezicht, niet veel anders dan het betrekken van externe deskundigen bij het ontwikkelen van nieuwe ideeën en vernieuwingen. Het betrekken van betaalde externen bij een ontwikkelingsproces, is een vorm van gesloten innovatie. Co-creatie is een vorm van openinnovatie. De verschillen zijn zichtbaar in het proces. De manier waarop externen worden betrokken en geselecteerd en de wijze waarop de organisaties het proces faciliteren, verschillen. Het resultaat van co-creatie zijn vermeden kosten en tevreden stakeholders. Als startpunt voor het onderzoek is een onderzoeksmodel gemaakt waaruit deelvragen zijn af te leiden.

2.1 Het proces van vernieuwingen

De mogelijkheid voor een organisatie om een concurrentievoordeel te houden of te krijgen, in de huidige dynamische omgeving, is vooral een zaak van succesvol ondernemen. Op het juiste moment vernieuwen, door rekening te houden met relevante (maatschappelijke) omstandigheden in de omgeving (Porter, 1980), is belangrijk. Het groeperen van mensen en andere bronnen rond een aantal essentiële processen, is de kern van organiseren (Gouldner, 1959). In een organisatie zijn activiteiten zo geordend in een proces dat er een product of dienst met toegevoegde waarde kan worden geleverd aan de gebruiker. Dit proces van gekoppelde (productie) activiteiten wordt gestuurd op basis van besluiten (Hardjono & Bakker, 2006, p. 148). In een organisatie zijn drie onderscheidende processen die algemeen geaccepteerd zijn; het primaire proces, het bestuurlijke proces en het ondersteunende proces. Sommige organisaties zijn beter in staat, om met de middelen die tot hun beschikking staan, waarde toe te voegen aan het proces dan andere

(12)

11

& Carrol, 2006) stelde dat technologische innovatie leidt tot concurrentievoordeel en soms zelfs tot een monopolie, waar door hoge prijzen grote winsten kunnen worden behaald.

Het behalen van grotere winsten past bij een doel van bestuurders van een onderneming, het genereren van geld (Cox & Goldratt, 1992). Het doel van bestuurders bij een gemeente is het besturen van de gemeentelijke organisatie. Dit wordt gedaan op basis van zoveel mogelijk standpunten van de politieke partij die deze bestuurder vertegenwoordigt. Deze standpunten komen tot uiting in beleid (Ministerie B.Z.K., 2012). Om dit beleid succesvol te kunnen introduceren en implementeren, is draagvlak in de maatschappij noodzakelijk. Met co-creatie wordt ingespeeld op de behoefte van stakeholders. Hierdoor wordt draagvlak gecreëerd.

Gelijktijdig worden efficiënt plannen ontwikkeld, dat tot uitdrukking komt in het vermijden van meerkosten.

Co-creatie is de afgelopen jaren een belangrijk punt van aandacht binnen gemeenten geweest en wordt ingezet om te komen tot vernieuwingen. In het bedrijfsleven zijn al langer andere

strategieën, vergelijkbaar met co-creatie, in opkomst. Deze strategieën hebben als doel, de aanwezige interne kennis aan te vullen met externe kennis. (Hippel E. v., 1988). Een voorbeeld hiervan is de ontwikkeling bij kennisintensieve bedrijven waar actief aanwezige interne kennis wordt vermarkt, geëxploiteerd en vergroot, waardoor allerlei (non) monetaire voordelen ontstaan (Gassmann, Enkel, & Chesbrough, 2010). Bedrijven doen hun voordeel met deze manier van werken. Dit blijkt onder andere uit de wijze waarop Procter & Gamble de Research &

Development afdeling vorm heeft gegeven (Laurens & Salter, 2006) waardoor meer dan 50% van de vernieuwingen afkomstig zijn van buiten de eigen organisatie. Als tegenhanger van gesloten innovatie wordt daarom gesproken van open innovatie. Open innovatie is gedefinieerd als het systematisch uitvoeren van kennisexploratie, -retentie en -exploitatie binnen en buiten de grenzen van een organisatie door het gehele innovatieproces (Lichtenthaler, 2011).

Voor co-creatie is een andere houding van de organisatie nodig, om het ontwikkelingsproces te faciliteren. Dit is zichtbaar in de wijze waarin Vargo & Lusch (2004) de evolutie van de

dominante visie in bedrijfsprocessen introduceert. Zij beschrijven de transitie van een

goederendominante visie (GD-logic) naar een servicedominante visie (SD-logic). In GD-logic staan concrete output en afzonderlijke transacties centraal. SD-logic gaat uit van een

(13)

12

is. ‘Service’ wordt gedefinieerd als de toepassing van competenties, kennis en vaardigheden ten behoeve van een andere organisatie of de entiteit zelf. Daarmee is het begrip service ook

toepasbaar in de overheidscontext. Het verschil in houding van organisaties blijkt vooral uit de wijze waarop bestuurders beslissingen nemen over de bedrijfsvoering. Bij een GD-logic perspectief worden besluiten genomen, die leiden tot het maximaliseren van de revenuen, door verkoop van de output van het productieproces. Terwijl bij een SD-logic perspectief besluiten worden genomen die leiden tot het genereren van gebruikerswaarden door co-creatie. Uit de visie van Vargo & Lusch blijkt dat voor co-creatie een houding, en daarmee een organisatie, noodzakelijk is die vooral is ingericht op het faciliteren van de gebruikers.

Wordt van een afstand gekeken naar het proces voor het ontwikkelen van nieuwe plannen, dan zijn vier stappen herkenbaar; ideegeneratie, ideeselectie, ontwikkeling en verspreiden van een product. Worden externen, zoals gebruikers of klanten, non monetair bij dit proces betrokken door het beschikbaar stellen van kennis, dan wordt in deze studie gesproken van co-creatie. O’Hern en Rindfleisch (2009) delen het ontwikkelingsproces op in een voor- en achterzijde. De voorzijde bestaat uit twee essentiële stappen: 1) genereren van nieuwe concepten en ideeën en 2) selecteren van specifieke concepten en ideeën voor verder ontwikkeling. Aan de achterzijde van het ontwikkelingsproces moeten ideeën worden getest, voordat deze kunnen worden uitgevoerd. Er zijn hiervoor verschillende methodieken van testen onderzocht, zoals serieel en parallel testen (Thomke, Von Hippel, & Franke, 1998) en de inzet van toolkits (Franke & Pillar, 2004) (Von Hippel & Katz, 2002), maar ook de effecten op transactiekosten van een proces van testen is onderzocht. Los van alle mogelijke uitvoeringen en effecten van een teststrategie, blijkt dat in een ontwikkelingsproces testen kennelijk belangrijk is. Wat verder blijkt is dat de eerder beschreven vier stappen steeds herkenbaar zijn. Daardoor is de vorm waarin co-creatie plaats vindt minder relevant, zolang de vier stappen maar herkenbaar zijn.

Door de vierde stap ‘verspreiden van een product’ te noemen, klinkt het alsof co-creatie alleen in een productieomgeving wordt gebruikt. Dit is niet waar, veel aspecten van innovatie zijn gelijk voor product en dienst. Ook Von Hippel (Democratizing Innovation, 2005, p. 17) stelt dit, hoewel meer onderzoek noodzakelijk is in dit veld (Gassmann, Enkel, & Chesbrough, 2010). Toch zijn er verschillen (Johne & Storey, 1998). Zo verloopt het ontwikkelingsproces van diensten minder formeel, zijn de kenmerken anders dan van producten, is

(14)

13

innoveren. Immers zelden wordt dit in een laboratorium gedaan. Daarnaast wordt minder

technisch geïnnoveerd, maar meer op de dienstenkenmerken, zoals het serviceproces. SD-logic is hier een voorbeeld van. Doordat geen prototype kan worden gemaakt van een dienst, wordt het testen soms overgeslagen. Ook bij een overheid, die veelal diensten verleent, wordt het testen vaak overgeslagen. Mijns inziens is hiervoor wel een methodiek bruikbaar. Herstatt & Von Hippel (1992) beschrijven in de uitwerking van een praktijkvoorbeeld hoe de laatste test wordt gedaan doordat mensen buiten de organisatie het ontwikkelde idee beoordelen, vergelijkbaar met een denktank, forum of testpanel. In de context van een overheid zal hierbij aandacht moeten worden besteed aan de representativiteit van een dergelijke groep mensen.

Hoe een co-creatieproces in een overheidsorganisatie verloopt, is voor zover mij bekend, dit jaar in Nederland voor het eerst diepgaand onderzocht door Winsemius (2012). Dit kwalitatief onderzoek is vooral gericht op de sociaalpsychologische factoren. Verder blijkt uit de vergelijking van een aantal casussen (Frissen, et al., 2008) dat een co-creatieproces bij gemeenten gelijk verloopt met het hierboven beschreven proces van vier stappen waarbij de laatste stap anders is genoemd. In dit onderzoek wordt gesteld dat een co-creatieproces

organisatiespecifiek is georganiseerd, waarin vier stappen duidelijk herkenbaar zijn; 1) genereren van ideeën, 2) selectie van ideeën, 3) ontwerpen van plannen en 4) testen van een ontwikkeld plan.

Figuur 1: Onderzoeksmodel

Vanuit de literatuur kan worden geconcludeerd, dat succesvolle vernieuwingen ervoor zorgen, dat een organisatie beter kan presteren ten opzichte van concurrenten. In de overheidscontext is het `beter presteren van een goed co-creatieproces vooral zichtbaar door; 1) het efficiënt

ontwikkelen van (nieuw) beleid dat door uitdrukking komt door het vermijden van meerkosten tijdens het ontwikkelingsproces en 2) het organiseren van draagvlak voor het beleid als gevolg van tevreden stakeholders. De laatste decennia, en binnen de overheid de laatste jaren, gebeurt

Co-creatie Beter presteren

(15)

14

het ontwikkelingsproces van vernieuwingen steeds vaker in de vorm van co-creatie, volgens dezelfde vier stappen; 1) genereren van ideeën, 2) selectie van ideeën, 3) ontwerpen van plannen en 4) testen van een ontwikkeld plan. Geselecteerde betrokkenen werken, aan de hand van een vooraf geformuleerde opdracht, aan ideeën en vernieuwingen. De organisatie van de overheid moet zijn afgestemd op het faciliteren van het co-creatieproces en duidelijk kaders stellen voor co-creatoren. Deze conclusies uit de literatuur zijn gebruikt voor het uitwerken van de

onderzoeksvraag, waarbij het effect dat een co-creatie project kan hebben op negen deelgebieden bestudeerd is.

2.2 Deelvragen

Het bieden van toegang aan co-creatoren leidt tot een effectieve en systematische wijze van ideegeneratie voor commercieel aantrekkelijke producten (Urban & Von Hippel, 1988; Herstatt & Von Hippel, 1992; Olson & Bakke, 2001). Ook beleidsmakers bij de overheid zijn steeds meer geïnteresseerd in deze manier van werken (Council on Competitiveness, 2004; Frissen, et al., 2008). Een co-creator kan in principe ieder individu in de wereld zijn die binnen zijn

mogelijkheden bijdraagt aan het innovatieproces. Dit is bijvoorbeeld het geval bij Wikipedia waarbij informatie en kennis wordt gedeeld. Bij co-creatie, zonder voorselectie, melden zich hier vooral de ‘usual suspects’, mannen van middelbare leeftijd met gemiddeld hogere educatie (Denters, Reimink, Boedeltje, & Geurts, 2011). Om duidelijk te maken welk soort informatie nodig is van co-creatoren voor een bijdrage aan het ontwikkelingsproces worden twee soorten informatie onderscheiden; ‘Need’ informatie en ‘Solution’ informatie (Ihl, Piller, & Vossen, 2011; Franke & Pillar, 2004; Chesbrough, 2003). ‘Need’ informatie is de "wat willen

gebruikers" vraag; welke wensen hebben gebruikers zodat de oplossing voorziet in de

(16)

15

onafhankelijk van elkaar zijn ( (Franke, Von Hippel, & Schreier, 2006). De eerste groep gebruikers is nodig voor het verkrijgen van ‘Need’ informatie, en de tweede groep vooral voor ‘Solution’ informatie. Verder blijkt uit onderzoek dat het motief om mee te doen als co-creator niet winst gedreven is (Piller, Ihl, & Vossen, 2011), maar meer ontstaat uit het mee willen doen voor het opdoen van kennis of toepassen van vaardigheden, en dat hun bijdrage aan het

ontwikkelingsproces van grotere waarde is dan die van betaalde externe deskundigen. Co-creatoren worden vooral gemotiveerd door invloed uit te oefenen op de vernieuwing en het plezier dat zij beleven aan het ontwikkelingsproces (Fuller, Mühlbacher, Matzler, & Jawecki, 2009).

In de context van de overheid is het gebruikelijk te communiceren met belangengroeperingen en andere stakeholders. Aangetoond is dat andere stakeholders dan gebruikers, zoals leveranciers, concurrenten en gebruikers van concurrerende producten, succesvol kunnen worden betrokken bij co-creatie (Chesbourgh & Appleyard, 2007). Binnen een dergelijke groep geldt de

‘specialist’, op het betreffende beleidsonderwerp, als best mogelijke co-creator (Von Hippel, Franke, & Reinhard, 2009). In dit onderzoek wordt verondersteld dat co-creatoren die kennis kunnen bijdragen aan ‘Need’ of ‘Solution’ informatie, betrokken moeten zijn bij het ontwikkelen van plannen zodat co-creatie leidt tot beter presteren.

Binnen de context van de overheid zijn tevreden stakeholders belangrijk, zodat na het bestuursbesluit over de invoering van nieuwe beleidsproducten, weinig tot geen bezwaren of beroepsprocedures worden aangevraagd. Er wordt verondersteld dat stakeholders tevreden zijn als het besluit gelijk is aan de verwachting, of deze verwachting overtreft (Oliver, 1980). Een voorvechter voor het ontwikkelde nieuwe beleid kan gedragsverandering tot stand brengen bij individuen, waardoor zij positief tegenover het nieuwe idee staan (Rogers, 2003). Als

stakeholders positief tegenover het nieuwe idee staan en het bestuursbesluit is gelijk aan, of overtreft, aan het nieuwe idee, dan zijn stakeholders tevreden. Deze tevreden stakeholders zullen naar verwachting geen bezwaar- en beroepsprocedures starten. Hieruit kan worden afgeleid dat er sprake is van draagvlak. Rogers beschrijft de karakteristieken van een dergelijke voorvechter als: een hogere sociaaleconomische status dan de gebruikers, grote sociale participatie, hoger genoten onderwijs en een kosmopolitische inslag.

(17)

16

Omdat het wel aannemelijk is, wordt in deze studie nagegaan of een ambassadeur aanwezig is geweest onder de co-creatoren. Hierbij wordt een co-creator gezien als ambassadeur, als hij of zij voldoet aan de kenmerken: a) een bovengemiddeld sociaaleconomische status op individueel niveau, bepaald door een hoger dan gemiddeld opleidingsniveau, werkzaam in een

(on)bezoldigde leidinggevende positie en een bovengemiddeld inkomen (Fortmann, Frank, Jatulis, & Winklebey, 1992), b) grote sociale participatie, bepaald door betrokkenheid bij lokale maatschappelijke organisaties, zoals een sportvereniging, kerk of zorginstelling en

bovengemiddeld gebruik van sociale media of andere technische massacommunicatiemiddelen. Uit eerder onderzoek blijkt dat niet professionele voorvechters meer succes hebben dan

professionele (Rogers, 2003) waardoor de verwachting is dat ambassadeurs zich bevinden tussen co-creatoren.

De eerste groep deelvragen heeft betrekking op co-creatoren. Deze deelvragen zijn als volgt geformuleerd;

1. Het betrekken van co-creatoren, die veel profijt hebben van een oplossing voor de bevrediging van hun eigen behoeftes, leidt tot een succesvol ontwikkelingsproces; 2. Het betrekken van co-creatoren, die voorop lopen, of veel kennis hebben van, de laatste

belangrijke trends en verwachten hiervan voordeel te hebben, die anderen later ervaren, leidt tot een succesvol ontwikkelingsproces.

3. Co-creatoren met de eigenschappen van een ambassadeur, vergroten draagvlak wat uiteindelijk zou kunnen leiden tot minder bezwaar, en beroepsprocedures na

besluitvorming over de invoering van nieuw beleid.

Bij co-creatie in gemeenten blijkt dat dit kan leiden tot daadwerkelijke prestatieverbeteringen (Gerritsen, 2011). Deze prestaties zijn vooral zichtbaar door draagvlak bij gebruikers en de efficiënte organisatie van het ontwikkelingsproces (Brown & Eisenhardt, 1995). Omdat het ontwikkelde beleid beter aansluit bij de behoefte van gebruikers, zullen burgers minder snel bezwaar- en beroepsprocedures starten. De hogere efficiency van een ontwikkelingsproces komt tot uitdrukking in een korte doorlooptijd (Cordero, 1991), een hoge productiviteit (Myers & Marquis, 1969; Cooper & Kleinschmidt, 1987), en realisatie binnen de beschikbare middelen (Gupta & Wilemon, 1990). Een efficiënte organisatie is in dit onderzoek meetbaar gemaakt door de vooraf gemaakte planning, het beschikbare budget en capaciteitsvraag voor het project te vergelijken met de gerealiseerde planning, werkelijk uitgegeven middelen en gebruikte

(18)

17

2011), waardoor extra middelen vrijgemaakt moeten worden voor het realiseren van einddoelen. Door het realiseren binnen de beschikbare middelen worden kosten vermeden en wordt de organisatie als efficiënt beschouwd.

De tweede groep deelvragen heeft betrekking op beter presteren, namelijk;

4. Een plan dat ontwikkeld is langs een co-creatieproces leidt minder snel tot weerstand bij stakeholders in de vorm van bezwaar- en beroepsprocedures.

5. Een plan dat ontwikkeld is langs een co-creatieproces leidt tot vermeden kosten in de vorm van capaciteit, tijd en middelen.

Co-creatie vraagt om een houding, van het deel van organisaties dat hierbij betrokken is, die is ingericht om de co-creatoren te faciliteren. De volgende deelvragen richten zich op het deel van de organisatie dat betrokken is bij het co-creatieproces, bestaand uit; de betrokken bestuurder, de projectleider en het projectteam.

(19)

18

De projectleider kan ‘groupthink’ voorkomen en is daarom een belangrijk element binnen het team. Daarnaast is de projectleider de centrale figuur in het co-creatieproces omdat deze de brug is tussen het team en het seniormanagement. Door deze centrale rol is er invloed op het relatieve succes van het proces (Katz & Allen, 1985). Verschillende karakteristieken zijn een projectleider eigen, waarvan de eerste macht is. Dit komt tot uiting in de mate waarin een machtige

projectleider in staat is door lobby bij bestuurders resources, zoals goede teamleden, tijd en geld, toegewezen te krijgen aan het project (Ancona & Caldwell, 1992). De tweede karakteristiek die een projectleider eigen is, zijn managementvaardigheden. Dit komt tot uitdrukking in de manier waarop de projectleider de procesplanning rationaliseert en communiceert met senior

management en teamleden (Cooper & Kleinschmidt, 1987; Zirger & Maidique, 1990). Support van het seniormanagement is een derde bepalende factor doordat het zorgt voor een succesvolle ideeontwikkeling met als resultaat een snel en productief proces (Cooper &

Kleinschmidt, 1987; Zirger & Maidique, 1990). In de context van de lokale overheid wordt ook het bestuur van de gemeente, de raad en het college van burgemeester en wethouders, geduid als seniormanagement. Deze support bestaat uit drie elementen; de organische vormgeving van de organisatiestructuur, het subtiele controlemechanisme en het beschikbaar stellen van middelen. Over de structuur van een organisatie is veel onderzoek verricht. Mintzberg beschrijft waarom organisaties zo georganiseerd zijn als ze zijn op basis van een beperkt aantal configuraties, zoals eenvoudige structuur, machinebureaucratie, professionele bureaucratie, divisiestructuur en adhocratie (Mintzberg, Raisinghani, & Theoret, 1976). Dit is overigens ongeacht het domein, zoals profit versus non-profit, waarin de organisatie opereert. Mintzberg stelt dat een grotere omvang en hogere leeftijd van de organisatie tot een grotere mate van formalisatie en

(20)

19

Een tweede onderdeel van managementondersteuning is subtiele controle, omdat sterke hiërarchische controle contrasteert met de vrijheid die een multidisciplinair team nodig heeft (Mintzberg, Raisinghani, & Theoret, 1976). Daarnaast is hiërarchische controle vaak niet nodig door de intensieve samenwerking tussen de projectleider en het seniormanagement. Het

controlemechanisme is in dergelijke situaties, waarin het transformatieproces diffuus is en de mogelijkheid van meten van de output laag, gebaseerd op een gezamenlijke cultuur van teamleden (Ouchi, 1979).

Er kan worden gesteld dat voor succesvolle co-creatie bij gemeenten een organische

organisatiestructuur, zoals een matrixorganisatie, met decentrale bevoegdheden, zichtbaar in het beschikbaar stellen van middelen, tijd en geld aan een projectteam en de projectleider bepalend is voor een effectief co-creatie proces.

De derde groep deelvragen heeft betrekking op de faciliterende organisatie en zijn als volgt geformuleerd:

6. Een heterogeen projectteam samengesteld uit verschillende functionele geledingen van de organisatie is bepalend voor het resultaat.

7. Een machtige, managende projectleider is bepalend voor het relatieve succes van co-creatie.

8. Support van het seniormanagement door het beschikbaar stellen van capaciteit, middelen en tijd aan de projectleider en het multidisciplinaire team, is bepalend voor het relatieve succes van co-creatie.

De kaders voor co-creatoren moeten vooraf helder zijn en aansluiten bij de competenties van de uitvoerende organisatie omdat anders de vernieuwingen niet uitvoerbaar zijn. Frank Piller

(2003a) beschrijft hoe Adidas het fabricageproces voor schoenen veranderde van ‘made to stock’ naar ‘made to order’, waarbij de gebruiker de mogelijkheid kreeg om eigen unieke schoenen te ontwerpen. Deze manier van cocreëren vereist dat het ontwerp, het idee, van de klant/gebruiker past binnen de configuratiemogelijkheden van de productie (Piller F. , 2003b). Dat eigen

(21)

20

het best verkochte standaard horloge. Uit deze casus blijkt dat co-creatie een hoge toegevoegde waarde levert voor gebruikers doordat het eindproduct is afgestemd op hun behoefte. Niet iedere gebruiker zal gecharmeerd zijn van deze vorm van produceren. Er blijft een categorie mensen die oplossingen aangeboden wil krijgen voor problemen op een zo gemakkelijk mogelijke manier, een proces van co-creatie zal dan mislukken (Piller & Ihl, 2004).

Beleid van een gemeente, wil het uitvoerbaar zijn, moet niet alleen draagvlak hebben binnen de politiek en bij burgers, ondernemers en instellingen, maar moet ook voldoen aan richtlijnen en regelgeving van andere hogere overheidsorganisaties. Dit is vergelijkbaar met de mogelijkheden binnen een productieproces. Een voorbeeld hiervan is een gemeentelijk bestemmingsplan dat moet zijn afgestemd op een provinciaal ontwikkelingsplan. Een afbakening van het probleem en de voorwaarden die worden gesteld aan een idee zijn daarom een essentieel onderdeel van co-creatie.

De laatste deelvraag is geformuleerd als:

(22)

21

De bovenstaande deelvragen zijn opgenomen in het onderstaande model.

Figuur 2`: Onderzoeksmodel met deelvragen

(23)

C asu s b esch rijv in g en an aly se

22 3 Casus beschrijving en analyse

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk worden de vier casussen onderzocht. Voor het beschrijven van de casussen is eerst een overzicht gegeven van de gebruikte methodiek voor onderzoek.

3.1.1 De keuze voor de casussen

Ik heb gekozen voor meervoudig casusonderzoek, omdat daarmee de kans op

generaliseerbaarheid van bevindingen wordt vergroot. Het gaat hierbij om analytische generalisatie waarbij een ontwikkelde theorie gebruikt wordt als referentiekader voor de empirische resultaten van het casusonderzoek. Als twee of meer casussen dezelfde theorie ondersteunen, dan versterkt dat de claim van repliceerbaarheid. De onderzoeksresultaten zijn krachtiger wanneer meerdere casussen dezelfde theorie ondersteunen en tegelijkertijd een rivaliserende theorie ontkrachten (Yin, 1994, p. 31).

Om generaliseerbaarheid van de bevindingen mogelijk te maken heb ik gekozen voor meerdere recente casussen. Deze casussen kunnen worden gekenmerkt als een ontwikkelingsproces met co-creatoren. Voor de keuze van casussen is de website Vereniging Nederlands Gemeenten geraadpleegd. De site vermeldt een databank van praktijkvoorbeelden van burgerparticipatie. Uit alle mogelijke categorieën bleken drie geschikt voor het vinden van potentiële casussen,

namelijk: Toekomstvisie, Beleid en Overig. De overige categorieën hebben betrekking op interne aangelegenheden of gaan over participatie bij het uitvoeren van beleid en zij daarmee per

(24)

23

3.1.2 De wijze van dataverzameling

In het casusonderzoek is voor de dataverzameling gebruikgemaakt van:

– Literatuurstudie door documentanalyse van rapporten, publicaties en notities; – interviews met sleutelpersonen, ondersteund met formele openbare documenten; – een evaluatieve rapportage van het interview per casus naar aanleiding van de eerste

bevindingen. Na het casusonderzoek is de gemaakte rapportage voor commentaar voorgelegd aan de betrokkene.

De interviews die voor het casusonderzoek zijn gehouden, zijn bedoeld om er achter te komen hoe de betrokken actoren die casus zelf hebben beleefd; hoe zij tegen de casus aankijken, wat hun percepties zijn en waarom ze zo gehandeld hebben als ze hebben gehandeld. Het

basisschema dat ten grondslag heeft gelegen aan de wijze van interviewen is gebaseerd op een interviewmethode die Grin e.a. (Grin, Graaf, & Hoppe, 1997) hebben ontwikkeld op basis van inzichten van Schön. Volgens deze methode worden met gestructureerde interviews

verschillende lagen in de overtuigingen en opvattingen van mensen in kaart gebracht. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen eerste- en tweede-orde opvattingen. Eerste-orde opvattingen gaan over hoe betrokkene een probleem en mogelijke oplossingen ziet, bijvoorbeeld in termen van kosten, effecten, neveneffecten en kansen. De tweede-orde opvattingen betreffen de achterliggende percepties, ideeën en waarden. Die worden achterhaald door, waarom vragen, over probleemdefinities en oplossingen te stellen. Dergelijke vragen worden meerdere malen gesteld, om daarmee zicht te krijgen op diepere voorkeuren en waarden.

Dit betekent dat in de interviews eerst is gevraagd aan de betrokkenen naar de reconstructie van het ontwikkelingsproces en welke factoren er speelden tijdens dit proces Waarbij de samenhang tussen deze factoren van belang is. Daarna zijn vragen gesteld om de dieper liggende betekenis te achterhalen op onderliggende lagen, zoals vragen waarom kosten, effecten, neveneffecten of kansen ontstonden.

3.1.3 De wijze van rapporteren

De casussen zijn op de volgende manier gerapporteerd:

1. Een beschrijving van de opdracht en probleemstelling zoals deze aan de projectgroep is gegeven.

(25)

24

3. Thematische beschrijving van factoren die van invloed zijn op het proces van co-creatie en de succes- en faalfactoren die hierop van invloed waren.

4. Beschrijving van het resultaat van co-creatie op basis van de vier resultaatsgebieden. 5. Analyse van de casus aan de hand van eerder chronologisch beschreven gebeurtenissen. De

interpretatie van een casus is gebaseerd op opvattingen van geïnterviewde sleutelpersonen en resultaten van het onderzoek naar onderliggende stukken zoals bestuursbesluiten en

projectopdrachten. De schuin gedrukte teksten zijn citaten van geïnterviewden. 6. Aan de hand van de aangegeven deelvragen structuur wordt afgesloten met een

overzichtstabel waarin per deelvraag de operationele kenmerken zijn gescoord op: volledig aanwezig (++), in mindere mate aanwezig als gevolg van bijvoorbeeld indirecte keuze (+), deels afwezig en deels aanwezig, bijvoorbeeld tijdens een deel van het proces (-/+),

(26)

25

3.2 Casus ‘Mijn Borne 2030’

Een nieuwe toekomstvisie, opgesteld door de gemeenschap: dat is MijnBorne2030. Twintig organisaties werken in een regiegroep samen om richting te geven aan het Borne van de toekomst.

3.2.1 De bestuurlijke opdracht en probleemstelling voor de projectgroep

De gemeenteraad heeft opdracht gegeven om de toekomstvisie uit 2001 te herijken, door in samenwerking met maatschappelijke partners een proces te organiseren dat leidt tot een bijgestelde visie op Borne in 2030. De gemeentelijke wijze van projectmatig werken moest gebruikt worden met als resultaat een door de gemeenteraad en maatschappelijke partners vastgestelde visie op de toekomst van Borne, gedragen door de Bornse gemeenschap. Het bereik van de visie is 2030 met als tussenstap een visie op Borne in 2020. De raad committeert zich aan de uitkomst.

De opdracht is afgebakend wat betreft het proces, de uitkomst en de thema’s:

sociaal-maatschappelijk, ruimtelijk, economisch, bestuurlijk en duurzaam. Daarnaast is in totaal een budget beschikbaar van 110.000 euro, een capaciteit van 1500 uur en is de doorlooptijd vastgesteld tot mei 2011.

3.2.2 De chronologische gebeurtenissen

Op 2 maart 2010 gaf de gemeenteraad het college van Burgemeester en wethouders opdracht te komen tot een projectvoorstel. Op 18 mei 2010 had de raad het projectvoorstel goedgekeurd, waarna een startbijeenkomst volgde. Voor deze startbijeenkomst zijn ongeveer 60 Bornse organisaties uitgenodigd in overleg met bestuurders. Tijdens de bijeenkomst is de vraag gesteld welke organisatie verantwoordelijkheid wilde nemen voor het opstellen van de toekomstvisie. Dat heeft geleid tot de samenstelling van de regiegroep uit 20 maatschappelijke partners. De geselecteerde maatschappelijke partners hadden een veronderstelde hoge bekendheid bij burgers, sleutelfiguren genoemd, en een achterban die een bijdrage kan leveren aan het proces. In de startbijeenkomst op 19 mei 2010 koos de regiegroep de burgemeester als voorzitter. De regiegroep had de rol van opdrachtgever, er was een ambtelijke projectleider en ambtelijke projectgroep.

(27)

26

organisaties hebben, onder leiding van een adviesbureau, de huidige situatie en trends voor de toekomst in kaart gebracht. De tijd tot en met februari 2011 is gebruikt voor een

identiteitsonderzoek, met als hoofddoel de huidige identiteit en het huidige imago van de gemeenschap Borne helder te krijgen. De derde bouwsteen voor het maken van de scenario's waren de na te streven ambities, waarvoor de achterban van de regiegroepsleden ideeën

genereerde. In totaal namen 260 mensen deel aan 26 ambitiegesprekken, georganiseerd door de regiegroep leden. Daarnaast gaven 110 jongeren via school aan wat zij belangrijk vinden voor het Borne van morgen. Via de BorneBox van RTV Borghende lieten 110 willekeurige mensen weten wat hun ambitie is voor MijnBorne2030.

Tijdens dit proces hadden de ambtelijke projectleider en de voorzitter van de regiegroep frequent formeel en informeel overleg over de voortgang en de voorbereidingen van het proces. Een centraal bespreekpunt was het managen van verwachtingen. De regiegroepsleden

communiceerden via sociale media, websites van de organisaties en bij bijeenkomsten zoals een bewonersoverleg van de woningbouwcorporatie. In de startbijeenkomst was afgesproken dat de regiegroepsleden met hun achterban zouden communiceren over het proces en deze achterban waar nodig zouden betrekken.

Aan de hand van de resultaten van de drie bouwstenen heeft de regiegroep vier

toekomstscenario’s opgesteld: Vaart der Volkeren, Twentse stad, Dynamische dorpen en Genieten en koesteren. Tussen 7 en 17 april 2011 kon iedere inwoner van 15 jaar en ouder stemmen op het scenario van zijn of haar voorkeur. Daarvoor kregen zij een stemkaart

thuisgestuurd met een unieke code. Stemmen konden mensen via internet (1719 stemmen), via de post (1393 stemmen) en door de kaart in een stembus te deponeren (1393 stemmen).

Uiteindelijk heeft circa 25 procent van de bevolking gestemd, het merendeel via internet. Het winnende scenario, dynamische dorpen, is verder uitgewerkt tot een toekomstvisie. De regiegroepsleden stelden de visie vast, waarna de gemeenteraad op verzoek van de regiegroep het zelfde gedaan heeft. De gemeenschap van Borne geeft invulling aan het scenario

(28)

27

Universiteit Twente heeft in mei 2012 een evaluatieonderzoek gepubliceerd. Hieruit blijkt dat het proces burgers het gevoel gaf mee te kunnen praten en beslissen over de toekomst van de

gemeente en men is van mening dat een dergelijk proces voor herhaling vatbaar is.

3.2.3 De succes- en faalfactoren

Volgens de voorzitter van de regiegroep en de projectleider zijn de gedrevenheid, motivatie en passie van de betrokkenen en het duidelijk afbakenen van de opdracht reden voor het succes van het proces. Uit de evaluatie blijkt dat de betrokkenheid van de gemeenschap, de

maatschappelijke mobilisatie door de regiegroepsleden en de verscheidenheid aan manieren waarop de burger kon bijdragen aan het proces de succesfactoren zijn.

Verbeterpunten zijn volgens de voorzitter van de regiegroep en de projectleider nauwelijks aan de orde. In de evaluatie is geconcludeerd dat het vertrouwen in de doorwerking van de

burgerparticipatie aanwezig is, maar beperkt. Vooral omdat met name niet-participanten verwachten dat het gemeentebestuur geen rekening zal houden met de uitkomsten van het participatieproces. Als mogelijke oplossing wordt geadviseerd meer nadruk te leggen op communicatie.

3.2.4 Het resultaat

Het doel is bereikt binnen de beschikbare middelen, planning en capaciteit. Gegeven het aantal ingebrachte ideeën door participerende burgers en het aantal stemmen wordt het draagvlak door bestuurder, projectleider en projectteam als groot ervaren. Dit wordt bevestigd doordat de raad de toekomstvisie unaniem heeft aangenomen en veder geen bezwaar of beroep is aangetekend tegen het besluit.

Het proces is genomineerd voor de prestigieuze European Public Sector Award 2012 (EPSA) en heeft de Galjaardprijs 2011 voor de beste overheidscampagne gewonnen.

3.2.5 Analyse

In het doorlopen proces zijn de vier fases van co-creatie te onderscheiden. De regiegroep is eerst aan de slag gegaan met een verdere afbakening van de opdracht door het vaststellen van de bouwstenen identiteit en trends. Hierna is de achterban van de regiegroepsleden ingeschakeld voor het genereren van ideeën voor de bouwsteen ‘ambities’. De opkomst en het succes van deze bijeenkomsten is door de burgemeester getypeerd als hoog in vergelijking met bijeenkomsten die door de gemeente zijn georganiseerd. De regiegroep kwam tot vier scenario’s die zijn te

(29)

28

op het scenario van zijn of haar voorkeur. Het winnende idee is verder ontwikkeld en uitgewerkt tot de visie. Van testen van het geselecteerde scenario kan worden gesproken doordat de

regiegroep het scenario heeft vastgesteld en gaat gebruikt binnen de eigen organisatie. De regiegroep heeft gefunctioneerd als een maatschappelijk testpanel. Dit is gegeven de

samenstelling van de groep mogelijk. Op basis van de procesbeschrijving is de conclusie dat er sprake is van co-creatie.

De gemeenteraad wordt beschouwd als opdrachtgever in deze casus. Tijdens het geven van de opdracht werden kaders bepaald ten aanzien van het proces, de thema’s, de planning, capaciteit en budget. De raad committeerde zich vooraf aan de uitkomsten van het proces onder

verantwoordelijkheid van een regiegroep. Hieruit blijkt het vertrouwen van de bestuurders in het proces. Dit proces is onder verantwoordelijkheid van de regiegroep uitgevoerd. De leden van de regiegroep zijn de co-creatoren, ook al zijn zij verantwoordelijk voor het proces. Dit blijkt ook uit de opmerkingen van de burgemeester: “In de eerste bijeenkomst van de regiegroep werd door de aanwezigen bewust gestuurd op het proces, zoals de wens voor een informele en platte organisatie. . .De leden van de regiegroep kozen mij als voorzitter. . . Een wethouder heeft zitting genomen in de regiegroep om de gemeente inhoudelijk te vertegenwoordigen. . . ”. Uit deze opmerking blijkt dat de regiegroepsleden zich verantwoordelijkheid voelden voor het proces, maar toch de leiding gaven aan de voorzitter van het gemeentebestuur. In deze casus zijn de projectleider en projectteam de ambtelijke medewerkers. Dit werd door zowel de

burgemeester als de projectleider beaamd en in de onderliggende stukken bevestigd.

De andere co-creatoren zijn indirect geselecteerd doordat deze mensen vooral komen uit de achterban van de regiegroepsleden. Alle burgers die niet in deze achterban waren

(30)

29

leidinggevende of invloedrijke positie in de maatschappelijke instelling die zij vertegenwoordigden en een hoger dan gemiddelde opleiding.

Tabel 1: Analyse eerste blok deelvragen casus ‘Mijn Borne 2030’.

Deelvraag Operationele kenmerken Score

1) Betrekken van co-creatoren die veel profijt hebben van een oplossing voor de bevrediging van hun eigen behoeftes

Co-creatoren met ‘Need’ informatie aanwezig Regiegroepleden

Overige Co-creatoren

++ -/+

2) Betrekken van co-creatoren die voorop lopen, of veel kennis hebben van, de laatste belangrijke trends

Co-creatoren met ‘Solution’ informatie aanwezig Regiegroepleden

Overige Co-creatoren

++ -/+

3) Co-creatoren met de eigenschappen van een ambassadeur aanwezig

Bovengemiddeld sociaaleconomische status op individueel niveau

- Hoger opleidingsniveau - Leidinggevende positieve - Hoger inkomen

Grote sociale participatie

- Lid van een maatschappelijke organisatie

- Maakt gebruik van zichtbare communicatiemiddelen

++ ++ 0

++ ++ Legenda: ++ volledig aanwezig, + in mindere mate aanwezig, -/+ deels afwezig, -/- nadrukkelijk afwezig, 0 niet meetbaar

(31)

30

Het proces heeft geleid tot de ontwikkeling van de visie binnen de beschikbare tijd, capaciteit en middelen. Het vaststellen en het gebruiken van de visie door de leden van de regiegroep duidt op draagvlak, dat wordt bevestigd door het besluitvormingsproces van de raad. De visie wordt gebruikt door de deelnemende regiegroepsleden als een uitgangspunt voor het vaststellen van nieuw beleid binnen de eigen maatschappelijke instellingen, wat ook een bevestiging is van draagvlak voor de visie.

Tabel 2: Analyse tweede blok deelvragen casus ‘Mijn Borne 2030’.

4) Tevreden stakeholders Geen beroeps- en bezwaarprocedures ++

5) Vermeden kosten Realisatie van het proces binnen de beschikbare:

- Middelen - Capaciteit - Planning ++ ++ ++

(32)

31

Er is veelvuldig formeel en informeel overleg geweest tussen de voorzitter van de regiegroep en de projectleider, vooral “om de verwachtingen van de regiegroep te managen”. Hieruit blijkt het belang van de voorzitter bij een heldere en afgebakende opdracht. De kaders voor de opdracht zijn door de regiegroep verder uitgewerkt in twee bouwstenen. Het projectteam was

multidisciplinair samengesteld uit een communicatieadviseur, een ambtelijk secretaris, een inhoudelijk deskundige en de projectleider als procesbegeleider. Zij werken allemaal tussen de 7 en 12 jaar bij gemeente Borne. De projectleider gaf aan dat hij verantwoordelijk is voor het nemen van besluiten ten aan zien van capaciteit, middelen en planning en zich daarvoor sterk maakt: “Ik begin niet aan een klus zonder dat randvoorwaarden goed zijn. . . “. De door hem gevraagde middelen zijn beschikbaar gesteld door de gemeenteraad en de provincie.

Tabel 3: Analyse derde blok deelvragen casus ‘Mijn Borne 2030’.

Deelvraag Operationele kenmerken Score

6) Projectteam Samengesteld uit verschillende functionele geledingen

Vanuit de eigen organisatie Gebruiken zelfde (vak)taal

++ ++ 0

7) Projectleider Krijgt middelen, capaciteit en tijd beschikbaar gesteld,

al dan niet door een lobby

Communiceert (in)formeel met bestuurders Stuurt op planning, capaciteit en middelen

++

++ ++

8) Support van het senior management

Besteden van capaciteit, middelen en tijd gedelegeerd aan de projectleider.

Organisatiestructuur is vergelijkbaar met adhocratie

++ ++

(33)

32

De gemeenteraad heeft de eerste kaders gegeven voor het uitwerken van de visie. De regiegroep is daarna aan de slag gegaan met een verdere afbakening van deze kaders door het vaststellen van de bouwstenen identiteit en trends.

Tabel 4: Analyse vierde blok deelvragen casus "Mijn Borne 2030 ".

9) Een heldere op de context afgestemde opdracht

Opdracht is op weten regelgeving afgestemd Opdracht is helder voor co-creatoren

Door bestuurder

++ ++ -/+

(34)

33

3.3 Casus ‘Visie Zorg & Welzijn’

Een actieve samenleving met inwoners die zich verantwoordelijk voelen voor hun eigen leefomgeving en een gemeente die de zorg voor kwetsbare mensen op zich neemt. Dat is kortweg waar het in de nieuwe visie en veranderagenda Zorg & Welzijn in Assen om draait. Door betere samenwerking en minder regels is het mogelijk met de nieuwe aanpak ongeveer twee miljoen te bezuinigen. Het college heeft de aanpak vastgesteld en voor advisering aan de

gemeentelijke adviesraden voorgelegd.

3.3.1 De bestuurlijke opdracht en probleemstelling voor de projectgroep

In Assen wil het college twee miljoen euro bezuinigen in het werkveld zorg en welzijn. Vanuit een blanco situatie wilde de verantwoordelijke wethouder het werkveld en alle onderlinge relaties opnieuw vormgeven, zodat er een transparante en heldere structuur ontstaat. Hiervoor heeft het college besloten de opdracht te verlenen om: ”Van het oude huis van Zorg & Welzijn, vanwege de doolhof aan deuren, naar een nieuw huis”. Deze opdracht is verder uitgewerkt door twee projectleiders na een analyse van het werkveld. De projectleiders kwamen tot drie sturende principes om de visie Zorg & Welzijn te realiseren. Deze sturende principes zijn, samen met een plan van aanpak, door de raad vastgesteld

3.3.2 De chronologische gebeurtenissen

De raad besloot in de eerste helft van 2011 om via drie sturende principes een nieuwe visie Zorg & Welzijn samen te stellen in 2011. De verantwoordelijke wethouder wilde het proces uitwerken met interactieve participatie van het werkveld. Voor dit procesontwerp is een extern bureau aangetrokken, omdat binnen de eigen organisatie onvoldoende expertise was. Het projectteam is samengesteld door vakinhoudelijke leden van de afdeling Samenleving en Wijk, coördinator Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO), medewerker Jeugdbeleid van het Centrum Jeugd en Gezin, medewerker Communicatie en een medewerker Financiën. Het team schreef vanuit de eigen inhoudelijk kennis een conceptvisie als voorbereiding op het participatietraject.

Het participatieproces bestond uit een ‘Bouw & Sloop’, genoemd naar analogie van de

bouwsector, tweedaagse, een bijeenkomst waarin co-creatoren uit het werkveld de visie Zorg & Welzijn creëerden. Voor dit proces zijn alle betrokkenen uit het werkveld uitgenodigd om te participeren. De lijst van genodigden is samengesteld uit alle beschikbare en bekende adressen binnen de gemeente. Vanwege het ontbreken van een centraal adressensysteem zijn alle

(35)

34

‘Huis van Zorg & Welzijn wordt gesloopt en een nieuw huis opgebouwd’ tijdens een tweedaagse bijeenkomst waar men op vrijwillige basis aan kon deelnemen.

De ‘Bouw & Sloop’ bijeenkomst bestond uit 5 fases. In de eerste fase werd de conceptvisie besproken met vrijwilligers en andere betrokken burgers in de sector zorg en welzijn. Op basis van zes denkhoeden (De Bono, 1986) konden deze mensen input leveren op de conceptvisie. De uitvoerders uit het werkveld konden in de tweede fase deze ideeën clusteren en aanvullen. In de derde fase zijn beleidsmedewerkers en managers uitgenodigd de geclusterde ideeën verder uit te werken en voor eventuele problemen oplossingen te zoeken binnen de beschikbare middelen. In de vierde fases zijn directeuren van maatschappelijke instellingen gevraagd deze oplossingen te faciliteren. Hierbij vroeg de laatste groep aan de gemeente middelen beschikbaar te stellen. Deze vraag is in de laatste fase door het voltallige college uitgewerkt, waardoor de visie compleet was. Aan het einde van de bijeenkomst heeft het college deze visie gepresenteerd aan de aanwezigen die de laatste mogelijkheid hadden om nog een bijdrage te leveren.

Nadat het visiedocument aan de diverse adviesraden, zoals de WMO raad, ouderenraad en de sportraad, was voorgelegd, stelde de raad in november 2011 de visie vast en gaf zij het college opdracht deze uit te werken in een veranderagenda. Op dit besluit is geen bezwaar- of

beroepsprocedure gestart. Hierna is een co-creatieproces voor het maken van de uitvoeringsagenda gestart.

In de visie waren 5 thema’s benoemd: Assenaren voor elkaar, Kwetsbare mensen doen mee, Eigen kracht voorop, Gezonde leefstijl en Oog voor jeugd die door tien nieuwe projectleiders, aannemers in duo’s zijn uitgewerkt. Het huidige projectteam werd bouwmeesterteam genoemd en stelde zich als doel de aannemers te faciliteren. De taak van de aannemers was om een plan uit te werken voor één van de vijf thema’s die in de visie zijn benoemd. In deze uitwerking moesten een aantal vragen aan de orde komen zoals; wat moet er gebeuren, waarom, met wie en met welk budget, geef aan welk besparingspotentieel ontstaat en welke obstakels zijn er om het plan uit te voeren? Deze 5 plannen vormden het concept van de uitvoeringsagenda.

(36)

35

van ideeën. Op basis van deze ideeën zijn de conceptplannen gemaakt en volgde de

Bouwmaterialendag waar inwoners, vrijwilligers, mantelzorgers, professionals en deskundigen aanvullingen konden geven. Tijdens deze dag is gevraagd naar voorbeeldprojecten in de samenleving die zo bijzonder zijn dat de betrokkenen van mening waren dat de gemeente hiervan kan leren. De betrokkenen voor deze dag waren uitgenodigd op basis van de eerder gemaakt adressenlijst en een oproep voor alle betrokken burgers in de plaatselijke krant. Van 19 tot en met 22 maart vond de 'Bouwkracht Assen' plaats. In deze week bezochten de aannemers ongeveer 30 succesvolle projecten en initiatieven. Zij analyseerden de reden waarom een project effectief was. In theater De Kolk is de analyse van de voorbeeldprojecten gepresenteerd aan betrokkenen. Voor de innovatiedag hebben de aannemers deze ideeën verder ontwikkeld en zijn deze ideeën gepresenteerd aan een testpanel. De leden van dit panel waren geselecteerd uit het netwerk van het college van Burgemeester en wethouders op basis van hun gedrag, zoals ‘Out-of-the-box’ denkers en initiatiefnemers van succesvolle maatschappelijke projecten. Daarnaast zijn de directies van en een aantal maatschappelijke instellingen, waar de bestuurders van vonden dat zij er niet om heen konden, uitgenodigd. Deze leden bestonden uit hoogleraren, directeuren van maatschappelijke instellingen zoals een museum en Jeugdzorg Drenthe, en andere mensen met een groot sociaal netwerk. Na iedere presentatie volgde feedback van de toehoorders waarmee de aannemers de ideeën verder konden ontwikkelen of aanpassen. Als stap is in mei 2012 een ‘Bouw’ tweedaagse georganiseerd waar de ontwikkelde plannen input waren voor een proces vergelijkbaar met de eerder beschreven ‘Bouw & Sloop’ tweedaagse. De uitkomst van deze twee dagen waren een uitvoeringsagenda gepresenteerd op een poster. Deze agenda is in juni 2012 aan de adviesraden voorgelegd, waarna het college in juli 2012 een positief besluit genomen heeft over de uitvoeringsagenda en de raad voorstelde met de agenda in te stemmen. De raad neemt op 6 september van dit jaar hier een besluit over.

3.3.3 De succes- en faalfactoren

Volgens de projectleider zijn de succesfactoren het vertrouwen van het bestuur, ruimte om het proces vorm te geven, de tijdsdruk, besef van urgentie om de bezuinigingsdoelstelling te realiseren, de inbreng van betrokkenen en het plezier tijdens het proces reden. De bestuurder benadrukt vooral als succesfactor de brede deelname van de samenleving en de druk en wil om te veranderen.

(37)

36

was onvoldoende gestuurd op het hoofddoel, de bezuinigingsdoelstelling, waardoor pas later in het proces het resultaat zichtbaar kon worden gemaakt. De bestuurder ziet als potentiële

faalfactor het risico dat mensen niet meer betrokken blijven bij de uitvoering en daardoor de plannen in de toekomst niet worden uitgevoerd.

3.3.4 Het betere resultaat

Het doel is bereikt binnen de beschikbare middelen, planning en capaciteit. Gegeven het aantal ingebrachte ideeën en grote opkomst tijdens de bijeenkomsten, wordt het draagvlak door projectleider en projectteam als groot ervaren. Dit wordt bevestigd doordat de adviesraden positief hebben geadviseerd. De raad heeft de visie aangenomen en hiertegen is geen bezwaar of beroep aangetekend.

In het verdere proces om de uitwerkingsagenda te creëren heeft de raad op eigen voorstel een rol gekregen door het technisch voorzitterschap. Deze uitwerkingsagenda is door soortgelijk proces van burgerparticipatie vormgegeven, waar na afloop vanuit het werkveld de vraag is ontstaan om voor het raadsbesluit de agenda te implementeren. Ook hieruit blijkt het draagvlak voor de visie.

3.3.5 Analyse

In het proces geeft het college van burgemeester en wethouders opdracht aan het ambtelijk apparaat om de visie te maken, ingegeven door bezuinigingen. Nadat deze visie is vastgesteld gaf het gemeentebestuur de opdracht om de uitvoeringsagenda samen te stellen. In deze casus is lijkt sprake van twee co-creatieprocessen.

Voor het maken van de visie is de manier van werken, vanuit een blanco situatie beginnen, afgekaderd evenals de middelen, capaciteit en planning. Het doel was een bezuiniging realiseren door het opstellen van een visie en uitvoeringsagenda ‘Zorg & Welzijn’. In deze casus zijn de vier fases van het ontwikkelen van een plan te herkennen in het vaststellen van de visie én de uitvoeringsagenda. Ideegeneratie voor de visie werd deels gedaan door het projectteam en verder ontwikkeld tijdens de ‘Bouw & Sloop’ tweedaagse. Tijdens deze dagen zijn ideeën gegenereerd door burgers en vrijwilligers, geselecteerd door uitvoerders en managers die tot plannen

ontwikkeld zijn door directeuren. Het college heeft deze plannen vervolgens beoordeeld en gefaciliteerd met middelen. Aan het einde van de bijeenkomst zijn de plannen getest door de betrokkenen en de adviesraden.

(38)

37

een plan tijdens de terugkoppelingsdag. Op de innovatiedag zijn de ontwikkelde plannen tijdens voorgelegd aan een testpanel. De feedback van het panel is verwerkt in de plannen. Hierna is in een vergelijkbaar proces als bij de ‘Bouw & Sloop’ tweedaagse de uitvoeringsagenda verder vorm gegeven. De analyse hiervan is gelijk aan de eerder beschreven analyse van deze tweedaagse. In het hierboven beschreven proces waarin de visie en uitvoeringsagenda zijn gemaakt, worden fases in het ontwikkelproces herhaald. Er kan hierdoor worden gesproken over een iteratief co-creatieproces.

Voor het maken van de visie zijn alle co-creatoren geselecteerd op basis van hun bekendheid bij de gemeente en niet specifiek op basis van ‘Need’ en ‘Solution’ informatie of op karakteristieken van ambassadeurs:”Aan alle collega’s zijn de adressen en contactpersonen opgevraagd. Er waren op een bepaald moment meer dan 20 lijsten in omloop. Wij hebben alle mensen die hierop stonden uitgenodigd”. Hieruit blijkt dat er geen verdere selectie is geweest. Door het selecteren van alle betrokken is het waarschijnlijk dat er mensen aanwezig zijn geweest die kunnen bijdragen op basis van ‘Need’ en ‘Solution’ informatie. “De uitnodiging voor het co-creatieproces was bedoeld om mensen te prikkelen”. Betrokkenen konden wellicht uit de

uitnodiging afleiden dat de nieuwe visie op hun betrekking had en dat zij daardoor profijt zouden hebben bij een oplossing. Tijdens het co-creatieproces zijn een aantal mensen afgehaakt: “Omdat zij dachten geen voordeel te hebben van de visie en uitvoeringsagenda”. Dit bevestigt dat

mensen met ‘Need’ informatie waarschijnlijk betrokken waren. Communicatie met de achterban was, gegeven de aanwezigheid van het werkveld, niet nodig voor het projectteam. De

projectleden hebben hier dan ook geen aandacht aan besteed. “Wij hebben niet gekeken naar Twitterberichten en andere berichtjes op Facebook of zo”. Echter ook hier geldt dat, ondanks dat er niet is bijgehouden welke communicatie er is geweest, het waarschijnlijk is dat er

ambassadeurs aanwezig waren.

(39)

38

daarom ook hier plausibel dat co-creatoren aanwezig waren die konden bijdragen op basis van ‘Need’ en ‘Solution’ informatie of kenmerken hadden van een ambassadeur.

Tabel 5: Analyse eerste blok deelvragen casus ‘Visie Zorg & Welzijn’.

Deelvraag Operationele kenmerken Score

1) Betrekken van co-creatoren die veel profijt hebben van een oplossing voor de bevrediging van hun eigen behoeftes

Co-creatoren met ‘Need’ informatie aanwezig Co-creatoren uit het werkveld

Testpanel

+ ++

2) Betrekken van co-creatoren die voorop lopen, of veel kennis hebben van, de laatste belangrijke trends

Co-creatoren met ‘Solution’ informatie aanwezig Co-creatoren uit het werkveld

Testpanel

+ ++

3) Co-creatoren met de eigenschappen van een ambassadeur aanwezig

Bovengemiddeld sociaaleconomische status op individueel niveau

- Hoger opleidingsniveau - Leidinggevende positieve - Hoger inkomen

Grote sociale participatie

- Lid van een maatschappelijke organisatie

- Maakt gebruik van zichtbare communicatiemiddelen + + 0

(40)

39

Het proces heeft geleid tot de ontwikkeling van de visie en uitvoeringsagenda binnen de beschikbare tijd, capaciteit en middelen. Het positieve advies van adviesraden duidt op

tevredenheid. Het college heeft de visie en uitvoeringsagenda vastgesteld. Er zijn geen beroeps- en bezwaarprocedures gestart. Dat de stakeholders tevreden zijn met de visie kan ook worden afgeleid aan de belangstelling van raadsleden en andere betrokkenen om mee te werken aan de uitvoeringsagenda en de roep van betrokkenen om zo snel mogelijk te starten met het invoeren van de uitvoeringsagenda.

Tabel 6: Analyse tweede blok deelvragen casus ‘Visie Zorg & Welzijn’.

4) Tevreden stakeholders Geen beroeps- en bezwaarprocedures ++

5) Vermeden kosten Realisatie van het proces binnen de beschikbare:

- Middelen - Capaciteit - Planning ++ ++ ++