Bestuursstijlen in profielschetsen
Een onderzoek naar eisen in profielschetsen van burgemeesters
Masterscriptie Bestuurskunde
Accent Bestuur en Recht
Datum: 22-mei 2017 Naam: Maarten van Asten ANR: 372023
Onderzoeksbegeleider: dr. Niels Karsten Tweede beoordelaar: dr. Linze Schaap
2
Voorwoord
Voor u ligt mijn masterscriptie over bestuursstijlen in profielschetsen van burgemeesters. Deze scriptie zou niet mogelijk zijn zonder de bijdrage van een aantal mensen die ik hierbij wil bedanken.
Allereerst mijn familie, die mij de mogelijkheden geboden hebben en geënthousiasmeerd hebben om door te studeren en daarmee deze masterscriptie af te ronden. Ik dank mijn ouders, broer en
vriendin voor de momenten waarop ik bij ze terecht kon voor zowel inhoudelijke als procesmatige feedback. Daarnaast wil ik mijn vrienden, huisgenoten, studiegenoten, teamgenoten,
bestuursgenoten en verenigingsleden bedanken voor de leuke momenten, waardoor ik tijdens het scriptieproces ontspannen kon blijven en uiteindelijk dit onderzoek tot een goed einde kon brengen.
Voor de inhoud van mijn scriptie wil ik alle respondenten bedanken voor hun input tijdens gesprekken. Frank Van Kooten wil ik bedanken voor het uitwisselen van profielschetsen.
Tot slot wil ik mijn onderzoeksbegeleider dr. Niels Karsten bedanken voor zijn zeer motiverende werkwijze. Door zeer open in communicatie te benoemen wat anders kan, zonder daarbij aan te geven hoe dat zou moeten, heeft hij mij de passende ruimte gegeven om zelfstandig onderzoek uit te voren. Hij is voor mij een begeleider geweest die mij aanzetten om de lat hoger te leggen.
Ik wens u veel leesplezier toe!
Maarten van Asten, mei 2017
3
Inhoudsopgave
Voorwoord ... 2
Samenvatting ... 5
Leeswijzer ... 9
1. Aanleiding ...10
2. Probleemstelling ...12
3. Doel- en vraagstelling ...14
3.1 Doelstelling ...14
3.2 Vraagstelling ...14
4. Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie ...15
5. Theoretisch kader ...18
5.1 Het Quinnmodel ...18
5.2 Verschillen in tijdsperioden ...25
Hypothese 1 ...25
5.3 Factoren die mogelijk effect hebben op eisen in profielschetsen ...26
5.3.1 Geografische plaats van een gemeente ...26
Hypothese 2 ...27
5.3.2 Gemeentegrootte op basis van inwoneraantal ...27
Hypothese 3 ...28
5.4 Conceptueel model ...29
6. Methodologisch raamwerk ...30
6.1 Globale onderzoeksstrategie/onderzoeksdesign ...30
6.1.1 Inhoudsanalyse profielschetsen ...30
6.1.2 Verklaring van eventueel verschil in eisen in profielschetsen ...30
6.1.3 Verschillen in de eisen in profielschetsen tussen tijdsperioden ...32
6.2 Waarborging betrouwbaarheid en validiteit ...32
6.2.1 Betrouwbaarheid ...32
6.2.2 Validiteit ...33
7. Onderzoeksresultaten ...34
7.1 Algemene informatie over onderzochte profielschetsen ...34
7.2 Analyse van profielschetsen op basis van het Quinnmodel ...36
7.2.1 Resultaten humanrelationskwadrant...36
7.2.2 Resultaten opensysteemkwadrant ...38
7.2.3 Resultaten rationeeldoelkwadrant ...40
7.2.4 Resultaten internproceskwadrant ...41
7.2.5 Vergelijking kwadranten onderling ...41
7.3 Hypothesen ...43
Hypothese 1 Verschillen tussen tijdsperioden ...43
Hypothese 2 Gemeentegrootte ...46
Hypothese 3 Plaats waarin een profielschets is opgesteld ...51
4
8. Conclusie ...55
Bronnenlijst ...62
Bijlage 1 Topiclist ...65
Bijlage 2 Codeboek ...66
Bijlage 3 Gespreksverslag Mark van Stappershoef ...69
Bijlage 4 Gespreksverslag Rick van der Meer...72
Bijlage 5 Gespreksverslag Jos Leenders ...76
Bijlage 6 Gespreksverslag Hans Oostendorp ...78
Bijlage 7 Gespreksverslag Marcel Boogers ...83
Bijlage 8 Gespreksverslag Bas Thomas & Jelmer Lok ...86
5
Samenvatting
Inleiding
Derksen (2014), Karsten, Cachet en Schaap (2013) hebben stilgestaan bij de rol van de burgemeester binnen het gemeentelijke bestuur. Zij schetsen een beeld dat de rol niet altijd hetzelfde is geweest.
Er is momenteel ook nog altijd discussie over de positie en rol van burgemeesters (NGB, 2016). Er wordt in literatuur over burgemeestersaangelegenheden nauwelijks specifiek stilgestaan bij de eisen die gemeenteraden aan de burgemeester stellen en waaruit deze eisen te verklaren zijn. Schneiders en Bennekom in Muller en De Vries, (2014, pp. 272-273) halen bijvoorbeeld het gebrek aan
onderscheidend vermogen aan in profielschetsen. Daarnaast stellen zij dat er lang niet altijd voor één bestuursstijl wordt gekozen, waarmee het theoretische model achter de bestuursstijlen losgelaten wordt. Informatie en onderzoek over deze stelling lijken te ontbreken. Dit onderzoek richt zich op die kenniskloof en heeft daarmee deels een descriptief doel, namelijk het beschrijven van de eisen door gemeenteraden in profielschetsen van burgemeesters.
Cachet (2003), Derksen (2014), Karsten, Cachet en Schaap (2013) stellen dat de functie van burgemeester is veranderd in het verloop van de tijd. De vraag is of de eisen die aan de functie gesteld worden ook veranderd zijn. Het is dan ook interessant om vast te stellen of er verschil is in de eisen in profielschetsen tussen tijdsperioden. Daarnaast is dit onderzoek verklarend van aard doordat gekeken is naar verklarende factoren met betrekking tot de eisen in profielschetsen van
burgemeesters. Zoals Cachet (2003) aangeeft, heeft de (geografische) plaats mogelijk invloed op de werkelijke rol en positie van de burgemeester. Daarom is gekeken in hoeverre de (geografische) plaats van een gemeente een verklarende factor is met betrekking tot de eisen die gesteld worden aan de burgemeester in de profielschets. Als het gaat om situationele factoren wordt
gemeentegrootte op basis van inwoneraantal vaak gebruikt in vergelijkingen tussen gemeenten, zoals in publicaties van Derksen en Schaap (2010), Karsten, Schaap, Hendriks, Zuydam en Leenknegt (2014) en Korsten (2015). Om deze reden is onderzocht in hoeverre gemeentegrootte de diverse eisen aan de burgemeesters in profielschetsen kan verklaren.
Om een bijdrage te kunnen leveren aan het debat over waar een burgemeester aan zou moeten voldoen, is het dan ook interessant om te zien welke eisen gemeenteraden de afgelopen jaren aan burgemeesters hebben gesteld en wat mogelijke verklaringen zijn voor eventuele verandering van deze eisen. Er is vandaag de dag, net als in het verleden, een discussie gaande over de functie van burgemeester. Waar moet een burgemeester aan voldoen? Door de eisen van gemeenteraden aan burgemeesters door de jaren heen te beschrijven en een eventuele verandering daarin te verklaren,
6
kan een bijdrage geleverd worden aan het debat over waar een burgemeester aan zou moeten voldoen, maar ook aan het bredere debat rondom eisen aan leiderschap en
competentiemanagement. Om het doel van het onderzoek te bereiken worden profielschetsen van burgemeesters onderzocht aan de hand van een raamwerk, gebaseerd op het Quinnmodel. In deze profielschetsen worden onder andere de eisen van de gemeenteraad aan de burgemeester
opgenomen. Indien deze eisen uiteenlopen, zal getracht worden resultaten van de inhoudsanalyse van de profielschetsen af te zetten tegen literatuur over de rol van de burgemeester door de jaren heen, evenals af te zetten tegen de resultaten uit gesprekken met experts en ervaringsdeskundigen rondom burgemeestersbenoemingen.
Doelstelling
Het doel van het onderzoek is enerzijds descriptief van aard, namelijk het beschrijven van de eisen die in profielschetsen aan burgemeesters worden gesteld. Anderzijds is het doel van het onderzoek verklarend van aard, namelijk proberen te verklaren in hoeverre gemeentegrootte en de
(geografische) plaats van de gemeente van invloed zijn op de eisen in de profielschets.
Centrale vraagstelling
Welke eisen hebben gemeenteraden middels profielschetsen gesteld aan de rol van burgemeesters en in hoeverre zijn gemeentegrootte en de (geografische) plaats van de gemeente van invloed op de eisen in profielschetsen?
Deelvragen
Deelvraag 1: Welke eisen hebben gemeenteraden middels profielschetsen gesteld aan de rol van burgemeesters?
Deelvraag 2: Verschillen de eisen in profielschetsen tussen tijdsperioden?
Deelvraag 3: Zijn de mogelijke verschillen in eisen te verklaren uit gemeentegrootte op basis van inwoneraantal?
Deelvraag 4: Zijn de mogelijke verschillen in eisen te verklaren uit de (geografische) plaats van een gemeente?
Onderzoeksresultaten
Voor het onderzoek naar de profielschetsen van burgemeesters zijn 252 profielschetsen uit de periode 1997 tot en met 2016 geanalyseerd aan de hand van de herkenningskenmerken gebaseerd op het Quinnmodel (zie pararaaf 5.4). Zoals uit de profielschetsenanalyse (paragraaf 7.2) blijkt, wordt er vaak naar dezelfde kenmerken gevraagd in de onderzochte profielschetsen. Zo wordt er in 89,7%
7
van alle profielschetsen gevraagd naar het kenmerk ‘verbinder’. In 81,7% van de profielschetsen wordt gevraagd naar het kenmerk ‘netwerker’ en in 73% van de schetsen naar het kenmerk ‘effectief communiceren’. Waar weinig naar gevraagd wordt, zijn kenmerken als ‘ontwikkelen van
werknemers’ (2%), ‘een machtsbasis opbouwen en handhaven’ (1,2%), ‘producent’ (0,8%),
‘ontwerpen en organiseren’ (1,6%), ‘controleur’ (2,0%) en ‘kernprocessen beheren’ (0,4%).
Uit het onderzoek blijkt dat er nauwelijks verschil is in de eisen van de onderzochte profielschetsen.
De conclusie van het onderzoek is dat het niet uitmaakt in wat voor gemeente de profielschets is opgesteld. Of de profielschets nu in een grote, kleine, noordelijke of zuidelijke gemeente is opgesteld, de eisen in de profielschetsen verschillen nauwelijks, ook niet als het gaat om
tijdsperiode. In nagenoeg alle profielschetsen wordt er naar een verbinder en netwerker gevraagd.
Zoals Van der Meer (2017) en Van Stappershoef (2017) in een gesprek al aangaven, en zoals ook uit literatuur over het burgemeestersambt blijkt, zijn deze bestuursstijlen typisch voor het
burgemeestersambt (Korsten, Schoenmaker, Bouwmans en Resoort, 2012; Prinsen, 1946; Schouw en Tops, 1988). Dat er geen verschil is in de eisen in profielschetsen is enigszins vreemd in het licht van de gevoerde gesprekken en de literatuur over het burgemeestersambt, waarbij aangegeven is dat de tijdsperiode, (geografische) plaats en grootte van een gemeente waarin een burgemeester bestuurt, een andere rol van burgemeesters verlangen. Kennelijk klinkt de invloed hiervan niet door in de eisen die gemeenteraden stellen in de profielschets. Het zou ook kunnen zijn dat gemeenteraden niet helder kunnen definiëren wat voor onderscheidende eisen ze moeten stellen die specifiek voor hun situatie van toepassing zijn. Evers (2005) geeft aan dat het niet helder kunnen definiëren uitnodigt tot het denken in termen van ‘bekwaamheden’, welke relatief los van de functies gezien kunnen worden. Over de meetbaarheid van competenties schrijft Van der Klink (2005, p. 19) dat deze problematisch is. Als vervolgens ook blijkt dat gemeenteraden de wensen van alle
gemeenteraadsleden in een profielschets willen opnemen, omdat deze op basis van unanimiteit moet worden vastgesteld (Van der Meer, 2017), dan is het niet verwonderlijk dat het een niet- onderscheidende schets wordt met algemene eisen.
8
Het onderzoek bevestigt de veronderstelling dat er vaak naar een ‘alleskunnende’ burgemeester gevraagd wordt als het gaat om lokaal leiderschap. Karsten, Schaap en Verheul (2010) schreven: “Het is onmiskenbaar dat een goede burgemeester in staat is in verschillende contexten verschillende rollen te vervullen. Daaraan zijn echter grenzen. (…) Hoe uiteenlopend de verwachtingen die aan de burgemeester gesteld worden ook zijn, lokaal leiderschap ligt niet besloten in een institutionele functie, laat staan in een persoon. Leiderschap van burgemeesters is daarmee niet slechts persoonsgecentreerd, maar sterk contextueel, institutioneel en relationeel.” Toch lijken
gemeenteraden in de praktijk wél te blijven vragen naar een alleskunner of zoals Thomas (2017) in het gesprek verwoordde: “de gemeente vraagt naar een schaap met vijf poten en probeert er een zesde aan vast te plakken”.
9
Leeswijzer
Voor u ligt het onderzoeksvoorstel voor de scriptie ten behoeve van de afronding van de
masteropleiding Bestuur en Recht van Bestuurskunde aan de Tilburg University. In hoofdstuk 1 wordt de aanleiding van het onderzoek beschreven. In hoofdstuk 2 is de probleemstelling te vinden en in hoofdstuk 3 de doel- en vraagstelling. In hoofdstuk 4 komt de relevantie van het onderzoek aan bod.
Hoofdstuk 5 omvat de beschrijving van het theoretisch kader. Het methodologisch raamwerk, met de onderzoekstrategie en maatregelen ter bevordering van de betrouwbaarheid en validiteit, komen in hoofdstuk 6 aan de orde. De resultaten van het onderzoek worden weergegeven in hoofdstuk 7.
Hoofdstuk 8 bevat de conclusie en bevindingen en een reflectie op de onderzoeksresultaten. Het onderzoeksrapport sluit af met de gebruikte bronnen en de bijlagen.
10
1. Aanleiding
De burgemeester is voorzitter en tevens lid van het college van burgemeester en wethouders, verantwoordelijk voor openbare orde en veiligheid binnen de gemeente, alsook voorzitter van de gemeenteraad (Rogier en Roon in Muller en De Vries, 2014, p. 67). Volgens Muller en De Vries (2014, p. 5) heeft de burgemeester zelfs de belangrijkste functie binnen het lokaal bestuur in Nederland.
Het is dan ook van essentieel belang om een geschikt persoon te vinden voor de post. In de huidige procedure wordt de burgemeester voor een periode van zes jaar benoemd door de Kroon, op basis van een aanbeveling van de gemeenteraad (Derksen in Muller en De Vries, 2014, p. 54).
Gemeenteraden hebben niet altijd inspraak gehad bij het benoemingsproces voor de burgemeester.
Discussie over raadsinvloed op de burgemeestersbenoeming is bijna zo oud als de regeling van de benoeming zelf (Bovens, 1983, p. 5). Gemeenteraden kregen vanaf 1967 incidenteel, en vanaf 1972 structureel inspraak in de gewenste kwaliteiten van burgemeesters. In het begin van de jaren tachtig heeft de invloed van vertrouwenscommissies van gemeenteraden een officiële plaats gekregen bij de benoeming van de burgemeesters. De voorselectie van geschikte kandidaten behoort nog wél tot de taken van de commissaris van de Koning. Later, in het begin van de jaren negentig, heeft de
commissie-Van Thijn voorgesteld om de gemeenteraad voortaan de burgemeester te laten kiezen. In 2001 is in plaats daarvan door de wetgever besloten om de raad het recht van aanbeveling te geven en de commissaris van de Koning het recht op advies te laten behouden (Karsten, Schaap, Hendriks, Zuydam en Leenknegt, 2014, pp. 165-166).
De gemeenteraad heeft dus een centrale positie bij de burgemeestersbenoemingen, doordat zowel de aanbeveling voor de benoeming als het advies over de herbenoeming tegenwoordig materieel bindend is (Derksen, 2014). De gemeenteraad stelt in de huidige procedure een profielschets op bestaande uit competenties die van belang worden geacht voor de gegeven situatie en (bestuurlijke) context waarin een burgemeester opereert (Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, 2007, p. 19). Om gemeenteraden op weg te helpen met onder andere het opstellen van een profielschets is er de Handreiking benoemingsproces burgemeesters (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2007). In de loop van de onderzoeksfase is er een nieuwe versie van de handreiking uitgebracht. In het onderzoek is de handreiking uit 2007 gehanteerd als uitgangspunt. Naast alle basiscondities die van toepassing zijn voor iedere
burgemeestersfunctie, dient er volgens de Handreiking benoemingsproces burgemeesters gekozen te worden uit bestuursstijlen en bestuursvaardigheden (Ministerie van BZK, 2007, p. 9). De profielschets gaat naar de commissaris van de Koning. Aan de hand van de profielschets en de basiscondities – die
11
in beginsel voor iedere burgemeester gelden – toetst deze de kandidaten op hun benoembaarheid (Ministerie van BZK, 2016, p. 7). Vervolgens legt de commissaris van de Koning zijn bevindingen over de kandidaten voor aan de vertrouwenscommissie van de gemeenteraad.
12
2. Probleemstelling
In de inleiding is kort ingegaan op wat de functie van burgemeester is en hoe de burgemeester benoemd wordt en welke rol de profielschets hierbij speelt. De vraag is wat in de literatuur bekend is over de rol van de burgemeester en de profielschets en over wat er in profielschetsen gevraagd wordt van burgemeesters. Derksen (2014), Karsten, Cachet en Schaap (2013) hebben stilgestaan bij de rol van de burgemeester binnen het gemeentelijke bestuur. Zij schetsen een beeld dat de rol niet altijd hetzelfde is geweest. Er is momenteel ook nog altijd discussie over de positie en rol van burgemeesters (NGB, 2016). Er wordt in literatuur over burgemeestersaangelegenheden nauwelijks stilgestaan bij de specifieke eisen van gemeenteraden ten aanzien van de functie van de
burgemeester en hoe deze eisen te verklaren zijn. Schneiders en Bennekom in Muller en De Vries, (2014, pp. 272-273) halen bijvoorbeeld het gebrek aan onderscheidend vermogen aan in
profielschetsen. Daarnaast stellen zij dat er lang niet altijd voor één bestuursstijl wordt gekozen, waarmee het theoretische model achter de bestuursstijlen losgelaten wordt. Informatie en onderzoek aangaande deze stelling lijken te ontbreken. Dit onderzoek richt zich op deze lacune en heeft daarmee een deels descriptief doel: de beschrijving van de eisen van gemeenteraden aan burgemeesters in profielschetsen.
De rol van burgemeester valt op te hangen aan leiderschap, zoals Schouw en Tops (1998), Korsten, Schoenmaker, Bouwmans en Resoort (2012 p. 153) en Becking en Rensen (2006) leiderschap en burgemeester verbinden. Als het gaat om eisen aan leiderschap en management, wordt er in literatuur vaak aan competenties gerefereerd. Competentiemanagement vond zijn opkomst onder managers in human resource development. Door hoogopgeleide managers te observeren kon goed functioneren gekoppeld worden aan vaardigheden en effectieve eigenschappen. Op basis van deze vaardigheden en eigenschappen werden managers geselecteerd en getraind (Sultana, 2009, p. 17).
Het selecteren van een burgemeester gebeurt, net zoals bij leiders en managers, ook op basis van competenties. De gevraagde vaardigheden en eigenschappen zijn bij de selectie van de
burgemeester opgenomen in de profielschets. Door profielschetsen van burgemeesters te
analyseren kan een bijdrage geleverd worden aan het debat over waar een burgemeester aan zou moeten voldoen, of in algemenere zin, waar een leider aan zou moeten voldoen. Zo vragen Korsten, Schoenmaker, Bouwmans en Resoort (2012 pp. 153, 157-169) zich af of de burgemeester een inspirerend en moreel leider moet zijn en zij halen het ‘pettenprobleem’ aan van de burgemeesters.
Het pettenprobleem omvat de dilemma’s die een burgemeester kan hebben vanwege de
verschillende rollen die hij of zij moet vervullen. Cachet, Karsten en Schaap (2010) blikken vooruit naar de toekomstige rol van burgemeesters. Faber (1967) deed onderzoek naar wat de burger verwacht van de burgemeester. Dit onderzoek omvat niet de kant van de burgers, maar die van de
13
gemeenteraadsleden. Nog concreter geformuleerd gaat het over de eisen die gemeenteraden in profielschetsen stellen aan de rol van burgemeesters. Is het wel mogelijk om in een profielschets goed uiteen te zetten wat voor burgemeester gevraagd wordt? Schneiders en Bennekom in Muller en De Vries, (2014, p. 273) geven aan dat vele gemeenten in profielschetsen op zoek gaan naar het spreekwoordelijke ‘schaap met de vijf poten’. Evers (2005, pp. 45-46) haalt aan dat het steeds moeilijker wordt om functies nog scherp neer te zetten. Functies kunnen namelijk veranderen naar gelang tijd of de situatie. Evers (2005, pp. 45-46) geeft aan dat het niet helder kunnen definiëren uitnodigt tot het denken in termen van ‘bekwaamheden’, die relatief los van de functies gezien kunnen worden. Cachet (2003, p. 140) stelt dat de feitelijke positie van de burgemeester verschilt van de formele functie van de burgemeester. Daarnaast is de functie van burgemeester, zoals gezegd, niet altijd dezelfde geweest. Interessant is dan ook om te onderzoeken wat voor eisen gevraagd worden in profielschetsen en of tijds- en situationele factoren van invloed zijn op deze eisen. Cachet (2003, p. 151) geeft aan dat de werkelijke rol en positie van de burgemeester sterk kunnen verschillen naar tijd en (geografische) plaats. De oorspronkelijke opzet van het onderzoek was dan ook om te onderzoeken of de eisen aan de rol van burgemeesters in profielschetsen door de jaren heen veranderd zijn. Vervolgens zou onderzocht worden hoe deze verandering te verklaren is.
Er zijn echter geen significante afwijkende patronen in tijd waargenomen. Vanwege het ontbreken van verandering door de jaren heen, is ervoor gekozen om te proberen de eisen te verklaren. Het onderzoek is daarmee dus ook verklarend van aard, naast het descriptieve element van het beschrijven van de eisen die gemeenteraden in profielschetsen stellen.
Wat zijn de mogelijke verklarende factoren van de eisen in profielschetsen van burgemeesters? Zoals Cachet (2003) aangeeft, heeft de (geografische) plaats mogelijk invloed op de werkelijke rol en positie van de burgemeester. Daarom zal gekeken worden in hoeverre de (geografische) plaats van een gemeente de eisen verklaart die gesteld worden aan de burgemeester in de profielschets. Als het gaat om situationele factoren, wordt vaak de gemeentegrootte op basis van inwoneraantal gebruikt bij de vergelijkingen tussen gemeenten, zoals te zien is in publicaties van Derksen en Schaap (2010), Karsten, Schaap, Hendriks, Zuydam en Leenknegt (2014) en Korsten (2015). Om deze reden zal onderzocht worden in hoeverre gemeentegrootte de eisen aan de burgemeester in de profielschets verklaart. In hoofdstuk 4 zal dieper op de wetenschappelijke relevantie worden ingegaan en in paragraaf 5.3 zal worden ingezoomd op de verklarende factoren.
14
3. Doel- en vraagstelling 3.1 Doelstelling
Het doel van het onderzoek is enerzijds descriptief van aard, doordat eisen in profielschetsen van burgemeesters worden beschreven. Anderzijds is het doel van het onderzoek verklarend van aard, doordat geprobeerd wordt te verklaren in hoeverre gemeentegrootte en de (geografische) plaats van de gemeente van invloed zijn op de eisen in de profielschets.
3.2 Vraagstelling
Centrale vraagstelling
Welke eisen hebben gemeenteraden middels profielschetsen gesteld aan de rol van burgemeesters en in hoeverre zijn gemeentegrootte en de (geografische) plaats van de gemeente van invloed op de eisen in de profielschets?
Deelvraag
- Welke eisen hebben gemeenteraden middels profielschetsen gesteld aan de rol van burgemeesters?
- Verschillen profielschetsen in tijdsperioden wat betreft eisen van elkaar?
- Zijn de mogelijke verschillen in eisen te verklaren uit gemeentegrootte op basis van het inwoneraantal?
- Zijn de mogelijke verschillen qua eisen te verklaren uit de (geografische) plaats van een gemeente?
15
4. Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie
“Discussie over raadsinvloed op de burgemeestersbenoeming is al bijna zo oud als de regeling van de benoeming zelf” (Bovens, 1983, p. 5). Gemeenteraden hebben niet altijd inspraak gehad in het benoemingsproces voor burgemeesters zoals zij tegenwoordig hebben. In de samenleving is nog altijd een roep om meer inspraak in het benoemingsproces van burgemeesters, bijvoorbeeld vanuit gemeenteraden of vanuit de bevolking middels een referendum (De Koster, 2014). Onderzoek naar thema’s als het benoemingsproces van burgemeesters, inspraak hierin van de gemeenteraad en de rol van – al dan niet succesvolle - burgemeesters is niet nieuw. In het verleden is er ook onderzoek gedaan naar wat de burgers verwachten van burgemeesters (Faber, 1967). In Wie past het profiel, een analyse van tien jaar inspraak van de gemeenteraad bij de benoeming van de burgemeester van Bovens (1983), wordt zelfs specifiek stilgestaan bij de rol van profielschetsen bij het
benoemingsproces van burgemeesters. Vaak gaat het er in de kern om of er formeel wat met de inspraak van gemeenteraden gedaan is en zo ja in welke mate (zie bijvoorbeeld (Bovens, 1983)): is de voorgedragen kandidaat gehonoreerd door de Kroon? Er wordt niet of nauwelijks stilgestaan bij de inhoudelijke wensen van gemeenteraden aan de functie van de burgemeester en hoe deze eisen te verklaren zijn. Onderwerpen waarover nog maar weinig bekend is, worden volgens Van Thiel (2013) aangeduid als ‘witte vlekken’. Op eerdergenoemde witte vlekken richt dit onderzoek zich. Het tracht een bijdrage te leveren aan de wetenschappelijke kennis over de eisen vanuit gemeenteraden aan burgemeesters.
Discussie over de vereisten waaraan een burgemeester vandaag de dag en in de toekomst zou moeten voldoen, is ook nu nog relevant (Cachet, Karsten en Schaap, 2010; Korsten, Schoenmaker, Bouwmans en Resoort, 2012; NGB, 2016). Door de eisen van gemeenteraden aan burgemeesters te beschrijven en te verklaren, kan een bijdrage geleverd worden aan de maatschappelijke discussie over waaraan een burgemeester zou moeten voldoen. Wim Derksen (2014) schreef over de historie van burgemeesters: ‘’Hun rol is niet altijd dezelfde geweest.’’ Van Duin stelt dat een burgemeester tegenwoordig een schaap met vijf poten moet zijn (Visscher, 2015); een burgemeester ‘redde’ het ongeveer dertig jaar geleden wel wanneer hij zich als burgervader opstelde. Tegenwoordig zou een burgemeester volgens hem ook een goede ‘communicator’ moeten zijn en zich sterk moeten opstellen ten aanzien van andere overheden (Visscher, 2015).
Wanneer vanuit een hoger abstractieniveau naar het onderzoek gekeken wordt, kan geconcludeerd worden dat het gaat over leiderschap, of specifieker gesteld, eisen aan leiderschap. De vraag is:
leiding geven aan wie? Aan volgers, aan al dan niet gelijkwaardige collega’s of aan kiezers? Wat wordt er eigenlijk verwacht van of geëist aan een leider? Kan er van één persoon wel verwacht
16
worden dat hij of zij in een complexe en omvangrijke omgeving over zo veel verschillende kwaliteiten kan en moet beschikken? Hersey (1987) geeft daarover aan dat het noodzakelijk is om een variatie van stijlen van leidinggeven te hanteren. Een leider zal zich moeten aanpassen aan verschillende situaties en problemen waarmee hij geconfronteerd wordt. Zowel in het verleden als in het heden wordt er in diverse literatuur stilgestaan bij leiderschap. Eisen, rollen, stijlen en effecten van
leiderschap worden daarbij beschreven. Zo beschreef Machiavelli al in Il Principe (Machiavelli en Van Heck, 2012) de – in zijn ogen – belangrijke eisen aan leiderschap van een heerser. Leiderschap is in de afgelopen vijftig jaar gedefinieerd in termen van gedragingen, eigenschappen, relaties, interacties en invloeden. Hersey (1987) beschrijft leidinggeven als pogingen om het gedrag van een groep of individu te beïnvloeden. Bryman (1992) ziet leiderschap op zijn buurt weer als een proces van sociale beïnvloeding waarin een leider de leden uit een groep aanstuurt om doelen te bereiken. Yulk (2010) haalt aan dat de meeste definities van leiderschap betrekking zouden hebben op het proces van het opzettelijk beïnvloeden van mensen om ze te structureren en te sturen. Goed leiderschap stelt mensen in staat om anderen te stimuleren en te inspireren en daarmee de betrokkenheid, motivatie, productiviteit en prestaties te verbeteren. Leiderschap, of anders gezegd ‘slecht leiderschap’, kan ook gezondheidsproblemen tot gevolg hebben. Het is om deze redenen dan ook van belang dat een leidinggevende functie vervuld wordt door een passende leider, die over de benodigde vaardigheden beschikt. Dit onderzoek draagt dan ook bij aan de discussie omtrent leiderschap, of concreter gezegd, eisen aan leiderschap, of nóg specifieker: eisen aan leiderschap in het (gemeentelijk) openbaar bestuur.
Volgens Muller en De Vries (2014, p. 5) vervult de burgemeester de belangrijkste functie binnen het lokaal bestuur in Nederland. Op de post van burgemeester dient dan ook een persoon te zitten die de gewenste rol kan vervullen en aan de verwachtingen, aan de functie van burgemeester, kan voldoen. In de loop der jaren hebben gemeenteraden hun wensen voor een nieuwe burgemeester kunnen uiten via het vaststellen van een profielschets. Het selecteren van een burgemeester gebeurt, zoals eerder vermeld, net zoals bij leiders en managers, op basis van competenties. Er lijkt geen eenduidige definitie van competentie te zijn. Woodruffe (1991, p. 30-33) hanteert de definitie dat ‘competentie het gedrag is dat een werknemer (of een organisatie) moet tonen in een bepaalde situatie om grote prestaties te leveren’. Spencer en Spencer (2013, p. 9) beschrijven een competentie als een onderliggende karaktereigenschap van een individu die causaal gerelateerd is aan criteria over effectieve of superieure prestaties in een functie of situatie. Volgens Rodriquez (2002, p. 310) omvat een competentie het geheel van vaardigheden, kennis, mogelijkheden, gedrag en
karaktereigenschappen, die een individu nodig heeft om het werk of de functie daarbinnen succesvol te vervullen. Naast dat er geen eenduidige definitie wordt gehanteerd van het begrip competentie, is
17
er discussie over het selecteren op basis van competenties. Met name de meetbaarheid van competenties blijft problematisch (Van der Klink, 2005 p. 19). Ook al zijn competenties moeilijk te meten, is dit volgens Van der Klink en Kuijpers (2004) geen reden om dan maar afstand te doen van het begrip. Door de aard van het onderzoek, het analyseren van profielschetsen en daarmee de gevraagde competenties, kan een bijdrage geleverd worden aan discussie over
competentiemanagement. Werkt het Quinnmodel (zie hoofdstuk 5.1) wel bij burgemeesters? Er is een visie dat gemeenten zouden moeten kiezen uit een van de vier bestuursstijlen als dominante bestuursstijl (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2007, p. 14). Veel
profielschetsen van gemeenten blijken volgens Schneiders en Bennekom in Muller en De Vries, (2014, pp. 272-273) echter twee of zelfs drie bestuursstijlen van de toekomstige burgemeester te bevatten. Daarmee wordt het theoretische model achter de bestuursstijlen losgelaten. De indeling in bestuursstijlen is namelijk gebaseerd op het model van concurrerende waarden van Quinn, dat ervan uitgaat dat iemand altijd opereert vanuit één dominante managementstijl. Het is per definitie niet mogelijk dat meer dan één bestuursstijl dominant is. Past het burgemeesterschap in een van de kwadranten in het Quinnmodel van concurrerende waarden? Het onderzoek kan bijdragen aan een antwoord op deze vraag.
Om de eisen ten aanzien van burgemeesterschap vast te kunnen stellen, is onderzoek nodig naar de profielschetsen van burgemeesters. Door middel van een inhoudsanalyse van profielschetsen kan een beeld gegeven worden van de rol die van de burgemeester gevraagd wordt. Vervolgens worden de resultaten geduid aangaande de verschillen in eisen ten aanzien van de rol van burgemeesters, of het ontbreken ervan, door gebruik te maken van bestaande literatuur over de rol van burgemeesters alsook door middel van kwalitatief onderzoek in de vorm van interviews.
18
5. Theoretisch kader
Zoals reeds aangegeven is de Handreiking benoemingsproces burgemeesters (Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2007) onder andere bedoeld om gemeenteraden op weg te helpen met het opstellen van een profielschets. In deze handreiking wordt beschreven uit welke onderdelen een profielschets voor burgemeesters bestaat. Bij dit onderzoek is het onderdeel bestuursstijl van belang.
Wat wordt allereerst verstaan onder bestuurstijlen? Schouw en Tops (1998) beschrijven dat het bij bestuursstijl gaat om een waarneembare uiting van gedrag – van iemands doen en laten – binnen een bepaalde context. Zij geven aan dat een bestuursstijl afhankelijk is van een aantal factoren. Zo zijn persoonlijkheidskenmerken en ‘natuurlijke’ reflexen en neigingen van invloed. Daarnaast zijn de positie en gezagsverhoudingen binnen het college en de fractie, en vaardigheden en ervaringen van de persoon, naast de culturele normen binnen de gemeenten, van belang. De bestuursstijlen zoals beschreven in de handreiking zijn gebaseerd op het model van rivaliserende waarden van Robert Quinn (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2007, p. 13). In de volgende paragraaf zal stilgestaan worden bij het Quinnmodel, aangezien de bestuurstijlen waaruit te kiezen valt op advies van de handreiking, gebaseerd zijn op dit model.
5.1 Het Quinnmodel
Het model van Quinn (2008) is opgesteld aan de hand van vier verschillende managementmodellen, die afzonderlijk vier belangrijke deelgebieden (kwadranten) van organisatie-effectiviteit vormen, te weten:
- Rationeeldoelmodel
In dit model staan productiviteit en winst als resultaat voorop. De theorie van het model gaat ervan uit dat duidelijke leiding productieve resultaten oplevert. De nadruk wordt dan ook gelegd op processen als het verhelderen van doelen, rationele analyse en handelend optreden. De taak van de leidinggevende is dan ook om een harde bestuurder en producent te zijn.
19 - Internprocesmodel
In dit model staan stabiliteit en continuïteit voorop. De theorie die onder dit model ligt, gaat ervan uit dat het tot stand brengen van routines leidt tot stabiliteit. De nadruk binnen dit model ligt op processen zoals omschrijving van verantwoordelijkheden, metingen, documentatie en het bijhouden van registratie. De taak van de leidinggevende is een gestructureerde controleur en coördinator te zijn.
- Humanrelationsmodel
Essentiële waarden in dit model zijn: inzet, samenhang en moreel. De theorie achter dit model veronderstelt dat betrokkenheid leidt tot inzet. De processen waar de nadruk op ligt, zijn participatie, conflicten oplossen en consensus bereiken. De taak van de leidinggevende is om een mentor en stimulator te zijn, die alert op signalen reageert.
- Opensysteemmodel
In dit model staan aanpassingsvermogen en externe ondersteuning centraal. De theorie achter dit model staat voor de gedachte dat voortdurende aanpassing en vernieuwing leiden tot het verwerven en onderhouden van productiemiddelen buiten de organisatie. De
essentiële processen binnen dit model zijn politieke aanpassing, het creatief oplossen van problemen, innovatie en management van veranderingen. De leidinggevende moet een innovator zijn, die zich in hoge mate kan aanpassen en kan optreden als bemiddelaar.
20
In het Quinnmodel vullen deze vier modellen elkaar aan en soms staan zij recht tegenover elkaar.
(OTM, s.d.) In figuur 1 is de relatie tussen de vier modellen in vier kwadranten weergegeven.
Figuur 1 Vier managementmodellen Quinn
De relaties tussen de modellen zijn in twee dimensies weergegeven. Horizontaal: van interne organisatie aan de linker zijde, naar externe organisatie aan de rechter zijde. Verticaal: via de as van beheersing onderaan naar flexibiliteit bovenaan (Quinn, Faerman, Thompson, McGrath, en St. Clair, 2008, pp. 12-13).
De taken in elk kwadrant werden door Robert Quinn in acht rollen vertaald. In het model van concurrerende waarden staan de rollen met enigszins verwante eigenschappen naast elkaar. De rollen die tegengesteld aan elkaar zijn, staan tegenover elkaar. In figuur 2 zijn de managementrollen van Quinn weergegeven in iedere kwadrant, samen met bijhorende vaardigheden.
21
Figuur 2 De vaardigheden en leiderschapsrollen in het concurrerendewaardenkader
In het kwadrant rationeeldoelmodel zijn de rollen bestuurder en producent te plaatsen. De bestuurder moet zijn verwachtingen duidelijk maken via processen als planning en het stellen van doelen. Daarnaast dient de bestuurder een initiator te zijn die problemen definieert, alternatieven selecteert, aangeeft wat moet worden nagestreefd, taken en rollen definieert, instructies geeft en beleid en regels opstelt. De producent is taakgeoriënteerd en werkgericht. De producent dient in hoge mate te beschikken over motivatie, energie en persoonlijke inzet. Van de producent wordt verwacht verantwoordelijkheid te accepteren en projecten tot een goed einde te brengen, door een hoge productiviteit te bewerkstelligen, al dan niet door motivering.
Het kwadrant behorende tot het internprocesmodel valt onder te verdelen in de rollen van
controleur en coördinator. Van de controleur wordt verwacht dat hij/zij op de hoogte is van wat zich afspeelt op de afdeling, of de productiedoelen gehaald worden en wie zich aan de regels houden.
Oog voor detail en feiten en analytisch vermogen, samen met ijver voor het afhandelen van administratie zijn kenmerkend voor de controleur. De taken van de coördinator zijn dat hij de structuur van en stroming in het systeem onderhoudt. Betrouwbaarheid en gerichtheid op
taakverlichting passen bij de coördinator. Het organiseren, regelen, en coördineren van inspanningen
22
van personeel, omgaan met crises en aandacht voor kwesties die huishoudelijk, logistiek of technologisch van aard zijn, behoren tot de kenmerken van de rol van coördinator.
In het humanrelationskwadrant passen de rollen van stimulator en mentor. De rol van stimulator kenmerkt zich door aanmoediging van samenwerking, totstandkoming van teamwork en samenhang, en oplossen van conflicten tussen personen. Daarnaast past het reduceren van conflicten en het stimuleren van het eigen probleemoplossend vermogen van mensen bij de stimulator. Bij de mentor staat de ontwikkeling van mensen door middel van een meelevende en zorgzame benadering centraal. Persoonlijke betrokkenheid, benaderbaarheid, behulpzaamheid, gevoeligheid, zorgzaamheid, rechtvaardigheid en openheid zijn kenmerken van de mentor.
Bij het vierde kwadrant open-systeemmodel horen de rollen van innovator en bemiddelaar. Van een innovator wordt het vermogen om veranderingen en aanpassingen mogelijk te maken verwacht. Het herkennen van belangrijke trends door aandacht te schenken aan de veranderende omgeving en een voorstelling te maken waardoor geanticipeerd kan worden op deze veranderingen past bij de
innovator. Creativiteit, intuïtief inzicht, tolerantie naar van risico’s en onzekerheden en vermogen om anderen te enthousiasmeren en overtuigen van de wenselijkheid en noodzaak van innovatieve ideeën, kenmerken de innovator. De bemiddelaar handhaaft externe legitimiteit, en tracht
productiemiddelen te verkrijgen van buitenaf. Reputatie, presentatie en imago zijn essentieel voor de bemiddelaar. Het beschikken over overredingskracht, macht en invloed kenmerkt de rol van bemiddelaar.
OTM (s.d.) vertaalde de leiderschapsstijlen van Quinn naar leiderschapsstijlen die aansluiten bij de Nederlandse werkcontext. het gaat dan om de rollen: pionier, netwerker, presteerder, strateeg, verankeraar, analyticus, teamspeler en helper.
In figuur 2 zijn drie vaardigheden weergegeven per rol. De vaardigheden vormen een aanvulling op de vaardigheden aan weerszijden, terwijl ze tegengesteld zijn aan de tegenoverliggende vaardigheid (Quinn, Faerman, Thompson, McGrath, en St. Clair, 2008).
De Handreiking benoemingsproces burgemeesters (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2007) heeft, naar eigen zeggen, onder handhaving van het onderliggende
theoretische concept van Robert Quinn, de bestuursstijlen teruggebracht van acht naar vier. In figuur 3 zijn de vier bestuurstijlen weergegeven in de kwadranten van het Quinnmodel.
23
Figuur 3 Vier bestuursstijlen in het model van rivaliserende waarden
De handreiking beschrijft de kenmerkende persoonlijke kwaliteiten van de vier rollen die ieder passen bij een kwadrant uit het Quinnmodel. De kwaliteiten per rol zijn in tabel 1 weergegeven.
Tabel 1
Netwerker Aanjager Procesregisseur Verbinder Kenmerkende
persoonlijke kwaliteiten
ambitieus duidelijkheid nauwgezet bruggenbouwer
creatief overzicht analytisch toegankelijk
sociabel wilskracht ordelijk begrijpend
open taakgericht betrouwbaar behulpzaam
zelfvertrouwen voortvarend verantwoordelijk betrokken
24
Er bestaan ook andere modellen van leiderschapsstijlen, zoals het situationeelleiderschapsmodel van Hersey en Blanchard (1977), bestaande uit de twee dimensies taakgericht en relatiegericht gedrag van de manager. Onder de bekende modellen valt ook het model van Wilson (2000), waarin het onderscheid tussen assertiviteit en mens/taakgerichtheid centraal staat. Een ander model, dat van Thomas en Kilmann (1977), richt zich op conflicthanteringsstijlen en onderscheidt vijf verschillende manieren om met tegenstrijdige belangen om te gaan.
Voor het onderzoek zal vastgehouden worden aan het model van Quinn. Zoals in hoofdstuk 4 aangegeven is, kan een kritische noot geplaatst worden bij het Quinnmodel in relatie tot het burgemeesterschap. Past het burgemeesterschap wel in een van de kwadranten in het Quinnmodel van concurrerende waarden? De reden om te kiezen voor het Quinnmodel in dit onderzoek is dat het model al gebruikt wordt bij de profielschets van de burgemeester. De bestuursstijlen waaruit te kiezen valt op advies van de handreiking, zijn immers gebaseerd op het model van Quinn. Tijdens het analyseren van de profielschetsen zal dan ook gezocht worden op leiderschaps- en bestuursstijlen, kenmerken en termen die te herleiden zijn op de kwadranten van het Quinnmodel. Het onderzoek tracht daarmee de – al dan niet veranderde – eisen weer te geven en te verklaren. Is er bijvoorbeeld een verschuiving geweest van de rol van burgemeester van een op interne processen sturende rol van burgemeesters naar een op human relations sturende rol?
Het vooronderzoek ten behoeve van het theoretisch kader heeft als resultaat een raamwerk opgeleverd om te herkennen naar welke rol gevraagd wordt in de profielschetsen van
burgemeesters. In tabel 2 zijn de herkenningskenmerken weergegeven, bestaande uit de roltypering vanuit de handreiking benoemingsproces burgemeester, aangevuld met de roltypering en de
belangrijkste vaardigheden uit het Quinnmodel. De profielschetsen zullen worden getoetst op de herkenningskenmerken om te bepalen waar behoefte aan is geweest.
Tabel 2 Herkenningskenmerken per kwadrant
25
5.2 Verschillen in tijdsperioden
In de eerste twee hoofdstukken is naar voren gekomen dat de functie van de burgemeester
veranderd is in de loop van de tijd (Cachet 2003, p. 151; Derksen, 2014; Karsten, Cachet en Schaap, 2013). Geldt die verandering ook voor de eisen aan burgemeesters? Het is dan ook interessant om vast te stellen of de eisen in profielschetsen tussen tijdsperioden verschillen. Derksen (2014), Karsten, Cachet en Schaap (2013) hebben stilgestaan bij de rol van de burgemeester binnen het gemeentelijke bestuur. Volgens hen is de rol niet altijd hetzelfde is geweest. Derksen en Schaap (2010 p.89) stellen dat het lijkt alsof de burgemeester zijn rol op de terreinen algemene zaken, communicatie, beleidscoördinatie, ICT, personeel en bestuurlijke organisatie heeft behouden en na 2000 zelfs heeft weten te versterken. De positie van de burgemeester mag dan op het vlak van inhoudelijke portefeuilles teruggedrongen zijn, op het gebied van openbare orde en veiligheid is zijn positie de laatste jaren juist versterkt. (Derksen en Schaap, 2010 p. 89; Korsten, Bijl en Kerckhaert, 2011). Korsten, Schoenmaker, Bouwmans en Resoort (2012 p. 67) vroegen zich af of veranderende tijden ook andere eisen aan het burgemeesterschap stellen. De hypothese “dat het
burgemeesterschap plaatsvindt in een tijdgebonden context, waarbij de taken van de burgemeester zijn aangepast aan wat op dat moment van de overheid verwacht wordt, met oog voor de schaal en geografische positie van de gemeente”, geeft aanzet tot het toetsen of er verschillen zijn tussen de eisen in profielschetsen uit verschillende tijdsperioden. Zo stellen Korsten, Schoenmaker, Bouwmans en Resoort (2012 p. 68): “het functioneren van een burgemeester moet men altijd in de tijd plaatsen.
‘wanneer’ en ‘waar’ zijn van groot belang”. Cachet (2003, p. 151) geeft aan dat de werkelijke rol en positie van de burgemeester sterk kunnen verschillen naar tijd en (geografische) plaats. Dit brengt als vraag met zich mee of de eisen aan het burgemeesterschap ook mee veranderen met de tijd,
aangezien de rol en positie van de burgemeester in de loop van de tijd veranderen. Om deze vraag te beantwoorden zal gewerkt worden met een hypothese.
Hypothese 1
Als nulhypothese (H0) geldt: ‘de eisen in profielschetsen verschillen niet tussen tijdsperioden waarin een profielschets is uitgebracht’. Zolang dat tegenbewijs niet is gevonden, kan de
basisveronderstelling of -verklaring niet worden weerlegd of verworpen en geldt deze als waar. Als de nulhypothese wél wordt weerlegd, geldt de alternatieve hypothese (Van Thiel, 2013, p. 35). De alternatieve hypothese (H1) luidt: ‘de eisen in profielschetsen verschillen tussen tijdsperioden waarin een profielschets is uitgebracht’.
26
5.3 Factoren die mogelijk effect hebben op eisen in profielschetsen
In de eerste twee hoofdstukken is niet alleen naar voren gekomen dat leiderschap, dus ook specifiek de functie van de burgemeester, verschilt afhankelijk van de tijd, maar ook van (geografische) plaats en de situatie. In paragraaf 5.3.1 zal daarom stilgestaan worden bij de (geografische) plaats waarin een burgemeester functioneert en of deze mogelijk van invloed is op het burgemeestersambt. Als het gaat om situationele factoren, dan wordt gemeentegrootte op basis van inwoneraantal vaak gebruikt in vergelijkingen tussen gemeenten, zoals in publicaties van Derksen en Schaap (2010), Karsten et al. (2014) en Korsten (2015). Er zal daarom in paragraaf 5.3.2 stilgestaan worden bij gemeentegrootte.
Gaandeweg het onderzoek zijn nog andere mogelijke verklarende factoren naar boven gekomen. Zo kan mogelijk de politieke kleur van de gemeente van invloed zijn op de wensen voor een nieuwe burgemeester. Dit blijkt bijvoorbeeld uit een profielschets van gemeente Urk (1999): “gezien de samenstelling van de gemeenteraad en gelet op het burgemeestersbestand in Nederland is het legitiem om te stellen dat de nieuwe burgemeester afkomstig dient te zijn uit één van de kleine christelijke partijen, te weten SGP, RPF of GPV”. Het zou veel tijd kosten om per profielschets na te gaan wat de kleur van de betreffende gemeenteraad zou zijn op het moment van opstellen.
Bovendien is het maar de vraag of de ene politiek gekleurde gemeenteraad een andere bestuursstijl van de burgemeester vraagt dan een gemeenteraad met een andere politieke kleur. Een andere factor zou het politieke landschap van een gemeente kunnen zijn. Zo gaf Boogers (2017) in een gesprek tijdens het onderzoek aan dat een versnipperde gemeenteraad mogelijk eerder om een verbinder zou kunnen vragen dan een niet-versnipperde raad. Gelet op de omvang van het
onderzoek is ervoor gekozen om het te beperken tot de oorspronkelijke factoren plaats (geografisch) en gemeentegrootte die uit het vooronderzoek naar voren zijn gekomen. Wellicht dat in eventueel vervolgonderzoek naar profielschetsen van burgemeesters de niet onderzochte factoren
meegenomen kunnen worden.
5.3.1 Geografische plaats van een gemeente
Zoals reeds aangegeven gaf Cachet (2003, p. 151) al aan dat de werkelijke rol en positie van de burgemeester sterk kunnen verschillen naar (geografische) plaats. Ook Korsten, Schoenmaker, Bouwmans en Resoort (2012 p. 68): stelden dat: “het functioneren van een burgemeester moet men altijd in de tijd plaatsen. Het ‘wanneer’ en ‘waar’ zijn van groot belang”. Dit lijkt te suggereren dat de (geografische) plaats waar een burgemeester bestuurt, mogelijk van invloed is op het functioneren van een burgemeester. In Nederland zijn er verschillen tussen provincies, bijvoorbeeld in religieuze betrokkenheid (CBS, 2014). Ook is er volgens Arts en Smeets (2010) onderling verschil tussen provincies als het gaat om participatie en vertrouwen in de samenleving. Daarnaast zou ook de
27
bestuurscultuur per provincie verschillen. Zo wordt er weleens gezinspeeld op de afwijkende bestuurscultuur in Limburg (Ubachs, 2016). Op basis van de aanname dat de (geografische) plaats waar een burgemeester bestuurt van invloed is op het functioneren van een burgemeester, is het dan ook interessant om te achterhalen of de (geografische) plaats van een gemeente van invloed is op de eisen die gesteld worden aan de burgemeester. Om deze vraag te beantwoorden zal gewerkt worden met een hypothese. In hoofdstuk 6 wordt de verklarende factor (geografische) plaats van gemeente geoperationaliseerd.
Hypothese 2
Als nulhypothese (H0) geldt: ‘de (geografische) plaats van een gemeente heeft geen invloed op de geëiste rol van burgemeesters in profielschetsen’. Zolang dat tegenbewijs niet is gevonden, kan de basisveronderstelling of -verklaring niet worden weerlegd of verworpen en geldt deze als waar. Als de nulhypothese wél wordt weerlegd, geldt de alternatieve hypothese (Van Thiel, 2013, p. 35). De alternatieve hypothese (H1) luidt: ‘de (geografische) plaats van een gemeente heeft invloed op de geëiste rol van burgemeesters in profielschetsen’.
5.3.2 Gemeentegrootte op basis van inwoneraantal
Uit literatuur over het burgemeestersambt blijkt dat gemeentegrootte van invloed is op het
burgemeestersambt, bijvoorbeeld op de inhoudelijke portefeuille van de burgemeester. Derksen en Schaap (2010, p. 89) geven aan dat in gemeenten met meer dan 50.000 inwoners een burgemeester zelden een echte beleidsportefeuille, zoals financiën, economische zaken, volkshuisvesting,
ruimtelijke ordening, sport, maatschappelijke ontwikkeling of onderwijs heeft. Wel heeft hij in tal van gemeenten een rol in algemene zaken, communicatie, beleidscoördinatie ICT, personeel en
organisatie bestuurlijke organisatie. “Op die terreinen heeft de burgemeester zijn positie behouden en na 2000 zelfs iets versterkt.” (Derksen en Schaap, 2010 p. 89). Karsten et al. (2014, p. 114)
analyseerden ook de portefeuilleverdeling van burgemeesters met een inhoudelijke portefeuille aan de hand van gemeentegrootte. Daarbij valt op dat ‘Communicatie/public relations‘, en ‘Personeel en organisatie’ ressorteren onder burgemeesters van kleinere gemeenten. Bij de portefeuille regionale samenwerking is de relatie omgekeerd, met uitzondering van de groottecategorie 50.001-100.000.
Daarnaast hebben burgemeesters van gemeenten tot 50.000 inwoners vaker de portefeuilles
‘Financiën’, ‘Economische zaken’, ‘Cultuur’ en ‘Toerisme/recreatie’. Het lijkt er dus op dat gemeentegrootte van invloed is op de inhoudelijke rol van burgemeesters.
Gemeentegrootte lijkt vaker van invloed te zijn op het burgemeestersambt. Zo ook op het
percentage vrouwelijke burgemeesters, de absolute tijdsbesteding van burgemeesters, frequentie van het driehoeksoverleg, het niveau waarop het driehoeksoverleg plaatsvindt en deelname aan het overleg van het dagelijks bestuur van de regionale eenheid tussen de regioburgemeester, overige
28
burgemeesters, de hoofdofficier van justitie en de chef regionale eenheid (Karsten et al., 2014, p. 33, 52, 153 en 155). Omdat gemeentegrootte van invloed lijkt te zijn op de inhoud van het
burgemeesterschap rijst de vraag of gemeentegrootte mogelijk ook van invloed is op de eisen aan de burgemeester. De gedachtegang hierachter is dat vanwege de andere inhoud er mogelijk ook een andere burgemeester nodig is om invulling te geven aan die inhoud. Hieruit volgt de vraag: ‘Is
gemeentegrootte een verklaring voor eisen aan burgemeesters in profielschetsen?’ Om deze vraag te beantwoorden zal gewerkt worden met een hypothese.
Hypothese 3
Als nulhypothese (H0) geldt: ‘gemeentegrootte heeft geen invloed op de geëiste rol van burgemeesters in profielschetsen’. Zolang dat tegenbewijs niet is gevonden, kan de
basisveronderstelling of -verklaring niet worden weerlegd of verworpen en geldt deze als waar. Als de nulhypothese wél wordt weerlegd, geldt de alternatieve hypothese (Van Thiel, 2013, p. 35). De alternatieve hypothese (H1) luidt: ‘‘gemeentegrootte heeft invloed op de geëiste rol van
burgemeesters in profielschetsen’.
29
5.4 Conceptueel model
Het conceptueel model is een vereenvoudigde weergave van de werkelijkheid, waarin de concepten, variabelen, condities en mechanismen een rol spelen (Van Thiel, 2013, p. 37). Assumpties in dit onderzoek zijn schematisch weergegeven.
De mogelijke verklarende factoren uit paragraaf 5.3 die in dit onderzoek centraal staan, zijn in een schematisch model weergegeven. De in paragraaf 5.3 vermelde assumptie veronderstelt dat een mogelijke verklaring voor de eisen gevonden kan worden in de gemeentegrootte en (geografische) plaats van de gemeente.
De verhouding tussen de onafhankelijke variabelen ‘gemeentegrootte’ en ‘plaats waarin de
profielschets is uitgebracht’ met de afhankelijke variabele ‘eisen’ wordt mechanisme genoemd. Het mechanisme van deze variabelen is dat wanneer er verandering optreedt in de variabelen
gemeentegrootte en plaats, de variabele eisen veranderen. In het onderzoek zullen de profielschetsen van burgemeesters onderzocht en geanalyseerd worden op de eisen die
gemeenteraden aan burgemeesters stellen. Vervolgens zal gekeken worden of gemeentegrootte en de plaats van de gemeente factoren zijn die invloed hebben op de profielschetsen. De variabelen gemeentegrootte en plaats van gemeente worden in hoofdstuk 6 geoperationaliseerd.
30
6. Methodologisch raamwerk
6.1 Globale onderzoeksstrategie/onderzoeksdesign
De profielschetsen zijn verkregen via uitvraag bij de provincies in Nederland, specifiek bij de afdelingen Burgemeesterszaken en Kabinetszaken van iedere provincie. Vervolgens werden de verkregen profielschetsen aangevuld met profielschetsen van de heer Van Kooten, onderzoeker op vlak van het publieke domein. De profielschetsen zijn geanalyseerd aan de hand van de
herkenningskenmerken van het Quinnmodel. Om vervolgens een verklaring te vinden voor de eisen in deze profielschetsen, is gekeken naar bestaande literatuur over de rol van de burgemeester en is gesproken met ervaringsdeskundigen en experts op het gebied van burgemeestersbenoemingen.
6.1.1 Inhoudsanalyse profielschetsen
Om antwoord te geven op de eerste onderzoeksvraag: ‘welke eisen hebben gemeenteraden middels profielschetsen gesteld aan de rol van burgemeesters, is een inhoudsanalyse uitgevoerd naar
beschikbare profielschetsen van burgemeesters. Er is gezocht naar woorden en/of samenstellingen van woorden die de leiderschaps- en bestuursstijlen omvatten, welke te herleiden zijn tot de kwadranten van het Quinnmodel, zoals beschreven in het theoretisch kader. Onder het rationeeldoelkwadrant vallen de volgende rollen met onderliggende kenmerken: producent, bestuurder en aanjager. Bij het internproceskwadrant horen de rollen controleur, coördinator en procesregisseur. Het humanrelationskwadrant bestaat uit de rollen stimulator, mentor en verbinder.
Het vierde en laatste opensysteemkwadrant bevat de rollen innovator, bemiddelaar en netwerker.
Tabel 2 diende als kader. In de bijlage is het codeboek uitgewerkt.
6.1.2 Verklaring van eventueel verschil in eisen in profielschetsen
Na de analyse van de profielschetsen is een beeld ontstaan van de eisen aan het burgemeesterschap vanuit de gemeenteraad. Door de eisen in de profielschetsen af te zetten tegen de literatuur over de rol van de burgemeester, is getracht een verklaring te vinden voor de uitkomst van de
inhoudsanalyse van eisen in de profielschetsen. Om de uitkomst van de analyse van profielschetsen verder te duiden hebben er gesprekken plaatsgevonden met (ervarings)experts op het gebied van de rol van en eisen aan burgemeesters. De selectie van respondenten is gebaseerd op expertise en niet op basis van representativiteit. De gesprekken zijn gevoerd middels semigestructureerde interviews over de rol van burgemeesters, de eisen vanuit de gemeenteraad en de rol van een profielschets.
Daarnaast is gesproken over de resultaten van de profielschetsenanalyse. De deskundigen met wie is gesproken zijn Marcel Boogers en Hans Oostendorp. Deze personen zijn geselecteerd vanwege hun affiniteit met burgemeestersaangelegenheden. Hans Oostendorp is geselecteerd vanwege zijn specialisme op het gebied van burgemeestersaangelegenheden en Marcel Boogers als expert op het gebied van lokaal en regionaal bestuur.
31
Daarnaast zijn er ook gesprekken aangegaan met ervaringsdeskundigen Jos Leenders, Bas Thomas, Jelmer Lok, Rick van der Meer en Mark van Stappershoef. De respondenten zijn geselecteerd op basis van functie. Bas Thomas is chef kabinet van de commissaris van de Koning in Utrecht en is vanwege zijn betrokkenheid bij burgemeestersbenoemingen geselecteerd. Jelmer Lok is beleidsmedeweker kabinet van provincie Utrecht en was aanwezig bij het gesprek met Bas Thomas. Jos Leenders is voorzitter van de vertrouwenscommissie in de gemeente Asten geweest. Rick van der Meer is griffier van de gemeente ’s-Hertogenbosch. Mark van Stappershoef is gekozen vanwege zijn functie als burgemeester alsook vanuit zijn voormalige functie van kabinetschef van commissaris van de Koning in Noord-Brabant.
Door met deskundigen en ervaringsdeskundigen in gesprek te gaan, is gepoogd om de uitkomst van de analyse van profielschetsen verder te duiden. Tijdens de gesprekken is gebruikgemaakt van een topiclijst (zie bijlage 1). De respondenten hebben voorafgaand aan het gesprek de resultaten van de profielschetsenanalyse ontvangen. Voorafgaand aan het gesprek is gevraagd of het gesprek
opgenomen mag worden ten behoeve van het maken van een gespreksverslag dat vervolgens ter controle voorgelegd is aan de respondent.
Voor het onderzoek wordt onder gemeentegrootte verstaan: gemeentegrootte op basis van het aantal inwoners. De gemeentegrootte is in 5 verschillende categorieën verdeeld:
minder dan 5.000 inwoners;
5.000-20.000 inwoners;
20.000-50.000 inwoners;
50.000-100.000 inwoners;
100.000 inwoners of meer.
Onder (geografische) plaats van gemeente wordt de plaats in de provincie waar de profielschets is uitgebracht verstaan. In het onderzoek kwam tijdens het uitvoeren van de chi-kwadraattoets naar boven dat er een te lage ‘expected count’ was. Om na te gaan of de plaats waaruit de profielschets afkomstig is, tóch invloed heeft op de eisen in de profielschetsen, zijn de verkregen profielschetsen gecategoriseerd in drie regio’s: Noord, Midden en Zuid. De basis voor de categorisering is de indeling die de rijksoverheid gebruikt, bijvoorbeeld bij de spreiding van schoolvakanties. De profielschetsen uit de provincies Groningen, Friesland, Drenthe, Overijssel, Flevoland en Noord-Holland zijn
toegeschreven aan regio Noord. De provincies Utrecht, Zuid-Holland en Gelderland zijn ingedeeld als regio Midden. De profielschetsen uit de provincies Zeeland, Noord-Brabant en Limburg zijn
gecategoriseerd als regio Zuid.
32
6.1.3 Verschillen in de eisen in profielschetsen tussen tijdsperioden
Om te toetsen of er tussen tijdsperioden verschil is in eisen in profielschetsen, dienen de
tijdsperioden bepaald te worden. Bij deze toets zullen de profielschetsen gecategoriseerd worden in de periode 1997 tot en met 2002, 2003 tot en met 2007 en 2007 tot en met 2016. De categorisering komt overeen met de perioden van de handreikingen voor het benoemingsproces van de
burgemeester.
6.2 Waarborging betrouwbaarheid en validiteit
6.2.1 Betrouwbaarheid
“De betrouwbaarheid van een onderzoek wordt bepaald door de (1) nauwkeurigheid en (2)
consistentie waarmee variabelen worden gemeten.” (Van Thiel, 2013, p. 57). Nauwkeurigheid heeft betrekking op de meetinstrumenten die gebruikt worden tijdens het onderzoek. De beoogde variabelen moeten zo nauwkeurig mogelijk gemeten worden en er moet onderscheid gemaakt worden tussen de verschillende waarden. Consistentie gaat om het principe van herhaalbaarheid van het onderzoek. Dezelfde situatie met dezelfde omstandigheden moet tot dezelfde uitkomst leiden.
Om de betrouwbaarheid van het onderzoek te garanderen bij de inhoudsanalyse naar
profielschetsen van burgemeesters, zijn alle profielschetsen op dezelfde waarden (woordgroepen) onderzocht. Er is gebruikgemaakt van de herkenningskenmerken in tabel 2 (zie paragraaf 5.1). Om verder te duiden hoe een tekst van een profielschets herleid is naar een herkenningskenmerk is een codeboek bijgehouden. Het codeboek is beschikbaar in de bijlagen. Daarnaast is ieder gevonden herkenningskenmerk in elke geanalyseerde profielschets bijgehouden in een Excelbestand. In dit bestand is aangegeven uit welke tekst in de profielschets het gevonden herkenningskenmerk afkomstig is. Er is daarbij direct aangegeven waar de tekst gevonden kan worden in de profielschets.
Het Excelbestand is op aanvraag beschikbaar. Tot slot is het principe van herhaalbaarheid getoetst.
Om te controleren of een ander persoon dezelfde resultaten zou verkrijgen uit de
profielschetsenanalyse, is tien procent van de onderzochte profielschetsen geanalyseerd door Linda Mooren. Aan de hand van de herkenningskenmerken in tabel 2 heeft zij ook de
herkenningskenmerken gezocht in de profielschetsen van burgemeesters. Indien er verschillen optreden, kan het zijn dat de operationalisatie van het theoretisch construct niet eenduidig en uitsluitend is. Er heeft zich een verschil voorgedaan in de resultaten van de analyses van de profielschetsen. Het verschil is dat mevrouw Mooren ‘bruggenbouwer’ niet als het
herkenningskenmerk ‘verbinder’ had aangemerkt. Zuiver vanuit de herkenningskenmerken uit tabel 2 gezien, heeft mevrouw terecht ‘bruggenbouwer’ niet gerekend tot het kenmerk ‘verbinder’. In het
33
onderzoek is de afweging gemaakt om ‘bruggenbouwer’ wél toe te rekenen tot het herkenningskenmerk ‘verbinder’. De reden hiervoor is dat in een eerdere handreiking
bruggenbouwer in de opvolgende handreiking als de bestuursstijl van verbinder wordt gezien.
De methode van interviewen was semigestructureerd. “Een semigestructureerd interview is een gesprek aan de hand van een zogenoemde interviewhandleiding of topiclijst”. (Van Thiel, 2013, p.
109). In de handleiding/topiclijst staan de onderwerpen of vragen die de onderzoeker onderwerp van gesprek wil laten zijn. Voorafgaand aan het interview is een topiclijst gemaakt. Na afloop van de gesprekken zijn gespreksverslagen gemaakt. Deze gespreksverslagen zijn ter controle voorgelegd aan de respondenten. Dit laatste wordt ‘member check’ genoemd en heeft als doel om te controleren of de onderzoeker geen fouten heeft gemaakt bij het beschrijven van wat er is gezegd (Van Thiel, 2013, p. 114).
6.2.2 Validiteit
Van Thiel (2013) beschrijft dat in de methodologische literatuur tal van vormen van validiteit worden onderscheiden, maar dat het steeds over twee hoofdvormen van validiteit gaat: interne validiteit en externe validiteit.
Interne validiteit heeft betrekking op de geldigheid van het onderzoek. Is er gemeten wat er gemeten moest worden? Door bij de inhoudsanalyse naar profielschetsen te zoeken op woordgroepen die gelinkt zijn aan de leiderschapsstijlen van Robert Quinn, waarop ook de Handreiking
benoemingsproces burgemeesters gebaseerd is, wordt het aannemelijker om te veronderstellen dat de gevraagde leiderschapsstijlen die naar boven komen uit de inhoudsanalyse, inderdaad de leiderschapsstijlen zijn die bedoeld zijn door gemeenten. De operationalisatie van het theoretisch concept is getest door de herhaalde analyse van mevrouw Mooren van de eisen in profielschetsen.
Op één afwijking na, zoals besproken in 6.2.1, zijn de herkenningskenmerken eenduidig en uitsluitend bevonden.
Externe validiteit heeft betrekking op generaliseerbaarheid van het onderzoek: gelden de resultaten van het onderzoek ook voor andere instituties, personen, plaatsen of tijden? Volgens Van Thiel (2013) heeft externe validiteit betrekking op statistisch onderzoek, waarbij beoogd wordt middels een steekproef een uitspraak te doen over de populatie.
34
7. Onderzoeksresultaten
In dit hoofdstuk zullen de onderzoeksresultaten aan de orde komen. Allereerst zal stilgestaan worden bij de algemene informatie over de onderzochte profielschetsen, waarna de analyse van de
profielschetsen op basis van de herkenningskenmerken van het Quinnmodel zal worden behandeld.
Vervolgens komen de drie hypothesen voor het voetlicht.
7.1 Algemene informatie over onderzochte profielschetsen
Voor het onderzoek naar de profielschetsen van burgemeesters zijn 252 profielschetsen vergaard uit de periode 1997 tot en met 2016. In figuur 4 zijn de frequentie en het aandeel in percentages weergegeven per jaar.
Wanneer gekeken wordt naar het aantal profielschetsen per jaar, kan geconstateerd worden dat meer dan de helft van de geanalyseerde profielschetsen zich in de periode van 2008 tot 2012 bevindt. Wat verder opvalt is dat er niet veel profielschetsen uit de periode van 1997 tot en met 2003 geanalyseerd zijn. De reden hiervoor is dat gemeenten hun oudere profielschetsen (nog) niet gedigitaliseerd hadden en deze daarom lastiger te verzamelen waren.
35
De geanalyseerde profielschetsen van burgemeesters hebben betrekking op alle provincies. In tabel 4 is de frequentie van onderzochte profielschetsen weergegeven per provincie.
Tabel 4 Provincie
Frequentie Percentage
Provincie Drenthe 7 2,8
Flevoland 9 3,6
Friesland 9 3,6
Gelderland 48 19,0
Groningen 11 4,4
Limburg 18 7,1
Noord-Brabant 69 27,4
Noord-Holland 19 7,5
Overijssel 13 5,2
Utrecht 19 7,5
Zeeland 6 2,4
Zuid-Holland 24 9,5
Totaal 252 100,0
Uit tabel 4 blijkt dat er relatief meer profielschetsen uit de provincies Gelderland en Noord-Brabant geanalyseerd zijn. Een verklaring hiervoor is dat de provincies Gelderland en Noord-Brabant meer profielschetsen aanleverden voor dit onderzoek.
Ten behoeve van dit onderzoek is gekeken naar het aantal inwoners van de gemeente om te achterhalen of gemeentegrootte op basis van inwoners invloed heeft op de eisen aan de burgemeester in de profielschetsen. Ten behoeve van de analyse zijn de inwoneraantallen gecategoriseerd. In tabel 5 is de frequentie per categorie weergegeven.
Tabel 5 Gemeentegrootte op basis van inwoneraantal Frequentie Percentage
Provincie tot 9.999 16 6,3
10.000-19.999 55 21,8
20.000-49.999 135 53,6
50.000-99.999 28 11,1
100.000 of meer 18 7,1
Total 252 100,0
Zoals in tabel 5 op te maken valt, bevindt meer dan de helft van de geanalyseerde profielschetsen zich in de categorie 20.000-49.999.
36
7.2 Analyse van profielschetsen op basis van het Quinnmodel
De profielschetsen zijn geanalyseerd aan de hand van de kenmerken gebaseerd op het Quinnmodel (zie paragraaf 4.1). Het Quinnmodel bestaat uit vier kwadranten met ieder eigen roltyperingen en bijpassende vaardigheden. In deze paragraaf zullen de kwadranten ieder in een subparagraaf aan bod komen. Deze paragraaf sluit af met een subparagraaf waarin de resultaten van de
inhoudsanalyse met elkaar vergeleken worden.
7.2.1 Resultaten humanrelationskwadrant
In tabel 6 zijn de frequentie (links) en het percentage (rechts) weergegeven per kenmerk alsook voor de verschillende niveaus van het humanrelationskwadrant. Met verschillende niveaus wordt bedoeld dat per herkenningskenmerk, bijvoorbeeld op niveau van vaardigheden ‘teambuilding’,
‘participerende besluitvorming’ en ‘conflict managen’ de resultaten zijn weergegeven. Zo is in 17,9%
van alle onderzochte profielschetsen ten minste één keer gevraagd naar ‘conflict managen’. Verder is op rolniveau weergegeven in hoeveel procent van de profielschetsen ten minste één keer specifiek gevraagd is naar ‘stimulator’, namelijk 62,7%. Aan de linkerzijde staat 76,2%. Dit percentage geeft aan dat in 76,2% van de onderzochte profielschetsen naar ten minste een van de
herkenningskenmerken gevraagd wordt die vallen onder de bestuursstijl ‘stimulator’. Dit zijn zowel de kenmerken op vaardighedenniveau (‘teambuilding’, ‘participerende besluitvorming’ en ‘conflict managen’) alsook op rolniveau (specifiek gevraagd naar ‘stimulator’). In de cel daarboven geeft 89,7% aan dat er in 89,7% van de onderzochte profielschetsen ten minste één keer gevraagd wordt naar ‘verbinder’. In de bovenste cel geeft 98,8% aan dat in 98,8% van de onderzochte profielschetsen naar ten minste een van de herkenningskenmerken wordt gevraagd die vallen onder het
humanrelationskwadrant.
Tabel 6 Humanrelationskwadrant.
In 98,8% van de profielschetsen wordt naar ten minste één kenmerk gevraagd uit het
humanrelationsmodel. In 89,7% wordt er gevraagd naar het kenmerk ‘verbinder’. Dat er in 89,7% van Kenmerken humanrelationsmodel
98,8%
Verbinder 89,7%
Stimulator Mentor
62,7% 27,8%
Teambuilding Inzicht in uzelf en anderen
28,2% 16,7%
Participerende besluitvorming
gebruiken Effectief communiceren
13,9% 73,0%
Conflict managen Ontwikkelen van werknemers
17,9% 2,0%
Kenmerken Stimulator
76,2%
Kenmerken Mentor
80,6%
