PROVINCIAAL RECHT

NEDERLANDSCH-INDISCH

PROVINCIAAL RECHT

DOOR

MR. DR. H. WESTRA

Buitengewoon Hoogleeraar aan de Technische Hoogeschooi te Bandoeng

WELTEVREDEN - N.V. BOEKHANDEL VISSER & Co. -

PROVINCIAAL RECHT.

PROVINCIAAL RECHT

DOOR

MR. DR. H. WESTRA

Buitengewoon Hoogleeräär âan de Technische Hoogeschoo/

te Bandoeng

• M M M M M M M M M

WELTEVREDEN - N. V. BOEKHANDEL VISSER & Co.

S*\HKUJK ^VC'

'*m m

ve-r;

1925

Een boek over het nederlandsch-indisch provinciaal recht moet een onbevredigenden indruk maken, het wordt noodwen- digerwijze een boek van doode dingen. Immers het kan zich slechts bepalen tot het wettelijk frame, tot een bespreking van de organen en hun theoretischen werkkring, als het ware het tooneel en de décors. De feitelijke inhoud, die stuksgewijze zal worden toebedeeld, staat nog niet vast en zal juist door het partieele der toekenning in jaren nog niet vaststaan. Zelfs het belangrijke stuk kiesrecht kan in de bespreking niet betrokken worden, nu ook te dien aanzien geen algemeene regeling is gemaakt en slechts de eerstkomende provincie West-Java onder de oogen gezien is.

Is daarmede het oordeel uitgesproken, dat deze arbeid alleen als épreuve kan gelden, dat zij voor het werkelijke leven niets te beteekenen heeft? Wanneer hierop een bevestigend antwoord moest worden gegeven, zou inderdaad dit boek beter niet ge- schreven zijn.

Doch wanneer straks dit objectieve recht door het krijgen van feitelijken inhoud bij de instellingsordonnanties levend zal worden, zullen zich tallooze vragen van theoretischen en prak- tischen aard voordoen, welke voor een goed deel hier hunne beantwoording mogen vinden.

Bladz.

HOOFDSTUK I 1—1 2

s Algemeen gedeelte.

§ 1. Inleiding 1— 3

§ 2. Systematiek 3— 9

§ 3. Naam 9—10

§ 4. Instelling . 10—12

HOOFDSTUK II 12—38 De provinciale bestuursorganen.

§ 1. De provinciale raad 12—27

§ 2. Het college van gedeputeerden . . . . 27—33

,-§ 3. De gouverneur 33—38

HOOFDSTUK III 38—44 De provinciale ambtenaren.

HOOFDSTUK IV 44—57 De vergaderingen van den provincialen raad en van het

college van gedeputeerden.

§ 1. De raadsvergaderingen 44—54

§ 2. De vergaderingen van het college van gede-

puteerden 54—57 HOOFDSTUK V 57—107

De werkkring van de provincie.

§ 1. Inleiding 57—62

§ 2. De provinciale huishouding 62—100

§ 3. Het medebestuur 100—107 HOOFDSTUK VI . . . . . . 107—113

De financiën.

ALGEMEEN GEDEELTE.

§ 1. INLEIDING.

Zoowel in opbouw als in perspectief is er diepgaand ver- schil tusschen de nederlandsche en de indische provincie. De eerste is een historisch gegroeide eenheid met van huis uit eigen werkkring en bevoegdheden, zoodat bij het regelen van haar positie in het verband van den eenheidstaat van 1814 slechts het souverein karakter, afkomstig van den republikeinschen tijd, besnoeid moest worden. Hier dus een streven tot terugdringen van bevoegdheden, ingegeven door de vrees voor herleving van de vroegere onafhankelijkheid, zoover doorgevoerd, dat zelfs voor verordeningen, uitvloeisel van de autonomiefunctie, pre- ventief toezicht geëischt wordt.*)

In Indië is de toestand juist omgekeerd. Van eigen, oor- spronkelijke bevoegdheden is daar geen sprake; veeleer is de provincie een geheel nieuwe instelling. De gewestelijke raden vormen als gevolg van het enge uitgangspunt der decentralisatie- wet: het ter beschikking stellen van gelden ter voorziening in bepaaldelijk aangewezen locale belangen, slechts een gebrekkig substraat voor de provinciën, die, èn naar wettelijken, èn naar feitelijken inhoud, op geheel andere grondslagen worden opge- trokken.

Begint haar historie derhalve in theorie met de wet van 6 februari 1922, Stbl. no. 216 en in de praktijk wanneer de eerste provincie, West-Java, haar intrede zal doen, en zullen ook in den

i) Art. 134, lid 3 grondwet.

i

aanvang haar bevoegdheden achterstaan bij die der nederland- sche provinciën, zij bezit in kiem de mogelijkheid tot uitgroei als federatief bestanddeel.

Op hoogst bedachtzame wijze zinspeelt de memorie van toelichting van het ontwerp-bestuurshervorming²) hierop door te zeggen, dat de indische provincie een plaats zal innemen

„in een verre toekomst uit staatkundig oogpunt wellicht belangrijk te boven gaande de plaats, welke in de nederland- sche wetgeving aan de provinciale en gemeentelijke instel- lingen is voorbehouden".

Ongegrond is het verwijt zoowel in den volksraad als in de staten-generaal tot de regeering gericht, als zoude zij met het instellen van provinciën beoogd hebben, de ontwikkeling van Indië in federatieve banen te leiden. Tn welke richting die ont- wikkeling zal gaan, of de door het nederlandsch gezag geschapen kunstmatige eenheid een werkelijke zal blijken, dan wel of een indonesische bondsstaat of statenbond het eindresultaat zal zijn, kan niemand voorspellen en de regeering heeft ook nimmer de overigens machtelooze pretentie gehad, die in de een of andere richting te forceeren. De ingestelde provinciën preludeeren geenszins op hetgeen komen zal en staan een ontwikkeling, in welke richting ook, allerminst in den weg.

Het principieel verschil in opbouw tusschen de indische en de moederlandsche provincie komt allereerst tot uiting in de wijze, waarop de grondslagen gelegd moeten worden. Vóóraf het voor geheel Indië geldend wettelijk frame en daarna eerst de toekenning van feitelijke bevoegdheden, stuksgewijze, bij de instelling van iedere provincie.

Kon in Nederland bij de regeling van het provinciaal recht volstaan worden met grondwet en wet, in Indië moest de stof verdeeld worden over drie in rang verschillende algemeene ver- ordeningen, evenals dit met de decentralisatiewetgeving het geval is. Een wet, het regeeringsreglement, regelt de grond- slagen, een algemeene maatregel van bestuur, nog niet in het staatsblad verschenen, die onderwerpen, welke noodzakelijk door de kroon geregeld moeten worden en een ordonnantie de nadere

2) Ontwerp-bestuurshervorming, Volksraad, memorie van toelichting, blz. 2.

uitwerking. Vergeleken met de decentralisatiewetgeving valt al dadelijk dit verschil te constateeren, dat de algemeene maatregel van bestuur zich beperkt tot datgene, wat strikt noodzakelijk aan de kroon moest worden voorbehouden, terwijl het decentra- lisatiebesluit verschillende hoofdzaken heeft geregeld, ook die, welke door een ordonnantie hadden kunnen worden afgedaan.

Uit een oogpunt van elegantia juris maakt de algemeene maat- regel van bestuur, die een viertal onderwerpen zonder eenig verband naast elkaar behandelt, een poveren indruk, terwijl het decentralisatiebesluit een sluitend geheel vormt. Toch verdient de eerste regeling de voorkeur; voor de praktijk is zij leniger ingeval van wijziging of aanvulling en in theorie meer in over- eenstemming met het moderne principe, dat indische zaken zooveel mogelijk in het land zelf behooren te worden afgedaan.

§ 2. SYSTEMATIEK.

Bij een wet van 6 februari 1922, Stbl. no. 216, werden de grondslagen der provincie, vervat in een drietal artikelen 67a, b en c in het regeeringsreglement ingelascht en wel op voorbeeld van de decentralisatiewet in het vierde hoofdstuk, waar de ad- ministratieve decentralisatie behandeld wordt. Die plaatsing verdient afkeuring, want door zelfstandige rechtsgemeenschap- pen met overheidsgezag en medezeggenschap óók van niet- ambtenaren te behandelen naast bloote bestuurskringen ter wille van een behoorlijke arbeidsverdeeling voor het bestuurscorps in het leven geroepen, wordt het groote verschil tusschen de beide soorten decentralisatie miskend.³) Deze fout heeft de regee- ring erkend, toen zij bij de wet van 24 juli 1918, Stbl. 1919 no. 49 waterschappen instelde, implicite door deze rechtsgemeenschap- pen in een afzonderlijk hoofdstuk op te nemen en met zoovele woorden in de memorie van toelichting tot die wet.⁴) De wet-

3) In een lezing voor de nederlandsche vereeniging voor Gemeentebelangen (bij- voegsel van het maandblad voor de inrichting van gemeenteadministratie no. 12, december 1923) stelde mr. Van Poelje voor, om de administratieve decentralisatie te betitelen met decentralisatie en afwenteling op organen met eigen zelfstandige bevoegdheden met „deconcentratie", overeenkomstig de terminologie in de fran- sche literatuur.

4) Kleintjes II, blz. 4 en 12.

gever van 1922 zag zich blijkbaar genoodzaakt, het slechte voorbeeld van 1903 te volgen vanwege het nauwe verband tr.sschen de nieuwe en de reeds bestaande rechtsgemeenschappen, een samenhang, die bijzonder spreekt uit het ongelukkige ver- wijzingsartikel 68 R.E., waarbij de bepalingen van de decentra- lisatiewet toepasselijk worden verklaard op de nieuwe organen, voorzoover niet bij of krachtens de nieuwe artikelen daarvan is afgeweken. Aan de artikelen zelve kleeft de fout, dat zij te lang zijn, te veel in détails afdalen, waarbij de soberheid van het grondwettelijk voorbeeld uit het oog is verloren, met het gevolg, dat de lagere wetgever te veel gebonden is. In het bij- zonder is artikel 67a R.R. met die fout behept, door niet alleen de bestuursorganen op te sommen, doch ook hun werkkring te omschrijven, waardoor het artikel onevenwichtig lang is gewor- den. Overzichtelijker ware het geweest de stof over verschillende artikelen te verdeelen dan, zooals nu geschied is, er één artikel van negen leden van te maken.

De weinige samenhang van de onderwerpen in de algemeene maatregel van bestuur, die geen naam waardig gekeurd werd, hetgeen uit een oogpunt van citeeren te betreuren valt, kwam reeds ter sprake.⁵)

De provincie-ordonnantie Stbl. 1924 no. 78. wijkt in systema- tiek af van de nederlandsche provinciale en gemeentewet en wel hierin, dat zij gebroken heeft, zoowel met de hoofdverdeeling in twee afdeelingen, samenstelling en bevoegdheid, als met de regelmatige onderverdeeling van elke afdeeling in zes titels, de eerste met algemeene bepalingen en de overige met den inhoud der afdeeling. Berust de hoofdverdeeling op de in de wetenschap algemeen aanvaarde scheiding tusschen staats- en administratief recht, waarvan Kranenburg terecht opmerkt,⁶) dat zij geen principieele tegenstelling vormt, voor de praktijk is de op haar berustende indeeling onbruikbaar gebleken. Het meest sprekende voorbeeld levert de geschiedenis van de wijziging van artikel 149 der gemeentewet in 1904.⁷)

5) Blz. 3.

6) Prof. mr. R. Kranenburg, Nederlandsen staatsrecht I. blz. 13.

7) Van Poelje, Hedendaagsch gemeenterecht, blz. 149.

Zij komt hierop neer, dat artikel 149 gemeentewet aangevuld moest worden om het mogelijk te maken, ook anderen dan burgemeester en raadsleden tot ambtenaren van den burgerlijken stand te benoemen en hun positie nader te regelen. De regeering stelde voor het artikel in te trekken en een nieuwe zevende titel aan de eerste afdeeling toe te voegen, maar de strenge indeeling maakte dit onmogelijk, omdat dan die ambtenaren tot de samen- stelling van het gemeentebestuur gerekend zouden moeten worden, hetgeen onjuist zou zijn. Zoo werd artikel 149 aange- vuld en daardoor zoo lang als een geheel hoofdstuk. Er zijn meer voorbeelden aan te halen van de verdrukking der materie ter wille van den te strakken vorm.

De indeeling van de provincie-ordonnantie moge niet kun- nen bogen op een streng logische constructie, de naast elkaar stelling van naar inhoud ongelijkwaardige hoofdstukken naar regelen van systematiek weinig bijval vinden, zij heeft het voordeel, dat zij lenig is voor geval van uitbouw.

Het eerste hoofdstuk (I) telt slechts drie artikelen en bevat de benaming van de grondordonnantie en die ter instelling der provincie, zoomede een interpretatief voorschrift, dat juister als artikel 3 was geplaatst dan tusschen de twee benamingsarti- kelen in.

Het tweede hoofdstuk (II) behandelt de drie provinciale organen en houdt zich daarbij vrij streng aan het enkel bespre- ken van hun samenstelling, waarbij echter artikel 26 P.O. uit den rol valt door onder het hoofdstuk van den gouverneur tevens een tweetal van zijn bevoegdheden te regelen en dat nog wel ondanks hun tweeledigen oorsprong broederlijk in één artikel bijeen. Het eerste gedeelte, het toezicht op de verrich- tingen van den raad en het college van gedeputeerden, waar dus de gouverneur optreedt als orgaan van het centraal gezag bij de lagere rechtsgemeenschap, behoorde meer in het bijzonder thuis bij het slothoofdstuk, dat over het hooger toezicht op de provincie handelt, het overige deel, waar zijn rol als uitvoerder van de besluiten van den raad en van het college van gedeputeer- den ter sprake komt, dus zijn optreden als provinciaal orgaan, juister bij het hoofdstuk, dat over de bevoegdheden en taak van den raad en het college van gedeputeerden handelt (V).

Een apart hoofdstuk (III) is gewijd aan de provinciale ambtenaren. Daarmede is hun positie erkend en tegemoetgeko- men aan het gerechte verwijt van Van Poelje,⁸) waar deze de gemeentewet „totale miskenning van karakter en beteekenis van het ambtenarendom" aanwrijft. Ook het beeld, dat het provin- ciaal kantoor te zien zal geven wettigt het bestaan van een afzonderlijk hoofdstuk, waarin dan mettertijd de zeer zeker te verwachten aanvullingen hun plaats kunnen vinden.

Het vierde hoofdstuk (IV) bespreekt de vergaderingen van de beide colleges en behandelt tevens, evenals in het moederland- sche recht, het goedkeuren der geloofsbrieven. Waar het hier een bevoegdheid geldt zal ik deze functie dan ook in hoofdstuk V van dit boek bespreken.

Hoofdstuk V is het meest belangrijke, omdat daarin de bevoegdheden en de taak, dus zoowel de autonomie als het medebestuur behandeld worden. Die koppeling in één hoofdstuk van beide zoo verschillende functies acht ik uit den booze;

ik had met het eene lid in den volksraad,⁹) dat zijn meening echter niet motiveerde, een splitsing verkieslijker gevonden.

Het argument der regeering,¹⁰) dat in dit geval in herhaling zou worden vervallen, is eensdeels overdreven, anderdeels weegt dit formeele bezwaar niet op tegen het voordeel van een zooveel juister scheiding. En dat niet alleen uit een formeel oogpunt. De plaatsing in één hoofdstuk is er voor een goed deel schuld aan, dat beide functies over één kam zijn geschoren, waardoor de autonomie in het gedrang is gekomen, hetgeen zal blijken bij de bespreking der artikelen. Ook het opschrift van het hoofdstuk acht ik niet gelukkig. Het woord „taak", dat in de decentralisatiewet dienst moest doen om aan te toonen dat men, zij het ook tersluiks, aan het medebestuur had gedacht, ware beter vermeden, nu de wet, met zooveel woorden, ronduit de beide functies erkent. Een opschrift als: „De provinciale huishouding en het medebestuur" ^u) beantwoordt aan de termi-

8) Van Poelje. Hedendaagsch gemeenterecht, blz. 35.

9) Afdeelingsverslag ad artikel 60 P.O.

10) Memorie van antwoord ad artikel 60 P.O.

il) Zie het opschrift van hoofdstuk II van de ontwerp-ordonnantie tot instelling der provincie West-Java. (Landsdrukkerij 1924).

nologie der nieuwe wetgeving en heeft daarnaast het voordeel het kind bij den naam te noemen.

Als een afzonderlijk hoofdstuk (VI) zijn de financiën be- handeld, hoewel zij behooren tot het gebied der autonomie, doch het specifieke van de stof rechtvaardigt een eigen bespreking.

Het hoofdstuk, dat geheel overgenomen werd van de decen- tralisatiewetgeving, past in stijl noch inhoud in de provincie ordonnantie. De term „eigen geldmiddelen" in artikel 80 en de woorden „een raad" in artikel 90 zijn voorbeelden dat de termi- nologie niet in overeenstemming is gebracht met die der pro- vincie ordonnantie, terwijl overal zich de fout wreekt, dat voorschriften, voortvloeiend uit het enge uitgangspunt der de- centralisatiewetgeving met vooropstelling van geldelijke voor- ziening in bepaalde locale behoeften, thans moeten gelden voor een rechtsgemeenschap, die op breeder grondslagen rust. De artikelen 95, 96, 107, 108, 109 en 110 hooren in het hoofdstuk financiën niet thuis, doch in hoofdstuk V dat over de autonomie en het medebestuur handelt, waar voor een goed deel dezelfde onderwerpen reeds behandeld zijn.

Artikel 102, dat den provincialen ambtenaren verbiedt om direct en indirect deel te nemen aan werken, leverantiën en transporten ten behoeve der provincie en dit verbod ook uitstrekt ten aanzien van de „bedienden" wier vermelding naast ambte- naren mij niet duidelijk is, behoorde in het hoofdstuk over de ambtenaren (III) thuis, almede het gevolg van het interpoleeren te kwader ure van het hoofdstuk financiën.

Ten slotte komt het hooger toezicht (hoofdstuk VII), door het centraal gezag op de provincie uitgeoefend.

Het hooger toezicht, dat de provincie op haar beurt op de onder haar controle staande rechtsgemeenschappen (voorloopig al op de regentschappen en stadsgemeenten binnen haar gebied gelegen, later wellicht ook over waterschappen en andere publiekrechtelijke rechtsgemeenschappen) uitoefent, blijft in de provincie-ordonnantie onbesproken, niettegenstaande het feit, dat het een der voornaamste redenen was voor de rechtvaardi- ging van de oprichting der provinciën. Het is nu te vinden, zooals uit de regentschapsordonnantie blijkt, incidenteel in de ordonnanties, die de grondslagen van de lagere rechtsgemeen-

schappen regelen. Waar naar mijn gevoelen de provincie-ordon- nantie de plaats is, waar de werkkring der provincie ten voeten uit te vinden moet zijn, zoude ik dit onderwerp — en dan ware tevens het voordeel van een algemeene regeling verkregen — dan ook liever in de provincie-ordonnantie geregeld zien. Wellicht ware dan ook gebleken, hoe de regeering deze functie beschouwt, als een uitvloeisel van de autonomie of van het medebestuur, welke vraag niet enkel van theoretisch belang is en waarop bij de bespreking van de beide functies nog wordt teruggekomen.¹²) Gevraagd mag worden, waarom in de provincie-ordonnantie geen enkele aanwijzing gevonden wordt omtrent de plaats die de zelfbesturen in het provinciaal verband zullen innemen. Het is een vraag van bestuursbeleid of de zelfbesturen al dan niet binnen de provincie getrokken worden en wanneer dit wel het geval is, of zij dan hun zelfstandig leven zullen kunnen voort- zetten. Ligt het in de bedoeling de zelfbesturen in te lijven, dan had in hoofdstuk I een bepaling moeten worden opgenomen in den trant van artikel 27 R.R., waarbij de provinciale verorde- ningen voor die gebieden slechts in zooverre van toepassing zijn als met het recht der zelfbesturen vereenigbaar is.

De memorie van toelichting op het ontwerp-bestuursher- vorming¹³) geeft voor de midden-javaansche zelfbesturen in overweging, deze buiten provinciaal verband te laten en in ieder dier gewesten een bestuurshoofd met den titel van luitenant- gouverneur te plaatsen. Elders gewaagt de memorie van binnen een provincie gelegen zelfbesturen ") en stelt voor, wanneer die gebieden een belangrijke plaats innemen, een raad van zelf be- stuurders in den trant van de federal council voor de gefede- reerde staten op het maleische schiereiland met adviseerende bevoegdheid naast den provincialen raad in te stellen. Ook dit had aanleiding kunnen geven tot een voorschrift in dien trant, op te nemen in het eerste hoofdstuk. Waar er in de vertegen- woordiging in Indië noch in Nederland nader op is teruggeko- men, zal de materie wel blijven rusten, tot tijd en wijle zich deze

12) Zie hoofdstuk V § 2 sub dagelijksche leiding en uitvoering.

13) Ontwerp-bestuurshervorming. Volksraad, memorie van toelichting blz. 11.

il) Ontwerp-bestuurshervorming. Volksraad, memorie van toelichting blz. 15.

casuspositie voordoet en de betrekkelijke regeling dan wel in de instellingsordonnanties plaats vinden.

§ 3. NAAM.

De naam „provincie" is niet zonder strijd in de ordonnantie gekomen. In het ontwerp-bestuurshervorming¹⁵) opgenomen met de motiveering, dat die gewesten, welke in meerdere of mindere mate geschikt voor de uitoefening van medebestuur, in hoofd- trekken meer en meer het karakter der nederlandsche provincie vertoonen, gingen in de afdeelingen van den volksraad¹⁶) stem- men op, daarvoor liever „gouvernementen" te lezen, een wensch, die zonder meer geuit werd. In haar antwoord¹⁷) verklaarde de regeering, dat zij juist den naam provincie gekozen had, om duidelijk te doen uitkomen, dat deze autonome gebiedsdeelen van geheel ander karakter zouden zijn dan de vroegere gewes- ten, terwijl de term „gouvernement" behouden zou blijven voor de „andere gewesten" (artikel 67a lid 1 R.R.), die met de tegenwoordige gouvernementen in de buitengewesten zouden overeenkomen.

Al is het in het algemeen juist en loffelijk om ook in naam tusschen in karakter zoo verschillende gebieden te onder- scheiden, een rechtvaardiging van den naam „provincie" is daarmede niet gegeven en doet aan nauwer verwantschap met het moederland denken dan inderdaad het geval is. Dat in den volksraad ^1S) een betrekkelijk amendement om den naam gou- vernementen te aanvaarden werd verworpen, is toe te schrijven aan de allerzonderlingste motiveering van den eersten voorstel- ler, Van Hinloopen Labberton, die in het woord provincie iets vernederends zag en er onder verstond een plaats, waar over- wonnenen, die onder militair gezag staan, wonen. Ook in de tweede Kamer¹⁹) bestond verzet, maar op geheel andere gronden.

Men vond daar het woord provincie te eng, omdat daardoor de indruk gewekt werd, dat men met een ressort van het centraal

15) Ontwerp-bestuurshervorming. Volksraad memorie van toelichting blz. 5.

16) Ontwerp-bestuurshervorming, Volksraad afdeelingsverslag blz. 7.

17) Ontwerp-bestuurshervorming, Volksraad memorie van antwoord blz. 5.

18) Ontwerp-bestuurshervorming, Volksraad handelingen blz. 93.

19) Ontwerp-bestuurshervorming tweede Kamer voorloopig verslag blz. 25.

gezag te doen had, terwijl toch de toekomstige roeping der pro- vincie een veel grootere zoude zijn en de beteekenis van de afzonderlijke staten van Amerika zou naderen. Tegen deze argumenten had de regeering gemakkelijk spel²⁰) door enkel te verwijzen naar de oude republiek der vereenigde Nederlanden, waar de provinciën onder dien naam bevoegdheden bezaten, die in geen enkel opzicht behoefden onder te doen voor die van de huidige amerikaansche staten. Tegen den naam „gewesten", die door enkele leden werd aanbevolen, had zij speciaal dit bezwaar, dat deze term als verzamelnaam dienst doet voor de hoogste bestuursressorten en als zoodanig zoowel provinciën als gouver-

nementen omvat.

§ 4. INSTELLING.

De instelling van provinciën geschiedt bij algemeene ver- ordening, waardoor de deur tot bemoeienis en zelfs tot zelf- standige regeling van uit Den Haag open blijft. Gelukkig is het bedenkelijke in deze constructie ingezien en is in het ontwerp tot herziening der staatsinrichting voorgesteld, daarvoor te lezen: ordonnantie. Deze verandering, ook elders in de betrek- kelijke artikelen 67a, b en c R.R. aangebracht,²¹) ligt in de lijn van de jongste grondwetswijziging van 1922, waarbij de interne aangelegenheden zooveel doenlijk worden overgelaten aan de organen van het betrokken staatsdeel.

De instelling zal bij algemeene verordening, in de praktijk bij ordonnantie plaats hebben, omdat het instellen van rechts- gemeenschappen met eigen zelfstandig staatkundig leven een daad van wetgeving is en niet als het indeelen in ambtskringen een bestuursdaad. Daarvoor is een gouvernementsbesluit vol- doende, zooals ook Kleintjes²²) in tegenstelling met De Neeff^2S) aanneemt, een meening, waarbij ik mij aansluit. Zij werd ook in de latere regeeringspraktijk onder vigeur van artikel 68

(oud) R.R. omhelsd. Bedoeld artikel droeg de indeeling in

20) Ontwerp-bestuurshervorming tweede Kamer memorie van antwoord blz. 81.

21) Volksraad, eerste gewone zitting 1922, onderwerp 5, stuk 2, blz. 16.

22) Kleintjes I, blz. 59.

23) Mr. A. A. J. De Neeff — De regelingsbevoegdheid van de Kroon voor de kolo- niën, blz. 76.

gewesten op aan den koning, waardoor de vraag te beslissen viel, of daartoe een koninklijk besluit dan wel een algemeene maatregel van bestuur noodig zou zijn. De praktijk, die aan- vankelijk zeer onvast was en zelfs met een gouvernementsbesluit en met een ordonnantie onder koninklijke goedkeuring genoegen nam, heeft zich in den laatsten tijd in dien zin gevestigd, dat een koninklijk besluit voldoende werd geacht.

Dit standpunt heeft de wetgever thans verlaten door in artikel 67a lid 1 R.R. ook voor „andere gewesten", waarmede niet-autonome gebiedsdeelen bedoeld zijn, instelling bij algemeene verordening uitdrukkelijk voor te schrijven.

DE PROVINCIALE BESTUURSORGANEN.

De provinciale bestuursorganen, drie in getal, de provinciale raad, het college van gedeputeerden en de gouverneur worden opgesomd in artikel 4 P.O. Veilig had daarbij achterwege ge- laten kunnen worden het onder b vermelde, (dat het ook kan voorkomen, dat er slechts twee bestuursorganen zijn), overbodig als dat is zoowel op grond van artikel 67a lid 5 R.R. als van artikel 28 P.O., terwijl de toevoeging bovendien ten onrechte den indruk vestigt als zoude men niet met een uitzonderingsgeval te doen hebben.

§ 1. DE PROVINCIALE RAAD.

Hoe het orgaan bij uitnemendheid voor de uitoefening van de autonome bevoegdheden der provincie moet worden samen- gesteld, laat het regeeringsreglement in het midden. De kleur- looze formule, een raad wordt ingesteld (artikel 67a lid 2 R.R.), laat den lageren wetgever volle vrijheid de leden zoowel door verkiezing als door benoeming aan te wijzen en laat de delicate vraag, hoe de verhouding der verschillende landaarden zal zijn, ongerept. Waar juist deze verhoudingen naar het wisselend inzicht der tijden nogal eens aan wijzigingen zullen blootstaan, zou een vastleggen in de grondslagenwet bedenkelijk zijn, nog daargelaten het feit, dat deze vraagstukken in Indië speciaal het best beoordeeld kunnen worden. Artikel 5 P.O. lost de ver- schillende vragen in principe op. De raad zal van gemengde samenstelling zijn en bestaan uit vertegenwoordigers der drie bevolkingsgroepen; verder zullen er zoowel gekozen als benoem- de leden zijn, terwijl tevens de verhouding tusschen de drie groepen zal worden vastgelegd.

De benaming der groepen werd aanvankelijk naar aanlei- ding van een opmerking in den volksraad²⁴) gelijkluidend ge- maakt aan die in het schema voor de samenstelling van den volksraad, doch in de uiteindelijke tekst der ordonnantie werd de oorspronkelijke benaming, zij het ook met een bekorting, het weglaten van het woord „nederlandsch" vóór „onderdanen"

hersteld, hetgeen juister is, ook al zijn de termen wat langade- miger. Voor het spraakgebruik zullen beide uitdrukkingen toch te lang zijn en zal — de regeering wees er zelf op²⁵) — er wel van gemaakt worden; Nederlanders, uit- en inheemschen.

De benoemde leden worden door den gouverneur-generaal aangewezen na advies van den raad van Indië. Voor den wensch, in den volksraad geuit,^2e) om een verplichte aanbeveling dooi- den gouverneur voor te schrijven, bleef de regeering doof²⁷) met het argument, dat de landvoogd vrij moest blijven, te hooren, wien hij wilde, een bewering, die heel anders klinkt dan de weinig plausibele meening in de memorie van toelichting op het artikel verkondigd, waar het vanzelf sprekend wordt geacht, dat de gouverneur nog wel de voordracht voor de te benoemen leden zou opmaken.

Lid van den provincialen raad kunnen zijn zij die voldoen vereischten aan de volgende negen voorwaarden in artikel 6 P.O. vermeld: ^atschap.

1. nederlandsch onderdaan zijn;

2. van het mannelijk geslacht;

3. ingezetenen van nederlandsch-Indië ;

4. werkelijk verblijf hebben binnen de provincie;

5. den leeftijd van 25 jaren hebben bereikt;

6. voldoende kennis bezitten van de nederlandsche taal;

7. niet krachtens onherroepelijk geworden rechterlijke uit- spraak:

of de beschikking en het beheer over hun goederen hebben verloren ;

8. of van eenig recht of bevoegdheid zijn ontzet;

9. of in staat van faillissement verkeeren.

24) Afdeelingsverslag ad artikel 5 P.O.

25) Volksraad eerste gewone zitting 1923, handelingen blz. 1007.

26) Afdeelingsverslag ad artikel 5 P.O.

27) Memorie van antwoord ad artikel 5 P.O.

Gelukkig bekeerde de volksraad de regeerïng van de redac- tie, welke er aanvankelijk stond en aan artikel 5 L.R.O. was ontleend, n.1. „om als lid te worden benoemd of verkozen" enz.

een formuleering, die alle aanleiding gaf tot de opvatting, dat men reeds op het tijdstip der verkiezing of benoeming had te voldoen aan de gestelde eischen, zooals ook in 1848 in de grond- wet voor de verkiezing van de leden der staten-generaal gold

en welke redactie dan ook in 1887 werd gewijzigd in den zin als de thans ook hier tot wet gewordene.

Om het tijdstip te bepalen, waarop de gestelde vereischten aanwezig dienen te zijn, moet vastgesteld worden, wanneer het lidmaatschap een aanvang neemt. En juist hieromtrent bestaat verschil van gevoelen en kunnen vier tijdstippen^2S) in aanmer- king gebracht worden:

Ie: dat der benoeming of verkiezing;

2e: dat van de aanneming ervan;

3e: dat van de goedkeuring van de geloofsbrieven;

4e: dat van de aflegging van den eed of de belofte.

De strijd om de keuze is in Indië gemakkelijker uit te maken dan in het moederland. Want zoowel punt 3, de goedkeuring dei- geloofsbrieven als punt 4, het afleggen van eed of belofte kunnen ter zijde worden gesteld. Het eerste, omdat de provinciale raad zoowel uit gekozen als uit benoemde leden bestaat, en waar de goedkeuring van geloofsbrieven alleen te pas komt bij gekozen leden, zou de consequentie moeten worden aanvaard, dat het tijdstip van aanvang voor de benoemde een ander zou zijn dan voor de gekozen leden, hetgeen niet is aan te nemen. Het afleg- gen van eed of belofte kan voor de leden van den provincialen raad niet te pas gebracht worden om de eenvoudige reden, dat met dit stelsel gebroken is.

Er blijft dus nog de keuze tusschen de verkiezing en benoe- ming en het aanvaarden. Nu behoeft over het eerste standpunt niet lang gestreden te worden, omdat de verkiezing pas resultaat heeft, wanneer de betrokkene zich heeft uitgesproken. Het tijd- stip, waarop door den gekozene of benoemde mededeeling is

28) VanLoenen I, blz. 52.

Buys I, blz. 470.

gedaan dat hij zijn mandaat aanneemt, is derhalve als beslissend te beschouwen, een opvatting, die voor het moederland ook door Oppenheim wordt aangehangen.²⁹)

In geval van benoeming heeft de betrokkene vier weken na ontvangst van het besluit en in geval van verkiezing vier weken na ontvangst van het proces-verbaal der verkiezing tijd (artikel 9 P.O.) om zich te verklaren. Bij de gekozen leden — de benoemde worden zonder meer toegelaten — kan het raadscollege hun den toegang beletten op grond, dat de vereischten op het hoogerver- melde tijdstip ontbraken. De mogelijkheid, dat eerst later ontdekt wordt, dat de vereischten van den aanvang af al ontbraken is niet geregeld. Artikel 16 P.O. slaat niet op hen, al ware het alleen maar hierom, dat het spreekt van het „verliezen" van een der vereischten, hetwelk in ons geval niet aanwezig is, omdat de vereischten nooit bestaan hebben. Toch acht ik met Oppen- heim ³⁰) beter het artikel analogice toe te passen dan de con- sequentie te aanvaarden, dat de betrokkene nooit lid geweest is. Echter om zuiver praktische redenen, om de bezwaren te ontgaan dat de geldigheid van de handelingen van den raad, tot stand gekomen door de medewerking van het niet-lid, in twijfel getrokken kan worden.

Bij de bespreking van de vereischten kan het eerste, het zijn van nederlandsch onderdaan, (1) buiten beschouwing blijven.

Het spreekt vanzelf, dat het staatsburgerschap een vereischte moet zijn voor het deelnemen aan publiekrechtelijke rechtsge- meenschappen. Het behooren tot het mannelijk geslacht (2) werd maar niet zonder meer in den volksraad aanvaard,³¹) waarbij men een beroep deed op artikel 21 van het ontwerp tot herzie- ning der staatsregeling, waar eveneens met de uitsluiting van de vrouw gebroken is. Ondanks dit inderdaad sterke argument bleef de regeering doof voor den aandrang der leden en een amendement ter zake mocht niet de meerderheid behalen.

Ingezetenschap van nederlandsch-Indië (3) gepaard met werkelijk verblijf binnen de provincie (4) moge, zooals de me-

29) Oppenheim I, blz. 261.

so) Oppenheim I, blz. 252.

31) Afdeelingsverslag ad artikel 6 P.O.

morie van toelichting op het artikel zegt, de voorkeur verdienen boven het instituut van plaatselijk ingezetenschap van het moe- derland, waarom naast den eisch van werkelijk verblijf nog het algemeen ingezetenschap als voorwaarde gesteld is, werd niet gemotiveerd en het is mij niet mogelijk, de ratio ervan te door- gronden en met name er een beter waarborg voor het lidmaat- schap in te zien. Merkwaardig genoeg werd hier de overigens te veel nagevolgde decentralisatiewetgeving niet gevolgd, die sinds 1917 met werkelijk verblijf genoegen neemt.

De leeftijdsgrens (5) van 25 jaren werd door de regeering op advies van den volksraad gesteld in plaats van de aanvan- kelijke leeftijdsgrens van 21 jaren, welke aan artikel 6 der L.R.O.

was ontleend. Ik juich de verhooging in het algemeen toe en ben met het college van oordeel, dat de grens van 21 jaren te laag is, doch liever had ik daarvoor 23 jaren gesteld gezien. Dit is rationeeler, waar voor het lidmaatschap van den volksraad de leeftijd van 25 jaren vereischt wordt en de befaamde uitspraak van Thorbecke „Intusschen moet staatsburgerschap bij een plaatselijk burgerschap beginnen" ook voor Indië zal gelden. In het moederland is dit systeem regelmatig doorgevoerd en wordt voor het lidmaatschap van de staten-generaal den leeftijd van 30 jaren geëischt, voor de provinciale staten van 25 jaren en voor den gemeenteraad van 23 jaren.

Ook Oppenheim³²) acht dit verschil juist en neemt het in bescherming met een beroep op een zeer menschkundige uit- spraak van de Federalist.

Voldoende kennis van de nederlandsche taal (6) is een rede- lijke eisch voor een college als de provinciale raad om behoorlijk te kunnen kennis nemen van de stukken en om de discussies te volgen. Ook al is deze eisch voor den volksraad niet formeel gesteld, feitelijk bestaat hij daar ook. Het verzet ertegen in den volksraad droeg dan ook meer een politiek karakter, hetwelk wel het duidelijkst bleek uit den wensch van een der leden ³p om ook aan de nederlandsche leden den eisch van bekendheid met de maleische taal te stellen! De decentralisatiewetgeving —

32) Oppenheim I, blz. 229.

33) Afdeelingsverslag ad artikel 6 P.O.

artikel 6 L.R.O. — noemt de autoriteit, die het aanwezig zijn dier kennis te beoordeelen heeft en wijst als zoodanig aan den voorzitter van den raad, dien zij in zooverre beperkt, dat bij bezit van bepaalde diploma's de kennis aanwezig geacht wordt.

De regeering kwam na eenig weifelen tot de conclusie, dat de raad, die de vereischten tot toelating te beoordeelen heeft, moet uitmaken, of er al dan niet aan de vereischte taalkennis is voldaan, waartoe in het reglement van orde wel een commissie zal worden aangewezen.

De drie negatieve voorwaarden (7, 8 en 9) zijn overgenomen uit de locale raden ordonnantie. Allereerst het verlies van de beschikking en het beheer der goederen bij rechterlijke uitspraak, onder welke ruim schijnende formule echter alleen te brengen is het geval, dat iemand onder curateele wordt gesteld. Wel heeft dat verlies evenzeer plaats bij krankzinnigheid, doch dit feit wordt uitgesproken bij beschikking en niet bij vonnis terwijl de ontheffing van de beschikking en het beheer plaats heeft dooi- de opname in het krankzinnigengesticht.³⁴)

De formule van uitsluiting van hen, die van „eenig recht of van eenige bevoegdheid" door den rechter zijn ontzet stamt, zooals gezegd, uit de locale raden ordonnantie en was, toen deze ordonnantie tot stand kwam, in overeenstemming met de ter- minologie van het toen nog geldende strafwetboek voor Euro- peanen en Inlanders (artikel 6) doch paste al niet meer, toen het nieuwe strafwetboek in 1918 in werking trad, dat in artikel 35 spreekt van de ontzetting van rechten en niet ook van be- voegdheden. Het was uit dien hoofde al beter geweest, niet te spreken van rechten en bevoegdheden, hetgeen ook in den volks- raad werd aangevoerd.^3B) Het antwoord der regeering³⁶) gaat niet alleen langs de juiste opmerking heen doch is op zichzelf ook nog verkeerd. Want waar de regeering opmerkt, dat artikel 35 strafwetboek juist aangeeft, van welke bevoegdheden men ontzet kan worden, kan men daartegenover aanvoeren, dat het artikel niet spreekt van bevoegdheden, maar alleen van rechten.

S4) Reglement op het krankzinnigenwezen in Nederlandsch-Indië, artt. 20, 26 en 37.

35) Afdeelingsverslag ad artikel 6 P.O.

36) Memorie van antwoord ad artikel 6 P.O.

2

Maar deze formeele onjuistheid zou als een inelegantia juris te vergeven zijn, ware het niet, dat de ruime formule uit den tijd en ongemotiveerd is en dan ook in de moederlandsche wetgeving en in artikel 133 R.R. voor de volksraadsleden niet voorkomt, waar — hetgeen veel juister is — alleen sprake is van de ontzetting van verkiesbaarheid.

Teneinde dus te weten, van welke rechten men ontzet kan worden, moet artikel 35 van het strafwetboek worden geraad- pleegd, waar een zestal rechten zijn opgesomd. Echter blijkt uit den aanhef van het artikel, dat niet alleen het strafwetboek, doch ook andere algemeene verordeningen de ontzetting als bijkomende straf kunnen uitspreken.

Wordt nu incidenteel de bijkomende straf van ontzetting uitgesproken bij veroordeeling, dan verbeurt de betrokkene het recht om lid van den raad te zijn. Blijft bij veroordeeling het opleggen van die bijkomende straf achterwege, dan heeft de betrokkene dat recht wel. Deze inconsequentie, gevolg van het ontbreken van een voorschrift dat hem uitsluit, die tot een vrijheidsstraf zwaarder dan die ter vervanging van boete of wegens overtreding is veroordeeld, doet vreemd aan. Toch zoude een dergelijke uitsluiting, waar zij voor den volksraad ook bestaat en gehandhaafd is in het ontwerp tot herziening der staatsinrichting op haar plaats geweest zijn, vooral ook om overeenstemming te krijgen met artikel 18 P.O., waar den gouverneur-generaal het recht wordt toegekend bij een derge- lijke veroordeeling het lid van zijn functie te ontheffen. Een betrekkelijk amendement werd met één stem meerderheid verworpen !

Ook een niet-eervol ontslag, dat de deuren van den volksraad gesloten houdt en gesloten zal houden, ontbreekt ten onrechte in deze ordonnantie.

Ten slotte zijn nog uitgesloten zij, die in staat van faillisse- ment verkeeren (9). Dit moest uitdrukkelijk bepaald worden, omdat bij faillissement de beschikking en het beheer over het tot den faillieten boedel behoorende vermogen wordt ontnomen, maar niet in het algemeen over het vermogen. Waar in het moe- derland over de geheele linie en voor den volksraad hier te lande in dit feit geen bezwaar gezien is voor de vervulling van het

lidmaatschap, had het in de lijn gelegen, ook hier deze uitsluiting op te heffen.

De met het lidmaatschap onvereenigbare betrekkingen incomptawn- (artikel 7 P.O.) behooren goeddeels tot die, welke een min of

meer controleerende functie over de provinciale besturen mede- brengen, n.1. die sub. a, b, c en d. De algemeene formule „onder- geschiktheid of rekenplichtigheid aan den raad" sluit hen uit, die zelf door den raad gecontroleerd worden, waaronder alle provinciale ambtenaren vallen en evenzeer zij, die ter beschik- king der provincie zijn gesteld (artikel 32 P.O.). De reden van uitsluiting van den gouverneur komt hieronder ter sprake waar zijn verhouding ten aanzien van het centraal gezag en de pro- vincie besproken wordt.^S7)

In den volksraad⁸⁸) is een poging aangewend, om van de benoeming uit te sluiten de ambtenaren, die rechtstreeks onder den gouverneur staan, dus in het bijzonder de bestuursambte- naren. De bedoeling, die daarbij voorzat, was de vrees, dat die ambtenaren uit hoofde van hun hiërarchische ondergeschiktheid aan den gouverneur, niet vrijuit zouden kunnen zeggen wat hun op het hart ligt.

De decentralisatiewetgeving sluit mede hen uit, die een betrekking vervullen, waaruit ondergeschiktheid aan 's raads voorzitter voortvloeit, doch niet hen, die aan 's raads voorzitter als bestuursambtenaar ondergeschikt zijn. Aan deze inderdaad vaak moeilijk te trekken scheidingslijn heeft de provincie-ordon- nantie zich niet bezondigd, niet omdat, zooals de memorie van antwoord ad artikel 7 P.O. wil doen gelooven, hier de grens minder goed te trekken is dan bij de decentralisatiewetgeving, want dat is niet het geval, maar om competentiekwesties te ontloopen. In ieder geval, al werd ook gevoeld dat de positie van ambtenaar, direct ondergeschikt aan den gouverneur en lid wel eens bezwaarlijk kan zijn, men zwichtte voor het bij uitstek hier sterke argument, dat de keuze te beperkt zou worden. Het be- trokken amendement leed den nederlaag op dit praktische bezwaar.

37) Hoofdstuk II § 3.

38) Handelingen blz. 631 en 729.

verboden Aan sommige verrichtingen deel te nemen is den leden ver- boden bij artikel 8 P.O. en wel allereerst, om als advocaat en procureur op te treden in rechtsgedingen, waarbij de provincie betrokken is, dus zoowel pro als contra de provincie. Dit laatste spreekt van zelf, voor het eerste is de rechtsgrond minder duide- lijk, ook wanneer men de motiveering van Thorbecke ³⁹) voor het ermee overeenkomende voorschrift in de gemeentewet leest, dat men als advocaat in ieder geval voordeel behalen kan. Er is nog een poging gedaan in den volksraad ⁴⁰) om te trachten, de uitsluiting te beperken tot het geval de procedure tegen de pro- vincie loopt, doch zonder succes. Er is overigens geen bezwaar tegen, dat een raadslid-advocaat advies uitbrengt over de al dan niet-wenschelijkheid om te procedeeren; het verbod is geschre- ven voor het geval dat er al een rechtsgeding aanhangig is.⁴¹) Een verbetering mag het heeten, dat de tekst sub b door toedoen van den volksraad en met een beroep op het ontwerp der staats- commissie-Oppenheim c.s. gewijzigd werd; immers, waar het op aankomt is, dat de betrokkenen niet mede beslissen over de rekening van de corporatie tot welks bestuur zij behooren, maar dat zij niet aanwezig zouden mogen zijn, is zelfs niet in het belang der zaak, waar zij juist dikwijls inlichtingen hebben te geven. Het betreft hier toch vereenigingen, die rekenplichtig zijn aan het provinciaal bestuur, hetgeen uit de redactie van artikel 24 gemeentewet beter spreekt.

Het verbod sub c stamt uit de decentralisatiewetgeving — artikel 9 L.R.O. — die het weer overnam van artikel 41 der comptabiliteitswet, waar het is neergeschreven voor alle lands- dienaren en spreekt ten overvloede van borgtocht die toch wel onder het zijdelings deel hebben te brengen is en in de gemeente- noch in de provinciale wet voorkomt. Onder leveringen wordt verstaan leverantiën, n.1. van roerende en niet van onroerende goederen.⁴²)

De vraag, die bij het verbod sub d een rol speelt, namelijk of onder „pacht" ook „erfpacht" is begrepen⁴³) een kwestie, die

39) Oppenheim I, blz. 295.

40) Afdeelingsverslag ad artikel 8 P.O.

41) Van Loenen I, blz. 86.

42) Rechtspraak gemeentewet, suppl. ad artikel 24 sub. 6.

43) Rechtspraak gemeentewet, suppl. ad artikel 24 sub. 5.

voor Indië van heel wat meer belang is dan voor het moederland, zou ik met Oppenheim⁴⁴) bevestigend willen beantwoorden op grond van het door hem aangevoerde argument, dat het ondenk- baar zoude zijn, dat de wet aan raadslieden het mindere — het persoonlijk recht van pacht — zou willen onthouden en tegen het meerdere — het zakelijk recht van erfpacht — geen bezwaar zou hebben. Het zou van belang geweest zijn, dit uitdrukkelijk te vermelden, waar de administratieve jurisprudentie in Neder- land een andere meening aanhangt.

Dispensatie is echter toegelaten, mits in het belang der provincie. Deze gezonde bepaling, die nog wel haar ontstaan in de decentralisatiewetgeving te danken had aan een geval uit de praktijk,⁴⁵) die te stroef bleek, vond bestrijding in den volks- raad⁴⁶) en wel voor de punten sub c en d, waarbij sommige leden van geen dispensatie weten wilden, hetgeen gelukkig niet gelukte. De memorie van antwoord op het artikel deed goed, er nog eens op te wijzen, dat er nog een belangrijke waarborg ge- legen is in het feit, dat het hooger gezag door het vernietigings- recht alle besluiten, dus ook het dispensatiebesluit kan achter- halen.

Thans de sanctie op de betrekkelijke artikelen. Bij verlies van de vereischten voor het lidmaatschap (en analogice ook bij het later constateeren van het reeds bij den aanvang niet aan- wezig zijn der vereischten zooals hierboven besproken)⁴⁷) en bij het aannemen van een niet met het lidmaatschap vereenigbaar verklaarde betrekking, is de sanctie eenzelfde, n.1. het ophouden lid te zijn (artikel 16 P.O.). Van rechtswege, voegt de memorie van antwoord op het artikel er aan toe. Voor het nederlandsche recht volgt de vervalling van rechtswege uit artikel 25 der ge- meentewet, dat de nieuwe verkiezing doet afhankelijk stellen, niet van het inkomen van eenig bericht van den betrokkene, maar van de omstandigheid, dat burgemeester en wethouders van het feit kennis dragen⁴⁸) terwijl voor de decentralisatiewetgeving

44) Oppenheim I, blz. 297.

45) Woesthoff, blz. 65.

« ) Handelingen, blz. 631.

47) Blz. 15.

« ) Oppenheim I, blz. 251.

dezelfde conclusie kan worden aanvaard op grond van artikel 12 lid 4 L.R.O. Al is er geen positief voorschrift in de provincie- ordonnantie aan te wijzen, waardoor het standpunt van den ordonnantiewetgever kan worden bevestigd, toch mag ook wor- den aangenomen, dat het lidmaatschap vervalt vanaf het oogen- blik dat van den verboden toestand kennis werd genomen of de einduitspraak daarop is gevallen en niet van het moment dat de verboden toestand ontstond.

De betrokkene heeft daarvan allereerst zelf kennis te geven;

doet hij dat niet dan constateert het college van gedeputeerden, dat hij het lidmaatschap heeft verloren, echter niet dan na zoo- veel mogelijk den betrokkene gehoord te hebben. Het ex-lid heeft echter recht van beroep op den raad, die dus in deze functie administratieve rechtspraak uitoefent. Een aanvulling als door de staatscommissie Oppenheim c.s. voorgesteld om ambtshalve ingrijpen van gedeputeerde staten mogelijk te maken is voor de indische wetgeving onnoodig, waar dit recht den gouverneur- generaal toekomt op grond van artikel 18 sub d P.O.

Handelt een lid in strijd met artikel 8 P.O., verricht hij een der in dat artikel verboden handelingen, dan wordt hij van zijn lidmaatschap vervallen verklaard bij uitspraak van den raad (artikel 17 P.O.), waarbij hij in beroep kan gaan bij den gouver- neur-generaal, evenzeer een geval van administratieve recht- spraak.

Vergeleken met de moederlandsche regeling, artikel 58 der provinciale- en artikel 26 der gemeentewet heeft artikel 17 het voordeel, facultatief gesteld te zijn en niet imperatief, waardoor rekening kan worden gehouden met goede en kwade trouw.⁴⁹)

Een speciale strafsanctie bevat het laatste lid van het artikel door den van het lidmaatschap vervallen verklaarde gedurende twee jaren uit te sluiten van het lidmaatschap van den raad, n.1.

van den provincialen raad. Dit ging sommige leden niet ver genoeg, die niet alleen uitsluiting van den betrokken, maar van eiken raad wenschten. Het antwoord⁵⁰) van de regeering, dat afgescheiden van de al dan niet wenschelijkheid van een derge- lijke uitbreiding, de provincie-ordonnantie niet de plaats kan

49) Oppenheim I, blz. 308.

50) Memorie van antwoord ad artikel 17 P.O. i

zijn om iets ten aanzien van andere rechtsgemeenschappen te regelen, acht ik afdoende. Terloops zij hier nog vermeld, dat Oppenheim, ⁵¹)critiek op een gelijkluidend voorschrift der ge- meentewet uitoefenend, het binden der kiezers niet wenschelijk acht. Door vrijwillig ontslag te nemen kan het lid zich niet ont- trekken aan de vervallenverklaring, omdat hij volgens artikel 15 lid 2 P.O. lid blijft tot zijn vervanger als zoodanig is opgetreden.

Ten slotte is het nog mogelijk, dat leden ontheven worden ontheffing van het lidmaatschap door den gouverneur-generaal in een reeks

gevallen, voorzien in artikel 18 P.O. Het is merkwaardig, dat dit voorschrift aan de decentralisatiewetgeving (artikel 7 lid 4 van het decentralisatiebesluit) ontleend, in het moederland⁵²) niet bekend is doch door de staatscommissie Oppenheim^E3) voor een beperkter aantal gevallen wordt voorgesteld, waarbij echter de constructie aldus wordt gemaakt, dat gedeputeerde staten het ontheffingsrecht zullen hanteeren met een beroep op de kroon, welke figuur inderdaad meer waarborgen geeft.

Door de mogelijkheid van ontheffing ingeval het lid onder curateele wordt gesteld of in staat van faillissement verkeert, is een dubbele sanctie geschapen. Immers beide gevallen doen van rechtswege het lidmaatschap verliezen volgens artikel 16. Geeft de betrokkene van het feit zelf kennis of constateeren gedepu- teerden het of wordt het eventueel in beroep door den raad bevestigd, dan is de zaak hiermede van de baan voor hen die aannemen, dat onder besluiten, die voor vernietiging vatbaar zijn, niet vallen uitspraken van administratief-rechterlijken aard zooals het onderhavige geval. Deze kwestie wordt nader bespro- ken bij het vernietigingsrecht⁵⁴) en door mij in dien zin beant- woord, dat alle wilsuitingen, hoe ook genaamd, onder het ver- nietigingsrecht vallen, zoodat ook dit raadsbesluit daaraan is onderworpen wanneer het in strijd met een algemeen verordening of het algemeen belang wordt geacht. Ontheffing door den gouverneur-generaal zal dus alleen te pas kunnen komen, wan- neer noch de betrokkene, noch gedeputeerden stappen doen, in

ei) Oppenheim I, blz. 309.

52) Oppenheim I, blz. 310.

53) Rapport, blz. 84.

64) Hoofdstuk V, § 2 sub vernietigingsrecht.

welk geval de gouverneur-generaal, zij het ook op andere wijze, tot het gewenschte resultaat komt dat de betrokkene geen deel meer uitmaakt van den raad.

Onder „overtreding van een bij algemeene verordening ge- steld voorschrift" valt ook het geval dat artikel 8 wordt over- schreden. Hier is een recht van beroep op den gouverneur-gene- raal uitdrukkelijk genoemd, maar de landvoogd kan daar slechts gebruik van maken, wanneer de zaak eenmaal door den raad is geëntameerd. Maakt een lid zich schuldig aan een der verboden verrichtingen zonder dat de raad eenige maatregel neemt, dan kan de gouverneur-generaal met het ontheffingsrecht aan den ongewenschten toestand een einde maken. In het met artikel 8 overeenkomende artikel 26 der gemeentewet is ingrijpen van ambtswege door gedeputeerden mogelijk, welke figuur in de indische wetgeving niet werd overgenomen, hetgeen dan ook naast het ontheffingsrecht in dit geval overbodig zoude zijn.

Toelating De benoemde leden, die, ook al is dit niet voorgeschreven, in de praktijk op advies van den gouverneur door den gouver- neur-generaal worden benoemd, geven binnen vier weken na ontvangst van het benoemingsbesluit aan den gouverneur kennis of zij de benoeming al dan niet aannemen (artikel 10 P.O.) Daarmede staat hun niets meer in den weg voor hun intrede in den raad.

Voor een gekozen lid is de procedure veel uitvoeriger. Hij heeft eveneens binnen vier weken na ontvangst van het proces- verbaal der verkiezing mede te deelen of hij zijn mandaat aan- vaardt (artikel 13 P.O.). Het ontvangen proces-verbaal, dat, wanneer hij in plaats van een ander verkozen wordt, vergezeld is van een afschrift van het proces-verbaal van diens verkiezing, dient als geloofsbrief (artikel 12 P.O.). Voldoende materiaal ter beoordeeling door den raad of de betrokkene al dan niet mag worden toegelaten levert dit stuk niet, want evenzeer dient beoordeeld te worden, of de andere vereischten aanwezig zijn, n.1. de leeftijd, ingezetenschap van Indië, nederlandsch onder- daanschap, werkelijk verblijf binnen de provincie en voldoende kennis van de nederlandsche taaî.

Voor de leeftijdbepaling dient de geboorte-acte of een acte van bekendheid voor die groepen, waarvoor een burgerlijke stand

bestaat en anders een verklaring van het hoofd van plaatselijk bestuur van de woonplaats van den betrokkene, dat hem — dit dus te zijner beoordeeling en niet van den raad — aannemelijk is gemaakt, dat de betrokkene den vereischten leeftijd bezit

(artikel 14 P.O.).

Dezelfde autoriteit heeft uit te maken of de betrokkene nederlandsch onderdaan is, of hij ingezetene van nederlandsch- Indië is en of hij werkelijk verblijf binnen de provincie heeft, waarvoor hij een verklaring heeft af te geven, die aan den raad moet worden overgelegd.

De termijn voor indiening der geloofsbrieven en andere over te leggen stukken, welke hier juister dan in de gemeentewet genoemd zijn, is, evenals die van de kennisgave van het aanne- men van het lidmaatschap een fatale, waarvan dus bij niet-in- achtneming het lidmaatschap geacht wordt niet te zijn aange- nomen.

De zittingsduur is bepaald op vier jaren, dit in afwijking van wat de minister in de memorie van toelichting op het oni- werp-bestuurshervorming aangaf, waar de zittingsduur op zes jaren was gesteld en de helft van de leden om de drie jaren zou aftreden.⁵⁵) Ook in den volksraad gingen stemmen op om perio- dieke aftreding in te voeren, doch men nam blijkbaar genoegen met de mededeeling der regeering dat dit een invoering van het evenredig kiesrecht in den weg zou staan. Een andere en meer klemmende reden om niet tot de periodieke verkiezing over te gaan gaf de regeering in de memorie van toelichting tot het betrekkelijk artikel 9 P.O. door erop te wijzen, dat ook voor de volksraadsleden eenzelfde systeem was aanvaard. Waar wellicht ook de provinciale raad — de regeering beloofde althans dit nog nader onder de oogen te zullen zien —⁵⁶) als kiescollege voor den volksraad zal optreden, heeft dit argument nog meer betee- kenis. De instellingsordonnantie zal daarmede bij de bepaling van het tijdstip, waarop de zittingsduur aanvangt, rekening hebben te houden, te meer, waar ontbinding van den provincialen

•r»5) Ontwerp-bestuurshervorming volksraad, memorie van toelichting, blz. 15.

56j Zie de door mij gestelde vraag en het antwoord der regeering. Volksraad eerste gewone zitting 1928. Handelingen blz. 597 en 1014.

raad⁵⁷) niet in de ordonnantie wordt vermeld en derhalve uit- gesloten is.

De leden zijn bevoegd, ten allen tijde ontslag te nemen hetwelk volgens artikel 15 P.O. moet worden ingezonden aan den gouverneur, terwijl het tweede lid bepaalt, dat degene, die ontslag neemt, lid blijft tot zijn opvolger, ingeval het benoemde leden betreft, de benoeming heeft aanvaard en voor de gekozen leden tot de termijn van verzet tegen de uitspraak van den raad bedoeld in artikel 46 P.O. onbenut is verstreken of de gouver- neur-generaal een beslissing heeft genomen. Deze regeling is — de memorie van toelichting vermeldt het — juister dan die in artikel 18 der gemeentewet⁵⁸) waar de formule staat: „totdat de geloofsbrieven hunner opvolgers zijn goedgekeurd". Daardoor is het mogelijk, dat de ongewenschte en juist te vermijden toestand kan optreden dat de voorganger geen lid meer is en de opvolger nog geen zitting kan nemen.

indemniteit. De leden van den raad genieten reis- en verblijfkosten voor het bijwonen van de vergaderingen van den raad en van com- missiën uit den raad, welke krachtens artikel 19 P.O. kunnen worden ingesteld. De mogelijkheid om ook voor vergaderingen van commissiën van den raad zittinggelden te ontvangen werd door den volksraad bij amendement⁵⁹) in het artikel gebracht, ondanks het verzet der regeering, die, skeptisch tegenover het politiek fatsoen, vreesde, dat er onnoodig veel vergaderingen zouden worden belegd ter wille van de duiten. Een waarborg, dat het bedrag der tegemoetkomingen niet te hoog wordt op- gevoerd ligt in de hoogere goedkeuring die deze raadsbesluiten behoeven.

Mochten er bij het reglement van orde secties worden inge- steld, dan rijst de vraag, of voor sectie- en rapporteursvergade- ringen eveneens vergoeding mag worden toegekend. De staten van Overijsel rekenden dergelijke vergaderingen te vallen onder het begrip raadsvergaderingen, hetgeen op juiste gronden zoowel door De Roos⁶⁰) als door Van Leeuwen⁶¹) is bestreden. Met een

57) Oppenheim I, blz. 261.

58) Oppenheim I, blz. 259, Elenbaas I, blz. 86.

co) Handelingen, blz. 632.

60) De Roos, blz. 7.

61) Van Leeuwen, blz. 75.

beetje goeden wil zijn zij echter onder commissievergaderingen te brengen, met welke beslissing dan ook de billijkheid gebaat is.

§ 2. HET COLLEGE VAN GEDEPUTEERDEN.

Regel is het, dat in iedere provincie een college van gede- instelling, puteerden is ingesteld, tenzij de omstandigheden daartoe nog

niet rijp zijn. Dat inderdaad ook naar de zienswijze der regeering dit laatste uitzondering moet zijn, blijkt uit de memorie van antwoord van het ontwerp-bestüurshervorming⁶²) waar de mi- nister het ontbreken van gedeputeerden alleen mogelijk achtte in de buitengewesten, Aanvankelijk was in het midden gelaten, wie te beoordeelen had of dit geval zich voordeed, reden waarom mocht worden aangenomen, dat het centraal gezag, in de prak- tijk dus de gouverneur, dit zoude hebben uit te maken. Waar het menschelijk is ongaarne macht uit handen te geven, acht ik de bij amendement Scheurer c.s. door den minister overgenomen verandering,⁶³) waarbij de raad het al dan niet aanwezig zijn der omstandigheden te beoordeelen heeft, een verbetering. Wie het college van gedeputeerden zou instellen werd in het ontwerp- bestuurshervorming, zooals het den volksraad werd aangeboden, ter nadere regeling aan een algemeene verordening overgelaten, doch in het ontwerp aan de tweede kamer voorgelegd, werd ook hier de raad als het betrekkelijk orgaan aangewezen, het- geen juister is.

Gelukkig is de redactie van artikel 67a R.R. lid 8, niet, door te spreken van „benoeming" van het „college van gedeputeer- den"; de term „instellen" ware hier beter op zijn plaats, want niet het college, dat uit den gouverneur als voorzitter en de gedeputeerden als leden bestaat, maar de gedeputeerden worden door den raad „gekozen". Juister is de redactie van artikel 20 P.O. en evenzeer het ontwerp-bestuurshervorming, zooals het den volksraad bereikte, waar regelmatig van het instellen van het college sprake was.

Den raad is geen beperking gesteld in de keuze van gede- samenstelling, puteerden, zoodat deze zoowel uit, als buiten den raad om ge-

62) Ontwerp-bestuurshervorming volksraad, memorie van toelichting, blz. 34.

63) Handelingen tweede kamer 1921—'22, blz. 61.

kozen kunnen worden. Het is aan den drang van den volksraad te danken, dat dit belangrijke principe niet zijdelings uit de redactie te halen is, doch evenals voor de wethouders in artikel 25i L.R.O., onomwonden is neergeschreven.⁶⁴) Het argument, waarbij de ruime keuze verdedigd werd, n.1. dat het moeilijk zou zijn steeds in den raad zelf geschikte krachten te vinden, is zeer zeker juist. Doch ook in een ander opzicht is dit toe te juichen.

Herhaaldelijk is in het moederland aangedrongen de wethouders ook buiten den raad om te benoemen, althans voor de groote gemeenten. Dit houdt verband met de nader uitvoeriger te be- spreken machtsverschuiving, welke de praktijk van het gemeen- terecht heeft te zien gegeven, waardoor de raad meer en meer het wetgevend lichaam in groote lijnen is geworden en ten aanzien van bestuursaangelegenheden slechts algemeene controle oefent. Waar het initiatief der te nemen maatregelen, anders dan Thorbecke zich dat had voorgesteld niet zoozeer van den raad dan wel van het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteambtenaren uitgaat, is het karakter van wet- houders meer een college van ambtelijke deskundigen geworden dan van representanten van den raad, van vertegenwoordigers van den volkswil.⁶⁵) De minister wees er op ^6S) dat in Nederland meer en meer stemmen opgaan voor de opheffing der beperking, dat de gedeputeerde staten uit de provinciale staten moeten worden gekozen.

Het aantal gedeputeerden bedraagt van twee tot zes leden, doch wie in casu zal hebben uit te maken, uit hoeveel leden het college voor elke provincie zal bestaan, vermeldt het artikel niet.

De vraag in den volksraad gedaan,⁶⁷) of nu het centraal gezag in de instellingsordonnantie dit zal hebben uit te maken of de raad, was dan ook volkomen gerechtvaardigd en werd door de regeering in laatstgenoemden zin beantwoord,⁶⁸) waarbij er nog eens op gewezen werd, dat het hooger gezag toch hierop invloed zou kunnen uitoefenen door het goedkeuringsrecht der

64) Handelingen, blz. 629.

65) Van Poelje, De nederlandsche gemeente, deel I, blz. 41.

66) Ontwerp-bestuurshervorming volksraad, memorie van toelichting, blz. 33.

67) Afdeelingsverslag ad artikel 20 P.O.

68) Memorie van antwoord ad artikel 20 P.O.

provinciale begrooting. De volksraad is er verder niet op inge- gaan, doch had beter gedaan deze uitspraak in het artikel vast te leggen.

Is een gedeputeerde tevens raadslid dan staat of valt zijn lidmaatschap van het college van gedeputeerden met dat van den raad. Gedeputeerden, die niet tevens raadslid zijn, treden af, wanneer zij niet in de eerste vergadering van het nieuwe raads- college worden herkozen. De vraag, of een gedeputeerde-raads- lid, die als raadslid wordt herkozen, ook herkozen moet worden als gedeputeerde is in de moederlandsche praktijk bevestigend beantwoord en zou ik ondanks de formuleering van artikel 20 P.O. ook voor Indië bevestigend beantwoord willen zien.⁶⁹)

Gedeputeerden moeten aan dezelfde eischen voldoen als de leden van den raad. Ook voor hen gelden de bepalingen omtrent het ophouden van het lidmaatschap bij verlies van een der ver- eischten en het aanvaarden eener niet-vereenigbaar verklaarde betrekking, de vervallenverklaring in geval verboden handelin- gen verricht worden, zoomede ontheffing in de gevallen van artikel 18 P.O. (artikel 23 P.O.). In twee opzichten is er verschil.

Vooreerst is het ambt van gedeputeerde onvereenigbaar met elke landsbetrekking in werkelijken dienst, zoomede met het voorzitterschap of lidmaatschap van een door de provincie gecontroleerde rechtsgemeenschap (artikel 22 P.O.) en ten twee- de bestaat er nog een aparte sanctie voor gedeputeerden. Het uitsluiten van elke landsbediening is door den volksraad⁷⁰) bij amendement in de plaats gesteld van de opsomming van enkele betrekkingen in artikel 7 P.O. dat voor de raadsleden geldt, teneinde daarmede onmogelijk te maken, dat een landsdienaar gedeputeerde zou zijn en daarbij tevens zijn traktement als landsdienaar zou kunnen behouden. De uitsluiting van het lid- maatschap van het bestuur eener gecontroleerde lagere rechts- gemeenschap is, waar dit toezicht door gedeputeerden wordt uitgeoefend, volkomen logisch.

Het tweede verschilpunt der aparte sanctie bestaat voor geval gedeputeerden „weigeren" inlichtingen te geven, in welk

69) Rechtspraak gemeentewet ad artikel 80, sub. 2. Albers, blz. 54.

70) Handelingen, blz. 632.

geval de raad hen krachtens artikel 76 lid 3 P.O. van hun betrek- king vervallen kan verklaren. Waar het hier een speciaal recht betreft moet het geval strikt worden uitgelegd, zoodat alleen in geval van weigeren de vervallenverklaring kan worden uitge- sproken en niet wanneer gedeputeerden niet of niet behoorlijk hun functie vervullen. In dit geval kunnen zij krachtens artikel 18 P.O. door den gouverneur-generaal van hun ambt ontheven worden, tenminste wanneer hun optreden een dusdanig wanbe- leid oplevert, dat er gesproken kan worden van „voortdurende achteloosheid in de waarneming hunner functie". Beroep op de beslissing van den raad, waarbij gedeputeerden van hun ambt vervallen zijn verklaard, bestaat niet, hetgeen te verdedigen is, waar zij als lasthebber van den raad kunnen worden be- schouwd. ⁷¹) Echter zal ook het besluit tot vervallenverklaring voor vernietiging vatbaar zijn door het hooger gezag, wanneer dit mocht meenen, dat het in strijd met een algemeene verorde- ning of met het algemeen belang, dus ook met het provinciaal belang, genomen is. Het instituut van plaatsvervangende gede- puteerden is door den volksraad beter geformuleerd, al had de regeering⁷²) gelijk toen zij de kwestie van indemniteit van de plaatsvervangers niet in de ordonnantie wilde vastleggen, maar ter regeling aan een provinciale verordening wilde overlaten.

indemniteit. De door gedeputeerden te genieten vergoeding draagt het karakter eener bezoldiging, hetgeen gezien hun positie alleszins juist is. De raad regelt onder hoogere goedkeuring het bedrag der maandelijksche bezoldiging; daarnaast genieten gedeputeer- den geen andere vergoeding hetzij in den vorm van reis- en verblijfkosten, hetzij in dien van zittinggelden (artikel 24 P.O.).

Daaruit valt dan, aldus de volksraad,⁷³) implicite af te leiden dat de gedeputeerden ter hoofdplaats woonachtig moeten zijn, wat de regeering toegaf. Het echter imperatief voor te schrijven, eventueel met recht tot dispensatie, vond de regeering onnoo- dig,⁷⁴) zoodat de raad verlof zal kunnen verleenen aan gedepu-

Ti) Van Leeuwen, blz. 305, noot 2.

rz) Handelingen, blz. 730.

73) Afdeelingsverslag ad artikel 24 P.O.

ïi) Memorie van antwoord ad artikel 24 P.O.