Grootschalige wijkaanpak geen verspilling
Terugblikken en vooruitkijken in Hoogvliet Lex Veldboer en Reinout Kleinhans
Heeft de grootschalige herstructurering van naoorlogse wijken een teleurstellend effect gehad?
Over die vraag wordt veel getwist. Een uniek onderzoek naar de vernieuwing in Hoogvliet laat zien dat de investeringen geen waste of effort zijn gebleken, maar ‘stenen stapelen’ heeft ook niet alles gebracht wat er van verwacht werd.
Social engineering in het verdachtenbankje
‘Throughout history, efforts to improve humanity’s lot have often done just the opposite’. Dit is de centrale stelling in het illustere boek Seeing like a state van James C. Scott uit 1999. Scott stelt dat grote projecten die zich op basis van wetenschappelijke kennis met de beste bedoelingen richten op het maken van een sprong voorwaarts, gedoemd zijn te falen omdat ze geen rekening houden met lokale condities, kennis en tradities. Het rijtje voorbeelden van Scott is lang en bevat onder andere de aanleg van Brasilia, de achter de tekentafel uitgedachte groene hoofdstad van Brazilië, waarvan het geplande deel sinds de oplevering een tamelijk zielloze indruk maakt. Een ander voorbeeld zijn initiatieven voor collectieve landbouw die hongersnood moesten tegengaan, maar juist tot dood en verderf leidden omdat boeren hun eigen land moesten verlaten en als landarbeiders onderdeel werden van een 'vervreemdende' rationele planeconomie. Scott neemt echter niet alleen de erfenis van het communisme of progressieve ontwikkelingslanden op de korrel. Ook het westen heeft volgens hem last van ‘doorgeschoten’ modernisme en overdreven social engineering. Zo figureert de stedelijke vernieuwing in de jaren vijftig van de vorige eeuw prominent in Scotts boek. De
grootschalige plannen voor functionele woonwijken in Amerikaanse en Europese steden waarin een
‘caleidoscopische’ nieuwe samenleving vorm moest krijgen, gelden bij hem evenzeer als failure. De Bijlmermeer en andere functionele wijken werden geen stad van morgen, maar werden al snel bron van zorg. Met graagte wijst Scott op de lessen van Jane Jacobs om niet de abstracte planning van regeringen en corporaties te volgen, maar om te bouwen en vertrouwen op spontane lokale initiatieven van lokale bewoners en professionals. Als een voorloper op het rapport ‘Loslaten in Vertrouwen’ van de Raad van het Openbaar Bestuur (2012), verwoordde Scott dat overheden ruimte moeten bieden aan de praktische kennis in de ‘leefwereld’. Scott zet al zijn kaarten op deze
praktische kennis. Op individuen die adaptief, pragmatisch en gewetensvol te werk gaan. ‘The ancient Greeks called this type of knowledge metis, which carried Odysseus through his adventures’.
Stedelijke vernieuwing: de geschiedenis herhaalt zich?
Waar Scott zich grotendeels richt op de twintigste eeuw, leek de geschiedenis zich in Nederland nogmaals te herhalen in het begin van de nieuwe eeuw. Hoewel op papier allang afstand was genomen van het idee van een Weberiaans rationeel en uniform beleid, kende het decentrale Grote Stedenbeleid volgens het Centraal Plan Bureau (zelf ooit het product van het wetenschappelijke vooruitgangsgeloof) rond de eeuwwisseling een opvallend grote eenvormigheid in de uitvoering. Of het nu ging om Meppel, Amersfoort, Rotterdam-Zuid of Heerlen, overal stelden gemeenten en corporaties, mede daartoe aangemoedigd door een landelijke beleidsnota over stedelijke
vernieuwing, dezelfde gesimplificeerde probleemanalyse: de achterstandswijken waren ‘eenzijdig
samengesteld’, waren verloederd en gingen in waarde achteruit. En overal formuleerden ze dezelfde oplossing: stedelijke vernieuwing door sloop van flats en herbouw van koopwoningen, geflankeerd door sociale maatregelen. Hoewel er dus ruimte was voor ‘metis’, overheerste het kopieergedrag;
elke gemeente zocht vooral dezelfde oplossing in ‘stenen stapelen’.
Heeft die relatieve eenvormigheid in het beleid voor stedelijke vernieuwing opnieuw geleid tot mislukking? Heeft deze operatie die altijd omgeven is geweest met tal van verheffende doelen, conform de voorspelling van Scott een teleurstellend effect gehad? Over die vraag wordt veel getwist. Het geluid dat domineert is dat de effecten futiel zijn geweest. Ten opzichte van
vergelijkbare controlewijken is er geen extra progressie gemaakt, stelde het SCP (Permentier e.a.
2013). Andere onderzoekers constateerden dat alle sloop van huurwoningen en nieuwbouw van duurdere huur- en koopwoningen ontoereikend is geweest om de segregatie op stedelijk niveau een halt toe te roepen. Daarmee lijkt het stedelijke- vernieuwingsbeleid in de termen van Scott een
‘waste of effort’ te zijn geweest.
In ons onderzoek (Kleinhans e.a. 2014) zijn we nagegaan of we die negatieve conclusie kunnen doortrekken naar Hoogvliet, een van de grootste vernieuwingsgebieden in Nederland. Of kunnen we voor deze voormalige Rotterdamse deelgemeente toch ‘eigen’ successen noteren? We zijn daarbij in de unieke positie dat we data kunnen vergelijken over de afgelopen 15 jaar. We kunnen dus over een veel langere termijn een beeld schetsen dan de meeste andere onderzoekers.
Hoogvliet: veel effect op de buurt, weinig op mensen
Onze bevindingen wijzen op duidelijke positieve place based effects. De wijken van Hoogvliet tonen veel betere buurtscores op woonsituatie, imago, leefbaarheid, sociale samenhang en
buurtontwikkeling dan de Rotterdamse controlewijk waar veel minder intensief is ingegrepen. En we zien daarnaast dat in de periode 2007-2012 de tevredenheid over bijvoorbeeld het uiterlijk van de buurten nog iets is toegenomen ten opzichte van de vorige meting (Veldboer e.a. 2007). De
verbeteringen beklijven dus ondanks de economische crisis. Bovendien worden door de vernieuwing succesvolle doorstromers behouden voor Hoogvliet en stromen er nu meer kansrijke bewoners in.
Tegelijkertijd constateren we – conform de pessimistische trend in andere onderzoeken – dat de people based effects inderdaad gering zijn. Door stedelijke vernieuwing hebben veel Hoogvlieters een betere woonsituatie en een persoonlijke boost gekregen, maar – en hier komt de teleurstelling – die oppepper heeft tegelijkertijd geen enkel meetbaar effect op bijvoorbeeld werk, scholing of inkomen. Kortom: onder de blijvers en doorstromers is de sociale mobiliteit beperkt, behalve als het letterlijk gaat om sociale mobiliteit door verhuizing naar een nieuwe huur- of koopwoning. De vernieuwing is in Hoogvliet dus geen waste of effort gebleken, maar heeft ook niet alles gebracht wat er van verwacht werd. Onze bevindingen zijn geen volledige afrekening met de ideeën van social engineering; met een standaardaanpak is in dit geval wel degelijk succes op lokaal niveau geboekt.
Nieuwe wegen
Door de crisis, bezuinigingen en stelselherzieningen zijn de bordjes inmiddels al weer enige tijd verhangen naar een discours waarin de nadruk gelegd wordt op terugtrekking van de
verzorgingsstaat, marktwerking, zelfredzaamheid van en zelforganisatie door burgers. Stedelijke vernieuwing oude stijl was een groot, duur en relatief ongericht medicijn voor gebiedsverbetering.
Zal de nieuwe meer kleinschalige projectontwikkeling die nu wordt voorgestaan (projectontwikkeling
met veel ruimte voor maatschappelijk initiatief van burgers en stapsgewijze herontwikkeling van sociale huurcomplexen) met minder middelen tot dezelfde resultaten leiden? Die belofte wordt soms wel gedaan analoog aan de beleidsmantra’s bij de decentralisering in de zorg dat lokaal maatwerk en werken van onderaf efficiënter en beter zal werken dan grote ingrepen die van veraf zijn
uitgedacht. Duidelijk is dat het gedachtegoed van Scott ook in de woonsector flink wortel heeft geschoten. Veel kaarten worden nu gezet op het ondersteunen van lokale metis, oftewel de innovatieve en pragmatische kracht van bewoners. De ervaring in Hoogvliet leert dat het daarbij merendeels gaat om koopkrachtige huishoudens. Ons onderzoek en vele andere studies naar bijvoorbeeld zelf bouwen laten zien dat lang niet elke burger een Odysseus is die op eigen kracht de weg omhoog vindt. Een tweede nieuwe weg die is ingeslagen, is een sterke liberalisering van de woonsector. De complexgewijze verkoop van sociale huurwoningen aan (buitenlands) institutionele beleggers dreigt evenwel uit te pakken als een bom onder de toegankelijkheid van deze sector, die door de verhuurdersheffing toch al zwaar onder druk staat. De incidentele verkoop van sociale huurwoningen leidt daarnaast tot ‘gespikkeld bezit’ waardoor er bij toekomstige
verbetervraagstukken een veelheid aan verschillende eigenaren aan tafel zit, en dat komt de slagkracht niet ten goede.
De huidige maatregelen zijn te kenschetsen als het tegendeel van de voor stedelijke vernieuwing oude stijl zo kenmerkende social engineering. Ze beroepen zich ook nadrukkelijk op de
tekortkomingen van grootschalig en planmatig ingrijpen. Vooralsnog zijn er echter weinig voortekenen die erop wijzen dat deze nieuwe generatie maatregelen wel een duidelijk positieve impact zullen hebben op de leefbaarheid van probleemgebieden.
Dit artikel verscheen op 20 juni 2014 op de website Sociale Vraagstukken. Speciaal voor deze kroniek is het slot geactualiseerd. Lex Veldboer was ten tijde van dit onderzoek docent en
postdoconderzoeker bij de afdeling Sociologie en Antropologie van de Universiteit van Amsterdam.
Inmiddels is hij senioronderzoeker bij de Hogeschool van Amsterdam. Reinout Kleinhans is docent en onderzoeker bij de Faculteit Bouwkunde aan de Technische Universiteit Delft. Kleinhans en Veldboer zijn samen met Wenda Doff, Sylvia Jansen en Maarten van Ham de hoofdauteurs van ‘Terugblikken en vooruitkijken in Hoogvliet. 15 jaar stedelijke vernieuwing en de effecten op wonen, leefbaarheid en sociale mobiliteit’. Het onderzoeksrapport is op 19 juni 2014 verschenen.
