Parlementair budgetrecht onder vuur?

Parlementair budgetrecht onder vuur?

Diamant, M.; Emmerik, M.L. van

Citation

Diamant, M., & Emmerik, M. L. van. (2011). Parlementair budgetrecht onder vuur?

Nederlands Juristenblad, (29), 1942-1950. Retrieved from https://hdl.handle.net/1887/17840

Version: Not Applicable (or Unknown)

License: Leiden University Non-exclusive license Downloaded from: https://hdl.handle.net/1887/17840

Note: To cite this publication please use the final published version (if applicable).

Wetenschap 1535

Parlementair

budgetrecht onder vuur?

Michal Diamant en Michiel van Emmerik

¹

Het budgetrecht van het Nederlandse parlement lijkt van twee kanten onder vuur te liggen. Eerst was daar de (nationale) kredietcrisis waar de rechten van het parlement met voeten werden getreden. Nu is daar de eurocrisis, waarin de positie van het nationale parlement wederom in het gedrang lijkt te komen. De thans opererende parlementaire enquêtecommissie-De Wit zou bij haar onderzoek naar de rol van het nationale parlement in tijden van financiële nood ook deze Europese dimensie moeten meenemen.

N

aar aanleiding van de kredietcrisis in Nederland zijn vanaf eind 2008 op korte termijn diverse maatregelen door het kabinet genomen, zonder daarbij het budgetrecht van het Nederlandse parlement in acht te nemen.² Het budgetrecht beoogt het parlement vooraf mee te laten beslissen over belangrijke overheids- uitgaven en vormt daarmee een belangrijke democrati- sche waarborg. De genomen maatregelen zijn later gesau- veerd door het parlement en waren voorwerp van onderzoek van de parlementaire commissie-De Wit,³ die inmiddels is opgeschaald naar een parlementaire enquê- te, waarvan het rapport eind 2011 wordt verwacht. Inmid- dels is daar de eurocrisis bijgekomen, waar allerlei nood- maatregelen (in het bijzonder de oprichting van een noodfonds) op Europees niveau zijn en worden getroffen.

Nederland heeft ingestemd met diverse steunmaatregelen en garantstellingen. Ook hierbij lijkt het nationale budget- recht onder vuur te liggen. Daar komt nog bij dat op grond van het op de Eurotop van 11 maart 2011 gesloten concurrentiepact (op initiatief van Merkel en Sarkozy) de teugels vanuit Brussel strak worden aangehaald. De lid- staten van de eurozone verbinden zich ertoe om de regels betreffende de begrotingsvoorschriften uit het zogenoem- de Stabiliteits- en groeipact om te zetten in nationale wetgeving. De Europese Commissie wordt daarbij in de gelegenheid gesteld om, met inachtneming van de voor- schriften van de nationale parlementen, het begrotings- voorschrift in kwestie te beoordelen voordat het wordt vastgesteld om te garanderen dat het verenigbaar is met en ondersteuning biedt aan de voorschriften van de Euro- pese Unie. Aan de ene kant bepleiten landen als Duitsland

en Frankrijk dus strenger EU-toezicht op de financiële situatie en het budget van de Europese lidstaten. Aan de andere kant is er een roep vanuit de nationale lidstaten om minder Europese invloed op zaken als het budget- recht dat toch een nationaal recht is.⁴

In 1997 betoogde Brenninkmeijer reeds in dit tijd- schrift dat de totstandkoming van de Europese Monetaire Unie (EMU) een uitholling van het nationale budgetrecht zou betekenen. Hij wees erop dat gelet op de historische betekenis van de medewetgevende taak van het parle- ment en van het budgetrecht bij de vorming van de machtsbalans in ons constitutionele recht, het niet anders kon zijn dat deze ontwikkelingen diep ingrijpen in ons constitutioneel systeem.⁵ Brenninkmeijer merkte vervol- gens op dat democratie, de machtsuitoefening door de volksvertegenwoordiging, als ankerpunt van ons stelsel sterk wordt beperkt. Inmiddels is de totstandkoming van de EMU een feit. Nu is dus zelfs de vraag aan de orde of er een strengere controle moet zijn op de naleving van de regels van de EMU om te voorkomen dat zich wederom een situatie voordoet als in Griekenland, Ierland en Portu- gal. Daarbij kan echter (ook nu) de vraag worden gesteld of deze Europese maatregelen niet een (verdere) uithol- ling van het nationale budgetrecht betekenen. Essentieel voor dit budgetrecht is immers dat het parlement vooraf overheidsuitgaven moet autoriseren.

In deze bijdrage wordt na een schets van de hoofdlij- nen van het budgetrecht kort teruggekeken op de op nati- onaal niveau genomen maatregelen ten tijde van de kre- dietcrisis, de reactie van het parlement en de tot nu toe gedane verbetervoorstellen voor eventuele toekomstige nieuwe financiële tijden van nood.⁶ Vervolgens wordt gekeken naar de eurocrisis en in het bijzonder naar de vraag of zich nu vanuit het perspectief van het Nederland- se parlement vergelijkbare problemen voordoen ten aan- zien van het budgetrecht. Deze bijdrage heeft een verken- nend karakter teneinde de belangrijkste vraagpunten in kaart te brengen en alvast enkele mogelijke oplossings- richtingen te suggereren.

Essentieel voor het budgetrecht is dat het parlement vooraf

overheidsuitgaven moet autoriseren

Auteurs

Mr. M. Diamant en mr. dr. M.L. van 1.

Emmerik zijn beiden verbonden aan de Afdeling staats- en bestuursrecht van de Universiteit Leiden, respectievelijk als onder- wijs- en onderzoeksmedewerker en univer- sitair hoofddocent. Laatstgenoemde is tevens rechter-plaatsvervanger in de sector bestuursrecht van de Rechtbank Amster- dam. De auteurs danken prof. mr. T. Bark- huysen en prof. dr. W.J.M. Voermans voor hun waardevolle opmerkingen. De tekst van deze bijdrage is afgesloten op 23 juni 2011.

Na deze datum hebben de ontwikkelingen zich snel opgevolgd, zoals onder meer het Duits/Franse voorstel een grondwettelijk schuldenplafond in de Eurolanden te intro- duceren (zie nader het Vooraf van Peter Wattel in het NJB van vorige week); deze nieuwe ontwikkelingen, zeker ook de debatten in het Nederlandse parlement met premier Rutte en Minister van Financiën De

Jager over de precieze hoogte van de steun aan Griekenland en het door Griekenland aan Finland verstrekte onderpand, tonen nogmaals de urgentie aan van de in deze bijdrage aan de orde gestelde vragen.

Noten

Zie nader P.C. Adriaanse, T. Barkhuysen 2.

& M.L. van Emmerik, ‘Staatssteun en kre- dietcrisis. Staats(steun)rechtelijk noodrecht gewenst?’, NJB 2008/2053, p. 2622-2626.

Zie haar rapport Verloren krediet van 10 3.

mei 2010, Kamerstukken II 2009/10, 31 980, nr. 4.

Zie bijv. de in april 2011 gehouden parle- 4.

mentsverkiezingen in Finland met grote winst voor de eurosceptische partij Ware Finnen.

A.F.M. Brenninkmeijer, ‘Het budgetrecht’, 5.

NJB 1997, p. 485-486.

Zie reeds Adriaanse/Barkhuysen/Van 6.

Emmerik 2008.

Zie onder meer met nadere verwijzingen 7.

P.W.C. Akkermans & A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet, een artikelsgewijs commen- taar, Zwolle 1992, p. 941-951: zij schetsen ook de ontwikkeling van een tienjaarlijkse begroting naar een jaarlijkse begroting.

H.G. Warmelink,

8. Nederlands parlements-

recht. Monografie 7 Parlement en begroting (diss. Groningen), Groningen 1993, p. 1 en 2.

J.L.W. Broeksteeg,

9. Verantwoordelijkheid

en aansprakelijkheid in het staatsrecht (diss. Groningen), Deventer: Kluwer 2004, p. 204.

P.P.T. Bovend’Eert & H.R.B.M. Kumme- 10.

ling, Het Nederlands parlement, Deventer:

Kluwer 2010, p. 339.

Art. 105 lid 3 Gw schrijft immers een 11.

aparte verantwoordingsprocedure voor naast de, in algemene bewoordingen, neer- gelegde ministeriële verantwoordelijkheid van art. 42 lid 2 Gw. Broeksteeg 2004,

p. 204.

Broeksteeg 2004, p. 239-240 en 323.

12.

Zie onder meer S.A.J. Munneke,

13. Inlich-

tingenplichten en verschoningsgronden in het staatsrecht (diss. Groningen), Deventer:

Kluwer 2006, p. 76-79.

Het bijstellen van de begroting is eerder 14.

regel dan uitzondering in de praktijk.

Warmelink 1993, p. 261.

Warmelink 1993, p. 71.

15.

Warmelink 1993, p. 263.

16.

Dergelijke praktijk werd in de jaren 17.

tachtig van de vorige eeuw al geconsta- teerd, zie bijv. Kamerstukken II 1982/83, 17 847, nr. 23, p. 3.

Warmelink 1993, p. 263 en 264.

18.

Bijvoorbeeld in de Miljoenennota, de 19.

Voorjaars- of de Najaarsnota. Vgl. reeds Kamerstukken II 1980/81, 17 756, nr. 1, p. 9.

Kamerstukken II

20. 1982/83, 17 847, nr.

23, p. 3.

1 Budgetrecht in ‘normale’ tijden

Het budgetrecht is een van de oudste rechten van het parlement dat de volksvertegenwoordiging zeggenschap geeft over het beleid dat de regering wenst te voeren.

Het begrotingsrecht, in het bijzonder het verwerpen van de begroting, was in de negentiende eeuw het machts- middel bij uitstek voor het parlement om zijn positie te bevechten.⁷ Het parlement voert deze zeggenschap uit door middel van het stellen van financiële grenzen aan het beleid, door in de begroting voor een specifiek doel een bepaald bedrag ter beschikking te stellen aan de rege- ring.⁸ Het parlement is zowel medewetgever als controleur.

Deze beide functies komen tot uitdrukking in de uitoefen- ing van het budgetrecht. Art. 105 Grondwet (Gw) bepaalt dat door de regering geen uitgaven kunnen worden gedaan zonder de voorafgaande toestemming van het par- lement. Het eerste lid van art. 105 Gw bepaalt dan ook dat de begroting van het Rijk bij wet wordt vastgesteld. Daar- naast bepaalt art. 105 lid 3 Gw dat er verantwoording van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk aan het parle- ment wordt gedaan: de zogenoemde comptabele verant- woordelijkheid.⁹ De externe controle op de begroting (en het daarin vervatte beleid) is in handen van het parlement samen met de Algemene Rekenkamer.¹⁰ De Algemene Rekenkamer toetst de uitgaven en ontvangsten op recht- matigheid en doelmatigheid, het parlement voert de poli- tieke controle uit. Het budgetrecht is verder uitgewerkt in de Comptabiliteitswet 2001 (art. 105 lid 4 Gw).

De comptabele ministeriële verantwoordelijkheid onderscheidt zich van de politieke verantwoordelijkheid door haar specifieke object: het financiële beheer en bestuur.¹¹ Tussen de comptabele ministeriële verantwoor- delijkheid en de ministeriële verantwoordelijkheid uit art.

42 lid 2 Gw bestaat echter ook een overlap. Indien comp- tabele ministeriële verantwoording wordt afgelegd, wordt onder omstandigheden ook politieke verantwoording afgelegd. In dat geval staat niet alleen de rechtmatigheid van uitgaven en ontvangsten centraal, maar ook het poli-

tiek handelen van de minister. Het parlement kan boven- dien aan de comptabele ministeriële verantwoordelijkheid politieke gevolgen verbinden, zoals het toepassen van de vertrouwensregel.¹² Van groot belang in dit verband is het parlementaire inlichtingenrecht uit art. 68 Gw.¹³

Een begrotingswet geeft een machtiging aan de rege- ring tot het uitgeven van geld. Het komt echter geregeld voor dat de begroting tussentijds gewijzigd moet wor- den,¹⁴ omdat de geautoriseerde bedragen niet toereikend blijken te zijn om het aangekondigde beleid te verwezen- lijken. Uitgaven die hoger uitvallen dan de geautoriseerde bedragen, kunnen in beginsel slechts worden verricht na nieuwe autorisatie van het parlement, via een suppletoire begroting (art. 14 en 15 CW). Een suppletoire begroting houdt eigenlijk altijd een verhoging van een post op de begroting in, verlaging van een post gebeurt in de prak- tijk niet.¹⁵

Het budgetrecht en de voorafgaande machtiging van het parlement voor het doen van uitgaven, brengen met zich mee dat suppletoire begrotingen tijdig moeten wor- den ingediend en vastgesteld. In de praktijk blijkt dit ech- ter tot problemen te leiden, waardoor de kern van het par- lementaire budgetrecht wordt aangetast.¹⁶ Daarom wordt naast het formele budgetrecht gebruik gemaakt van het zogenoemde materiële budgetrecht, indien de uitvoering van beleid niet op vaststelling van een voorstel van een begrotingswijziging kan wachten.¹⁷ Middels vooruitlopen- de begrotingsinformatie wordt het parlement op de hoog- te gesteld van de beleidsaanpassing en de daarmee gepaard gaande budgettaire wijzigingen. Zo wordt voor- komen dat het parlement achteraf voor voldongen feiten komt te staan.¹⁸ Deze vooruitlopende begrotingsinforma- tie wordt medegedeeld per afzonderlijke brief of in een budgettaire nota.¹⁹ Het parlement gaat hiermee stilzwij- gend akkoord of verwerpt deze. In geval van instemming heeft het parlement de budgettaire wijzigingen geaccep- teerd en voert het parlement haar budgetrecht dus in materiële zin uit.²⁰

2 Budgetrecht tijdens de kredietcrisis

Crisismaatregelen

In het kader van de kredietcrisis heeft het kabinet vanaf eind 2008 op korte termijn diverse maatregelen moeten nemen om de problemen in de bancaire sector het hoofd te kunnen bieden. Deze maatregelen zijn echter genomen zonder dat het parlement hiervoor aan het kabinet een voorafgaande machtiging heeft gegeven voor het doen van de uitgaven. Bij enkele maatregelen is echter wel toepassing gegeven aan het materiële budgetrecht. Zo ook bij het besluit tot het instellen van de Herkapitalisatie- faciliteit ingesteld op 10 oktober 2008.²¹ Met deze faciliteit stelde de staat voor de duur van een jaar € 20 miljard beschikbaar aan financiële ondernemingen, om deze te

beschermen tegen externe schokken en om het vertrou- wen in het Nederlandse financiële systeem te herstellen.

Wanneer de staat voornemens is om deel te nemen in een onderneming dient de minister dit krachtens art. 34 lid 5 CW, alvorens de verplichting aan te gaan, voor te hangen bij het parlement. De minister achtte het, gelet op de tijd die toepassing van dit artikel met zich brengt, niet mogelijk om voor elke individuele deelneming deze voorhangprocedure toe te passen.²²

Nu voor toepassing van het formele budgetrecht geen ruimte was, heeft de minister voorafgaand aan de indiening van de suppletoire begroting en voordat er een aanvang is genomen met de uitgaven,²³ een brief naar de Tweede Kamer gestuurd waarin hij het (crisis)beleid aan- kondigde met de daarmee gepaard gaande budgettaire

Wetenschap

© Photononstop/Alamy

consequenties.²⁴ Het kabinet beschouwt deze brief als een:

‘algemeen beleidskader dat in de gegeven uitzonderlijke situatie in de plaats komt van de algemene voorhangpro- cedure voor alle deelnemingen die in het kader van deze operatie plaats zal gaan vinden.’²⁵ Via een stilzwijgende instemming voerde het parlement zijn budgetrecht in materiële zin uit.

Ten aanzien van het materiële budgetrecht kan men de vraag stellen in hoeverre hierbij nog recht wordt gedaan aan de essentie van het budgetrecht, namelijk het verlenen van een voorafgaande formele machtiging.²⁶

Deelname Fortis/ABN AMRO

Het kabinet heeft bij de deelname van de staat in Fortis (en de uiteindelijke overname), noch het formele, noch het materiële budgetrecht in acht genomen. Op 28 sep- tember 2008 besluiten zowel de Nederlandse, de Belgi- sche en de Luxemburgse staat tot overheidsingrijpen bij Fortis (die bovendien destijds een aandeel in ABN AMRO bezat), om te voorkomen dat Fortis in staat van faillis- sement zou raken, waardoor onevenredige schade zou worden aangebracht aan het Nederlandse financiële stelsel en daarmee ook de Nederlandse economie als geheel.²⁷ Deze maatregel blijkt echter niet voldoende, waardoor de Nederlandse staat op 3 oktober 2008 besluit een 100% aandeel in (het ‘Nederlandse deel’ van) Fortis te verwerven. Pas nadat het besluit tot deelname in Fortis is genomen, heeft het kabinet het parlement op de hoogte gesteld van de aangegane verplichting.²⁸ Zelfs met betrek- king tot de overname van Fortis berichtte het kabinet het parlement niet eerder dan nadat de beslissing was genomen.²⁹ Vanwege de spoed eisendheid werd de reeds genoemde en vereiste voorhangprocedure van art. 34 lid 5 CW niet gevolgd. Evenmin zag de minister reden gebruik te maken van de speciale nood regeling uit art. 97 CW. Op grond daarvan kan immers ingeval van ‘buitenge- wone omstandigheden’ via een snel te nemen koninklijk besluit een deelneming in een vennootschap worden genomen zonder dat de meer omslachtige voorhangpro- cedure hoeft te worden gevolgd. Minister Bos was echter van oordeel dat de financiële crisis hier niet onder valt maar dat het moet gaan om omstandigheden waarin het land onbestuurbaar is of dreigt te worden. Er is echter veel voor te zeggen de bedreiging van vitale (staats)belan- gen, waaronder de economische veiligheid, hier ook onder te laten vallen.³⁰ Juist ook dan is de voorafgaande betrokkenheid bij dergelijke ingrijpende (financiële) beslissingen van de volksvertegenwoordiging een belang- rijke democratische waarborg.

Reactie parlement en minister

De gang van zaken met betrekking tot het nemen van de beslissingen tot deelname in en overname van Fortis toont aan dat het parlement achteraf voor voldongen fei- ten is geplaatst.³¹ Een meerderheid van het parlement rea- geert echter toch met begrip op het ingrijpen van minister Bos bij Fortis/ABN AMRO. Er was sprake van een uitzonder- lijke situatie waarbij onmiddellijk handelen noodzakelijk was.³² Omdat het spoedeisende karakter van de maatrege- len, de vertrouwelijkheid en de markt- en koersgevoelig- heid van de informatie een grote rol spelen in dergelijke financiële crisissituaties, zal handhaving van het formele budgetrecht niet altijd mogelijk zijn, maar in casu wordt evenmin voldaan aan het materiële budgetrecht.

Enerzijds is de minister van oordeel dat het procedu- reel niet onoverkomelijk hoeft te zijn dat art. 34 CW, en dus het formele budgetrecht, niet in acht is genomen.

Omdat art. 34 CW interne werking heeft en daarom enkel betrekking heeft op de verhouding tussen regering en het parlement, kunnen het kabinet en het parlement zelf bepalen hoe ernstig zij in concrete situaties het niet toe- passen van dit wettelijk voorgeschreven vormvoorschrift (politiek) wegen, aldus de minister.³³

Bovendien lijkt de minister weinig te voelen voor het vertrouwelijk informeren van het parlement tijdens de kredietcrisis. Vooropstaat dat vertrouwelijk informeren een ultimum remedium moet zijn. De minister wil – ten tijde van de kredietcrisis – in situaties waarin het voor- nemen tot het in het leven roepen van een nieuw beleids- instrument direct gevolgd moet worden door het toepassen ervan op één of meer concrete financiële ondernemingen en daarbij het aspect van vertrouwelijk- heid in verband met koers- en marktgevoeligheid aan de orde is, de groep van personen die op de hoogte is van deze informatie zo beperkt mogelijk houden; voor alle betrokken belanghebbenden moet er een gelijk speelveld zijn.³⁴ Een voorafgaand budgettair mandaat zou daarmee op gespannen voet staan.³⁵

Kamerstukken II

21. 2008/09, 31 371,

nr. 18.

Indien meer budget voor deze regeling/

22.

faciliteit nodig is, zal dit bovendien zo spoe- dig mogelijk in een brief aan het parlement worden voorgelegd, aldus de minister.

Kamerstukken II 2008/09, 31 371, nr. 79, p. 2.

Kamerstukken II

23. 2008/09, 31 371,

nr. 79, p. 4.

Kamerstukken II

24. 2008/09, 31 371,

nr. 18.

Kamerstukken II

25. 2008/09, 31 371, nr.

18, p. 2.

De zogenoemde autorisatiefunctie, zie 26.

bijv. Warmelink 1993, p. 54.

Kamerstukken II

27. 2008/09, 31 371, nr.

11, p. 1.

Kamerstukken II

28. 2008/09, 31 371,

nr. 11.

Kamerstukken II

29. 2008/09, 31 371,

nr. 12.

Vgl. K. Rypma,

30. De kredietcrisis vanuit democratisch, rechtsstatelijk perspectief, masterscriptie Universiteit Leiden, augustus 2009.

Bovendien kan de verplichting aange- 31.

gaan door minister Bos namens de staat, door het parlement niet ongedaan worden gemaakt. Het niet in acht nemen van het voorschrift uit art. 34 CW heeft geen enke- le invloed op de geldigheid van de rechts- handeling. Warmelink 1993, p. 60.

Handelingen II

32. 2008/09, nr. 11, p. 743- 745.

Kamerstukken II

33. 2008/09, 31 371,

nr. 79, p. 3.

Kamerstukken II

34. 2008/09, 31 371,

nr. 36, p. 1 en 2.

Kamerstukken II

35. 2008/09, 31 371,

nr. 79, p. 2. De minister lijkt er hierbij vanuit te gaan dat informeren gelijkstaat aan auto- riseren.

Vooropstaat dat vertrouwelijk

informeren een ultimum remedium

moet zijn

Anderzijds heeft de minister begrip voor de zorg van het parlement inzake de aantasting van zijn budgetrecht en wil hij deze aantasting beperken.³⁶ Allereerst zal de minister de presentatie van de informatie over de gevolgen van de begroting bij toepassing van het materiële budget- recht verbeteren.³⁷ Hiertoe is in de Rijksbegrotingsvoor- schriften 2011 de zinsnede opgenomen dat ‘de presentatie van de informatie over de gevolgen voor de begroting op begrotingsachtige wijze zal worden gepresenteerd’.³⁸ Hier- door wordt aan het parlement meer inzicht gegeven in de budgettaire gevolgen van de beleidsaanpassing. Daarnaast zal de in de praktijk bestaande toepassing van het materië- le budgetrecht worden vastgelegd in de Comptabiliteitswet.

De minister is van oordeel dat op deze manier recht wordt gedaan aan wat volgens hem de essentie van het budget- recht is: het vooraf informeren van het parlement.³⁹

In de nieuwe Comptabiliteitswet wordt daartoe een bepaling opgenomen met een dergelijke strekking:

‘Spoedeisende, beleidsmatige begrotingswijzigingen die niet tijdig door middel van een wet tot wijziging van de begroting kunnen worden vastgesteld, worden door de betrokken Minister, in overeenstemming met de Minister van Financiën, voorafgaand aan de uitvoering van deze begrotingswijzigingen aan beide Kamers der Staten- Generaal voorgelegd.’ ⁴⁰

Het kabinet meent dat de vooruitlopende informa- tievoorziening tevens een (impliciet) mandaat van het parlement kan opleveren.⁴¹ In de verhouding tussen het kabinet en het parlement gaat het kabinet er immers van- uit dat het parlement bij wetgeving vooraf expliciet instemt met de voorgestelde koers en bij beleidnota’s impliciet, indien het beleid niet wordt afgewezen, bijvoor- beeld via een motie van afkeuring.⁴² Deze regeling zal worden toegepast wanneer sprake is van incidentele financiële verplichtingen die niet in de oorspronkelijke begroting zijn voorzien, zoals incidentele leningen en garanties.⁴³ Van deze wijziging is tot op de dag van dit schrijven echter nog niets vernomen.

Tussenbalans

Financiële crisissituaties nopen tot snel ingrijpen en gaan bovendien gepaard met gevoelige en vertrouwelijke infor- matie, waarin het adagium nood-breekt-wet lijkt te gelden.

Handhaving van het formele budgetrecht lijkt dan niet mogelijk. In gevallen waarbij niet gewacht kan worden op een voorstel van een begrotingswijziging, is toepassing van het materiële budgetrecht aan de orde. Toepassing van het materiële budgetrecht is dan ook de uitzondering op de regel. Er wordt immers formeel alleen tegemoet

gekomen aan het budgetrecht, indien het parlement de uitgaven vooraf goedkeurt via een begrotingswet. De essentie van het budgetrecht ligt dus in het vooraf auto- riseren en niet, zoals oud-minister Bos stelt, in het vooraf informeren van het parlement. Het lijkt erop dat hij ervan uitgaat dat toepassing van het materiële budgetrecht de regel is in plaats van de uitzondering.

Wanneer toepassing wordt gegeven aan het mate- riële budgetrecht, is het echter van essentieel belang dat het parlement voorafgaand aan het aangaan van de ver- plichting en het doen van de uitgave wordt geïnformeerd (zo nodig vertrouwelijk) en impliciet zijn mandaat kan geven aan de beleidsaanpassing. Immers zonder waarbor- ging van deze informatierechten kan men zich afvragen wat het budgetrecht überhaupt nog voor betekenis heeft.

Hiermee wordt namelijk voorkomen dat het parlement achteraf voor voldongen feiten komt te staan en enkel nog de mogelijkheid rest tot het achteraf bekrachtigen van de maatregel of, aan de andere kant van het spec- trum, het inroepen van de vertrouwensregel.

Het is de vraag hoeveel betekenis er aan de toegezeg- de wettelijke verankering van het materiële budgetrecht moet worden gegeven. De minister geeft zelf al aan dat het procedureel niet onoverkomelijk is wanneer de minis- ter in noodsituaties de Comptabiliteitswet niet naleeft:

het parlement kan de schending achteraf altijd politiek wegen en als ultieme consequentie toepassing geven aan de vertrouwensregel. De handreiking van de minister lijkt zodoende wel erg weinig betekenis te hebben.

Tegelijkertijd is verankering in de Comptabiliteitswet een formele bevestiging van een jarenlange praktijk. Het materiële budgetrecht wordt immers niet alleen in (finan- ciële)crisissituaties toegepast.⁴⁴ Dat de vooruitlopende begrotingsinformatie op meer begrotingsachtige wijze wordt voorgelegd aan het parlement is in ieder geval een stapje in de richting van versterking van de informatie- voorziening van het parlement bij toepassing van het materiële budgetrecht.

3 Budgetrecht onder vuur vanuit Europa Na de bankencrisis volgde eind 2009 de schuldencrisis, te beginnen met Griekenland.⁴⁵ Na lang aarzelen, besloot de Eurogroep, de regeringsleiders van alle eurolanden, op 2 mei 2010 tot ingrijpen, omdat de situatie zodanig onhoudbaar was geworden dat ernstige gevolgen voor de stabiliteit van de eurozone dreigden.⁴⁶ De Minister van Financiën vroeg vervolgens uitdrukkelijk om parlemen- taire goedkeuring voor de Nederlandse deelname aan het steunpakket voor Griekenland. ⁴⁷ Het Nederlandse parle- ment stemde op 7 mei 2010 in met dit, vanuit Europa en het IMF gefinancierde, steunpakket voor Griekenland.⁴⁸

Dit was het startsein voor het nemen van verschillen- de (steun)maatregelen en garantstellingen op Europees niveau om de euro te beschermen. Het nemen van enkele van deze maatregelen heeft zich binnen beperkt tijdsbe- stek afgespeeld. Met name de snelheid, maar ook de markt- en koersgevoeligheid waarmee deze maatregelen gepaard gaan, zetten het nationale budgetrecht vanuit Europa onder druk. Het lijkt erop dat het huidige kabinet enkele lessen heeft kunnen trekken uit de ineens toeslaande kre- dietcrisis. De huidige Minister van Financiën, De Jager, is zich in ieder geval bewust van het onder druk staande bud-

Wetenschap

Het kabinet heeft bij de deelname

van de staat in Fortis noch het

formele, noch het materiële

budgetrecht in acht genomen

getrecht en probeert, waar mogelijk, de informatierechten van het parlement te waarborgen, ook als handhaving van het budgetrecht niet mogelijk blijkt te zijn.

Oprichting noodfonds

De aankondiging van de steunmaatregelen voor Grieken- land bleek onvoldoende om het vertrouwen van de finan- ciële instellingen in de markt te doen herstellen. Na het plotseling opdrogen van de liquiditeiten, werd op een spoedbijeenkomst van de Europese Commissie van 6 op 7 mei 2010 een voorstel gedaan tot het instellen van een mechanisme om de stabiliteit van de eurozone te waar- borgen en te voorkomen dat de situatie zou overslaan naar andere delen van Europa. De uitwerking vond plaats op de bijeenkomst van de Ecofin Raad op 9 mei 2010, waarin alle ministers van economie en/of financiën van de eurolanden zijn verenigd.⁴⁹

Onderdeel van dit noodfonds is de European Finan- cial Stability Facility (EFSF).⁵⁰ Deze private onderneming is door een intergouvernementele overeenkomst, tussen de

eurolanden, opgericht voor een periode van drie jaar, waarin de faciliteit, bij unanimiteit, leningen kan verstrek- ken aan eurolanden in financiële nood. De parlementen van de nationale lidstaten moeten instemmen met deze intergouvernementele overeenkomst. Minister de Jager heeft dan ook met het oog op de instemming van de Nederlandse Staten-Generaal op Europees niveau een par- lementair voorbehoud gemaakt met betrekking tot de instelling van de EFSF.⁵¹

Direct na de bijeenkomst van de Ecofin Raad van 9 mei 2010 heeft minister De Jager met een beleidsbrief, d.d. 10 mei 2010, het parlement op de hoogte gesteld van het besluit tot instelling van een noodmechanisme met een Nederlands aandeel van € 26 miljard aan garanties.⁵² In het debat van 10 en 11 mei 2010 heeft de Tweede Kamer haar expliciete goedkeuring gegeven aan Neder- landse deelname in alle programma’s die door de EFSF worden aangegaan.⁵³ Daarmee heeft de Kamer⁵⁴ tevens ingestemd met het latere beroep van Ierland en Portugal op dit noodmechanisme.⁵⁵

Het naar huis sturen van ministers is wel een erg vergaand en bot middel dat zeker in een situatie van financiële crisis meer kwaad dan goed doet

Kamerstukken II

36. 2008/09, 31 371,

nr. 79, p. 2.

Kamerstukken II

37. 2008/09, 31 371,

nr. 79, p. 4 en 5.

Rijksbegrotingsvoorschriften 2011, deel 38.

1, nr. 2 suppletoire begrotingen. De Rijks- begrotingsvoorschriften worden ieder jaar vastgesteld door de Minister van Financiën krachtens art. 18 CW. In de Rijksbegrotings- voorschriften staan voorschriften omtrent de vaststelling en verantwoording van de begroting.

Kamerstukken II

39. 2008/09, 31 371, nr.

301, p. 2. De minister lijkt hierbij uit te gaan van het materiële budgetrecht en niet van het formele budgetrecht. De essentie van het formele budgetrecht is immers vooraf- gaande autorisatie.

Kamerstukken II

40. 2008/09, 31 371,

nr. 301.

Een voorbeeld van toepassing van voor- 41.

uitlopende begrotingsinformatie is de brief van de minister over de herkapitalisatie van ABN AMRO. Kamerstukken II 2008/09, 31 789, nr. 12.

Kamerstukken II

42. 2008/09, 31 371, nr.

79, p. 4. Zie daarnaast bijvoorbeeld ook de toelichting bij de Aanwijzingsregeling verplichting kas rijksoverheid 2010, Stcrt.

2010, 737.

Wanneer er sprake is van een regeling, 43.

dus wanneer meer partijen van een financi-

ele voorziening gebruik kunnen maken, wordt met het parlement overlegd over de regeling en over het bedrag dat daarvoor beschikbaar wordt gesteld. Individuele verstrekkingen hoeven dan niet te worden gemeld. Kamerstukken II 2008/09, 31 371, nr. 301, p. 4.

Aanwijzingsregeling verplichting kas 44.

rijksoverheid 2010, Stcrt. 2010, 737.

De term schuldencrisis wordt gebruikt 45.

wanneer overheden niet meer in staat zijn om hun schulden te betalen, zoals in Grie- kenland het geval is. Omdat de schuldencri- sis betrekking heeft op landen in de eurozo- ne, wordt er ook wel gesproken van de eurocrisis.

Statement by the Eurogroup, 2 mei 46.

2010, bijlage bij Kamerstukken II 2009/10, nr. 21 501-07, nr. 709.

Handelingen II

47. 2009/10, nr. 81, p.

6890-6933. Het steunpakket heeft een omvang van € 110 miljard. Hiervan wordt

€ 30 miljard als lening verstrekt door het IMF en € 80 miljard wordt via bilaterale leningen verstrekt door de eurolanden.

Nederland zal maximaal € 4,704 miljard verstrekken aan leningen die tranchegewijs verstrekt zullen worden in de periode 2010- 2013. Verstrekking van de tranches zal conditioneel zijn op naleving door Grieken- land van de in de Memorandum of Under- standing opgenomen beleidsvoorwaarden.

Kamerstukken II 2009/10, nr. 21 501-07, nr. 709, p. 5.

Minister De Jager heeft bij de instem- 48.

ming met het steunpakket aan Griekenland op Europees niveau een parlementair voor- behoud gemaakt voor dat deel van het steunpakket dat bestaat uit het verstrekken van bilaterale leningen. Deze bilaterale leningen vinden immers buiten het kader van de EU plaats. Voor het verstrekken van een bilaterale lening oefenen de lidstaten hun soevereine bevoegdheden uit. Pas na uitdrukkelijke goedkeuring door het Neder- landse parlement van de steunverlening is de Nederlandse staat hieraan gebonden, hetgeen dus op 7 mei 2010 is geschied.

Raad van de Europese Unie, Besluit van 49.

de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten van de Eurozone, in het kader van de Raad van de Europese Unie bijeen, Brussel, 10 mei 2010, 9614/10.

De eurolanden staan voor € 440 miljard 50.

borg voor de verplichtingen van het EFSF.

Het noodmechanisme bestaat verder uit een communautair deel, het European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM) waarin € 60 miljard beschikbaar wordt gesteld uit eigen middelen van de Europese Unie. Ook het IMF neemt deel aan het programma voor maximaal € 250 miljard.

Zie uitgebreid V. Borger, ‘De eurocrisis als katalysator voor het Europese noodfonds en

het toekomstig stabilisatiemechanisme’, SEW 2011, p. 207-216.

Kamerstukken II

51. 2009/10, 21 501-07,

nr. 734, p. 41.

Kamerstukken II

52. 2009/10, 21 501-07,

nr. 723.

Handelingen II

53. 2009/10, nr. 82,

p. 6955-6980.

Het gaat steeds vooral om de Tweede 54.

Kamer; de Eerste Kamer speelt geen grote rol in dit verband, alhoewel haar natuurlijk formeel (als medewetgever) het budget- recht toekomt en zij desgewenst wel een prominentere rol zou kunnen spelen (met name in de huidige politieke verhoudingen).

De discussie of de Eerste Kamer überhaupt haar rol als medewetgever bij de begroting moet behouden, gaat het bestek van deze bijdrage te buiten, vgl. Bovend’Eert/Kum- meling 2010, p. 341-342.

Zie

55. Kamerstukken II 2010/11, 21 501- 07, nr. 769, p. 4 (Ierland) en Kamerstukken II 2010/11, 21 501-07, nr. 796, p. 3 (Portu- gal). De minister geeft aan dat deze Neder- landse garanties reeds zijn verwerkt in de eerste suppletoire begroting die de Kamer op 1 juli 2010 heeft goedgekeurd. Het leningenpakket heeft volgens de minister geen verdere gevolgen voor de Nederland- se begroting.

Bij de officiële oprichting van de EFSF, op 7 juni 2010, heeft minister De Jager het formele budgetrecht echter niet in acht genomen. Gelet op de dringende noodzaak tot feitelijke oprichting van de EFSF en gelet op de brede steun die het parlement reeds had uitgesproken over deel- name aan de EFSF achtte de minister het niet mogelijk om de dertig dagen termijn uit art. 34 CW aan te hou- den.⁵⁶ Evenmin zag hij blijkbaar reden de eerder genoem- de crisisregeling van art. 97 CW toe te passen, op grond waarvan in buitengewone omstandigheden via een koninklijk besluit, zonder voorhangprocedure, direct fiat kon worden gegeven aan de oprichting van de noodfacili- teit, een privaatrechtelijke rechtspersoon.

Vertrouwelijk informeren

Voor toepassing van het formele budgetrecht bij de oprichting van de EFSF zag de minister geen ruimte, wel echter lijkt de minister zich terdege bewust van het bud- getrecht en de daarmee samenhangende informatierech- ten van het parlement ten opzichte van het kabinet.

De snelheid waarmee, na het afkondigen van de Griekse steunmaatregelen, de situatie op de Europese markt verergerde heeft zowel Europa als Nederland ver- rast. De minister werd, net als de Europese Commissie, pas in de loop van de avond van 7 mei 2010 geïnformeerd over de ernst van de situatie, waardoor het parlement niet eerder geïnformeerd kon worden over de ontwikkelingen dan nadat het besluit van de Ecofin Raad was genomen op 9 mei 2010.⁵⁷ De kans echter dat dit zou kunnen gebeu- ren, had het Nederlandse kabinet reeds onderkend en de minister heeft dan ook voorafgaand aan de afkondiging van de steunmaatregelen aan Griekenland meermaals met het parlement vertrouwelijk overlegd over de ernst van de situatie en de dreigende overslag naar andere delen van Europa.⁵⁸ Hiermee heeft de minister kunnen voorkomen dat het parlement naar aanleiding van het besluit van de Ecofin op 9 mei 2010 geheel voor voldon- gen feiten is komen te staan.

Niet alleen voorafgaand aan het besluit tot het instellen van een noodfonds, maar ook na het verzoek van Ierland om financiële steun van het IMF en de EU,⁵⁹ door een beroep op het noodfonds, heeft minister De Jager het parlement vertrouwelijk geïnformeerd over onder andere de consequenties die het verzoek van Ierland op het nood- mechanisme heeft voor Nederland.⁶⁰ Ook heeft de minis- ter de Kamerleden van reces teruggeroepen voor een besloten spoedoverleg, voorafgaand aan de vergadering van de Ecofin Raad van 16 en 17 mei 2011, nu dreigt dat Griekenland naar waarschijnlijkheid niet kan voldoen aan de beleidsvoorwaarden die zijn verbonden aan het ver- strekken van de leningen en er volop wordt gespeculeerd over de mogelijke stappen die de Eurogroep zal (kunnen) treffen om een faillissement van Griekenland te voorko- men.⁶¹ De minister benadrukte echter dat tijdens het spoedoverleg niet om een mandaat van het parlement werd gevraagd, maar dat het parlement enkel werd geïn-

formeerd over de situatie in Griekenland, Ierland en Por- tugal en dat in het overleg vrijelijk kon worden gesproken en gespeculeerd over mogelijke oplossingen.⁶²

Minister De Jager maakt bij het vertrouwelijk infor- meren van het parlement, in tegenstelling tot zijn voor- ganger Bos, een duidelijk onderscheid tussen het infor- meren van en het autoriseren door het parlement. Het vertrouwelijk informeren van het parlement stelt de Kamerleden in de gelegenheid om op de hoogte te raken van de actuele ontwikkelingen en om hier vrijelijk over te kunnen spreken/speculeren, zonder dat dit onrust op de markten ten gevolge zou hebben. Wanneer er een budget- tair mandaat dient te worden gevraagd, moet dit aan de orde komen in de openbare beraadslaging. Ook in financi- ele (nood)situaties waarin markt- en koersgevoelige infor- matie een grote rol speelt, wordt het parlement vertrou- welijk geïnformeerd zonder dat dit tevens een mandaat inhoudt.

Niet alleen het vertrouwelijk informeren van het par- lement lijkt erop te duiden dat minister De Jager het bud- getrecht tracht te waarborgen, tevens heeft de minister toegezegd dat hij, voor alle maatregelen die op Europees niveau worden genomen in het kader van betere economi- sche en budgettaire coördinatie en die raken aan het nati- onale budgetrecht, zich vooraf zal vergewissen van vol- doende parlementaire steun, en wanneer dit onverhoopt niet mogelijk is, er in ieder geval op Europees niveau een parlementair voorbehoud wordt gemaakt.⁶³

Naar een verdergaande economische en budgettaire coördinatie

Het zijn echter niet alleen de Europese steunmaatregelen die leiden tot een aantasting van het (formele) budget- recht, ook de maatregelen ter versterking en bevordering van de economische en monetaire samenwerking binnen de EU, lijken de politieke ruimte om een nationale invulling te geven aan de begroting te beperken.

De schuldencrisis heeft het functioneren van de EMU namelijk (wederom) ter discussie gesteld. Om een goede werking van de EMU te waarborgen is het van belang dat de lidstaten zich verbinden aan de begrotings- regels zoals deze bij de oprichting ervan, in 1997, in het Stabiliteits- en groeipact (SGP) zijn neergelegd.⁶⁴ De schul- dencrisis heeft aangetoond dat het SGP door meerdere lidstaten met voeten werd getreden. Een strengere nale- ving van dit pact is noodzakelijk om de stabiliteit van de euro te kunnen waarborgen. Ook wordt er vanuit verschil- lende lidstaten gepleit voor een bredere en grondigere coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten.

Deze maatregelen hebben echter betrekking op nationale bevoegdheden en lijken daarmee een beperking van het nationale budgetrecht te vormen.

Ten eerste lijkt de instelling van het zogenoemd Europees Semester te leiden tot inperking van de politie- ke ruimte om op nationaal niveau de begroting vast te stellen. De Taskforce Van Rompuy, ingesteld naar aanlei-

De schuldencrisis heeft aangetoond dat het Stabiliteits- en groeipact door meerdere lidstaten met voeten werd getreden

Wetenschap

ding van de schuldencrisis om te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om binnen Europa te komen tot stren- gere begrotingsregels,⁶⁵ – European governance – heeft dit nieuwe toezichtsinstrument geïntroduceerd. In het kader hiervan beoordeelt de Europese Commissie de ontwerp- begrotingen en de hervormingsplannen van alle EU- landen.⁶⁶ Deze maatregelen gaan voor sommige lidstaten echter niet ver genoeg. Op initiatief van Duitsland en Frankrijk is op de Eurotop van 11 maart 2011 het eerder genoemde concurrentiepact gesloten tussen de lidstaten van de eurozone. Dit pact is hoofdzakelijk toegespitst op gebieden die onder de nationale bevoegdheid vallen en betreft afspraken om vanuit Europa verdergaande maat- regelen te treffen om het economisch beleid van de lid- staten op elkaar af te stemmen.⁶⁷

De lidstaten verbinden zich er onder andere toe om de regels van het SGP om te zetten in nationale wetge- ving. Daarnaast zal de Europese Commissie in de gelegen- heid worden gesteld om met volledige inachtneming van de bevoegdheden van de nationale parlementen, het begrotingsvoorschrift in kwestie te beoordelen voordat zij wordt vastgesteld op nationaal niveau om te garanderen dat het verenigbaar is met en ondersteuning biedt aan de voorschiften van de Europese Unie.⁶⁸ Deze maatregelen lijken een nog verdere inperking van de (politieke) ruimte te vormen om op nationaal niveau invulling te geven aan de begroting.⁶⁹

4 Herdefinitie van de rol van het parlement op het financiële terrein?

De positie van het nationale parlement ten aanzien van het budgetrecht ligt niet alleen vanuit nationaal, maar ook vanuit Europees perspectief onder vuur. De genomen maatregelen in het kader van de kredietcrisis en de daar- op volgende schuldencrisis tonen aan dat sprake is van een veranderende rol van het nationale parlement bij de invulling van het budgetrecht. Veelal wordt op materiële wijze uitvoering gegeven aan het budgetrecht, zonder dat sprake is van een voorafgaande formele machtiging.

Bovendien lijkt het steeds vaker noodzakelijk dat het parlement vertrouwelijk wordt geïnformeerd, nog afge-

zien van de (uitzonderlijke) gevallen waarin de minister zelfs dit niet geboden acht. De minister (Bos in dit geval) is tamelijk laconiek over het niet in acht nemen van de terzake geldende constitutionele regels: de strikte begro- tingsregels (zoals de bijzondere voorhangprocedure uit art. 34 CW) hebben immers interne werking tussen rege- ring en parlement en als beide het daarover eens zijn, kunnen deze (grond)wettelijke regels terzijde worden geschoven. Als het parlement het niet met deze benade- ring eens is, moet het de minister of het hele kabinet maar naar huis sturen. Op deze manier wordt naar ons oordeel wel al te gemakkelijk omgegaan met belangrijke constitutionele regels, zoals die onder meer zijn vastge- legd in de Grondwet en de Comptabiliteitswet. Bovendien is het naar huis sturen van de minister(s) wel een erg vergaand en bot middel, dat zeker in een situatie van financiële crisis meer kwaad dan goed doet. Er zou dan ook serieus gekeken moeten worden naar effectieve moge- lijkheden om zoveel mogelijk recht te doen aan de bud- gettaire rechten van het parlement in tijden van financië- le crisis, waarbij het immers veelal gaat om substantiële budgettaire wijzigingen.

In de eerste plaats dient een regeling te worden getroffen waarbij het parlement vertrouwelijk geïnfor- meerd wordt in noodsituaties waarin gevoeligheid en ver- trouwelijkheid van informatie een grote rol spelen en openbare beraadslaging om deze reden niet mogelijk is.⁷⁰ Het vooraf informeren van het parlement is immers van wezenlijk belang bij de uitoefening van het budgetrecht, wanneer het afgeven van een formele machtiging niet mogelijk is.

Daarnaast zou passende noodwetgeving moeten wor- den ontworpen voor het afwijken van de bepalingen van de Comptabiliteitswet (onder meer ten aanzien van de eerder genoemde bijzondere voorhangprocedure).

Het opstellen van concrete criteria waaraan een financiële noodsituatie moet voldoen om af te kunnen wijken van deze bepalingen is vrijwel onmogelijk en staat in de weg aan een goede werking van de noodvoorziening. Nood- situaties zijn immers niet allemaal van de voren te dui- den. Wel kan naar ons oordeel onder de criteria in ieder

Handelingen II

56. 2009/10, nr. 82,

p. 6955-6980 en Kamerstukken II 2009/10, 21 501-07, nr. 739. Voor het (mede)oprich- ten van een privaatrechtelijke rechtspersoon geldt immers ook een voorhangprocedure, zie art. 34 lid 1 CW.

Handelingen II

57. 2009/10, nr. 82, p. 6962.

Kamerstukken II

58. 2009/10, 21 501-07,

nr. 734, p. 21.

Statement by the Eurogroup and Ecofin 59.

Ministers, bijlage bij Kamerstukken II 2009/10, 21 501-07, nr. 764.

Kamerstukken II

60. 2010/11, 21 501-07,

nr. 773, p. 30-31.

Op het moment van afronding van 61.

deze bijdrage, stond de EU op het punt extra steun aan Griekenland te geven onder voorwaarde van zeer strenge bezuinigings-

maatregelen.

‘Beleggers verwachten bankroet van 62.

Griekenland’, NRC Handelsblad 13 mei 2011.

Kamerstukken II

63. 2010/11, 21 501-07,

nr. 778, p. 2. Zie ook Kamerstukken II 2009/10, 21 501-07, nr. 737.

De eurolanden mogen volgens de 64.

begrotingsdiscipline neergelegd in het Sta- biliteits- en groeipact een begrotingstekort van maximaal 3% van het bruto binnen- lands product (bbp) hebben (EMU-saldo) en een maximale overheidsschuld van 60%

van het bbp hebben (EMU-schuld).

Voor alle aanbevelingen van de Task- 65.

force zie: Europese Raad, Eindverslag van de Taskforce aan de Europese Raad, Brussel 21 oktober 2010, 1502/10 (consolidated version).

Hiertoe is de Verordening (EG) nr.

66.

1466/97 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid aangepast (COM/2010/0526). Op 7 juni 2011 heeft de Europese Commissie haar eerste aanbevelingen bekendgemaakt.

Vooral landen als Spanje, België, Italië en Frankrijk krijgen een strenge beoordeling.

In dit concurrentiepact staan gezamen- 67.

lijke doelstellingen, waarbij de lidstaten zelf verantwoordelijk blijven voor de keuze van de specifieke beleidsmaatregelen. Conclu- sies van de staatshoofden en regerings- leiders van de eurozone van 11 maart 2011, Brussel 11 maart 2011, Bijlage I, p. 5.

Conclusies van de staatshoofden en 68.

regeringsleiders van de eurozone van 11 maart 2011, Brussel 11 maart 2011.

Minister De Jager is zich hier ook van 69.

bewust en vraagt zich af hoe dergelijke maatregelen zich verhouden met het natio- nale budgetrecht. Toch is hij enthousiast over de maatregel en klinken de maatrege- len hem als ‘muziek in de oren’. Hij lijkt er vooralsnog geen problemen mee te hebben als de Europese Commissie inzage krijgt in de nationale begroting. Handelingen II 2009/10, nr. 82, p. 6969.

Vgl. Adriaanse/Barkhuysen/Van Emme- 70.

rik 2008. Zie de aangenomen motie- Vendrik (GroenLinks) en Irrgang (SP) om samen met het kabinet tot een afspraak te komen om voor de duur van de (krediet) crisis, de vertrouwelijke informatievoorzie- ning richting de Kamer te versterken.

Kamerstukken II 2008/09, 31 371, nr. 14.

geval meer worden verstaan dan enkel die omstandigheid waarin het land onbestuurbaar is of dreigt te worden.

De bedreiging van vitale, economische, (staats)belangen zou hier bijvoorbeeld ook onder kunnen vallen.

Minister Bos geeft aan niets te voelen voor toepas- sing van noodwetgeving, ook niet in toekomstige geval- len van financiële crises: een dergelijke crisis zou enkel ver ergeren door het afkondigen van een noodsituatie en bovendien zou dergelijk handelen niet getuigen van ade- quaat crisismanagement.⁷¹ Uitzonderlijke situaties als de deelname in Fortis (waarin naast de geboden supersnel- heid ook sprake was van uiterst gevoelige beursinforma- tie) getuigen inderdaad van het feit dat onverkorte hand- having van het budgetrecht, en zelfs het vertrouwelijk informeren van de Kamerleden, niet altijd mogelijk is.

Om in een dergelijk uitzonderlijk geval tegemoet te komen aan de budgettaire rechten van het parlement, zou de specifieke noodvoorziening in art. 97 CW uitge- breid kunnen worden met een verzwaarde motiverings- plicht voor de minister in geval deze noodregeling niet wordt gevolgd.

Benadrukt moet worden dat ook het parlement een belangrijke rol heeft te vervullen in het controleren van de regering. Hoewel oud-minister Bos laat geloven dat het parlement in gevallen waarin de regering de budgettaire bepalingen niet in acht heeft genomen, kan kiezen tussen enerzijds het goedkeuren van de handeling en anderzijds het toepassen van de vertrouwensregel, kan het parle- ment zich ook een rol aanmeten die gelegen is tussen deze twee uitersten. Dit vereist wel een actieve houding van het parlement.⁷² Door de toenemende invloed van het regeerakkoord en de coalitiebelangen lijkt het parlement de laatste decennia namelijk te zijn tekortgeschoten in zijn rol als controleur van de begrotingsuitvoering- en verantwoording.⁷³ Vastgesteld kan echter worden dat de Tweede Kamer juist in de huidige eurocrisis deze rol veel prominenter speelt (wat men ook van de inhoudelijke koers mag vinden). Ook minister De Jager lijkt tijdens de eurocrisis meer oog te hebben voor de positie van het parlement in crisissituaties, al staat daar het (formele) budgetrecht ook onder druk.⁷⁴

Een oplossing voor de veranderende rol van het par- lement bij de invulling van het budgetrecht moet in ieder geval zowel vanuit nationaal als Europees perspectief wor- den onderzocht. Alleen op deze manier kan constructief

gezocht worden naar een herdefinitie van de positie van het nationale parlement in het financiële stelsel. De recen- te ontwikkelingen op Europees niveau laten niet anders zien: de nationale financiële stelsels van de (euro)lidstaten zijn onlosmakelijk verbonden met het Europese, en andersom. De vrees die Brenninkmeijer in 1997 al uit- sprak bij de totstandkoming van de EMU voor een uithol- ling van het budgetrecht van het nationale parlement is na de krediet- en schuldencrisis, die zich maar blijft voort- slepen, almaar actueler en urgenter geworden.⁷⁵

In dit verband dient vanzelfsprekend ook de rol van het Europees parlement en in het bijzonder de rolver deling tussen het nationale en Europese parlement ter sprake te komen.⁷⁶ De (klassieke) soevereine rol van het nationale parlement komt onder druk te staan door de toenemende invloed vanuit Europa op de politieke ruimte om een nati- onale invulling te geven aan de begroting. Er moet echter rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat op (niet al te lange) termijn budgettaire soevereine bevoegd- heden worden overgeheveld naar het Europese niveau.

Betere economische coördinatie zou immers ten goede komen aan de werking van de EMU. De vraag is dan op welke manier(en) het nationale parlement nog invloed uit kan oefenen op de vaststelling van de begroting en hoe deze veranderende rol van het parlement moet worden vormgegeven in onze constitutionele praktijk. Daarbij kan men de vraag stellen in hoeverre het eigenlijk wenselijk is dat de verschillende nationale parlementen (zoveel) invloed hebben op de besluitvorming in de eurocrisis. De eurocrisis is een Europees probleem en vraagt daarom ook om een Europese oplossing. Een eventuele opoffering van het nationale budgetrecht dient echter wel gepaard te gaan met een transparante en democratische machtsba- lans op Europees niveau, hetgeen anno 2011 nog niet het geval is.⁷⁷

Bovendien kan men voor het vinden van een oplos- sing voor de veranderende rol van het parlement te rade gaan bij andere eurolanden. Speelt dergelijke problema- tiek ook in andere eurolanden een rol en hoe wordt in deze landen omgegaan met de veranderende rol en invloed van het nationale parlement op de vaststelling van de begroting? De enquête van de commissie-De Wit zou zich daarom niet alleen moeten richten op de natio- nale dimensie maar zij zou ook de Europese invalshoek mee moeten nemen in haar onderzoek.

Wetenschap

Kamerstukken II

71. 2008/09, 31 371,

nr. 79, p. 8.

De commissie-De Wit concludeerde in 72.

haar rapport dat de Tweede Kamer ook voorafgaand aan het ontstaan van de finan- ciële crisis inactief is geweest en zodoende niet adequaat in heeft kunnen springen en invloed kunnen uitoefenen op de ontwikke- lingen in het financiële stelsel en beveelt de Kamer dan ook aan om de (mede)wetge-

vende en controlerende taak van de Tweede Kamer tijdens de hervormingen in het financiële stelsel op verzwaarde wijze vorm te geven. Kamerstukken II 2009/10, 31 980, nr. 4, p. 17 en 20.

Vgl. reeds E.J. Janse de Jonge,

73. Het

budgetrecht, rechtsvergelijkende studie naar de begrotingsbehandeling door het parlement in de Verenigde Staten, Enge- land en Nederland, Zwolle 1993, p. 496.

Door de kredietcrisis is er natuurlijk al 74.

meer ervaring met het onderhouden van relaties met het parlement in tijden van financiële crisis. Bovendien is voorstelbaar dat het vooraf vertrouwelijk informeren over deelname in Fortis veel gevoeliger lag dan nu bijvoorbeeld over de steun aan Griekenland, nu reeds in algemene zin bekend was dat de betalingsproblemen van Griekenland voortduurden.

Brenninkmeijer 1997, p. 485-486.

75.

Opmerkelijk in dit verband is overigens 76.

dat het Europees Parlement op 8 juni 2011 heeft ingestemd met een verhoging van het eigen budget, terwijl een meerderheid van de Tweede Kamer juist had aangegeven hiertegen te zijn.

Vgl. reeds Brenninkmeijer 1997, p. 485- 77.

486.