Klankbordbijeenkomst (3) Regulering GTS vanaf 2006 – 15 april 2011
Aanwezigen:
Natalie Kaarls en Hans van der Meer (Nogepa) Jacques van der Worp en Martin het Lam (VEMW)
Martijn van Gemert, Nynke Geerts-Zandveld en Ale Jan Algra (Energie Nederland) Fred Dekker (EFET)
Tineke van der Meij, Floris Gräper, Erik Gottschal, Bart Jan Hoevers, Bertine Markvoort (Gezamenlijke Netbeheerders / GTS)
Edward Droste (voorzitter), Marcel Vermeulen, Wilco de Vreeze, Luuk Spee, Ariane Kruijtzer, Bas Postema, Luc Verkruijsse (NMa)
1. Opening (nummers refereren aan hoofdstukken PowerPoint slides)
De klankbordgroep wordt geopend en de voorzitter deelt mee dat er door de NMa één nieuw punt aan de agenda is toegevoegd, namelijk agendapunt 8 over het nieuwe balaceringsregime.
Verder wordt door Energie Nederland aangekaart of het wel haalbaar is om al deze stof te behandelen binnen de beschikbare tijd. De voorzitter stelt voor om te kijken hoever er gekomen kan worden en als alternatief staat er een reservedatum gepland.
De voorzitter geeft aan dat de agenda in belangrijke mate bestaat uit het bespreken van de vijf van tevoren toegestuurde onderzoeksrapporten. Dit zijn conceptrapporten wat betekent dat er mede naar aanleiding van deze klankbordgroepbijeenkomst nog aanpassingen in de rapporten kunnen worden doorgevoerd.
2. Bestuursrechtelijke onderwerpen
De NMa licht twee bestuursrechtelijke onderwerpen toe.
A.) Het verbod van reformatio in peius schrijft voor dat een partij door het aanwenden van rechtsmiddelen niet slechter mag worden (met enkele uitzonderingen zoals vermeld in de slides). Het gevolg is dat in een heroverweging opnieuw geoordeeld moet worden of het besluit slechter is dan het eerdere besluit. GTS heeft voor de periode van 2006-2009 als enige partij beroep ingesteld, waardoor (de effecten van) het nieuwe besluit niet slechter mag zijn voor GTS voor deze periode. Daarnaast hebben EnergieNed en VEMW destijds beroep ingesteld tegen het besluit voor de periode 2009-2012. Deze twee partijen hebben belangen die met elkaar in lijn zijn, waardoor (de effecten van) het nieuwe besluit niet slechter mag zijn voor deze partijen.
- VEMW vindt de uitleg wat ongenuanceerd. Er is immers ook beroep aangetekend tegen het afzien door de NMa van het reguleren van de jaren 2006 t/m 2008. De NMa geeft aan dat bij het verbod van reformatio in peius dient te worden gekeken naar de gevolgen indien men niet in beroep was gegaan. In dat geval was er een onherroepelijk besluit gekomen. Nu GTS als enige in beroep is gegaan, mag dat niet tot een
verslechtering leiden. Dat de NMa na vernietiging nog geen nieuw methodebesluit heeft genomen over de jaren 2006-2008 en daar beroep tegen is ingesteld, maakt dit niet anders. Bovendien wordt nu juist gewerkt aan herstel van de regulering over die jaren.
B.) De NMa licht toe dat het ex nunc beginsel zegt dat, wanneer een bestuursorgaan een hernieuwd besluit moet vaststellen, dat hij dan in beginsel moet uitgaan van de gegevens en omstandigheden van dat moment (uitzonderingen worden verder toegelicht in de slides).
- Vanuit de klankbordgroep zijn hierop geen vragen of opmerkingen. 3. Pipe-to-pipe competition en Jepma effect
De NMa licht de slides toe betreffende pipe-to-pipe competition en Jepma-effect. Pipe-to-pipe competion
In de Verordening staat dat in voorkomende gevallen gebruik kan worden gemaakt van een
tarievenbenchmark bij het vaststellen van de tarieven of de methode van berekening van de tarieven. In de overwegingen van de Verordening is aangegeven dat met name als er sprake is van daadwerkelijke
concurrentie tussen pijpleidingen, een tarievenbenchmark een relevant punt van overweging is. Onderzoek van Brattle (2007 & 2011) toont aan dat er voor het GTS netwerk geen sprake is van effectieve pijpleidingen concurrentie. Hierdoor lijkt er geen reden om de tarievenbenchmark deel te laten uit maken van de methode van regulering.
- GTS verzoekt de NMa hier vanuit een breder perspectief naar te kijken. GTS vraagt de NMa zich af te vragen of er wel gereguleerd moet worden en in welke mate en intensiteit. GTS benadrukt dat de belangrijkste drijfveer achter de ex ante regulering van tarieven door een nationale instantie geen rol meer speelt gezien de doorgevoerde unbundling. Het onderzoek van Brattle wordt door GTS als matig ervaren, doordat Brattle volgens GTS niet uit haar gebruikelijke denkkader is gekomen toen het onderzoek werd verricht. GTS vraagt zich bovendien af hoe dit rapport zich verhoudt tot het rapport over het gasrotondebeleid van december 2010 dat Brattle in opdracht van het ministerie van EL&I heeft uitgevoerd. Ook staan er volgens GTS in het rapport tegenstrijdige feiten, waardoor GTS twijfelt aan de geloofwaardigheid van het rapport. Het feit dat Brattle “lokaal” kijkt en de prijsdruk één op één wordt vertaald, kan gezien worden als een fout. GTS verzoekt de NMa deze gegevens niet klakkeloos te gebruiken en toe te passen.
Een algemene vraag van GTS is of de omstandigheden van het heden wel vergelijkbaar zijn met die van 6 a 7 jaar geleden. Voortkomende vragen hieruit zijn; 1.) Moet er nog wel gereguleerd worden? en 2.) Hoe moet er gereguleerd worden?
- Energie Nederland concludeert dat een tarievenbenchmark geen rol kan spelen bij de regulering, omdat volgens Energie Nederland in Nederland geen sprake is van pipe-to-pipe competiton.
Jepma effect
De NMa presenteert haar slides over het Jepma effect. De Raad stelt dat het Jepma-effect zich tot nu toe niet heeft voorgedaan en dat het niet aannemelijk is dat het Jepma effect in de toekomst op zal treden. De NMa ziet in het Jepma-effect dan ook geen aanleiding om gebruik te maken van een tarievenbenchmark. De mening van de klankbordgroep wordt gegeven:
- GTS geeft aan dat als er geen daadwerkelijke pijpleidingen concurrentie is, er ook geen sprake is van het Jepma effect.
Volgens het CBb is het gestelde immers geen probleem van de netbeheerder of toezichthouder maar eigen verantwoordelijkheid van deze aangeslotene.
- Energie Nederland stelt dat het Jepma effect gewoon een ander woord is voor leveringszekerheid. De leveringszekerheid is op dit moment niet in gevaar en dus bestaat het Jepma effect niet. Daarnaast kun je leveringszekerheid niet waarborgen met de methode van regulering, hiervoor heb je een gasrotonde nodig. Mochten hier in de toekomst kosten voor gemaakt worden, dan is Energie Nederland van mening dat die op een juiste manier in de regulering moeten worden verwerkt. Een tarievenbenchmark is ook dan volgens Energie Nederland niet aan de orde.
Invulling methode van regulering
De NMa licht de voorgenomen invulling van de methode van regulering toe (zie slides voor volledigheid). De NMa stelt het volgende voor om in de ontwerpbesluiten te hanteren:
• methodebesluit per taak;
• eerste reguleringsperiode van 2006 t/m 2009; • tweede reguleringsperiode van 2010 t/m 2013;
• eindpunt van reguleringsperiode bepalen op basis van efficiënte kosten.
- Energie Nederland benadrukt dat met name de balanceringstaak is veranderd door de invoering van het nieuwe balanceringsregime. De hele kostenstructuur is veranderd. Daarnaast is de vraag (ook vanuit de rest van de klankbordgroep) hoe rekening wordt gehouden met de nieuwe wet waarmee de aansluiting wordt gereguleerd. De NMa laat weten dat hier naar gekeken zal worden. Daarnaast vraagt Energie Nederland zich af of het vanwege het verbod van reformatio in peius niet beter is om de tweede reguleringsperiode te laten beginnen met het jaar 2009.
- GTS roept de klankbordgroep op om vanuit een breder perspectief te kijken. GTS schetst een ideaalscenario dat zou moeten gelden voor GTS en voor alle andere partijen. Dit scenario houdt in dat er een ultieme poging ondernomen moet worden om met behulp van de ingrediënten van de rapporten tot een pakket te komen waar de hele sector tevreden mee is. Als de NMa echter zo goedkoop mogelijk gaat reguleren, dan worden andere (externe) belangen gelimiteerd. GTS benadrukt dat er vanuit een breder perspectief gekeken moet worden naar de regulering om een maatschappelijk optimum te behalen. GTS vraagt om er rekening mee te houden dat meer dan de helft van het transport internationaal is. Hogere transporttarieven worden zodoende voor een groot deel in rekening gebracht bij buitenlandse afnemers, niet bij binnenlandse. En als dit
vervolgens ten gunste komt van de Nederlandse staat, dan hebben de aanwezige afnemersorganisaties daar volgens GTS ook weer baat bij. Tegen deze achtergrond vindt GTS dat de NMa een keuze kan maken die het investeringsklimaat positief beïnvloedt.
- VEMW stelt dat wat GTS voorstelt erg veel lijkt op iets wat ook beoogd was met de vernietigde Beleidsregel. Volgens VEMW is het duidelijk dat de opnieuw vast te stellen methodebesluiten op een andere wijze tot stand dienen te komen.
4. GAW
- VEMW merkt op dat het vreemd is dat Oxera niet refereert aan artikel 3 van de Regeling inzake
tariefstructuren en voorwaarden gas (MR). VEMW is van mening dat de MR dient te worden toegepast. De NMa geeft aan dat in het verleden is getwijfeld aan de rechtstreekse invloed van de MR op de vast te stellen methode van regulering. Enerzijds omdat artikel 3 niet is geïmplementeerd in de codes en anderzijds omdat artikel 82 niet voorschrijft dat bij vaststelling van de methode van regulering rekening gehouden moet worden met de MR. VEMW geeft daarop te kennen dat het gegeven dat de NMa verzuimd heeft om artikel 3 van de MR in de codes te verwerken nog niet kan betekenen dat dit artikel geen werking heeft. Bovendien acht VEMW de MR van een andere strekking dan de Beleidsregel van voorheen. In de MR worden algemene kaders geschetst en alternatieven geboden, terwijl de Beleidsregel concrete parameters vaststelde. De NMa vraagt de klankbordgroep of de strekking van de MR door iedereen gedragen wordt. Vervolgens wordt vastgesteld dat dit het geval is.
- GTS heeft enkele opmerkingen betreffende het GAW-onderzoek (zie slides GTS). GTS heeft daarbij een overzicht gemaakt van criteria waar een GAW aan moet voldoen. GTS concludeert dat twee
waarderingsmethodes aan haast alle criteria voldoen: ‘real historical costs’ en ‘replacement costs’. Slechts één waarderingsmethode voldoet daarnaast nog aan het criterium dat de GAW moet bijdragen aan een acceptabele ‘return on investment’, en dat is de ‘acquisition value’.
- Energie Nederland stelt dat het niet zou moeten gaan om het vinden van een balans tussen de belangen van de netgebruikers en GTS. Wanneer de GAW wordt bepaald op basis van het geïnvesteerde bedrag, is er één uitkomst die in lijn is met beide belangen. De GAW moet dan ook vooral op transparante wijze bepaald worden. Energie Nederland vraagt de NMa of meer informatie over de berekening van de GAW openbaar kan worden gemaakt. De NMa zegt dat hij in beginsel berekeningen bij een methodebesluit openbaar maakt, nadat deze is getoetst op bedrijfsvertrouwelijkheid van de gegevens. Voor de methodebesluiten van GTS kan de NMa dit ook doen.
Daarnaast benadrukt Energie Nederland dat juist de WACC gemotiveerd hoger gesteld zou kunnen worden (en niet de GAW kunstmatig moet worden verhoogd) wanneer GTS meer ruimte nodig zou hebben om voldoende te kunnen investeren.
-Energie Nederland laat weten dat er volgens hen conform de MR Gas bij de bepaling van de GAW een indexatie met CPI moet worden toegepast op de historische kosten en dat uitgegaan moet worden van de afschrijvingstermijnen zoals deze in het verleden door Gasunie in de jaarrekening zijn gehanteerd. De in de MR genoemde optie van vervangingswaarde is voor Energie Nederland geen alternatief. De transactiewaarde is geen alternatief omdat er geen direct verband is tussen de prijs voor de aandelen in Gasunie en de GAW. - VEMW benadrukt dat er maar eenmalig voor de afschrijvingen betaald moet worden en deze dus niet dubbel meegenomen mogen worden.
5. WACC
De NMa licht de uitgangspunten van de vaststelling van de WACC en het door Oxera uitgevoerde onderzoek naar de hoogte van de WACC toe (zie slides). Oxera stelt in haar rapport de jaarlijkse WACC vast voor het jaar 2006 en verder. Een wijziging die in ieder geval nog moet worden doorgevoerd in het concept WACC-rapport is het toepassen van een belastingsvoet van 25% voor 2011 en verder, waar in het conceptrapport nog wordt uitgegaan van een belastingsvoet van 25,5%. Daarnaast geeft de NMa aan te overwegen om op basis van een second opinion van Reckon uit 2010 de range van de gearing om te draaien. De NMa geeft een korte
- GTS benadrukt dat een gedifferentieerde WACC door Oxera anders wordt geïnterpreteerd dan in de Beleidsregel werd gedaan. Oxera interpreteert dit als de differentiatie in RTL vs. HTL, terwijl het volgens GTS gaat om de differentiatie tussen het bestaande netwerk en uitbreidingsinvesteringen.
- Energie Nederland geeft aan meer inzicht te willen omtrent de hoogte van de toelaatbare WACC in relatie tot de mate van risico die GTS over die periode loopt. In de praktijk loopt GTS volgens Energie Nederland weinig risico’s, die probeert zij namelijk door anderen te laten dragen. De hieruit voortvloeiende vraag is wat het verband is tussen de aard van de regulering en de actuele mate van risico’s van GTS en hoe deze doorwerken in de toelaatbare WACC. Daarnaast vraag Energie Nederland hoe de verhouding is tussen GTS en Gasunie en op welke van deze entiteiten de parameters worden gebaseerd. Tevens vraagt Energie
Nederland of alle parameters en formules gespecificeerd kunnen worden. Tenslotte vraagt Energie Nederland dat als er onderscheid gemaakt gaat worden tussen het bestaande netwerk en nieuwe investeringen dat dan wel wordt aangegeven hoe dat gedaan wordt.
De NMa licht toe dat de WACC die in het methodebesluit wordt vastgesteld onder andere wordt gebaseerd op vergelijkingsgroepen met netbeheerders die ook worden gereguleerd en dat de algemene
reguleringssystematiek van GTS tevens zal worden betrokken bij het bepalen van de WACC. De NMa benadrukt dat de vast te stellen WACC wordt gebaseerd op de efficiënte netbeheerder en niet op de
daadwerkelijke kapitaalkosten van GTS of Gasunie. De NMa geeft aan dat in het ontwerp-methodebesluit de formules voor de bepaling van de WACC zullen worden weergegeven. De NMa geeft tot slot aan nog te zullen kijken naar het genoemde onderscheid tussen oude en nieuwe investeringen.
LUNCH
6. Productiviteitsverandering
De NMa geeft in een korte toelichting aan dat voor de berekening van de x-factoren de efficiënte kosten aan het eind van elke reguleringsperiode geschat moeten worden. Hierbij past de NMa een
productiviteitsverandering toe op een gerealiseerd of huidig (efficiënt) kostenniveau om een toekomstig (efficiënt) kostenniveau in te schatten. De NMa heeft onderzoeksbureau Reckon de opdracht gegeven om te onderzoeken welke indicatoren de NMa zou kunnen betrekken bij het bepalen van een
productiviteitsverandering voor de regulering van GTS. De klankbordgroep wordt om commentaar gevraagd op drie vragen (zie slides).
- Energie Nederland benadrukt dat de vergelijkbaarheid moeilijk is en vraagt zich ook af of benchmarking wel een eerlijke methode is. Bijvoorbeeld; is het wel eerlijk om Australië te vergelijken met Nederland?
- EFET benadrukt ook dat er een kans is dat je appels met peren vergelijkt, met name als je naar het verleden kijkt. Zo zijn er verschillende posities van bijv. handelaren en afnemers. Het is lastig om op voorhand te zeggen welke kant het op moet, maar benadrukt wel dat de voordelen die er nu zijn van dingen die goed werken, die moeten behouden blijven.
- Energie Nederland geeft aan dat het wellicht een idee is als de NMa alleen kijkt naar de bestaande kosten. Mochten er nieuwe investeringen gedaan moeten worden dat er dan wordt aangeklopt bij de NMa om hier ruimte voor te creëren.
- De NMa vraagt in reactie op input van de klankbordgroep aan de aanwezige afnemersorganisaties hoe zij een efficiëntiedoelstelling voor GTS zouden bepalen. Er wordt geconcludeerd dat er geen eenduidige oplossing voorhanden lijkt. Aanwezigen delen de conclusie van Reckon dat het meer voor de hand ligt om te kijken naar een grote groep van bedrijven of sectoren dan naar specifiek één van de onderzochte bedrijven of sectoren.
- GTS geeft aan een voorkeur te hebben voor een productiviteitsverandering op de operationele kosten. Energie Nederland spreekt een voorkeur uit voor een productiviteitsverandering op de totale kosten. - GTS stelt dat het voor haar financieel aantrekkelijker is om problemen op te lossen met investeringen dan dat te doen met operationele kosten. Energie Nederland geeft aan de indruk te hebben dat GTS inderdaad snel de neiging heeft om extra te investeren, ook als goedkopere oplossingen mogelijk zijn. Energie Nederland zou graag zien dat de methode van regulering GTS de prikkels geeft om de goedkoopste oplossing te kiezen.
7. Investeringsklimaat
De NMa geeft een toelichting op het onderzoek naar het investeringsklimaat. Het onderzoek is gedaan om te bezien of (onderdelen van) methode van regulering op enige manier noodzakelijk en efficiënte investeringen door GTS belemmeren. Er komen twee manieren naar voren waarlangs regulering de investeringsbeslissing mogelijk kan beïnvloeden: 1.) Profitability test en 2.) Financeability test (zie slides). De mening van de klankbordgroep wordt gevraagd.
- GTS geeft allereerst commentaar op de profitability test. GTS stelt dat als er negatieve afwijkingen in een bepaalde periode zijn, dat je dan onder het noodzakelijke rendement zit. Hierdoor wordt het innoveren en optimaliseren d.m.v. investeringen belemmerd. GTS stelt voor dat wanneer uit het onderzoek van Frontier blijkt dat er weeffouten in de methode zitten, dat de NMa dan niet kan zeggen dat GTS wordt
gecompenseerd door een meevaller op een ander punt. Weeffouten moeten volgens GTS worden opgelost. Vervolgens stelt GTS dat tegenvallers onwenselijk zijn. De NMa legt uit dat de netbeheerders uit de meetgroep voor de WACC ook met vergelijkbare risico’s te maken hebben en dat het rendement voor GTS gebaseerd is op zulke risico’s. Tegenvallers horen erbij, GTS wordt hiervoor gecompenseerd door de WACC en door het feit dat ook meevallers onderdeel zijn van het systeem.
- Energie Nederland geeft als commentaar dat er een degelijke beschouwing ontbreekt over de betekenis van het kunnen verschuiven van de risico’s naar de netgebruikers. Frontier lijkt hier geen aandacht aan te besteden. Energie Nederland benadrukt dat voor de regulering uitgegaan kan worden van normen of actuele feiten. Hier zit een verschil in. In Frontier wordt tevens niet gesproken over de beïnvloedbaarheid van de hoeveelheid brandstofgas. Dit is volgens EnergieNederland een zwak punt van het onderzoek.
- Het negatieve volumerisico zal volgens GTS blijven bestaan in de toekomst. Kleine gasvelden lopen leeg en hoewel daar vervangende entries voor in de plaats komen zijn dit niet dezelfde buizen. Lange termijn contracten hebben een risico op onderbenutting na de contractperiode van 10 jaar.
8. Balanceringsregime
De NMa geeft een toelichting op het nieuwe balanceringsregime dat is ingegaan op 1 april 2011. Voor GTS leidt dit (mogelijk) tot wijziging van 1.) de kosten van het balanceringscontract en de overige operationele kosten; 2.) de kosten van de biedladder (reserveringskostenvergoeding, prikkelcomponent). Er worden drie vragen gesteld aan de klankbordgroep en om hun mening gevraagd. De vragen zijn:
• Is nacalculatie van de kosten nodig/wenselijk?
- GTS verwacht dat er niet veel wijzigingen in de kostenstructuur zullen zijn. Er worden wel via een andere wijze kosten gemaakt, maar in wezen is dat niet anders dan in de oude situatie. De oorzaak van de kosten verandert namelijk niet. GTS zegt toe later terug te komen op de gestelde vragen met een gedetailleerd antwoord, aangezien dit onderwerp pas later op de agenda is gezet.
- EFET stelt dat aan het nieuwe balanceringsregime kosten zijn verbonden die vergoed dienen te worden. EFET is van mening dat nacalculatie wenselijk is aangezien de kosten van het nieuwe balanceringsregime niet goed kunnen worden ingeschat. VEMW vindt nacalculatie ook wenselijk. Energie Nederland is het niet eens met deze mening.
9. Proces en planning
De NMa deelt mee dat de financiële onderzoeken nog niet zijn afgerond. De NMa zal daar bij de ontwerpbesluiten aandacht aan besteden. Mocht daar aanleiding toe zijn, dan organiseert de NMa een nieuwe klankbordbijeenkomst. De publicatie van ontwerp methodebesluiten wordt eind mei 2011 verwacht. De NMa is van plan de UOV-procedure van toepassing te verklaren, zodat een zienswijzeperiode van zes weken inclusief hoorzitting geldt. Er wordt gestreefd om nieuwe tarieven klaar te hebben voor 1 januari 2012. De NMa ziet dat dit een krappe planning is.
- Een vraag uit de klankbordgroep is of voor beide periodes ontwerp methodebesluiten ter inzage zullen worden gelegd. Antwoord NMa: ja.
- Een verzoek uit de klankbordgroep is om de sheets vandaag nog per e-mail gestuurd kunnen worden. Antwoord NMa: ja.
- GTS verzoekt of verrekening over het verleden in de ontwerp methodebesluiten meegenomen kan worden. De NMa antwoordt dat inzicht geven één ding is, maar dat het daadwerkelijk meenemen in de
methodebesluiten een tweede punt is. Hier zal dus naar gekeken moeten worden. GTS geeft aan dat het cruciaal is dat alle gegevens vermeld worden om het eventueel aantekenen van beroep te kunnen afwegen, omdat de echte effecten en de impact pas gezien kunnen worden als de ‘delta’ m.b.t. het verleden duidelijk is.
10. Afsluiting en slot
De NMa heeft nog enkele punten ter afsluiting.
• Binnen één week – dus uiterlijk vrijdag 22 april 2011 – kunnen nog aanvullende schriftelijke
opmerkingen worden ingediend. Graag hierbij aangeven of dit openbaar of vertrouwelijk behandeld moet worden.
• Energie Nederland wordt gevraagd (een deel) van de notities toe te sturen.
• VEMW verzoekt of de NMa een link kan leggen tussen het rapport van Reckon en de (grafische) presentatie uit de vorige klankbordgroepbijeenkomst. De NMa geeft aan hier in de ontwerp methodebesluiten op in te zullen gaan.
