Effectief adviseren aan gemeenten over externe veiligheid

Effectief adviseren aan gemeenten

over externe veiligheid

De invloed van de kwaliteit van de adviseur, de context en de kwaliteit van het

instrumentarium op de mate van effectiviteit van advies.

Robin Broens

Mei 2012

Rijksuniversiteit Groningen

Faculty of Economics and Business

Effectief adviseren aan gemeenten

over externe veiligheid

De invloed van de kwaliteit van de adviseur, de context en de kwaliteit van het

instrumentarium op de mate van effectiviteit van advies.

MscBA, specialization Change Management

University of Groningen, Faculty of Economics and Business

Mei 2012

ROBIN BROENS

Studentnummer: 1751166

Rijksuniversiteit Groningen

Koningsvaren 7

7443 TC Nijverdal

Tel.: + 31 (0) 6 48 78 15 82

E-mail: robbroens@hotmail.com

Interne Afstudeerbegeleider RUG:

Voorwoord

Eindelijk is de dag gekomen dat ik een punt kan zetten achter de ruim 2 jaar die het schrijven van dit onderzoeksrapport gekost heeft. Ik wist van te voren dat ik aan een pittige uitdaging zou beginnen. Vele onderzoekers hebben zich de afgelopen jaren stuk gebeten op het onderwerp brandweeradvisering. Hoe dieper ik in het onderwerp dook hoe groter de complexiteit van het probleem mij duidelijk werd. De hoek waarin de oplossing te vinden was bleek anders te zijn dan van te voren gedacht was. Ik ben dit onderzoek gestart vanuit een bedrijfkundige verander insteek, het bleek echter dat het probleem veel bestuurlijke van aard was. Een wereld waarvan ik tot dan toe weinig kennis had. Al met al kan ik terug kijken op een zware maar tevens interessante en leerzame periode, resulterend in een rapport waar ik met trost mijn naam onder kan zetten.

Ik wil de medewerkers van de Regio Twente bedanken voor hun openheid en de prettige werksfeer. Mijn begeleider Karin Prins vanuit de RUG voor haar volhardendheid en de vele kritische noten. Verdere dank gaat uit naar mijn familie en vrienden (met name Jeroen) voor hun hulp, vertrouwen en opbeurende woorden. Ten slotte wil ik mijn vader Eric bedanken. Zonder zijn oneindige liefde, kennis en vertrouwen zou dit rapport er niet zijn geweest.

Elke raad is slecht als hij wordt opgedrongen.

Effectief adviseren aan gemeenten

over externe veiligheid

De invloed van de kwaliteit van de adviseur, de context en de kwaliteit van het instrumentarium op

de mate van effectiviteit van advies.

Robin Broens

Rijksuniversiteit Groningen

Samenvatting

De veiligheidsregio is niet alleen wettelijk adviseur van gemeenten maar als hulpdienst tevens belanghebbende bij de uitkomst van de besluitvorming bij deze gemeenten. De Veiligheidsregio Twente hecht daarom groot belang aan de doorwerking van hun advies en streeft daarmee een grotere rol na dan die van klassiek (extern) adviseur. Zij ambieert een grotere invloed op het gemeentelijke besluitvormingsproces. Dit onderzoek is gericht op aanbevelingen om dit te bereiken. Van brandweeradvies naar brandweeradvisering.

Aan de hand van een literatuurstudie zijn drie variabelen onderscheiden die van invloed zijn op de effectiviteit van advisering. Deze variabelen zijn: ‘kwaliteit adviseur, ‘context’ en ‘kwaliteit instrumentarium’. Het probleemveld is verkend door middel van literatuurstudie en interviews, waarna de relevante aspecten zijn gewaardeerd aan de hand van een enquête.

Uit het onderzoek blijkt dat alle drie de variabelen van invloed zijn op de effectiviteit van het brandweeradvies. De barrières zijn vooral aangetroffen in de variabele ‘context’. De problemen zijn voornamelijk van institutionele aard. Dit heeft tot gevolg dat de interactie tussen brandweeradviseur en gemeente veelal beperkt blijft tot het geven van een (wettelijk) advies kort voor de besluitvorming. Daarnaast blijkt dat de toepassing van (wetenschappelijke) instrumentarium beperkt blijft tot de wettelijke risicoberekeningen en dat aanvullende modellen niet worden aangeboden.

De kern van de problematiek is deze: de brandweeradviseur is niet ‘slechts’ een adviseur in de klassieke zin (reactief een oplossing geven op een verzoek) maar ook tevens wettelijk adviseur en via de repressieve hulpverlening ook betrokkene bij de gevolgen van de besluiten. De invloed op het gemeentelijk besluitvormingsproces blijkt niet zozeer verbeterd te kunnen worden door de inhoud van het formele advies te verbeteren maar door het versterken van de inbreng van de adviseur in het besluitvormingsproces. Dit kan door de adviseur vanaf het eerste begin in het besluitvormingsproces uit te nodigen mee te werken aan een optimale uitkomst. Daarvoor moet het voor beide partijen duidelijk zijn of de brandweeradviseur voor de gemeente een interne dan wel externe adviseur is; voor beide categorieën gelden andere spelregels.

Inhoudsopgave

1.3 Adviestaak van de veiligheidsregio ... 13

1.4 Huidig advies- en besluitvormingsproces ... 14

1.5 Probleemverkenning ... 14 1.5.1 AGS ... 15 1.5.2 IPO ... 15 1.5.3 Royal Haskoning ... 16 1.6 Onderzoeksvraag ... 17 1.7 Leeswijzer ... 17

Hoofdstuk 2: Theoretisch kader ... 18

2.1 Advisering ... 18

2.2 Kwaliteit van de adviseur ... 20

2.3 Context ... 21

2.4 Kwaliteit van het instrumentarium ... 22

4.2.1 Uitwerking Interviews ... 29 4.2.2 Enquêteresultaten ... 33 4.2.3 Beantwoording deelvraag 2 ... 34 4.3 Kwaliteit instrumentarium ... 35 4.3.1 Uitwerking interviews ... 35 4.3.2Uitwerking enquêtes ... 36 4.3.3 Beantwoording deelvraag 3 ... 37

Hoofdstuk 5: Conclusie, discussie en aanbevelingen ... 38

5.1 Conclusie ... 38 5.2 Discussie ... 41 5.3 Aanbevelingen ... 43 Literatuurlijst ... 45 Afkortingenlijst ... 49 Bijlagen ... 50

Bijlage 1: Overzicht rapportages ... 50

Bijlage 2: Interviewschema brandweeradviseurs ... 51

Bijlage 3: Interviewschema gemeenteambtenaren ... 52

Bijlage 4: Transponeringstabel ... 53

Bijlage 5: Introducerende brief bij enquête ... 55

Hoofdstuk 1: Introductie

1.1 Aanleiding

Opslag en transport van gevaarlijke stoffen leiden tot risico’s voor hun omgeving. Gemeenten hebben in hun besluitvorming over ruimtelijke ontwikkeling en milieuvergunningverlening rekening te houden met deze gevaarlijke stoffen. Het risicobeleid van de gemeente en de verantwoording die de gemeente in haar besluitvorming moet afleggen hebben tot doel de risico’s van gevaarlijke stoffen te verminderen. De veiligheidsregio adviseert de gemeenten over risico’s, preventie, rampenbestrijding en zelfredzaamheid van bewoners met als doel de veiligheid van mensen te bevorderen die in de omgeving aanwezig zijn. De invloed van het advies op de besluitvorming bij gemeenten bepaalt de mate van effectiviteit.

De Veiligheidsregio Twente ervaart dat gemeenten onvoldoende gevolg geven aan haar brandweeradviezen. De veiligheidsregio is niet alleen wettelijk adviseur van gemeenten maar als hulpdienst tevens belanghebbende bij de uitkomst van de besluitvorming bij deze gemeenten. De veiligheidsregio staat dan ook niet neutraal ten opzichte van de uitkomst van het gemeentelijk besluitvormingsproces en streeft een andere rol na dan die van klassiek (extern) adviseur. Zij wenst een grotere invloed op het gemeentelijke besluitvormingsproces dan die haar als wettelijk (extern) adviseur toe komt. Om meer invloed uit te kunnen oefenen zijn wijzigingen nodig die van een andere aard zijn dan het inhoudelijk verbeteren van het eindadvies. De rol van de adviseur zelf is object van onderzoek. In dit onderzoek zal vooral –maar niet alleen- onderzocht worden of en op welke wijze een gewijzigde rol van de adviseur bij kan dragen aan het vergroten van de invloed. Van brandweeradvies naar brandweeradvisering.

Dit leidt tot de volgende managementvraag:

Managementvraag:

Hoe kan de Veiligheidsregio Twente zijn invloed vergroten op de gemeentelijke besluitvorming?

1.2 Veiligheidsregio

Een veiligheidsregio is een wettelijk verplichte vorm van samenwerking door gemeenten op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen.1 _{Deze constructie wordt ook wel aangeduid met verlengd lokaal}

bestuur.

Nederland is onderverdeeld in 25 veiligheidsregio’s. Een veiligheidsregio is een gebied waarin verschillende diensten en besturen intensief samenwerken op het gebied van brandweerzorg, rampenbestrijding2_{, crisisbeheersing}3_{, geneeskundige hulpverlening bij rampen en handhaving van}

openbare orde en veiligheid. De grenzen van deze regio’s komen (op dit moment) overeen met die van de politieregio’s. Met het invoeren van nationale politie komt hieraan mogelijk een einde.

De Veiligheidsregio Twente is een samenwerkingsverband van de veertien Twentse gemeenten met een verzorgingsgebied van ongeveer 620.000 inwoners. De Veiligheidsregio Twente is in 2010 voortgekomen uit de hulpverleningsdienst Regio Twente die in 2003 is ontstaan. De bestaande regionale brandweer en Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR) zijn toen samengevoegd. Deze fusie is

1 _{Wet gemeenschappelijke regelingen. Artikel 51 lid 1: De raden, colleges van burgermeester en wethouders van een of meer} gemeenten kunnen (…) een gemeenschappelijke regeling treffen (…). Artikel 51 lid 3: Onder het treffen van een regeling wordt in dit artikel mede verstaan het wijzigen van, het toetreden tot en het uittreden uit een regeling. Zie lid 2 voor de noodzakelijke verklaring van geen toetreden.

2 _{Rampenbestrijding is het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het} gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio treft met het oog op een ramp, het voorkomen van een ramp en het beperken van de gevolgen van een ramp. (Artikel 1: Wet veiligheidsregio’s)

ontstaan door de toenemende aandacht voor grote ongevallen- en rampenbestrijding en crisisbeheersing. Uitgangspunt was een nieuwe stap te zetten in het verbeteren van de rampenbestrijding. De Veiligheidsregio Twente draagt daarbij de zorg voor de voorbereiding en organisatie van de hulpverlening in Twente bij rampen en crises. Zij vormt hiermee de kern van de rampenbestrijdingsorganisatie en het grootschalig multidisciplinair optreden. Uitgangspunt is het creëren van een veilig Twente voor alle burgers.

De brandweerbijstand tussen samenwerkende gemeenten is gebaseerd op de Wet veiligheidsregio’s en de Wet gemeenschappelijke regelingen. Dit houdt in dat de aangesloten gemeenten gezamenlijk aan het roer staan van de veiligheidsregio en deze ook (grotendeels) financieren. De gemeenten zijn primair verantwoordelijk voor de organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing. Het bestuur van de veiligheidsregio heeft tot taak de brandweerzorg en organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing in hun veiligheidsregio te organiseren. Het algemeen bestuur van de veiligheidsregio bestaat uit de burgemeesters van de deelnemende gemeenten.

Binnen de Veiligheidsregio Twente houdt het Team Risicobeheersing van het onderdeel brandweer zich bezig met het beheersbaar maken van de (fysieke) veiligheidsrisico’s in Twente. Door het uitbrengen van adviezen aan gemeenten draagt zij bij aan het verhogen van de veiligheid tot een maatschappelijk aanvaardbaar geacht niveau.4 _{De veiligheidsregio adviseert de gemeenten door middel van een advies}

opgesteld door de regionale brandweer.

1.3 Adviestaak van de veiligheidsregio

In oktober 2004 zijn het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) en de bijbehorende Regeling externe veiligheid inrichtingen (Revi) in werking getreden. Het Bevi heeft betrekking op de nationale uitwerking van artikel 12 van de Serveso II-richtlijn. Dit artikel houdt in dat alle bevoegde autoriteiten en alle diensten die bevoegd zijn beslissingen te nemen op dit gebied, passende adviesprocedures moeten invoeren.5 _{Dit besluit regelt met het oog op externe veiligheid de doorwerking van milieukwaliteitseisen}

bij besluiten op gebied van de ruimtelijke ordening en bij de verlening van milieuvergunningen voor risicovolle inrichtingen.6 _{Tevens waarborgt het besluit dat de desbetreffende besluitvorming voor de}

burger voldoende transparant is. Het Bevi heeft tot doel de risico’s waaraan burgers worden blootgesteld door activiteiten met gevaarlijke stoffen tot een aanvaardbaar minimum te beperken.

Het Nederlandse externe veiligheidsbeleid berust op twee peilers: (1) het plaatsgebonden risico (PR) en (2) het groepsrisico (GR). Het plaatsgebonden risico heeft betrekking op de kans per jaar dat een persoon op een bepaalde plaats overlijdt als rechtstreeks gevolg van een calamiteit, veroorzaakt door een ongeval met gevaarlijke stoffen of een ongeval met een vliegtuig. Het hanteren van een norm voor het plaatsgebonden risico biedt een basisveiligheidsniveau voor de individuele burgers in de omgeving van een risicovolle activiteit. Het groepsrisico beschrijft de kans dat door een incident bij een activiteit met gevaarlijke stoffen of een vliegtuig, een groep mensen, die niet rechtstreeks bij de activiteit betrokken is, tegelijkertijd omkomt.7

In de wet zijn veiligheidnormen vastgesteld waarmee het bevoegd gezag in bestemmingsplannen en bij het verlenen van vergunningen rekening moeten houden. Gemeenten en provincies moeten zich bij het nemen van besluiten verantwoorden. Voor het plaatsgebonden risico geldt een wettelijke norm. Voor het groepsrisico niet. Hiervoor is gekozen voor een oriënterende waarde. Aan de hand daarvan moet het bevoegd gezag tot de afweging van maatschappelijke keuzes komen. Ten behoeve van een verantwoorde afweging van die keuzes moet het bevoegd gezag de veiligheidsregio in de gelegenheid stellen een advies

4 _{NVBR, 2006, Visie op Risicobeheersing, agenda voor de toekomst 2006-2010, (2006) p.7}

5 _{Adviesraad Gevaarlijke Stoffen, 2008a, Brandweeradvisering: in het kader van de verantwoordingsplicht groepsrisico: stand van} zaken (voorwoord)

uit te brengen.8 _{De verantwoordingsplicht geldt zowel voor besluiten in het kader van de Wet ruimtelijke}

ordening (Wro), als voor besluiten in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).9 _{De bevoegdheid tot het uitbrengen van het advies berust formeel bij het bestuur van de}

veiligheidsregio.

In het advies dient de veiligheidsregio zich te richten op de verantwoording van het groepsrisico en de mogelijkheden tot voorbereiding van de bestrijding en beperking van de omvang van een ramp of zwaar ongeval. Hierbij dienen ook de mogelijkheden voor personen die zich bevinden in het invloedsgebied van de inrichting die het groepsrisico veroorzaakt, om zich in veiligheid te brengen indien zich in die inrichting een ramp of zwaar ongeval voordoet, te worden meegenomen in het advies. Dit betreft onder andere de zelfredzaamheid.

1.4 Huidig advies- en besluitvormingsproces

Het huidige adviesproces start bij de gemeenteambtenaren die, namens het college van burgemeester en wethouders (hierna: B&W), de veiligheidsregio verzoeken om een dergelijk advies (stap 1). De benodigde gegevens voor het uitbrengen van dit advies worden door de gemeente verstrekt. Het formele moment waarop de gemeente de veiligheidsregio om advies moet vragen is bij de totstandkoming van een besluit, dan wel de aanvraag. Zodra de gemeente officieel om advies heeft gevraagd, controleert de veiligheidsregio of er voldoende gegevens beschikbaar zijn om een advies op te stellen. Indien nodig wordt de gemeente verzocht aanvullende gegevens te verstrekken. Een checklist helpt bij het completeren van deze gegevens. De brandweeradviseur van de veiligheidsregio gaat met deze gegevens aan de slag en stelt het brandweeradvies op (stap 2). Dit advies wordt ontvangen door de gemeente en wordt verwerkt in het verantwoordingshoofdstuk van het ontwerpbesluit. Het college van B&W neemt vervolgens een besluit over de verantwoording (in geval van het vaststellen van een bestemmingsplan neemt de gemeenteraad hiertoe een besluit). De laatste stap in het proces is het realiseren van de genomen besluiten. In figuur 1.1 is het huidige besluitvormingsproces schematisch weergegeven. De veiligheidsregio’s hebben een hybride financiering. Voor het grootste deel vindt de financiering plaats vanuit de algemene middelen van een gemeente, op basis van een verdeelsleutel. Voor een klein deel vindt directe financiering door het rijk plaats. De uitgebrachte brandweeradviezen worden dan ook niet afzonderlijk in rekening gebracht. In zekere zin lijkt het brandweeradvies voor de gemeenten gratis, dat wil zeggen er wordt voor het advies geen rekening verzonden.

1.5 Probleemverkenning

De Veiligheidsregio Twente ervaart dat het bevoegd gezag onvoldoende gevolg geeft aan de brandweeradviezen. De Veiligheidsregio constateert, met verwijzing naar recente landelijke rapporten, dat de door haar ervaren problemen ook landelijk spelen en veronderstelt dat deze algemeen van aard

8 _{Voorafgaand aan de vaststelling van een besluit als bedoeld in het eerste lid stelt het bevoegd gezag, bedoeld in het eerste lid, het} bestuur van de veiligheidsregio waarin de inrichting ligt waarop dat besluit betrekking heeft, in de gelegenheid om in verband met het groepsrisico advies uit te brengen over de mogelijkheden tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp en over de zelfredzaamheid van personen in het invloedsgebied van de inrichting. (Artikel 12 lid 3, Bevi)

9 _{Adviesraad Gevaarlijke Stoffen, 2008a, Brandweeradvisering: in het kader van de verantwoordingsplicht groepsrisico: stand van} zaken, p. 11

Figuur 1.1: Schematische weergave advies- en besluitvormingsproces

zijn. Over de problematiek met betrekking tot de brandweeradvisering is in verscheidene landelijke rapportages omvangrijk gerapporteerd, waarbij de conclusies elkaar deels overlappen en aanvullen. Deze paragraaf vormt een inleiding in de problemen met betrekking tot het brandweeradvies. Er is ervoor gekozen om de conclusies van de drie meest invloedrijke onderzoeken op gebied van brandweeradvisering kort weer te geven.

1.5.1 AGS

Het rapport Brandweeradvisering in het kader van de verantwoordingsplicht groepsrisico: stand van zaken (hierna: AGS-rapport), is in 2008 opgesteld door de Adviesraad Gevaarlijke Stoffen (AGS). De adviesraad heeft onderzoek gedaan aan de hand van kritische signalen die zij ontving van bestuurders over de brandweeradvisering en de verantwoording van het groepsrisico. In het rapport zijn de verschillende aspecten van de verantwoordingsplicht groepsrisico tegen het licht gehouden. De door de AGS getrokken conclusies richten zich met name op de technische kant van de adviezen. De conclusies zijn:

 Bij het opstellen van brandweeradviezen wordt bij de situatiebeschrijving veelal gebruik gemaakt van enkel de gegevens uit het QRA-rapport10 _{(indien een QRA is verricht). Het QRA-rapport}

behandelt in principe veel scenario’s, maar biedt vanwege de schematisatie (beperking tot doden onder externen, beperkt detailniveau bij uitwerking scenario’s) nog geen voldoende basis voor een locatiespecifieke scenarioanalyse (met daar waar nodig tevens het tijdsaspect).

 Het ontbreekt de brandweer momenteel aan kwantitatieve modellen waarmee inzicht kan worden verkregen in grootheden die voor een locatiespecifieke analyse van zelfredzaamheid en hulpverlening van belang zijn. Het gaat daarbij speciaal om het berekenen van aantallen subletale letselslachtoffers, de aard en ernst van het letstel en de invloed van het letsel op het vermogen tot zelfredzaamheid en op de mogelijkheden tot verbetering/herstel dankzij tijdig repressief en medisch ingrijpen.

 Het ontbreekt de brandweer momenteel aan een methodiek om risicoreducerende maatregelen systematisch te identificeren en op relevantie te beoordelen. In de bestudeerde brandweeradviezen is vaak onduidelijk welk effect de voorgestelde maatregelen kunnen hebben. Zelden is aangegeven voor welke scenario’s de maatregelen effectief zouden zijn. Voor een gedegen oordeel over de proportionaliteit van maatregelen is inzicht in de kans- en gevolgaspecten van scenario’s en de gevoeligheid voor maatregelen vereist.

 Het ontbreekt de brandweer aan een systematiek om mogelijke veiligheidsmaatregelen op waarde te identificeren en op waarde te schatten.11

1.5.2 IPO

Een tweede belangrijk en invloedrijk rapport is de Handreiking verantwoorde brandweeradvisering

externe veiligheid: een samenspel tussen veiligheid, ruimtelijke ordening en milieu (hierna: IPO-rapport). De

definitieve versie van deze handreiking is uitgegeven maart 2010 en is opgesteld door de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampbestrijding (NVBR), Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en Interprovinciaal Overleg (IPO). Het onderzoek evalueert de toepassing van het groepsrisicobeleid met verantwoordingsplicht bij inrichtingen met gevaarlijke stoffen en het transport van gevaarlijke stoffen (per spoor).

In het IPO-rapport is geconstateerd dat er problemen zijn met de effectiviteit van de brandweeradvisering. Niet duidelijk komt naar voren waar deze problemen uit voort komen of hoe de effectiviteit concreet verbeterd kan worden. In het rapport is gesteld dat het belangrijk is te beseffen dat zowel de veiligheidsregio als het bevoegd gezag vanuit het eigen handelingsperspectief correct handelt.

“Beide partijen hebben hun eigen rol binnen de wettelijke kaders van het externe veiligheidsbeleid, die bepaald hoe zij tot nu toe omgaan met advies. De kunst is om over de eigen schaduw heen te stappen en

10 _{Een QRA (Quantitative Risk Analyses/Kwantitatieve risicoanalyse) is een methode om risico’s in de omgeving van} risicoveroorzakende bedrijven te berekenen en te visualiseren.

kennis van en begrip te hebben voor de taak en het handelingsperspectief van de ander. Samenwerken is het devies. Vervolgens is het de uitdaging om wederzijds binnen de eigen bewegingsruimte te zoeken naar mogelijkheden om aan de doelstelling van de ander tegemoet te komen.” (p. 17)

1.5.3 Royal Haskoning

Het meest recente rapport Evaluatie Verantwoordingsplicht Groepsrisico is verschenen op 31 augustus 2010. Het rapport is het resultaat van een onderzoek uitgevoerd door Royal Haskoning in opdracht van het Ministerie van VROM. Dit onderzoek evalueert de toepassing van het groepsrisico met verantwoordingplicht bij inrichtingen met gevaarlijke stoffen en bij het transport van gevaarlijke stoffen. In het onderzoek zijn verschillende waarnemingen gedaan die een goede werking van de verantwoordingplicht in de weg staan. In het onderzoek worden drie onderliggende oorzaken benoemd die dieper ingaan op de aard en omvang van de problematiek.

1. Er is onduidelijkheid over het doel dat met de verantwoordingsplicht bereikt moet worden.

In het rapport is gesteld dat hulpverlening en rampenbestrijding geen duidelijke rol in de beoordeling van risicoaanvaardbaarheid hebben. In het werkveld bestaan daarom verschillende verwachtingen over het doel van de verantwoordingsplicht en de eigen rol bij de verantwoording. Dit ontbreken van een duidelijk en gedeeld doel met een overzichtelijke taakverdeling staat een gecoördineerde aanpak in de weg. Daarnaast zijn de onderzoekers van mening dat de verantwoordingsplicht niet aansluit bij de menselijke perceptie van de kans op een ramp als directe consequentie van het eigen handelen. Als gevolg hiervan sluit de verantwoordingsplicht niet aan bij de maatschappelijke beleving van het ‘veiligheidsniveau’, waarin vooral wordt gedacht aan het voorkomen van gewonden en verbeteren van bestrijdbaarheid en zelfredzaamheid.

2. Groepsrisico wordt in vergelijking met andere thema’s niet genoeg als urgent ervaren.

Het rapport benadrukt dat een besluit over een milieuvergunning, transportroute of een ruimtelijke ontwikkeling in (de omgeving van) het plangebied consequenties heeft voor vele beleidsterreinen. Het onderbouwen van een dergelijk besluit gebeurt vooral door af te wegen welke thema’s het belangrijkst zijn. Zij veronderstellen dat onderwerpen waarbij een hard juridisch ja of nee mogelijk is en die direct worden geassocieerd met schade (bijvoorbeeld bouwen op zwaar vervuilde grond) daarbij meer urgentie hebben dan onderwerpen die geen harde wettelijke norm kennen (bijvoorbeeld het groepsrisico). De conclusie is dan ook dat hierdoor het groepsrisico bij besluitvorming minder aandacht krijgt.

3. De verantwoordingsplicht groepsrisico past niet één op één in de wijze waarop besluitvorming plaatsvindt.

De verantwoordingsplicht gaat uit van een expliciet besluitvormingsproces over externe veiligheid. In de praktijk is externe veiligheid echter een impliciet onderdeel van een besluit. Het bestuur wil snelheid, is primair op zoek naar bevestiging en zoekt wet- en regelgeving waarmee gewenste projecten worden ondersteund. Bovendien is het moment van veiligheidsoptimalisatie in het verantwoordingsproces een gepasseerd station. Keuzes waarbij veel veiligheidswinst te behalen is, worden al in een eerder stadium gemaakt. Als gevolg van dit alles staat het bestuur niet open voor het complexe proces van verantwoording, maar wordt dit ervaren als overbodig en afbrekend. Dat heeft als consequentie dat het groepsrisico op basis van één momentopname wordt geaccepteerd (het is niet veilig, maar we doen het toch want het spoor ligt nu eenmaal in het stadscentrum).

verantwoordingsplicht groepsrisico verbetering behoeft. Uit het onderzoek van Royal Haskoning is geconcludeerd dat de oplossing van de problematiek in aanscherping van de huidige systematiek gezocht moet worden. Atsma pleit er dan ook voor vast te houden aan het huidige systeem met een verantwoordingsplicht groepsrisico op lokaal niveau. Het gaat er volgens hem om te bereiken dat de verantwoording van het groepsrisico het resultaat is van een afweging die op bestuurlijk niveau heeft plaatsgevonden en herkenbaar is voor burgers. Hij ziet binnen de bestaande wettelijke kaders mogelijkheden tot het verbetering van de uitvoering door beter gebruik te maken van good practices.12

1.6 Onderzoeksvraag

De managementvraag betreft de veronderstelde geringe invloed van de brandweer op de gemeentelijke besluitvorming en de wens tot verbetering. Voorafgaande aan het formuleren van verandervoorstellen gericht op verbetering is diagnostisch onderzoek noodzakelijk. De gememoreerde landelijke onderzoeken geven een eerste indicatie van de oorzaken, literatuur en veldonderzoek moeten meer duidelijkheid geven. De variabelen die van invloed zijn op de effectiviteit van de advisering moeten transparant zijn. Daarna zijn verandervoorstellen te formuleren. De onderzoeksvraag luidt dan ook:

Onderzoeksvraag:

Hoe hebben de variabelen ‘kwaliteit adviseur’, ‘context’ en ‘kwaliteit instrumentarium’ invloed op de mate van effectiviteit van de brandweeradvisering?

1.7 Leeswijzer

In hoofdstuk 1 is de achtergrond beschreven en is het probleem verkend. In hoofdstuk 2 is vervolgens de vraagstelling onderzoekbaar gemaakt door de benutte theorie te beschrijven. Het conceptueel model vormt de leidraad om de barrières van de problematiek omtrent het brandweeradvies nader te onderzoeken. In hoofdstuk 3 is de onderzoeksmethode beschreven. In hoofdstuk 4 zijn de onderzoeksresultaten weergegeven en de onderzoeksvragen beantwoord. Hoofdstuk 5 bevat de conclusie, discussie en aanbevelingen gericht op het vergroten van de effectiviteit van de brandweeradvisering.

Hoofdstuk 2: Theoretisch kader

In dit hoofdstuk is de theorie van advisering verkend. In paragraaf 1 is beschreven wat onder effectief adviseren kan worden verstaan en geeft het conceptueel model weer. De paragrafen 2, 3 en 4 beschrijven de variabelen die de mate van effectiviteit van een advies bepalen.

2.1 Advisering

Uit onderzoek naar besluitvorming blijkt dat veel (als niet vrijwel alle) belangrijke beslissingen worden genomen door meerdere personen na raadpleging van en beïnvloeding door anderen; niet door een solistisch opererend persoon (Bonaccio & Dalal, 2006). Beïnvloeding door anderen gebeurd in de vorm van een advies. Er zijn verschillende theorieën waarom mensen advies vragen. Adviseurs bieden besluitvormers nieuwe informatie of alternatieven die nog niet eerder in de afweging zijn meegenomen (Heath & Gonzales, 1995). Advies in het algemeen helpt de accuratesse van de beoordelaar te verbeteren (Yaniv & Kleinberger, 2000). Brehmer en Hagafors (1986) stellen dat adviseurs bijdragen aan deze accuratesse alleen al door het verlagen van de complexiteit van de overkoepelende beslissing. Vergroting van de accuratesse gebeurd zelfs als het advies lichtelijk inaccuraat is. Wat wordt er onder adviseren verstaan?

Een synoniem van advies is raadgeving.13 _{Weggeman (2003) beschrijft een advies als het geven van}

aandacht en raad aan mensen die organiseren of veranderen tot hun taak rekenen. Barendrecht en Akker (1999) definiëren een advies als een beredeneerde aanbeveling om een bepaalde keuze te maken. Volgens Sniezek en Buckley (1995) formuleren adviseurs beoordelingen of bevelen alternatieven aan en communiceren deze vervolgens aan de persoon in de rol van de beoordelaar. Deze definities sluiten aan op de visie van Block (2001) die stelt dat een adviseur iemand is die in de positie zit om invloed uit te oefenen op een individu, een groep of een organisatie, maar die geen directe invloed heeft om veranderingen door te voeren of programma’s te implementeren. Onder invloed wordt verstaan: het vermogen of middel om door suggestie of overreding anderen er toe te bewegen om te handelen in overeenstemming met de doeleinden of aanwijzigen van de beïnvloeder (Ellemers). Relevant is de vraag wat er wordt verstaan onder effectief adviseren.

Effectief adviseren

Kloosterboer & Sterk concludeerden in 1994 dat er nog weinig overeenstemming bestaat over wat ‘goed’ adviseren is. Ook jaren later bestaat er in de literatuur geen consensus over het begrip effectiviteit (Cameron, 1986; Provan en Milward, 2001). Het gebruikelijke synoniem van effectiviteit is ‘doeltreffend’: waardoor het beoogde doel bereikt wordt.14 _{Wijnen, Weggeman en Kor (1999) definiëren effectiviteit als:}

de mate waarin het denken en doen van mensen tot resultaten leidt die noodzakelijk en voldoende zijn om gestelde doelen te bereiken. Zij stellen dat effectiviteit te maken heeft met de goede dingen doen. Hierbij betekent een goede doorwerking van een advies in de besluitvorming een hoge mate van effectiviteit en vice versa. In deze thesis is onder de term ‘effectief adviseren’ verstaan: het geven van een beredeneerde aanbeveling aan een organisatie gericht op het bereiken van een doel.

Nu duidelijk is wat verstaan wordt onder effectief adviseren is relevant welke factoren de mate van effectiviteit van een advies bepalen.

Deze vraag blijkt een stuk lastiger te beantwoorden. Het meeste onderzoek is voornamelijk gericht op degene die het advies ontvangt, niet naar de opsteller van het advies (Jonas & Frey, 2003). Dat adviseren nog deels onontgonnen terrein is, is niet verrassend aangezien onderzoek op dit gebied slechts iets meer dan twee decennia oud is (zie: Brehmer & Hagafors, 1986, voor het eerst gepubliceerde paper over dit onderwerp). Ruim tien jaar later bestaat er nog geen uitgebreide theorie over adviseren (Bonaccio &

Dalal, 2006). De mate van effectiviteit blijkt afhankelijk van tal van factoren. In de literatuur is men niet unaniem over wat deze factoren zijn en in hoeverre ze bepalend zijn voor de effectiviteit. Weggeman (2003) benadrukt dat over de impact van het advies op de organisatie vooraf weinig te zeggen valt. Duidelijk is wel dat de werkwijze van de adviseur en de sociale processen in de organisatie elkaar zullen beïnvloeden. Ze zijn daarom mede bepalend voor de inhoud van het advies. Weggeman stelt dat de adviseur vooraf niet kan garanderen dat door zijn toedoen een bepaald resultaat bereikt zal worden, omdat adviezen voor het overgrote deel bestaan uit raad en aandacht geven aan mensen. Hij acht de complexiteit en de onvoorspelbaarheid van mensen daarvoor te groot. De adviseur kan volgens hem dan ook geen andere verplichting verantwoorden dan dat hij een bepaalde werkwijze zal volgen en dat hij zal trachten met een advies te komen dat er toe doet. Weggeman acht de relatie tussen ‘sociale processen’ en ‘inhoud van het advies’ essentieel omdat in de immateriële wereld voordurend de relatie aan de orde is tussen de kwaliteit (K) van de oplossing en de acceptatie (A) daarvan door beide partijen. Het voorgaande lijkt ontleend aan de formule van Maier (1963): de effectiviteit van de oplossing is afhankelijk van de kwaliteit van de oplossing en de acceptatie van de oplossing. Oftewel: E = K x A.

Conceptueel model

Om uitspraken te kunnen doen over de effectiviteit van het brandweeradvies is gekozen de in de literatuur genoemde factoren te structureren en onder te brengen in een model met drie variabelen. Dit is weergeven in (figuur 2.1); het conceptueel model. Dit model veronderstelt dat de mate van effectiviteit van een advies afhankelijk is van de:

1. kwaliteit van de adviseur. De aspecten die hier deel van uitmaken hangen samen met de kwaliteiten van de adviseur als persoon (opleiding, ervaring en sociale vaardigheden).

2. mate waarin rekening wordt gehouden met de context. Tot de context behoort de bestuurlijk/organisatorische inbedding van de advisering, bezien vanuit het perspectief van de adviseur. Ook het ambtelijk/bestuurlijk proces binnen een gemeente behoort vanuit deze invalshoek tot de context.

3. kwaliteit instrumentarium. Onder deze variabele is de wetenschappelijke kwaliteit van de informatie en het instrumentarium gerekend die de adviseur ten dienste staan bij het opstellen van het advies.

Figuur 2.1: Schematische weergave conceptueel model

Ter verduidelijking het volgende. In de (Angelsaksische) literatuur wordt soms wel en soms geen onderscheid gemaakt tussen consulting en advisering. In deze thesis is de meer algemene term advisering gebruikt. Waar in dit hoofdstuk sprake is van ‘beoordelaars’ zijn de ontvangers van het advies bedoeld.

Kwaliteit adviseur

Mate van invloed van het advies (op

de gemeentelijke besluitvorming) Mate waarin rekening

wordt gehouden met de context

Om de leesbaarheid te vergroten zal het ‘in meer of mindere mate benutten’ van advies worden beschreven als ‘acceptatie’ van advies.

2.2 Kwaliteit van de adviseur

In de literatuur blijkt overeenstemming over het belang dat adviseurs dienen te beschikken over een scala aan vaardigheden. De bronnen zijn niet eenduidig over de opsomming van noodzakelijke vaardigheden; wel is er overlap. Bonaccio & Dalal (2006) benoemen het verschil in expertise tussen geadviseerde en adviseur, advieskwaliteit, kosten van het advies, vertrouwen in de adviseur en het vertrouwen van de adviseur in de eigen aanbevelingen als factoren die invloed hebben op de mate van acceptatie van het advies. Verder onderzoek zal echter moeten aantonen welke factoren meer en minder bepalend zijn in het voorspellen van de acceptatie van advies (e.g. Azen & Budescu, 2003). Ook volgens De Rooij (1996) dient een adviseur over verschillende vaardigheden te beschikken. Hij onderscheidt: relationele vaardigheden, diagnostische vaardigheden; implementatievaardigheden; communicatieve vaardigheden; marketing- en verkoopvaardigheden en managementvaardigheden. Volgens Block (2000) zijn er in adviessituaties drie soorten vaardigheden die een adviseur nodig heeft om succes te hebben. Dit zijn: technische-, inter-persoonlijke- en adviesvaardigheden.

Duidelijk mag zijn dat er veel factoren een rol spelen bij de acceptatie van advies. Om de factoren te ordenen is ervoor gekozen de kwaliteitseisen die aan het advies (en daarmee de adviseur) worden gesteld nader te onderzoeken. Het lijkt voor de hand liggend dat een advies de voorkeur geniet wanneer het wordt aangeboden door een overtuigend adviseur (cf., Sniezek & Buckley, 1995) of die adviseur die in het verleden het vaakst meest correct was (cf., Fischer & Harvey, 1999).

Dat vertrouwen in de adviseur een belangrijke factor is in de acceptatie van een advies, is in tal van onderzoeken aangetoond. Mayer, Davis, en Schoorman (1995) definiëren vertrouwen als: ‘de

bereidbaarheid je kwetsbaar op te stellen voor de handelingen van een andere partij gebaseerd op de verwachting dat de ander dit vertrouwen niet beschaamd.’ Mayer et al. (1995) onderscheiden vertrouwen

in drie dimensies: bekwaamheid, integriteit en welwillendheid. Earle en Cvetkovich (1995) maken onderscheid in traditionele sociaal vertrouwen (vertouwen gebaseerd op bekwaamheid en verantwoordelijkheid) en sociaal vertrouwen gebaseerd op culturele waarden. Opgemerkt dient te worden dat de invloed van vertrouwen in de adviseur en de overtuiging van de adviseur per taak kunnen verschillen (Van Swol; 2011).

Om een toetsingskader te scheppen voor de kwaliteit van advisering heeft de Orde van organisatiedeskundigen en – adviseurs (Ooa) en de Raad van Organisatie-Adviesbureaus (ROA) een zogenaamde ‘Kerncode’ met uitgangspunten/kernwaarden geïntroduceerd. Volgens de opstellers vertonen deze uitgangspunten onderlinge samenhang en vormen daarmee een stelsel van professionele normen; een algemeen toetskader om (beroepsmatig) handelen van adviseurs nader te wegen en te beoordelen (Baaijens et al.; 2009). De opstellers van de gedragcode stellen dat de adviseur deze professionele normen in de adviespraktijk moet navolgen.

De organisatiebranche in Nederland heeft onlangs (Ooa/ROA, 2007) haar gedragscode voor organisatieadviseurs en organisatieadviesbureaus herzien en aangescherpt. De gedragscode omvat vijf algemene uitgangspunten die het gedrag en de praktijkuitoefening van de leden in het maatschappelijke verkeer bepalen. De uitgangspunten of kernwaarden opgenomen in de gedragscode zijn:

 Deskundigheid: het inzetten van voor de opdracht nodige kennis, ervaring, persoonlijke eigenschappen en werkcapaciteit.

 Zorgvuldigheid: de opdrachtnemer dient rekening te houden met de wensen, verwachtingen, rechten en belangen van alle betrokkenen.

 Professionele onafhankelijkheid: de opdrachtnemer houdt zoveel afstand tot zijn opdracht en zijn opdrachtgever en diens organisatie dat hij zijn deskundigheid onbelemmerd kan aanwenden.

 Collegialiteit: leden van de beroepsvereniging van consultants onderhouden goede professionele contacten met hun collega’s. Zij onthouden zich van oneerlijke concurrentie.

De variabele ‘kwaliteit adviseur’ is als eerste variabele in het conceptueel model meegenomen. De in de gedragscode onderscheiden aspecten zijn in dit onderzoek beschouwd als voorwaarden voor het noodzakelijke vertrouwen tussen adviseur en geadviseerde en worden gebruikt om de variabele te operationaliseren. In het conceptueel model is er vanuit gegaan dat de effectiviteit van een advies afhankelijk is van de mate waarin aan de uitgangspunten van de gedragscode is voldaan.

2.3 Context

Het voldoen aan de professionele normen voor advisering is niet uitsluitend bepalend voor de mate van effectiviteit van het advies. Maier stelt in 1963 al dat de effectiviteit van de oplossing afhankelijk is van zowel de kwaliteit als de acceptatie van de oplossing. Relevant is dan ook de vraag welke factoren er nog meer te onderscheiden zijn.

Over de rol van de context bij adviseren aan organisaties in het algemeen en bij overheden in het bijzonder, blijkt de literatuur eensgezind. Wilson en Harsha (2008) stellen dat één van de voorwaarden voor een succesvol adviesrapport is kennis te hebben van de politieke context waarin het advies gegeven wordt. Zij noemen navigeren in het politieke landschap als aantoonbaar één van de moeilijkste dingen die een adviescommissie kan doen. Martin (2000) gaat in op het belang van het besluitvormingsproces in overheidsbeleid, bespreekt de problemen waar de beleidsmakers mee te maken hebben en gaat uitgebreid in op de rol van de adviseur in het beleidontwikkelingsproces. De relatie tussen beiden is belangrijk. Martin stelt dat overheden die beleidsadvies willen, naast een uitgebreide kennis van het gebied in kwestie, van adviseurs een meer algemeen begrip van de werking van de overheid en het beleidsproces eisen. Het advies van (beleids)adviseurs is bovendien gebaseerd op zowel waarden als feiten. Het adviesbeleid dat adviseurs aan de overheid bieden moet een afspiegeling zijn van de politieke waarden van hun cliënten en gebaseerd zijn op begrip van de bredere context waarbinnen de overheid en het bestuur werken. Martin (2000) geeft aan dat dit een belangrijke reden is waarom beleidsadviseurs waardevol zijn voor moderne overheden. Hij stelt verder dat goed adviseren zowel gaat over het managen van de relatie met de adviesontvanger als het oplossen van hun problemen. Hij concludeert dat beleidsadviseurs de beleidsvorming moeten managen. Terwijl beleidsadviseurs vooral belangstelling en expertise in de inhoudelijke aard van het specifieke beleidsterrein hebben, is het hun vermogen om de beleidsvorming te managen van aanzienlijke invloed op de manier waarop de overheid na verloop van tijd met de - vooral bij hardnekkige –problemen omgaat. Lundin (2007) stelt dat rekening dient te worden gehouden met de inter-organisatorische relaties om de uitvoering van (lokaal) overheidsbeleid te kunnen begrijpen.

Ondanks het feit dat interne advisering al jaren beoefend wordt in organisaties is er slechts weinig onderzoek naar gedaan (Grima & Trépo; 2011). De nadruk ligt veelal op de externe adviseur (Block, 2000; Caldwell, 2003; Collins, 2006). De beperkte academische interesse in interne advisering heeft geresulteerd in een grote verscheidenheid in definities (Armbruster, 2006). Echter, zoals is aangetoond door Ganesh (1987), zouden interne en externe adviseurs niet beschouwd moeten worden als gelijken c.q. gelijkwaardig. Ook Kehrer & Schade (1995) stellen dat, hoewel gerelateerd, de twee op verschillende wijze bestudeerd moeten worden. Niedereichholz (2000) definieert interne adviseurs als:

‘adviseureenheden die zijn onderworpen aan de besluiten van de directie (c.q. het bestuur) zelfs als ze wettelijk zijn gescheiden van de organisatie aan wie zij adviseren en ook actief zijn in de externe markt.

andere senior manager’. De interne adviseur heeft te maken met een potentiële dubbele loyaliteit die kan

leiden tot zorg over hun inzet (Neal & Lloyd, 1988). De relatie tussen de interne adviseur en de functionaris waaraan hij adviseert is complex. Enerzijds wenst de functionaris dat de interne adviseur volledig bekend is met het onderwerp, anderzijds wensen zij niet dat de adviseur een bedreiging vormt (Dekon, 1987).

Bovenstaande literatuur ondersteunt de veronderstelling dat de voorwaarde ‘context’ van groot belang is bij de advisering, zeker in een bestuurlijk complexe omgeving. De variabele ‘context’ is daarom als tweede variabele in het conceptueel model opgenomen. Anders dan bij de variabele ‘kwaliteit van de adviseur’ is er voor de variabele ‘context’ geen maatschappelijke consensus over de aspecten waarmee in de advisering rekening dient te worden gehouden. Dit is niet merkwaardig omdat verondersteld mag worden dat relaties per definitie situationeel zijn. Uit de voorgaande literatuurbeschouwing blijkt dat vele contextgerelateerde barrières van invloed zijn op de mate van effectiviteit van het advies. Uit het onderzoek zal moeten blijken welke contextgerelateerde barrières in de brandweeradvisering in Twente een rol spelen. Verondersteld is dat door het herkennen en vervolgens verlagen van context gerelateerde barrières de effectiviteit zal verbeteren.

2.4 Kwaliteit van het instrumentarium

Naast het belang van goede persoonlijke kwaliteiten en kennis van het speelveld waarin geadviseerd wordt is het noodzakelijk te beschikken over een goed instrumentarium. Uit management- en organisatieliteratuur blijkt dat er een interessante discussie bestaat over een benadering die kortheidshalve omschreven wordt als evidence based management. De kerngedachte achter evidence based-managen en -adviseren is het verantwoorden van interventies en beslissingen met empirische en wetenschappelijke onderbouwde kennis, respectievelijk te kiezen voor interventies die zich op herhaalbare en overtuigende wijze bewezen hebben in de praktijk (Baaijens, Kenis & Meeus, 2009). Baaijens et al. (2009) onderscheiden bij hun onderzoek naar de bruikbaarheid van een evidence based benadering in de advisering drie variabelen. Naast de variabelen ‘kwaliteit adviseur’ (wat overeenkomt met kwaliteitseisen aan de adviseur) en ‘context’ concluderen zij dat, om evidence based te kunnen adviseren, advies zoveel mogelijk gebaseerd dient te zijn op wetenschappelijke theorieën en modellen. Het belang van het toepassen van wetenschappelijke theorieën en modellen achten zij zo groot dat zij ‘kwaliteit van het instrumentarium’ als afzonderlijke variabele hebben gedefinieerd naast, of afgescheiden hebben van, de kwaliteitseisen aan de adviseur. In dit onderzoek is de variabele ‘kwaliteit instrumentarium’ als derde variabele in het conceptueel model meegenomen. Verondersteld is dat de effectiviteit van adviseren afhankelijk is van de wetenschappelijke kwaliteit van de adviezen.

2.5 Onderzoeksvragen

Het doel van het onderzoek is het vergroten van de invloed van de Veiligheidsregio Twente op het besluitvormingsproces bij de Twentse gemeenten. Om dit doel te kunnen bereiken is het noodzakelijk antwoord te geven op de volgende deelvragen:

1. Hoe is de variabele ‘kwaliteit adviseur’ van invloed op de mate van effectiviteit van het brandweeradvies?

2. Hoe is de variabele ‘context’ van invloed op de mate van effectiviteit van het brandweeradvies? 3. Hoe is de variabele ‘kwaliteit instrumentarium’ van invloed op de mate van effectiviteit van het brandweeradvies?

Hoofdstuk 3: Onderzoeksmethode

In dit hoofdstuk zijn de onderzoeksmethoden beschreven die gebruikt zijn om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden. Paragraaf 3.1 beschrijft de onderzoeksstrategie en paragraaf 3.2 gaat in op de gehanteerde methoden en technieken. Tevens wordt hierin beschreven hoe de onderzoeksresultaten zijn verwerkt. In paragraaf 3.3 zijn de gehanteerde onderzoeksmethoden samengevat.

3.1 Onderzoeksstrategie

Een onderzoeksstrategie wordt omschreven als een overkoepelende opzet of logica van een onderzoek (Van Thiel, 2010). De onderzoeksstrategie wordt voor een belangrijk deel gestuurd door de onderzoeksvraag en doelstelling van het onderzoek. Het doel van het onderzoek is het vergroten van de invloed van de Veiligheidsregio Twente op het besluitvormingsproces bij de Twentse gemeenten. Om hier geldige uitspraken over te kunnen doen is het noodzakelijk te bepalen welke aspecten de effectiviteit negatief beïnvloeden. Vervolgens volgt de vraag in welke mate deze barrières invloed hebben op de mate van effectiviteit van het brandweeradvies.

Het onderzoek kan worden omschreven als een exploratief onderzoek met een deels beschrijvend karakter. Exploratief omdat de Veiligheidsregio aangeeft dat er problemen zijn met de brandweeradvisering en de aspecten die de effectiviteit negatief beïnvloeden nog deels onbekend zijn. Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van de kwalitatieve onderzoeksmethoden: interview en enquête. Literatuur en documentenanalyse vormen het vertrekpunt. Allereerst is gekozen voor de onderzoeksmethode interview waarin alle variabelen aan de orde zijn gesteld. De interviewresultaten zijn gebruikt voor het opstellen van een aanvullende enquête.

Het nadeel van de onderzoekmethode interview is dat het verloop van de diverse interviews niet hetzelfde is en de antwoorden lastig te waarderen zijn. Ook is aan een standpunt van meerdere personen geen ander gewicht toe te kennen dan aan het standpunt van één persoon. Daarnaast neemt de kennis van de interviewer toe waardoor latere interviews meer diepgang krijgen. De resultaten zijn subjectief. Visies en percepties van de participanten staan centraal. Om te komen tot intersubjectiviteit is gekozen de interviewresultaten te benutten voor een enquête als volgende stap in het onderzoek. De kern van deze onderzoeksmethode is dat uitspraken over een werkelijkheid vanuit de waarneming en interpretatie van de betrokken onderzoeker tot een hoger niveau van verificatie 'getild' worden door deze te toetsen aan de uitspraken van verschillende 'waarnemers', die hetzelfde object bestuderen, of in dit geval, werkzaam zijn in hetzelfde vakgebied. De onderzoeksvragen kunnen in de enquête versmald en toegespitst worden.

3.2 Onderzoeksmethoden en technieken

Aan de hand van de onderzoeksstrategie is gekeken naar de praktische werkwijze bij de uitvoering van dit onderzoek. In dit onderzoek is gebruik gemaakt van een combinatie van interviews aangevuld met een enquête. De invulling van deze gehanteerde kwalitatieve methoden en technieken zal in deze paragraaf worden toegelicht.

Het doel van de interviews is het constateren van de barrières voor effectief adviseren. Er is hierbij niet gestreefd naar een meting van de mate van belang van een barrière. De enquête heeft als doel de gebleken barrières op belang te wegen.

3.2.1 Interview

tussen de veiligheidsregio, de ambtenaren voor ruimtelijke ordening en milieu, en het bestuur van de gemeente. Zij zijn degene die het brandweeradvies interpreteren en voor besluitvorming voorleggen aan het bestuur. Ook zijn zij in de positie te beslissen of en zo ja, in welk stadium in het besluitvormingsproces de brandweeradviseurs betrokken worden. Zij vormen de ingang tot het bevoegd gezag. Het onderzoek richt zich op het ambtelijk niveau, op de kwaliteit van het uiteindelijke ambtelijke advies aan het bestuur. Eventuele informele bestuurlijke betrokkenheid bij de inhoud van de advisering valt buiten de scope van dit onderzoek.

Gekozen is voor semigestructureerde interviews. Bij dit type interview wordt gebruik gemaakt van een vragenlijst als hulpmiddel. Deze is primair bedoeld om meer structuur aan te brengen, ze biedt steun om bij open vragen het thema vast te houden, maar biedt tevens ruimte voor het inbrengen van niet voorziene aspecten. De geïnterviewde heeft zo alle ruimte om aspecten in te brengen die voor hem of haar van belang zijn. Dit is een interviewtechniek geschikt om snel inzicht te verwerven in de problematiek.15 _De

vragenlijst die gebruikt is als hulpmiddel bij de interviews is opgesteld aan de hand van de landelijke onderzoeken en het conceptueel model. De vragenlijst voor de brandweeradviseurs en de gemeenteambtenaren verschillen onderling. In de vragenlijsten is rekening gehouden met de positie van de respondent, om duidelijkheid te krijgen over de perceptie van beide categorieën. Lijst 1 richt zich op de brandweeradviseurs, lijst 2 op de geadviseerden. In bijlagen 2 en 3 zijn de vragenlijsten kort weergegeven.

Alle interviews zijn opgenomen met een voicerecorder en de uitwerking van de resultaten is door de geïnterviewden op juistheid gecontroleerd. De interviews verschillen in lengte tussen de drie kwartier en twee uur. Er is afgesproken de geïnterviewden te anonimiseren. Deze anonimiteit maakt het voor de geïnterviewden mogelijk de vragen op een open en eerlijke manier te beantwoorden inclusief kritiek op de eigen ambtelijke en bestuurlijke organisatie. De kans op het niet noemen van de eigen mening maar een sociaal gewenste c.q. politiek correcte antwoord is hierdoor kleiner.

Sample en populatie

Zes brandweeradviseurs van de Veiligheidsregio Twente zijn geïnterviewd. Allen beschikken over een uitgebreide kennis van externe veiligheid.

Bij de selectie van de gemeenteambtenaren is gebruik gemaakt van een convenience sample. Bij de gemeenten is gezocht naar personen die een professionele relatie hebben met het werkveld externe veiligheid. In dit geval is ervoor gekozen de clustercommandanten te vragen naar de namen van gemeenteambtenaren van de afdelingen ruimtelijke ordening en milieu van de gemeenten die externe veiligheid in hun gemeente coördineren. Deze coördinatoren vormen de schakel tussen brandweeradviseurs en de collegae binnen hun gemeente op het gebied van ruimtelijke ordening en milieu. Bij kleinere gemeenten zijn deze coördinatoren overigens soms tevens milieuadviseur. Gekozen is om zeven veiligheidscoördinatoren te interviewen. De achtergrond van de onderzoeker en het doel van het onderzoek zijn in een introducerende e-mail aan de geselecteerde clustercommandanten en gemeenteambtenaren kenbaar gemaakt. Daarna is telefonisch contact met de gemeenteambtenaren gezocht en is er een afspraak voor een interview gemaakt.

Verwerken interviewresultaten

Uit de antwoorden van de adviseurs bleek een sterke overeenkomst in probleemperceptie. Gekozen is de interviews per variabele uit te werken in lopende samenvattingen. Er is in ruime mate geciteerd uit de interviews. De citaten dienen enerzijds als illustratie voor het betoog en vormen anderzijds een waardevol onderdeel van de probleemverkenning. Tevens dragen ze bij aan het controleerbaar maken van de interpretatie voor de lezer. De uitspraken van adviseurs en gemeenteambtenaren over de brandweeradvisering vormen de basis voor de vragen die zijn opgenomen in de enquête. Voor met name de enquêtevragen die betrekking hebben op de context waarin geadviseerd wordt, vormen de interviews

de input. In bijlage 4 (tabel 3.5) is een transponeringstabel gepresenteerd, daarin is weergegeven hoe de in de interviews gedane uitspraken zijn vertaald naar enquêtevragen.

3.2.2 Enquête

De enquête is de volgende stap in het onderzoek. Gebleken is dat er een probleem is met de effectiviteit van de brandweeradviezen (de afhankelijke variabele). In de enquête wordt het probleem nader onderzocht aan de hand van de onafhankelijke variabelen uit het theoretisch model. Hiervoor zijn alle externe veiligheidscoördinatoren van de Twentse gemeenten benaderd. Het gaat daarbij om 14 personen, één per Twentse gemeente. De enquête met begeleidende brief is per email toegestuurd. Na twee weken is er een herinneringsemail verstuurd om de respons te verhogen.

In dit hoofdstuk zijn de resultaten uit de enquête weergegeven en besproken. 11 van de 14 externe veiligheidscoördinatoren (78%) hebben de enquête ingevuld. Eén coördinator gaf aan (nog) onvoldoende kennis van zaken te hebben om de enquête te kunnen beantwoorden. Van de twee overige gemeenten zijn geen gegevens ontvangen. De respondenten zijn veelal mannen (90%) met gemiddelde ervaring van 12 jaar in het werkveld.

Instrument

De enquête is onderverdeeld in drie delen, waarbij elk deel aansluit bij een van de drie onderzoeksvariabelen. De onafhankelijke variabelen zijn onderzoekbaar gemaakt aan de hand van aspecten. Per aspect zijn steeds twee vragen gesteld. De ‘a’ vraag heeft betrekking op de attitude van de respondent ten opzichte van het bevraagde aspect. In de ‘b’ vraag is de respondent gevraagd aan te geven in welke mate het aspect invloed heeft op de mate van effectiviteit van het advies. Deel 1 bevat vragen die te maken hebben met de professionele kwaliteiten van de adviseur. Deel 2 vragen die te maken hebben met de context waarin wordt geadviseerd en de vragen in deel 3 hebben te maken met de kwaliteit van het instrumentarium. De variabelen zijn geoperationaliseerd aan de hand van aspecten. Met het woord ‘aspect’ zijn potentiële barrières aangeduid die een rol kunnen spelen bij de effectiviteit van de advisering. Barrières die betrekking hebben op de persoon van de adviseur en de bruikbaarheid/beschikbaarheid van wetenschappelijke modellen zijn naar verwachting goed toe te delen aan de variabelen ‘kwaliteit adviseur’ en ‘kwaliteit instrumentarium’. Gevolg is dat de overige barrières toegedeeld zullen worden aan de variabele ‘context’. De aspecten omtrent de variabele ‘kwaliteit adviseur’ zijn geïdentificeerd op basis van de theorie. De variabelen ‘context’ en ‘kwaliteit instrumentarium’ zijn geïdentificeerd aan de hand van de uitkomsten van de interviews en de landelijke onderzoeken.

Variabele: Kwaliteit adviseur

De aspecten die onderdeel uitmaken van de variabele ‘kwaliteit adviseur’ komen voort uit de adviesliteratuur. Deze aspecten hangen samen met de kwaliteiten van de adviseur als persoon (opleiding, ervaring en sociale vaardigheden). Onderstaande aspecten worden in dit onderzoek tot deze variabele gerekend.

Aspect Omschrijving/toelichting

 Deskundigheid Omvat de persoonlijke eigenschappen, kennis, ervaring van de adviseur.  Bereikbaarheid Omvat de benaderbaarheid van de adviseurs. Zowel de fysieke bereikbaarheid

als de opstelling met bijvoorbeeld vragen of onduidelijkheden.

 Betrouwbaarheid Omvat het vertrouwen van de opdrachtgever in de opdrachtnemer. Het vertrouwen dat de opdrachtnemer afspraken of toezeggingen nakomt of waarmaakt.

 Zorgvuldigheid Omvat de wensen, verwachtingen, rechten en belangen van alle betrokkenen.

Variabele: Context

Onder de variabele ‘context’ vallen alle aspecten/barrières die niet te scharen zijn onder de kwaliteit van de adviseur als persoon of onder de kwaliteit van het instrumentarium. Tot de context behoort de bestuurlijk/organisatorische inbedding van de advisering, bezien vanuit het perspectief van de adviseur. Ook het ambtelijk/bestuurlijk proces binnen een gemeentelijk organisatie behoort vanuit deze invalshoek tot de context. Kortom alle aspecten die de acceptatie van het brandweeradvies beïnvloeden maar die de adviseur niet kan veranderen en daarmee een gegeven zijn. Aspecten die met context te maken hebben zijn per definitie situatieafhankelijk. Uit de interviews komen de aspecten naar voren die in deze specifieke situatie context relevant zijn. Onderstaande aspecten worden in dit onderzoek tot de variabele context gerekend.

Variabele: Kwaliteit instrumentarium

Tot de variabele ‘kwaliteit instrumentarium’, is in dit onderzoek de betrouwbaarheid (input) van de informatie en het wetenschappelijk instrumentarium gerekend dat de adviseur ten dienste staat bij de advisering. Hiertoe behoort zowel de kwaliteit van de input, de (wetenschappelijke) modellering, als de geobjectiveerde meting (feedback) van de in het advies voorgestelde maatregelen. Uit de interviews blijkt dat de gemeenteambtenaren geen kennis hebben van het instrumentarium dat de adviseurs ter beschikking staat en bruikbaar is bij de ruimtelijke invulling van het risicogebied. Hier in de enquête expliciet (wederom) navraag naar doen bij de gemeenteambtenaren is niet zinvol. Gekozen is de enquêtevragen behorende tot deze variabele te beperken tot drie vragen over de kwaliteit van het formele (wettelijke) advies en niet verder in detail te gaan over de niet gebruikte instrumenten die een rol hadden kunnen spelen in het begin van het proces. De onderstaande vragen hebben dan ook betrekking op de perceptie van de gemeenteambtenaren over de geleverde wetenschappelijk kwaliteit van het (eind)advies van de brandweer.

Aspect Omschrijving/toelichting

 Tijdigheid advies Tijdigheid van de totstandkoming van het brandweeradvies.  Juridische status Wettelijke doorwerking van het advies.

 Interactie Interactie tussen gemeente en regionale brandweer.

 Financiële haalbaarheid Brandweeradvies is toegesneden op de financiële haalbaarheid van de gemeente.

 Bestuurlijke haalbaarheid Brandweeradvies is toegesneden op de bestuurlijke haalbaarheid van de gemeente.

 Directe betrokkenheid Directe betrokkenheid van de regionale brandweer bij het opstellen van het ambtelijk advies.

 Invloed op integraal advies Invloed van het regionaal brandweeradvies op het integraal ambtelijk advies.

 Terugkoppeling besluit Terugkoppeling van het genomen besluit naar de regionale brandweer.

 Prioriteit Belang dat het gemeentebestuur aan het onderwerp externe veiligheid hecht.

Verwerken enquêteresultaten

Er is gebruik gemaakt van een Likert 5-puntsschaal om de antwoorden te waarderen. Tevens is gevraagd per aspect te kiezen uit 5 antwoord mogelijkheden variërend van zeer klein tot zeer groot over de invloed van het aspect op het behalen van de beoogde doelen. Het betreft hier de b-vragen. In totaal bestaat de enquête uit 19 ‘a’ en 19 corresponderende ‘b’ vragen. Dit is bevraagd om een oordeel te kunnen geven over de relatie tussen de variabelen en het effect er van op de mate van effectiviteit van het advies. Uit de antwoordmogelijkheden is het gemiddelde berekend die de attitude en de belang van de aspecten weergeven. De enquête en begeleidende brief zijn opgenomen in de bijlagen 4 en 5.

3.3 Conclusie

Dit onderzoek focust zich op de directe betrokkenen van het brandweeradvies. Aan de hand van een literatuurstudie, interviews en een enquête is de perceptie van deze betrokkenen over de effectiviteit van de brandweeradvisering in Twente onderzocht om antwoord te kunnen geven op de deelvragen.

Aspect Omschrijving/toelichting

 Kwaliteit maatregelen Kwaliteit van het brandweeradvies met betrekking tot de geadviseerde maatregelen.

 Kwaliteit voorbereiding Kwaliteit van het brandweeradvies met betrekking tot het onderdeel repressieve voorbereiding.

Hoofdstuk 4: Onderzoeksresultaten

In dit hoofdstuk is ingegaan op de resultaten van het onderzoek. De vraag die in alle deelvragen terugkomt is welke barrières de effectiviteit van de brandweeradvisering in Twente beïnvloeden.

In de landelijke onderzoeken is geconstateerd dat er een probleem is met de doorwerking, en daarmee de effectiviteit, van de brandweeradviezen. Uit de interviews met de brandweeradviseurs blijkt dat dit probleem ook in Twente speelt. Ook de gemeenteambtenaren noemen dat er verschillende factoren zijn die de optimale doorwerking van de brandweeradviezen belemmeren. Onderzoek naar de effectiviteit als afhankelijke variabele en daarmee naar barrières is daarmee evident. De deelvragen richten zich op de vraag welke aspecten behorende tot de onafhankelijke variabelen een barrière vormen voor de optimale doorwerking van de adviezen. De onderzoeksresultaten van de interviews en de enquête zijn hierna per variabele weergegeven. Dit maakt het mogelijk de bijbehorende deelvraag te beantwoorden.

4.1 Kwaliteit adviseur

Deze paragraaf richt zich op het beantwoorden van deelvraag 1: Hoe is de variabele ‘kwaliteit adviseur’

van invloed op de mate van effectiviteit van het brandweeradvies? 4.1.1 Interviewresultaten

Adviseurs

De adviseurs verwachten unaniem dat de gemeenten tevreden zijn over hun kennisniveau op gebied van externe veiligheid. Zij geven aan over een goede en relevante opleiding te beschikken en daarnaast beschikken over een ruime mate van ervaring. Vaak is genoemd dat een goede relatie met gemeenteambtenaren belangrijk is voor de juiste doorwerking van het advies. Het belang dat een gemeente aan externe veiligheid hecht is mede afhankelijk van individuele personen. Het opbouwen van een goede werkrelatie wordt dan ook als belangrijk ervaren. In de persoonlijke sfeer worden geen problemen genoemd. Aangegeven wordt dat er in de contacten met de gemeenten veelal sprake is van een goede samenwerking. De adviseurs verwachten allen dat de gemeenteambtenaren tevreden zijn over hun persoonlijke kwaliteiten.

Gemeenteambtenaren

De gemeenteambtenaren zijn positief over de persoonlijke relatie met de regionale brandweer. Zij zijn unaniem positief over de deskundigheid van brandweeradviseurs op het gebied van externe veiligheid en ervaren op dit punt geen problemen. Ook genoemd wordt dat er goed overlegd kan worden en dat zij goed bereikbaarheid zijn.

“Ik ervaar de relatie met de regionale brandweer als zeer goed. Ik heb er veel contact mee. Zij vormen met hun kennis op gebied van externe veiligheid een welkome aanvulling.”

Vergelijking

De brandweeradviseurs geven aan dat zij allen de verwachting hebben dat de gemeenten tevreden zullen zijn over hun deskundigheid op gebied van externe veiligheid en bereikbaarheid. Uit de interviews met de gemeenteambtenaren blijkt consensus over hun tevredenheid met de persoonlijke kwaliteiten van de adviseur. De perceptie van de brandweeradviseurs en de geadviseerden komen goed overeen. De goede persoonlijke verhoudingen worden door beide groepen genoemd.

4.1.2 Enquêteresultaten

Tabel 4.1 Uitwerking enquêteresultaten ‘kwaliteit adviseur’

Aspect N Gem.

attitude attitude (σ) belang Gem. belang(σ)

Deskundigheid 11 4,2 0,40 3,4 0,92

Bereikbaarheid 11 4,1 0,70 3,3 0,90

Betrouwbaarheid 11 4,3 0,47 3,7 0,79

Zorgvuldigheid 11 4,0 0,63 3,7 0,79

Professionele onafhankelijkheid 11 3.9 0.43 3.5 0.93

De waardering is 4,1 gemiddeld voor alle 5 hoofdvragen. Dit houdt in de dat de ambtenaren gemiddeld genomen eensgezind positief zijn over alle aspecten behorende tot de kwaliteit van de brandweeradviseurs.

Uit de vragen met betrekking tot het belang van de kwaliteiten van de adviseur blijkt een grote mate van eensgezindheid: een gemiddeld belang van 3,5. Opvallend is dat de spreiding in het waardeoordeel op alle aspecten redelijk groot is. Dit houdt in dat de gemeenteambtenaren niet eensluidend zijn over de invloed van deze aspecten op het te bereiden doel. Met name is er weinig overeenstemming over het belang van ‘deskundigheid’, ‘bereikbaarheid’ en de professionele onafhankelijkheid van de brandweeradviseurs.

4.1.3 Beantwoording deelvraag 1

Deelvraag 1:

Hoe is de variabele ‘kwaliteit adviseur’ van invloed op de mate van effectiviteit van het brandweeradvies?

In de advieswereld worden voor de variabele ‘kwaliteit adviseur’ de navolgende aspecten benoemd: ‘deskundigheid’, ‘betrouwbaarheid’, ‘bereikbaarheid’, ‘zorgvuldigheid’ en ‘professionele onafhankelijk-heid’. Uit de interviews blijkt dat de kwaliteit van de brandweeradviseurs in Twente geen barrière vormt voor de effectiviteit van de brandweeradvisering. De brandweeradviseurs verwachten dat de gemeenten tevreden zijn over hun kennisniveau. De gemeenteambtenaren ervaren de brandweer als deskundig en de kwaliteit van de adviezen als hoogwaardig. De enquête levert eenzelfde positief beeld. Tevens blijkt uit de enquête dat de kwaliteit van de adviseur van redelijke tot grote invloed is op de mate van effectiviteit van het advies. Geconcludeerd kan worden dat alle aspecten behorende tot de variabele ‘kwaliteit adviseur’ gemiddeld een positieve bijdrage leveren aan de effectiviteit van het brandweeradvies in Twente. Het formuleren van verbetervoorstellen gericht op de kwaliteit van de adviseurs heeft daarmee geen prioriteit. Indien de interviews hiertoe aanleiding geven is toch de vrijheid genomen op een enkel aspect nader in te gaan.

4.2 Context

Deze paragraaf richt zich op het beantwoorden van deelvraag 2: Hoe is de variabele ‘context’ van invloed

op de mate van effectiviteit van het brandweeradvies? 4.2.1 Uitwerking Interviews

Adviseurs