www.steunpuntwonen.be
Wonen met een beperking
Onderzoek naar de mogelijke invloed van de invoering van de persoonsvolgende financiering
Ontwerpversie november 2020
Wouter Schepers, Katleen Van den Broeck &
Sien Winters
Gelieve naar deze publicatie te verwijzen als volgt:
Schepers, W., Van den Broeck, K., & Winters, S. (2020). Wonen met een beperking. Onderzoek naar de mogelijke invloed van de invoering van de persoonsvolgende financiering. Ontwerpversie november 2020. Leuven:
Steunpunt Wonen
Voor meer informatie over deze publicatie wouter.schepers@kuleuven.be, kathleen.vandenbroeck@kuleuven.be; sien.winters@kuleuven.be
In deze publicatie wordt de mening van de auteur weergegeven en niet die van de Vlaamse overheid. De Vlaamse overheid is niet aansprakelijk voor het gebruik dat kan worden gemaakt van de opgenomen gegevens.
D/2020/4718/033 – ISBN 9789055507054
© 2020 STEUNPUNT WONEN
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
No part of this book may be reproduced in any form, by mimeograph, film or any other means, without permission in writing from the publisher.
p.a. Secretariaat Steunpunt Wonen
p/a HIVA - Onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving Parkstraat 47 bus 5300, BE 3000 Leuven
Deze publicatie is ook beschikbaar via www.steunpuntwonen.be
INHOUD
Inleiding 7
1. Beleidscontext en regelgeving 9
1.1 Het Vlaamse beleid voor personen met een handicap 9
1.1.1 De beleidsvisie 9
1.1.2 De invoering van de persoonsvolgende financiering in de zorg voor personen
met een handicap 11
1.1.3 Naar een andere manier van subsidiëren van infrastructuur 13 1.1.4 Van ‘eigen financiële bijdrage’ naar ‘woon- en leefkosten’ 13
1.2 Begrippen 14
1.2.1 Doelgroep 14
1.2.2 Zorgaanbod 14
1.2.3 Instellingen 15
1.2.4 Financiering 15
1.3 Relevante regelgeving uit beleidsdomein zorg voor personen met een handicap 16
1.3.1 Decreten 16
1.3.2 Besluiten van de Vlaamse Regering 16
1.3.3 Ministerieel besluit 22
1.3.4 Infonota’s aan de vergunde zorgaanbieders 22
1.4 Relevante regelgeving uit beleidsdomein wonen 23
1.4.1 De Vlaamse Wooncode (15 juli 1997) 23
1.4.2 Besluiten van de Vlaamse Regering 24
1.5 Andere relevante regelgeving 30
1.5.1 Inkomensondersteuning 30
1.5.2 Fiscaliteit 32
1.6 Een eerste evaluatie op basis van beschikbare literatuur 33 1.6.1 W.b. de overgang van een aanbodgestuurde zorg naar een vraaggestuurde
zorg in het algemeen 34
1.6.2 W.b. de impact op de woonsituatie 35
1.7 Beschikbare cijfers 38
1.7.1 VAPH-ondersteuning 38
1.7.2 Financiële situatie van de voorzieningen 42
1.8 Besluit 42
2. Nieuwe woonzorginitiatieven voor personen met een beperking 44
2.1 Nieuwe woonzorginitiatieven: geen nieuw fenomeen 44
2.2 Typologie van nieuwe woonzorginitiatieven voor personen met een beperking 45
2.2.1 Onderscheid op basis van initiatiefnemer 45
2.2.2 Onderscheid op basis van woonvorm 46
2.3 Een overzicht van recente woonzorginitiatieven 48
2.3.1 Bevraging nieuwe wooninitatieven 2018 48
2.3.2 Recent vergunde wooninitiatieven 49
2.3.3 Bespreking van een aantal cases 50
2.4 Besluit 55
3. Methodologie Websurveys 57
3.1 Het opstellen van de vragenlijsten 57
3.2 Het opzetten en versturen van de websurveys 58
3.2.1 Opzetten en technische ondersteuning websurveys 58
3.2.2 Anonimiteit van de websurveys 58
3.2.3 Contactgegevens en versturen van de websurveys 58
3.2.4 Bekendmaking en promotie van websurveys 59
3.3 Verwerking 60
3.3.1 Representativiteit 60
3.3.2 Statistische verwerking 61
3.3.3 Rapportering 61
3.4 Reflectiegroepen 62
3.4.1 Organisatie reflectiemomenten 62
3.4.2 Verloop van de reflectiemomenten 63
3.4.3 Verwerking van de reflectiemomenten 63
4. Bevraging personen met een beperking 64
4.1 Responsanalyse 65
4.1.1 Budgethouders met e-mailadres ten opzichte van de totale groep
budgethouders 65
4.1.2 Respondenten ten opzichte van de totale groep budgethouders 68
4.1.3 Besluit 73
4.2 Profiel van de respondenten 74
4.2.1 Wie de vragenlijst heeft ingevuld 74
4.2.2 Leeftijd en geslacht van de respondent 75
4.2.3 Eigendomssituatie 76
4.2.4 Met wie de respondenten samenwonen 81
4.2.5 Beperking 84
4.2.6 Persoonsvolgend budget 86
4.2.7 Inkomens 92
4.3 Kenmerken van de woning/voorziening en woonomgeving 94
4.3.1 Woningtype 94
4.3.2 Binnen- en buitenruimtes 95
4.3.3 Kenmerken van de woonomgeving 97
4.3.4 Woningkwaliteit 99
4.4 Woonuitgaven en -kosten 105
4.4.1 Definities: woonuitgaven en -kosten 106
4.4.2 De verschillende mogelijke woonuitgaven en -kosten 107
4.4.3 De hoogte van de woonuitgaven en -kosten 108
4.4.4 Vergelijking woonuitgaven en –kosten huurders en eigenaars 112 4.4.5 Volstaan inkomens om woon- en leefkosten te betalen 114 4.4.6 Betaalbaarheid wonen voor alleenstaande personen met een handicap 116 4.4.7 Toereikendheid van het persoonsvolgend budget 118
4.4.8 Samenvatting 121
4.5 Woonwensen 122
4.5.1 Tevredenheid met huidige woonsituatie 122
4.5.2 Recente verandering van woonsituatie 126
4.5.3 Gewenste verandering van woonsituatie 138
4.6 Conclusie 142
5. Bevraging sociale huisvestingsmaatschappijen en sociale verhuurkantoren 145
5.1 Responsanalyse 145
5.1.1 Responsanalyse bij SHM’s 145
5.1.2 Responsanalyse bij SVK’s 148
5.1.3 Conclusie op basis van responsanalyses SHM’s & SVK’s 151
5.2 Aanbod woningen voor personen met een beperking 152
5.2.1 Aanbod van specifiek aangepaste huurwoningen bij SHM’s & SVK’s 152 5.2.2 Specifiek woningaanbod voor personen met een beperking bij SHM’s 153
5.2.3 Specifiek woningaanbod voor personen met een beperking bij SVK’s: SVK Pro
woningen 157
5.3 Toewijzing van huurwoningen aan personen met een beperking 157 5.3.1 Regelgeving bij toewijzing aan personen met een beperking 157 5.3.2 Aantal toewijzingen aan personen met een beperking 158
5.3.3 Toepassing van de toewijzingsregels 160
5.3.4 Aantal toewijzingen buiten het sociaal huurstelsel aan woonvoorzieningen
voor personen met een beperking bij SHM’s 160
5.4 Wachtlijst 162
5.5 Evoluties 164
5.5.1 Evolutie in de vraag naar een sociale woning door personen met een beperking 164 5.5.2 Evolutie in de toewijzing van woningen aan personen met een beperking 168 5.5.3 Moeilijkheden om de huur te betalen voor personen met een beperking 170
5.6 Samenwerking met zorgaanbieders 171
5.6.1 Huidige samenwerking 171
5.6.2 Evolutie in de samenwerking 174
5.7 Conclusie 176
6. Bevraging vergunde zorgaanbieders 179
6.1 Responsanalyse 180
6.1.1 Verdeling naar provincie 180
6.1.2 Verdeling naar grootte VZA’s (aantal personeelsleden) 181
6.1.3 Verdeling naar ondersteuningsvorm 182
6.1.4 Verdeling naar type beperking 182
6.1.5 Conclusie op basis van responsanalyse 183
6.2 Woonvormen en woonformules bij VZA’s met aanbod wooninfrastructuur 183
6.2.1 Terminologie in de vragenlijst 183
6.2.2 Totaalbeeld van het aanbod 184
6.2.3 Kenmerken woningen op niveau van woonformules 187
6.2.4 Kosten 195
6.3 Woonsituatie van cliënten bij VZA’s zonder aanbod wooninfrastructuur 204 6.3.1 Woonvorm waarin personen met een beperking verblijven 204 6.3.2 Eigenaars van woonaanbod waar personen met een beperking verbijven 205 6.3.3 Aanbod eigen wooninfrastructuur in de toekomst? 206
6.4 Evoluties 207
6.4.1 Evoluties in de vraag naar wooninfrastructuur 207 6.4.2 Evoluties in het aanbod van wooninfrastructuur 211 6.4.3 Volgt de evolutie van het aanbod de evolutie van de vraag? 216
6.4.4 Evoluties in de leegstand 216
6.4.5 Evoluties in de samenwerking met partners 220
6.5 Besluit 223
7. Vergelijking van de woonkosten van personen met een beperking in verschillende
woonsituaties 225
7.1 Schematische voorstelling woon-, zorg- en leefkosten 225
7.1.1 Definitie van kosten 226
7.1.2 De totale woon-, zorg- en leefkost van een persoon met een beperking 227
7.2 Woonkosten voor verschillende woonsituaties 232
7.2.1 Algemeen 232
7.2.2 Individueel privaat huren 233
7.2.3 Individueel sociaal huren bij SHM 238
7.2.4 Individueel wonen, eigen woning met lopende lening 241 7.2.5 Individueel wonen, eigenaar van woning, zonder lening 244
7.2.6 Collectief wonen bij vergunde zorgaanbieder 246
7.3 Besluit 247
8. Samenvatting en beleidsvragen 248
Bijlage 1 Samenstelling begeleidingsgroep 258
Bijlage 2 Deelnemers reflectiegroepen 259
Bijlage 3 Bijkomende financiële gegevens 260
Referenties 266
INLEIDING
De voorbije decennia is de visie van het beleid op de situatie van personen met een beperking sterk geëvolueerd. De voornaamste wijziging is dat de persoon met een beperking meer centraal kwam te staan en de zorg evolueerde van een aanbodgestuurde naar een vraaggestuurde aanpak. Inmiddels is deze visie ook in zeer belangrijke mate vertaald in de regelgeving. In 2017 werd de persoonsvolgende financiering ingevoerd. Het basisondersteuningsbudget (BOB) is bedoeld voor personen met een erkende handicap en een beperkte ondersteuningsnood. Het persoonsvolgend budget (PVB) is bedoeld voor personen die door hun handicap intensieve of frequente ondersteuning nodig hebben.
Voor de financiering van de woon- en zorginfrastructuur werd de vroegere investeringssubsidie vervangen door een infrastructuurforfait dat niet meer wordt uitbetaald op het moment van de investering, maar pas wanneer een persoon met een beperking gebruik maakt van de infrastructuur.
Van dergelijke wijziging in de financiering kan men verwachten dat ze impact zal hebben op woonwensen, -keuzes en mogelijk ook kosten. In de residentiële zorg waren wonen en zorg aan elkaar gekoppeld. Nu klanten hun eigen budget hebben om zorg in te kopen, is de kans reëel dat ze niet langer gebruik zullen maken van het residentieel aanbod en op zoek gaan naar andere woonvormen, waar ze dan met de persoonsvolgende financiering de zorg inkopen bij ambulante diensten. In principe kunnen ze terecht in het reguliere woonaanbod (als eigenaar of huurder) en gebruik maken van het brede spectrum aan subsidies dat hiervoor bestaat (huursubsidie, renovatiepremie, sociale lening, ...). Gezien de bijzondere noden die de groep kent, zal het vaak om vormen van groepswonen, kangoeroewonen of zorgwonen gaan. De voorbije jaren lijken dergelijke nieuwe woonprojecten in toenemende mate tot ontwikkeling te komen (zoals ook blijkt uit de eerste resultaten van het ad hoc onderzoek van het Steunpunt), vaak op initiatief van de doelgroep zelf of bijvoorbeeld van ouders van kinderen met een handicap. De sociale huisvestingssector heeft ook in het verleden al meegewerkt aan dergelijke woonprojecten en maakt nu gewag van toenemende vraag naar dergelijk aanbod onder invloed van de persoonsvolgende financiering. De financiering van dergelijke projecten gebeurt vanuit de gewone financiering van de sociale huisvesting, wat bij sommigen de vraag oproept of de financiering daarvoor niet vanuit andere begrotingsmiddelen moet komen. Lokale overheden zijn betrokken in de omschakeling, niet zozeer als uitvoerder of aanbieder van wonen, maar als regisseur van het lokale woonbeleid zodat het ook voor hen gevolgen heeft.
De wijziging vraagt dus ook een afstemming tussen het woonbeleid en zorgbeleid. Om deze discussie te kunnen voeren, is het aangewezen meer informatie te hebben over de gevolgen van de persoonsvolgende financiering op het wonen, en dit zowel voor de persoon in kwestie als voor de aanbieders van wonen en zorg. Onderzoek daarover is er nog maar zeer beperkt. Daarom gaf de toenmalige Vlaamse minister bevoegd voor wonen, Liesbeth Homans, aan het Steunpunt Wonen de opdracht een onderzoek te voeren naar de impact van de invoering van de persoonsvolgende financiering voor personen met een handicap op het wonen en woonbeleid. Het onderzoek had tot doel daarbij drie perspectieven in beeld te brengen: het perspectief van de burger (de cliënt), van de relevante actoren (vergunde zorgaanbieders en sociale verhuurders) en van de overheid (op Vlaams en lokaal niveau).
Het onderzoek werd uitgevoerd door onderzoekers van HIVA-KU Leuven, en werd opgevolgd door een begeleidingsgroep waarin naast de opdrachtgever en de onderzoekers de voornaamste betrokken actoren vertegenwoordigd waren. Het onderzoek liep van mei 2019 tot oktober 2020.
Het onderzoek startte met een grondige verkenning van de relevante wetgeving. Hierover wordt verslag gebracht in hoofdstuk 1. Om een beter inzicht te krijgen in de recentste evolutie op het terrein werden vervolgens op basis van literatuur en online informatie een aantal ‘nieuwe woonzorg- initiatieven’ beschreven (in hoofdstuk 2). Omdat er relatief weinig administratieve data beschikbaar
bleken te zijn om de onderzoeksvragen te beantwoorden, werd al bij het voorbereiden van het onderzoek beslist om nieuwe informatie te verzamelen via websurveys. Hoofdstuk 3 beschrijft hiervan de methodologie. De drie daarna volgende hoofdstukken zijn gewijd aan deze bevragingen:
hoofdstuk 4 geeft de resultaten van de bevraging van personen met een beperking, in hoofdstuk 5 komen de bevraging bij sociale huisvestingsmaatschappijen (SHM’s) en sociale verhuurkantoren (SVK’s) aan bod en in hoofdstuk 6 ten slotte de bevraging bij de vergunde zorgaanbieders (VZA’s). Het laatste hoofdstuk gaat specifiek over de woonkosten voor personen met een beperking en gebruikt daarvoor informatie uit meerdere van de voorgaande hoofdstukken. Het rapport eindigt met een samenvatting en enkele beleidsvragen.
Onze uitdrukkelijke dank gaat uit naar iedereen die dit onderzoek heeft mogelijk gemaakt: de verantwoordelijken van de Vlaamse overheid die ons mee op weg hebben gezet, de leden van de Begeleidingsgroep (voor de samenstelling: zie bijlage 1) en al wie een vragenlijst heeft ingevuld, niet in het minst de personen met een beperking zelf.
pagina 9 van 268
1. BELEIDSCONTEXT EN REGELGEVING
In dit hoofdstuk situeren we de beleidscontext voor de invoering van de persoonsvolgende financiering voor personen met een handicap. Vervolgens geven we een overzicht van de regelgeving die relevant is voor de onderzoeksvragen. We beperken ons daarbij tot de regelgeving die specifiek betrekking heeft op de woonsituatie van personen met een handicap. Vooraf merken we op dat we in dit hoofdstuk de terminologie overnemen van de regelgeving. Daarin wordt consequent de term ‘persoon met een handicap’ gebruikt. Deze term is echter vaak onderwerp van discussie. De Wereldgezondheidsorganisatie maakt een onderscheid tussen een stoornis, een beperking en een handicap. Een stoornis is een lichamelijke afwijking. Een beperking is de vermindering van mogelijkheden op vlak van communicatie, verzorging, lichaamsbeweging, vaardigheden of gedrag. De meeste activiteiten zijn dan nog wel te verrichten als dit op een aangepaste manier kan. De term handicap verwijst naar een belemmering in het sociaal-maatschappelijk functioneren en is subjectief.
We volgen deze definities van de Wereldgezondheidsorganisatie en zullen daarom in dit rapport de term ‘persoon met een beperking’ gebruiken. Dit eerste hoofdstuk vormt hierop een uitzondering, omdat we hier vertrekken van de Vlaamse regelgeving, die spreekt van ‘persoon met een handicap’.
Deze keuze is mede gemaakt op uitdrukkelijke vraag van een persoon met een beperking die bij de opstart van dit onderzoek betrokken was.
1.1 Het Vlaamse beleid voor personen met een handicap
1.1.1 De beleidsvisie
Het Vlaamse beleid voor personen met een handicap wordt gekenmerkt door een bredere tendens die de laatste decennia zijn opmars heeft gevonden in de zorgsector. Deze verschuiving binnen de zorgsector wordt de vermaatschappelijking van de zorg genoemd. De Vlaamse overheid verstaat dit als “de verschuiving binnen de zorg waarbij ernaar gestreefd wordt om mensen met een zorgbehoefte een eigen plek in de samenleving te laten innemen, hen daarbij waar nodig te ondersteunen en de zorg zo veel mogelijk geïntegreerd in de samenleving te laten verlopen met de inzet van maatschappelijk integratie, actief deel uit te maken van de samenleving en de persoon als regisseur over zijn/haar leven blijven.”1 Men wil met andere woorden dat de persoon met een beperking in de eigen omgeving ondersteuning krijgt op maat, door mantelzorgers, het sociaal netwerk en het reguliere professionele (eerstelijns-)aanbod.
Alle beleidsniveaus in ons land werken samen om de vermaatschappelijking van de zorg te stimuleren.
Federaal is er bijvoorbeeld de evolutie naar minder opnamen in de psychiatrie en meer psychiatrische ondersteuning aan huis, met de inzet van mobiele teams. Op Vlaams niveau krijgt de vermaat- schappelijking o.a. vorm in de ouderenzorg, de preventieve gezinsondersteuning, de jeugdzorg en de sector personen met een handicap. De vermaatschappelijking van de zorg an sich is dus geen nieuw concept dat uit het niets opduikt in Vlaanderen. De principes bestaan namelijk al jaren en heel wat initiatieven van de voorbije decennia belichamen dit concept. Toch wordt in de laatste jaren de nadruk meer gelegd op het concept en vertaling hiervan in aangepaste regelgeving en financieringsmodellen.
Dit was ook geval bij het Vlaamse beleid voor personen met een handicap (Departement Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, 2013).
1 Definitie SAR WGG (2012). Visienota Integrale zorg en ondersteuning Vlaanderen. Brussel. Zie ook https://www.vlaanderen.be/nl/vlaamse-regering/visie-2050/samen-leven-2050/vermaatschappelijking.
In het bijzonder was het VN-verdrag betreffende de rechten van personen met een handicap een belangrijke drijvende kracht in de paradigmaverschuiving van het Vlaamse beleid voor personen met een handicap. Deze VN-conventie aangaande de rechten van personen met een handicap, die werd goedgekeurd door de Verenigde Naties op 13 december 2006, stelt een aantal rechten voor personen met een handicap voorop die onlosmakelijk verbonden zijn met het aspect wonen en huisvesting. Het verdrag stipuleert: “(dat) personen met een handicap de kans hebben, op voet van gelijkheid met anderen, vrij hun verblijfplaats te kiezen, alsmede waar en met wie zij leven, en niet verplicht zijn te leven in een bepaalde leefstructuur.”2
In dit verdrag, dat België in 2009 ratificeerde, oordeelde de VN dat een specifieke erkenning van de rechten voor de personen met een handicap noodzakelijk is gezien hun kwetsbare positie. Het verdrag beoogt personen met een handicap het volle genot van hun rechten te geven en ze op voet van gelijkheid met anderen te stellen door de staten ertoe aan te sporen een passende omgeving te creëren en de geschikte maatregelen te nemen. Doordat het verdrag uitgaat van een nieuwe perceptie op personen met een handicap met zelfstandigheid, participatie en een volwaardige en volledige integratie van deze personen in de maatschappij als basiscomponenten heeft dit consequenties op alle beleidsdomeinen in Vlaanderen.
Binnen die context van de vermaatschappelijking van de zorg en het VN-verdrag lanceerde de Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin in 2010 de beleidsnota ‘Perspectief 2020 - Nieuw ondersteuningsbeleid voor personen met een handicap’ (Vandeurzen, 2010). Met ‘Perspectief 2020’
werd de paradigma-omslag ten aanzien van personen met een handicap die zich uitte in de vermaatschappelijking van de zorg en het VN-verdrag geconcretiseerd op het Vlaamse niveau. De baseline van de nota is dat personen met een handicap zoveel mogelijk moeten worden opgevangen in de samenleving en zo weinig mogelijk uitzonderlijk en afzonderlijk. De beleidsnota schuift de garantie op zorg en vraaggestuurde zorg als belangrijkste ambities naar voren. Het betekent dat er een goed uitgebouwde zorgregie moet zijn zodat iedere persoon met een handicap beroep kan doen op degelijk ondersteunde mantelzorg en op handicaptoegankelijke reguliere zorg. Wanneer de persoon met een handicap gespecialiseerde ondersteuning nodig heeft, moet hij hier ook op kunnen rekenen.
De benadering breekt met het oude beeld van personen met een handicap die in de eerste plaats hulp- en zorgbehoevend zijn en daardoor moeten opgevangen worden in klassieke residentiële voor- zieningen. In plaats van het traditionele ‘all-in’ aanbod in deze meer traditionele woonvorm wordt in Perspectief 2020 veel meer de nadruk gelegd op de persoon met een handicap als regisseur van zijn eigen leven. Op die manier wordt de zorg voor personen met een handicap veel meer vraaggestuurd in plaats van aanbodgestuurd. De recente invoering van het systeem van de persoonsvolgende financiering past hier perfect in (cf. sectie 1.1.2). Met een persoonsvolgend budget kan iemand met een handicap namelijk veel meer dan vroeger eigen keuzes maken. Hij kan bepalen hoe de zorg er moet uitzien. Hij kan zelf onderhandelen met verschillende informele en formele hulpverleners en zorgverstrekkers.
2 Nota aan de Vlaamse Regering betreffende het voorontwerp van besluit van de Vlaamse Regering houdende de regeling van het infrastructuurforfait binnen de persoonsvolgende financiering voor personen met een handicap, verstrekt door het Vlaams Infrastructuurfonds voor Persoonsgebonden Aangelegenheden
1.1.2 De invoering van de persoonsvolgende financiering in de zorg voor personen met een handicap3
De persoonsvolgende financiering is een belangrijke pijler van het nieuwe ondersteuningsbeleid voor personen met een handicap, zoals beschreven in het Perspectiefplan 2020.4 In dat plan van Vlaams minister van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin staan gedeelde zorg en ondersteuning, inclusie, vraagsturing en zelfregie centraal. Zorg en ondersteuning voor personen met een handicap is een gedeelde verantwoordelijkheid.Vijf concentrische cirkels visualiseren die gedeelde verantwoordelijk- heid. De persoon met een handicap is het middelpunt van de cirkels. De cirkels staan voor de verschillende mogelijke bronnen van ondersteuning voor de persoon. Die kunnen door elkaar en onafhankelijk van elkaar ingezet worden, om tegemoet te komen aan de specifieke vraag van de persoon met een handicap.
Figuur 1 De gedeelde ondersteuningsverantwoordelijkheid voor personen met een beperking
Bron: VAPH
De concrete uitrol van het systeem van de persoonsvolgende financiering (PVF) ging van start in 2016 ondanks het feit dat het systeem reeds stond ingeschreven in het VAPH-openingsdecreet van 2004.
De persoonsvolgende financiering bestaat uit twee delen oftewel trappen:
- Trap 1: het zorgbudget voor mensen met een handicap oftewel het basisondersteuningsbudget (BOB) met hieraan gekoppeld het aanbod rechtstreeks toegankelijke hulp (RTH);
- Trap 2: het persoonsvolgend budget voor personen met een handicap (PVB) met hieraan gekoppeld de niet-rechtstreeks toegankelijke hulp (NRTH).
3 Zo goed als integraal overgenomen uit de Nota aan de Vlaamse Regering van 9 februari 2018 bij het voorontwerp van besluit van de Vlaamse regering houdende de regeling van het infrastructuurforfait binnen de persoonsvolgende financiering voor personen met en handicap, verstrekt door het Vlaams Infrastructuurfonds voor Persoonsgebonden Aangelegenheden.
4 https://www.vlaanderen.be/publicaties/perspectiefplan-2020-een-inclusieve-samenleving-in-2020-van-droom-naar- werkelijkheid
1.1.2.1 Trap 1: Het basisondersteuningsbudget en rechtstreeks toegankelijke hulp
De eerste trap wordt voorzien voor personen met een handicap met een lichte ondersteuningsnood.
Met het BOB en de RTH wordt op een snelle manier, zonder wachtlijst of procedures, ondersteuning geboden aan mensen met een beperkte ondersteuningsnood.
Het basisondersteuningsbudget (BOB) behelst een vast bedrag van 300 euro per maand dat door de zorgkassen wordt uitbetaald. Het laat de persoon met een handicap toe om in beperkte mate zorg en ondersteuning in te kopen. De besteding van het budget dient niet verantwoord te worden. Een BOB wordt toegekend aan personen die een door de overheid vastgestelde handicap hebben. Het BOB wordt stapsgewijs ingevoerd.
Voor personen met een handicap met een lichte ondersteuningsnood is er een aanbod rechtstreeks toegankelijke hulp (RTH). Het VAPH erkent en subsidieert de diensten voor RTH rechtstreeks (dus niet persoonsvolgend). Deze diensten zijn toegankelijk zonder voorafgaande procedure. Het is de dienst zelf die beoordeelt of de kandidaat-cliënt kan beschouwd worden als een persoon met een handicap of een vermoeden van handicap. Het aanbod moet beperkt blijven tot een welbepaald aantal prestaties (begeleidingen, dagopvang en/of verblijf). Het gaat om diensten voor personen die maar een beperkte ondersteuning nodig hebben, of die nog wachten op een persoonsvolgend budget.5 1.1.2.2 Trap 2: Het persoonsvolgend budget en niet-rechtstreeks toegankelijke hulp (NRTH)
Voor personen die nood hebben aan een intensievere ondersteuning en voor wie het BOB niet voldoende is, is er het persoonsvolgend budget (PVB). Om hiervoor in aanmerking te komen moet de persoon met een handicap wel een procedure doorlopen. Binnen deze procedure dient er enerzijds een ondersteuningsplan voorgelegd te worden, waarin wordt aangegeven welke gespecialiseerde hulp en ondersteuning er nodig is. Daarnaast wordt ook de zorgzwaarte bepaald: de ernst van de handicap.
Dit gebeurt aan de hand van het zorgzwaarte-instrument (ZZI). Op basis van een aantal schalen en instrumenten worden de parameters ‘Begeleidingsintensiteit’ (hoe intensief moet de begeleiding zijn) en ‘Permanentienood’ (in welke mate moet er steeds iemand aanwezig zijn, toezicht houden) berekend, de zogenaamde B- en P-waarden. De berekende zorgzwaarte wordt enerzijds gebruikt om een differentiatie in het budget aan te brengen. Anderzijds bepaalt de score op het ZZI ook maximumbudgetten.
Binnen het PVB is het de budgethouder die kiest of hij zijn budget wil inzetten in cash (zelf aanwerven van personeel, kopen van dienstencheques, ...) of in vouchers (contract met een vergunde zorgaanbieder, op basis waarvan VAPH de vergunde zorgaanbieder rechtstreeks financiert). De budgethouder bepaalt echter ook naar welke vergunde zorgaanbieder hij stapt. Indien hij wenst te vertrekken naar een andere zorgaanbieder, of wil overstappen naar cash, dan kan dat na een opzegtermijn van drie maanden.
Alle vroegere voorzieningen voor volwassenen werden omgezet naar vergunde zorgaanbieders. De regelgevingen met betrekking tot de voormalige zorgvormen werden opgeheven: begeleid wonen, beschermd wonen, geïntegreerd wonen, zelfstandig wonen, tehuis werkenden en niet-werkenden, dagcentra, thuisbegeleiding. Daar waar er vroeger aan deze organisaties een welbepaalde capaciteit werd toebedeeld, is dit nu niet meer het geval. Het is immers de budgethouder die bepaalt tot welke zorgaanbieder hij zich richt. Niet-rechtstreeks toegankelijke hulp is de handicapspecifieke hulp die wordt aangeboden door een dergelijke dienst of voorziening die daarvoor speciaal erkend is door het VAPH. Wat betreft de aard van de zorgondersteuning is er niet zo heel veel verschil met de RTH. Het verschil met RTH heeft voornamelijk te maken met de mate waarin de hulp en ondersteuning gebruikt
5 https://www.vlaamsesocialebescherming.be/zorgbudget-voor-mensen-met-een-handicap (25.09.2019).
kan worden. Bij NRTH is er namelijk sprake van een intensieve handicapondersteuning die de intensiteit en frequentie van de rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning overschrijdt.6 1.1.3 Naar een andere manier van subsidiëren van infrastructuur
De invoering van de persoonsvolgende financiering vroeg om een aanpassing van de financiering van de infrastructuur. Het uitgangspunt is namelijk dat de persoon met een handicap kan kiezen waar hij wil wonen en bij welke zorgaanbieder hij zijn ondersteuning wil inkopen. Tegelijkertijd dient de overheid te zorgen voor de nodige residentiële infrastructuur, want niet alle personen met een handicap zullen in staat zijn om een individuele woning te betrekken.
Om beide uitgangspunten met elkaar te verzoenen, werd de subsidiëring van infrastructuur grondig aangepast. In het verleden kregen voorzieningen voor personen met een handicap een subsidie van het Vlaams Infrastructuurfonds voor Persoonsgebonden Aangelegenheden (VIPA) om bouwwerken uit te voeren. Vanaf oktober 2018 krijgen voorzieningen waar personen met een handicap verblijven, subsidies op basis van het aantal mensen dat effectief gebruik maakt van de infrastructuur én variërend met de zorgzwaarte. De voorziening ontvangt dus een bepaald subsidiebedrag per gebruiker, en houdt dat bedrag vervolgens af van zijn of haar factuur aan de klant. De nieuwe VIPA- regeling houdt in dat enkel de meerkost van de bouw of de aanpassingen aan het gebouw die handicapgerelateerd zijn, worden gesubsidieerd vanuit het VIPA. De cliënt dient dus zelf in te staan voor de normaal gangbare woon- en leefkosten, maar niet voor de infrastructuurkosten die een meerkost betekenen. Voor personen met een handicap die geen aangepaste infrastructuur nodig hebben, zal er dus geen tegemoetkoming zijn vanuit VIPA.7
In het Jaarverslag 2018 van het Departement Welzijn, Volksgezondheid en Gezin wordt verduidelijkt dat het nieuwe systeem ook mee een oorsprong vindt in het Europees Stelsel van Nationale Rekening (ESR) dat werd opgelegd door de EU. Die regeling houdt in dat alle financiële engagementen die de overheid voor een welbepaalde periode aangaat, worden verrekend. De nieuwe subsidiëring spreidt de subsidies over de tijd dat de infrastructuur gebruikt wordt.
1.1.4 Van ‘eigen financiële bijdrage’ naar ‘woon- en leefkosten’
Voorafgaand aan de invoering van de persoonsvolgende budgetten betaalde de gebruiker aan de voorziening een ‘eigen financiële bijdrage’. Dit is een vast forfaitair bedrag per dag waarmee de meeste woon- en leefkosten, maar vaak ook extra personeelskosten werden vergoed. Bovenop dit forfait werden, afhankelijk van de voorziening, ook extra supplementen aangerekend die eveneens dienden om bepaalde woon- en leefkosten te vergoeden. Deze combinatie maakte het systeem weinig transparant. Het systeem van de financiële bijdrage bevatte een bescherming voor financieel minder begoede cliënten. Ze dienden hun bijdrage immers slechts te betalen voor zover ze nog een zeker bedrag per maand overhielden. Deze bescherming gold echter enkel voor cliënten die gebruik maakten van een welbepaald residentieel aanbod. Met de invoering van de persoonsvolgende budgetten werd deze ongelijkheid weggewerkt, met als doel een inclusieve keuze mogelijk te maken.8 De nieuwe regeling houdt in dat de persoon met een handicap de personeelskosten betaalt vanuit het persoonsvolgend budget en zelf instaat voor de woon- en leefkosten. Om die woon- en leefkosten te kunnen betalen, beschikt de persoon met een handicap over meerdere vormen van inkomensondersteuning (inkomensvervangende tegemoetkoming, integratietegemoetkoming e.a., (cf. sectie 1.5.1). Personen met een handicap moeten geholpen worden om de verschillende
6 https://www.vaph.be/persoonlijke-budgetten/pvb/algemeen (06.12.2019).
7 Nota aan de Vlaamse Regering van 9 februari 2018, cf. supra.
8 Volgens een nota aan de Vlaamse Regering van 27 april 2018 bij de principiële goedkeuring van het ontwerpbesluit van de Vlaamse Regering houdende de wijziging van diverse besluiten van de Vlaamse Regering die verband houden met de ondersteuning van personen met een handicap (het zogenaamde ‘mozaiekbesluit’).
tussenkomsten van overheden uit te putten. De verantwoordelijkheid van de Vlaamse overheid bestaat er o.a. in om deze hulp te faciliteren en ervoor te zorgen dat de vergunde zorgaanbieders een correct en transparant prijzenbeleid voeren.
Om te vermijden dat vergunde zorgaanbieders woonkosten zouden aanrekenen die eventueel zelfs winsten zouden genereren, waardoor de kost onredelijk hoog wordt voor de budgethouders, werd in de regelgeving ook nader bepaald hoe de woonkost moet berekend worden en is voorzien dat het bedrag van het infrastructuurforfait voor de gebruiker op zichtbare wijze in mindering wordt gebracht bij de berekening van de woon- en leefkosten.9
De overgang van het oude systeem van financiële bijdragen naar woon- en leefkosten is gespreid opgenomen in verschillende besluiten van de Vlaamse Regering en dit proces is nog niet voleindigd.10
1.2 Begrippen
1.2.1 Doelgroep
Personen met een handicap: personen met een langdurig en belangrijk participatieprobleem dat te wijten is aan het samenspel tussen functiestoornissen van mentale, psychische, lichamelijke of zintuiglijke aard, beperkingen bij het uitvoeren van activiteiten en persoonlijke en externe factoren (VAPH – Decreet van 7/5/2004).
Budgethouder: een persoon met een handicap die gebruik maakt van een budget voor niet- rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning, of zijn wettelijke vertegenwoordiger (BVR 22/06/2018).
Gebruiker: een budgethouder of gebruiker van rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning (BVR 22/06/2018).
1.2.2 Zorgaanbod
Zorgaanbieder: de natuurlijke persoon of rechtspersoon die niet-rechtstreeks toegankelijke zorg of ondersteuning aanbiedt aan een budgethouder (BVR 20/4/2016)
Vergunde zorgaanbieder: een zorgaanbieder die een vergunning van het VAPH heeft om zorg en ondersteuning te bieden. Enkel zorgaanbieders die kwalitatieve zorg en ondersteuning aanbieden kunnen een vergunning krijgen. Bij dergelijke zorgaanbieders kunnen personen met een handicap terecht voor niet-rechtstreeks toegankelijke zorg of ondersteuning (BVR 24/6/2016 en VAPH)
Rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning: de zorg en ondersteuning zoals ambulante begeleiding, ambulante outreach, dagopvang, mobiele begeleiding, mobiele outreach en verblijf, die beperkt is in tijd, intensiteit en frequentie en waarvoor de persoon met een handicap geen aanvraag tot ondersteuning bij het agentschap moet indienen, of de rechtstreeks toegankelijke jeugdhulpverlening (Decreet 28/8/2014).
Niet-rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning: de zorg en ondersteuning die de duur, intensiteit en frequentie van de rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning overschrijdt (Decreet 28/8/2014).
Dagondersteuning: de ondersteuning die gedurende de dag wordt geboden. De geleverde ondersteuning is moeilijk tot niet individueel planbaar of toewijsbaar. De ondersteuning heeft per definitie voor een deel een niet-instrumenteel karakter en bestaat uit begeleiding en permanentie
9 Ibidem.
10 Volgens een nota van VAPH dd. 3 juni 2019.
(BVR 22/06/2018). Het VAPH geeft als voorbeelden: atelierwerking, activiteiten in dagcentrum, uitstappen in groep, begeleiding in groep, dagbesteding bij een groenezorginitiatief.
Woonondersteuning: de ondersteuning die tot doel heeft de person met een handicap tijdens de week te ondersteunen bij het wonen. De geleverde uren ondersteuning zijn moeilijk tot niet individueel planbaar of toewijsbaar. De ondersteuning heeft per definitie voor een deel een niet-instrumenteel karakter en bestaat uit begeleiding en permanentie (BVR 9/10/2018). Het VAPH geeft als voorbeelden:
personen die bij een vergunde zorgaanbieder overnachten, personen die in een kleine groep samenwonen en samen worden ondersteund, personen die niet samenwonen, maar waar een begeleider instaat voor de ondersteuning van meerdere personen.
Bijstandsorganisatie: een organisatie die personen met een handicap aan wie een budget voor niet rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning is toegewezen, bijstaat bij de besteding van het cashbudget, de aanwending van de voucher en de organisatie van zorg en ondersteuning (BVR 4/3/2016).
1.2.3 Instellingen
VIPA: Het Vlaams Infrastructuurfonds voor Persoonsgebonden Aangelegenheden (VIPA) ondersteunt de realisatie van betaalbare, kwaliteitsvolle en duurzame welzijns- en zorginfrastructuur. De infrastructuur voor personen met een handicap is één van de domeinen waarop VIPA werkzaam is.
VAPH: Het Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap (VAPH) biedt budgetten en tegemoetkomingen aan personen met een handicap om hun zorg en ondersteuning op maat te financieren.
1.2.4 Financiering
Basisondersteuningsbudget: een maandelijks vast, forfaitair bedrag, verstrekt in het kader van de Vlaamse sociale bescherming, waarmee de persoon met een handicap die een duidelijk vast te stellen behoefte aan zorg en ondersteuning heeft, niet-medische hulp- en dienstverlening kan bekostigen.
Het basisondersteuningsbudget is bedoeld voor personen met een lichte ondersteuningsnood en maakt deel uit van trap 1 van de persoonvolgende financiering (Decreet 25/04/2014).
Persoonsvolgend budget: een budget voor personen met een handicap die nood hebben aan meer intensieve en frequente ondersteuning. Om een PVB te ontvangen moet er een aanvraagprocedure doorlopen worden. Het maakt deel uit van trap 2 van de persoonsvolgende financiering en kan opgenomen worden als cashbudget, voucher of een combinatie van beiden (Decreet 25/04/2014) Cashbudget: een financieringsvorm van niet-rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning, waarbij de persoon met een handicap beslist om de financiering van deze zorg en ondersteuning in liquide middelen op de eigen bankrekening te ontvangen, met een maximumbudget per kalenderjaar, en waarbij de persoon met de handicap daarmee zelf instaat voor het bekostigen van deze zorg en ondersteuning (Decreet 28/8/2014).
Voucher: een financieringsvorm waarbij de persoon met een handicap beslist om de financiering van de niet-rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning of de bijstand bij de organisatie daarvan, rechtstreeks tussen het agentschap en de vergunninghouder, gekozen door de persoon met een handicap, te laten verlopen
1.3 Relevante regelgeving uit beleidsdomein zorg voor personen met een handicap
We geven hierna een kort overzicht van de relevante regelgeving zoals van toepassing op het ogenblik dat dit deel van de studie werd uitgevoerd (juni 2019). Dit overzicht is niet exhaustief. Wat we aan bod brengen, is mee bepaald door de focus van dit onderzoek.
1.3.1 Decreten
1.3.1.1 Decreet van 23 februari 1994 inzake de infrastructuur voor persoonsgebonden aangelegenheden
Dit is het basisdecreet over het toekennen van investeringssubsidies en –waarborgen voor infrastructuur voor persoonsgebonden aangelegenheden. Het Decreet legt een aantal voorwaarden op om subsidies en waarborgen te kunnen ontvangen. Deze voorwaarden betreffen o.a. dat de investeringen moeten voldoen aan de bouwfysische, technische en kwalitatieve normen en dat ze passen in de programmatie. Verder definieert het Decreet wat daarover nader te bepalen is door de Vlaamse Regering, zoals bv voor welke sectoren een investeringssubsidie kan verkregen worden, welke de normen zijn, aan welke voorwaarden aankopen moeten voldoen. Wat betreft de beschikbare middelen stelt het Decreet dat het totale bedrag aan investeringswaarborgen jaarlijks bepaald wordt in het Decreet dat de algemene uitgavenbegroting van de Vlaamse Gemeenschap vastlegt of aanpast.
1.3.1.2 Decreet van 25 april 2014 houdende de persoonsvolgende financiering voor personen met een handicap en tot hervorming van de wijze van financiering van de zorg en de
ondersteuning voor personen met een handicap’
Dit is het basisdecreet dat de grote lijnen regelt van de persoonsvolgende financiering in de zorg voor personen met een handicap. Met dit decreet wordt een getrapt systeem van persoonsvolgende financiering ingevoerd, bestaande uit een basisondersteuningsbudget verstrekt in het kader van de Vlaamse sociale bescherming, en een budget verstrekt door het Agentschap voor Personen met een Handicap (VAPH) voor niet-rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning.
Het decreet bepaalt verder de grote lijnen van:
- de voorwaarden en procedure voor toekenning van het basisondersteuningsbudget;
- idem voor het budget voor niet-rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning (persoonsvolgend budget), alsook de vorm van de ondersteuning (cash of voucher);
- de regie van de zorg: prioritering, zorgbemiddeling, zorgafstemming en zorgplanning;
- de opdrachten van het VAPH binnen het kader van deze financiering;
- de toeleiding naar de persoonsvolgende financiering (vraagverduidelijking, ondersteuningsplan, inschaling van de zorgzwaarte);
- het verlenen van vergunningen aan aanbieders van niet-rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning.
1.3.2 Besluiten van de Vlaamse Regering
1.3.2.1 Besluit van de Vlaamse Regering van 4 februari 2011 betreffende de algemene
erkenningsvoorwaarden en kwaliteitszorg van voorzieningen voor opvang, behandeling en begeleiding van personen met een handicap
Dit besluit regelt de individuele rechten en collectieve rechten en plichten van de gebruikers ten aanzien van de voorzieningen. Diverse aanpassingen werd inmiddels doorgevoerd, o.a. naar aanleiding van de invoering van de persoonsvolgende financiering. Een van deze aanpassingen is een vereenvoudiging van de af te sluiten overeenkomsten. De individuele dienstverlenings-overeenkomst,
die moet zijn afgesloten voor de aanvang van de ondersteuning, moet duidelijk maken welke ondersteuning de klant krijgt en welke vergoeding hij daarvoor krijgt in cash of personeelspunten in de voucher. Bijlage 1 bij het besluit bevat de punten die minimaal moeten zijn opgenomen in de overeenkomst.
Het besluit bevat de regeling voor het berekenen van de financiële bijdrage in het oude systeem (art. 9 §2/1). Daarvoor is er een tabel (bijlage 5 bij het besluit) die de maximale financiële bijdrage per ondersteuningsfunctie vastlegt. Aan gebruikers die een financiële bijdrage betalen, mogen naast de financiële bijdrage alleen nog persoonlijke, individueel toewijsbare kosten aangerekend worden.
Verder bepaalt het besluit het minimuminkomen (waarvan de hoogte afhankelijk is van de situatie) dat de gebruiker nog dient te behouden.
Het besluit definieert daarnaast het begrip ‘woon- en leefkosten’ in (art. 9 §3). Onder woonkosten wordt verstaan de vergoeding voor het gebruik of de huur van een woning, kamer, studio of appartement en eventuele gemeenschappelijke ruimtes die door de gebruiker gebruikt worden in het kader van de dienstverlening, met inbegrip van de vergoeding voor water, verwarming en elektriciteit en de vergoeding van normale en kleine herstellingen voor deze ruimtes. De kosten voor aanpassingen aan de infrastructuur als gevolg van de aard van de handicap mogen niet als woonkosten worden aangerekend. De wijze waarop de woonkosten worden berekend, kan nader bepaald worden door de Minister. Onder leefkosten wordt verstaan de vergoeding voor levensonderhoud. Er worden in het besluit 12 soorten van dergelijke kosten bepaald, waaronder voeding, drank, kleding, vervoer, onderhoud van de woning, ... Vervolgens legt het besluit een aantal principes vast voor de aanrekening van woon- en leefkosten:
- kosten die vergoed worden met een persoonsvolgend budget, kunnen niet als woon- en leefkosten worden aangerekend;
- de voorziening biedt aan het collectief overlegorgaan transparantie over de principes aan de basis van de berekening van de woon- en leefkosten;
- de voorziening maakt de woon- en leefkosten en aanpassingen daaraan publiek kenbaar en neemt die op in de individuele dienstverleningsovereenkomst;
- voor meerderjarige gebruikers die overschakelden van het systeem van financiële bijdragen naar het systeem van woon- en leefkosten, mag het bedrag aan woon- en leefkosten gemiddeld niet meer bedragen dan het gemiddelde van de financiële vergoeding die voorheen werd betaald (met inbegrip van de bijkomende vergoeding).
Verder bepaalt het besluit in artikel 9 §2 wanneer de regeling van de financiële bijdrage en de nieuwe regeling voor woon- en leefkosten van toepassing is.
In de nota aan de Vlaamse Regering bij het zogenaamde ‘Mozaïekbesluit II’,11 dat dit BVR wijzigt, wordt uitgelegd dat de omschakeling van het vroegere systeem van de eigen financiële bijdrage naar woon- en leefkosten een grond vindt in de invoering van de persoonsvolgende financiering. De eigen financiële bijdrage was een vast forfaitair bedrag dat gebruikers van een (semi-)residentiële VAPH-voorziening per dag betaalden. Met dit bedrag werden de meeste woon- en leefkosten, maar vaak ook extra personeelskosten vergoed. Bovenop dit forfaitair bedrag werden afhankelijk van de voorziening, ook extra supplementen aangerekend die eveneens dienden om bepaalde elementen inzake woon- en leefkosten te vergoeden. Volgens de nota aan de Vlaamse Regering maakte dit het systeem weinig transparant en willekeurig.
Een belangrijk voordeel van dit systeem was volgens de nota dat financieel minder begoede cliënten de eigen bijdrage slechts hoefden te betalen in zoverre ze nog een zeker bedrag per maand
11 Bisnota aan de Vlaamse Regering (datum 27.04.2018) betreffende het Ontwerpbesluit van de Vlaamse Regering houdende de wijziging van diverse besluiten van de Vlaamse Regering die verband houden met de ondersteuning van personen me een handicap (Mozaïekbesluit II).
(‘gewaarborgd zakgeld’) overhielden. Waar dit niet zo was, paste het VAPH de kost bij. Deze bescherming voor financieel kwetsbare cliënten gold echter enkel voor zover de cliënt gebruik maakte van welbepaald (residentieel) aanbod. Met de invoering van persoonsvolgende financiering is het de bedoeling personen met een handicap in deze gelijk te schakelen met andere burgers en hen zelf te laten instaan voor woon- en leefkosten. Op die manier is er niet langer een indirect financieel voordeel verbonden aan de keuze voor een (semi-)-residentiële setting wat meer inclusieve keuzes ten goede kan komen. In afwachting van de uitwerking van een kader voor woon- en leefkosten werden in het Mozaïekbesluit II daarover reeds enkele bepalingen ingeschreven in dit BVR van 4 februari 2011.
Daarbij werd ook bepaald dat in afwachting van de overstap naar woon- en leefkosten de vroegere regelgeving rond bijdragen en socioculturele toelage onverkort van kracht blijft.
1.3.2.2 Besluit van de Vlaamse Regering van 31 januari 2014 tot concretisering van de voorwaarden om vennootschappen met sociaal oogmerk en verenigingen zonder winstoogmerk die wooninfrastructuur ter beschikking stellen aan personen met een handicap te erkennen
Dit besluit bepaalt aan welke voorwaarden organisaties die wooninfrastructuur aanbieden, moeten voldoen om door het VAPH erkend te worden. Deze voorwaarden zijn:
1° alleen houder zijn van een zakelijk recht op onroerende goederen die ter beschikking gesteld worden;
2° dat de wooninfrastructuur bestaat uit verschillende wooneenheden die niet alleen aan personen met een familieband tot in de tweede graad ter beschikking gesteld worden;
3° dat de wooneenheden alleen ter beschikking gesteld worden aan personen met een handicap die minstens ondersteuningsveld z66 of een persoonlijk assistentiebudget toegekend hebben gekregen;
4° dat ze alleen wooneenheden toewijzen waarbij de huurprijs in verhouding is met de financiële draagkracht van de huurder.
Wat dit vierde punt betreft stelt het besluit dat de minister de voorwaarde met betrekking tot de huurprijs en de verhouding tot de financiële draagkracht verder kan concretiseren.
Het besluit regelt verder ook de procedure tot erkenning.
Tot slot stelt dit Besluit dat de erkende vennootschappen met sociaal oogmerk en verenigingen zonder winstoogmerk in aanmerking komen voor het verlaagd tarief van 1,6% in de onroerende voorheffing.
1.3.2.3 Besluit van de Vlaamse Regering van 24 juni 2016 over de besteding van het budget voor niet-rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning voor meerderjarige personen met een handicap en over organisatiegebonden kosten voor vergunde zorgaanbieders
Dit Besluit bepaalt welke uitgaven de budgethouder mag doen met het persoonsvolgend budget:
uitgaven voor zorg en ondersteuning die noodzakelijk zijn als gevolg van de handicap, individuele bijstand, beheerskosten en casemanagement. Het Besluit verduidelijkt deze uitgaven en geeft aan hoe de kosten moeten worden verantwoord. Het budget kan niet worden besteed aan vier groepen van uitgaven die al via andere kanalen worden gesubsidieerd. Daartoe behoort ook de aankoop van hulpmiddelen en de financiering van aanpassingen.
Hoofdstuk 2 van het besluit bepaalt voor welke uitgaven het budget kan worden besteed. Artikel 4 bevat een lijst van uitgaven die met het budget kunnen betaald worden. Wat betreft zorg en ondersteuning zijn de uitgaven beperkt tot wat noodzakelijk is als gevolg van de handicap. Het budget kan niet worden besteed aan woon- en leefkosten. Het mag eveneens niet worden besteed aan kosten
die al zijn gesubsidieerd of aan individuele materiële bijstand.12 De controle hierop gebeurt zowel ex ante als ex post. De ex ante controle gebeurt op basis van de overeenkomsten. Indien deze niet voldoen aan regels zal deze niet goedgekeurd worden. De ex post controle gebeurt door het VAPH en na melding of klacht.
1.3.2.4 Besluit van de Vlaamse Regering van 24 juni 2016 houdende de transitie van personen met een handicap die gebruikmaken van een persoonlijk assistentiebudget of een
persoonsgebonden budget of die ondersteund worden door een flexibel aanbodcentrum voor meerderjarigen of een thuisbegeleidingsdienst, naar persoonsvolgende financiering en houdende de transitie van de flexibele aanbodcentra voor meerderjarigen en de
thuisbegeleidingsdiensten
Dit ‘Transitiebesluit’ regelt de overgang van personen die gebruik maken van een Persoonlijk Assistentiebudget (PAB) of een persoonsgebonden budget of die ondersteund worden door een
‘flexibel aanbodcentrum’ of thuisbegeleidingsdienst naar persoonsvolgende financiering.
Het is ook dit besluit dat de overgang regelt van het systeem van ‘financiële bijdragen’ naar het systeem van woon- en leefkosten. Meerderjarige gebruikers van zorg en ondersteuning die een persoonsvolgend budget hebben gekregen, betalen nog de financiële bijdrage tot de voorziening is overgestapt naar het aanrekenen van woon- en leefkosten. De vergunde zorgaanbieders dienen volgens het besluit uiterlijk tegen 2020 de overstap te maken. De overstap kan enkel na een positief advies van het collectieve overlegorgaan binnen de voorziening en mag pas worden gerealiseerd als de voorziening de personeelskosten die vroeger betaald werden vanuit de ‘eigen bijdragen’ op een andere manier kan realiseren. Nieuwe gebruikers van de persoonsvolgende budgetten stappen onmiddellijk in het systeem van woon- en leefkosten in.
1.3.2.5 Besluit van de Vlaamse Regering van 22 juni 2018 tot regeling van het infrastructuurforfait binnen de persoonsvolgende financiering voor personen met een handicap, verstrekt door het Vlaams Infrastructuurfonds voor Persoonsgebonden Aangelegenheden
Dit besluit bepaalt de voorwaarden en procedure voor het infrastructuurforfait binnen de persoonsvolgende financiering voor personen met een handicap. Voorheen bestond de VIPA- infrastructuursubsidie. Bij deze klassieke betoelaging13 komt het VIPA tussen in de bouwkost voor een vast bedrag per m² dat overeenkomt met ongeveer 60% van de geraamde bouwkost. Het gaat om de kosten voor bouwen en eerste uitrusting bij het nieuw te bouwen, uitbreiden of verbouwen van gebouwen, aankoop van een gebouw, eventueel in combinatie met verbouwingen, uitrusting en meubilering, en omvat niet de aankoop van grond. De subsidie wordt uitbetaald op het ogenblik van de investering.
Met de invoering van de persoonsvolgende financiering werden alle vroegere voorzieningen voor volwassenen omgezet naar vergunde zorgaanbieders. De regelgevingen met betrekking tot de voormalige zorgvormen werden opgeheven: begeleid wonen, beschermd wonen, geïntegreerd wonen, zelfstandig wonen, tehuis werkenden en niet-werkenden, dagcentra, thuisbegeleiding. Daar waar er vroeger aan deze organisaties een welbepaalde capaciteit werd toebedeeld, is dit nu niet meer het geval. Het is immers de budgethouder die bepaalt tot welke zorgaanbieder hij zich richt. Daarom
12 Bisnota aan de Vlaamse Regering van 27 april 2018 bij het ontwerpbesluit van de Vlaamse Regering houdende de wijziging van diverse besluiten van de Vlaamse Regering die verband houden met de ondersteuning van personen met een handicap (‘Mozaiekbesluit II’).
13 Besluit van de Vlaamse Regering van 23 november 2018. Dit Besluit is van toepassing op: de multifunctionele centra (MFC, minderjarigenwerking), voor wat betreft de werking als semi-internaat voor niet-schoolgaanden, tehuis van kort verblijf, voor wat betreft de minderjarigen, oriëntatie- en behandelingscentrum; de centra voor ontwikkelingsstoornissen (COS), de revalidatiecentra; units voor observatie, diagnose en behandeling; units voor geïnterneerden, diensten voor Begeleid wonen met erkenning voor 21 december 2016 (ADL-centrale).
werd er een weg gezocht waarbij de financiering van de infrastructuur aansluit bij de persoonsvolgende financiering en de visie van het VN-verdrag (zie hoger). De VIPA-subsidie werd niet langer gekoppeld aan een vaste capaciteit, maar afhankelijk van hoeveel budgethouders met een voldoende ondersteuningsnood kiezen voor de betrokken zorgaanbieder en de betrokken infrastructuur. Hiertoe krijgen de personen met een voldoende ondersteuningsnood een ‘VIPA-label’, en zal de betoelaging aan de zorgaanbieder afhangen van de bezetting van de infrastructuur door mensen die aan deze voorwaarden voldoen.14
Volgende basisuitgangspunten zijn onderliggend aan deze regelgeving.15
- Eigen woon- en leefkosten (Perspectief 2020): de nieuwe VIPA regeling focust op de meerkost van de bouw of aanpassingen die handicapgerelateerd is, de ‘bovengebruikelijke’ ruimtes of kostprijs.
Het gaat bijgevolg om kosten die niet kunnen gedragen worden vanuit het eigen inkomen van de persoon met een handicap (en dus ook niet kunnen doorgerekend worden), en die niet of moeilijk kunnen gedragen worden vanuit organisatiegebonden kosten van zorgaanbieders. Dit betekent dat de cliënt instaat voor de normaal gangbare woon- en leefkosten, niet voor de infrastructuurkosten die een meerkost betekenen, omwille van zijn handicap.
- Vraaggestuurd: dit betekent o.a. dat de cliënt aangepaste infrastructuur heeft, daar waar hij wenst te wonen. Dit betekent eveneens dat, wie bouwt voor wie geen aangepaste infrastructuur nodig heeft, ook geen beroep meer kan doen op VIPA-subsidiëring. Om ertoe te komen dat de zorg soepel en vraaggestuurd georganiseerd wordt, moet de zorgaanbieder een doordacht infrastructuurbeleid voeren, waarbij de woonwensen centraal staan en niet de beschikbare infrastructuur.
- Kwaliteitsgaranties: VIPA-subsidies moeten leiden tot kwaliteitsvolle woon-en zorgomgevingen, zowel op het vlak van functionaliteit en toegankelijkheid, als op het vlak van brandveiligheid en duurzaamheid.
- De instap in het systeem van het infrastructuurforfait gebeurt naar aanleiding van een investering:
via nieuwbouw of verbouwing, aankoop of langdurige huur (waarbij een derde partij een investering doet).
Met het BVR van 22 juni 2018 werd het ‘infrastructuurforfait’ ingevoerd, dat enkel van toepassing is op infrastructuur voor woon- en dagondersteuning.16 Het BVR bepaalt de voorwaarden voor instap in het nieuwe systeem, de procedures en forfaitbedragen. Aanvragers moeten een vergunning hebben of zijn vrijgesteld van een vergunning.
Het Besluit bevat verder bepalingen over o.a.:
- de aanvraagprocedure en de voorwaarden voor de aanvraag;
- de procedure die door het VIPA wordt gevolgd bij het onderzoek van de aanvraag;
- het akkoord tot een infrastructuurforfait;
- de wijze waarop dient gerapporteerd te worden over de voortgang van de werken;
- de uitbetaling van de forfaits.
Het akkoord infrastructuurforfait, waarmee de Minister een akkoord verleent voor betoelaging, vermeldt het aantal capaciteitseenheden en voor elke capaciteitseenheid de geschiktheid voor de zorggroepen en de mate waarin de eenheid in aanmerking komt voor forfaits en deelforfaits. Een capaciteitseenheid is de plaats voor één gebruiker. De gebruikers worden ingedeeld in zorggroepen op basis van het type ondersteuning dat ze genieten, de rolstoelafhankelijkheid, gedragsstoornissen. Het
14 Nota aan de Vlaamse Regering betreffende het voorontwerp van besluit van de Vlaamse Regering houdende de regeling van het infrastructuurforfait binnen de persoonsvolgende financiering voor personen met een handicap, verstrekt door het Vlaams Infrastructuurfonds voor Persoonsgebonden Aangelegenheden - Principiële goedkeuring, VR 2018 0902 DOC.0128/1BIS.
15 Idem.
16 Het werd in 2017 ook al ingevoerd in de ouderenzorg voor woonzorgcentra en centra voor kortverblijf.
infrastructuurforfait wordt jaarlijks uitbetaald, vanaf de start van de ingebruikname van de infrastructuur.
Voor gebruikers met woonondersteuning kan het infrastructuurforfait bestaan uit een deelforfait woonondersteuning en een deelforfait collectieve en ondersteunende zorglokalen. Voor gebruikers met alleen dagondersteuning bestaat het infrastructuurforfait uit een deelforfait dagbesteding.
De forfaits worden toegekend per bezettingsdag per gebruiker. Dit betekent dat voorzieningen zelf moeten onderzoeken of er voldoende vraag is naar hun infrastructuur (WVG Jaarverslag, 2018).De hoogte van de deelforfaits wordt bepaald met toepassing van de formule, opgenomen in Bijlage 3, die bij dit besluit is gevoegd.
Een belangrijke bepaling in dit BVR is verder dat het bedrag van het infrastructuurforfait op een voor de gebruiker zichtbare wijze in mindering wordt gebracht bij de berekening van de woon- en leefkosten.
Tot slot bevat het BVR ook (in bijlage 1) de bouwfysische, technische en kwalitatieve normen waaraan het gebouw moet voldoen. Vooreerst zijn er algemene normen, die o.a. gaan over de ligging, de bereikbaarheid, de veiligheid, toegankelijkheid, de verschillende ruimten in het gebouw, circulatie, buitenruimte en gebruikerscomfort, met een aantal specifieke normen afhankelijk van de doelgroep (spraak- of gehoorstoornissen, motorische beperkingen, ...). Voor gebouwen bestemd voor woonondersteuning zijn er bijkomende voorwaarden, bevattende minimale oppervlaktenormen, en voorwaarden betreffende sanitair en gemeenschappelijke ruimten. Voor de gebouwen bestemd voor dagondersteuning is de lijst van normen minder uitgebreid, maar zijn er o.a. ook minimale oppervlaktes bepaald voor de gemeenschappelijke ruimten.
In de praktijk blijken nog tal van vragen te bestaan over hoe dit BVR moet worden toegepast. De website van het Departement WVG bevat een lijst van vaak gestelde vragen, maar geeft als antwoord dat de discussie over de manier waarop dit moet gebeuren, nog volop loopt. Bijkomende richtlijnen daarvoor worden in het vooruitzicht gesteld.
1.3.2.6 Besluit van de Vlaamse Regering van 23 november 2018 tot vaststelling van de investeringssubsidie en de bouwtechnische en bouwfysische normen voor sommige voorzieningen voor personen met een handicap en tot wijziging van artikel 16 van het besluit van de Vlaamse regering van 8 juni 1999 houdende de procedureregels inzake de infrastructuur voor persoonsgebonden aangelegenheden
Dit besluit actualiseert de VIPA-sectorbesluiten naar aanleiding van de grondige wijzigingen die werden doorgevoerd in de regelgeving voor de sector van personen met een handicap.
Een eerste element betreft de zorgvormen die in aanmerking komen voor VIPA-subsidiëring. De zorgvormen die vallen onder de ‘vergunde zorgaanbieders’ zoals het BVR van 24 juni 2016 ze definieert, kunnen niet langer beroep doen op de klassieke VIPA-financiering (tehuis voor werkenden, tehuis voor niet-werkenden, tehuis voor kortverblijf w.b. volwassenen, dagcentrum, dienst voor zelfstandig wonen). Voor deze voorzieningen is het Infrastructuurforfait van toepassing (zie hoger).
Een tweede element betreft de actualisatie van de bouwfysische en technische normen. Deze bevatten vooreerst algemene bepalingen over het moeten voldoen aan regelgeving op andere beleidsdomeinen: brandveiligheid, toegankelijkheid van gebouwen, energieprestaties, ruimtelijke ordening en milieu, integratie van kunstwerken in gebouwen. Daarnaast is er een lange lijst van specifieke normen, die o.a. te maken hebben met ligging van het gebouw, de aanwezige ruimten, de circulatie in het gebouw, de buitenruimte, de uitrusting en inrichting, het gebruikscomfort (ramen, trappen, verwarming, temperatuur, zonnewering, akoestisch comfort, verdiepings-hoogte, ...). En voor sommige specifieke doelgroepen gelden nog aanvullende normen, met name voor personen met een spraak- of gehoorstoornis, voor personen met een motorische beperking, voor personen met
ernstige gedragsproblemen. Daarnaast is er een lange lijst van bijkomende normen voor woonopvang of residentiële opvang. Deze hebben te maken met de kamers (minimale oppervlakte, inrichting, sanitair, …), met het gemeenschappelijk sanitair en de gemeen-schappelijke ruimtes (o.a. minimale oppervlakte). Tot slot zijn er bijkomende normen voor dagopvang of semiresidentiële opvang.
Het derde element is de subsidiabele oppervlakte. Deze verschilt naargelang de zorgvorm.
Tot slot bepaalt het besluit voor elk van de zorgvormen welke de subsidiebedragen zijn voor nieuwbouw, uitbreiding, verbouwingen aankoop met of zonder verbouwing. Er is dus geen maat meer vanuit de overheid hoeveel oppervlakte een voorziening in totaliteit in gebruik kan hebben, enkel de maatstaf van hoeveel m² in aanmerking komt voor subsidie.17 We merken op dat eenzelfde principe van toepassing is in de financiering van sociale woningbouw (zie verder).
1.3.3 Ministerieel besluit
Het Ministerieel besluit van 6 juni 2018 tot vaststelling van de bijzondere boekhoudkundige richtlijnen voor voorzieningen voor personen met een handicap bepaalt volgens welk rekeningen-plan de subsidie-eenheden een boekhouding moeten voeren. Een subsidie-eenheid is een groep van zorgaanbieders en diensten die onder dezelfde inrichtende macht ressorteren.
1.3.4 Infonota’s aan de vergunde zorgaanbieders
1.3.4.1 Infonota van 16 februari 2018 ‘Van financiële bijdrage naar woon- en leefkosten’
Personen met een handicap betalen een financiële bijdrage aan de zorgaanbieders voor woon- en dagondersteuning. In deze infonota wordt de overgang van de oude naar de nieuwe regeling verduidelijkt.
Oude regeling (nog te gebruiken tot uierlijk 31 december 2020):
- een tabel bepaalt de maximale eigen financiële bijdrage die per ondersteuningsfunctie gevraagd kan worden van de gebruiker;
- aan gebruikers die een financiële bijdrage betalen, mogen alleen nog persoonlijke, individueel toewijsbare kosten worden aangerekend (supplementen). Een aantal kosten worden daarvan uitgesloten, zoals kosten voor infrastructuur, energie, vervoer naar de dagbesteding, ...;
- gebruikers van woonondersteuning ontvangen van de vergunde zorgaanbieder een socio-culturele bijdrage voor besteding aan activiteiten of diensten die bijdragen tot de sociale integratie;
- gebruikers van woonondersteuning en van dagondersteuning behouden een bedrag aan persoonlijke inkomsten, waarvan de hoogte afhankelijk is van de bekwaamheid om te werken en van eventuele kinderlast. Bij gebruikers van pleegzorg wordt de bijdrage in de kosten voor de pleegzorg afgetrokken van het inkomen.
In de nieuwe regeling betaalt de gebruiker woon- en leefkosten. ‘Woonkosten’ betreffen een vergoeding voor het gebruik of de huur van de wooneenheid en van de eventueel gemeenschappelijke ruimtes, met inbegrip van water, verwarming, elektriciteit, kleine herstellingen. Kosten voor aanpassingen aan de infrastructuur mogen niet aangerekend worden. ‘Leefkosten’ betreffen de kosten voor levensonderhoud: voeding, drank, onderhoud van de woning, aansluiting internet e.a., was en strijk, medicatie, verzorging, kleding, vervoer, ontspanning, ...
Principes voor de berekening van de woon- en leefkosten:
- de kosten die worden vergoed met het persoonsvolgend budget, mogen niet als woon- en leefkosten worden aangerekend;
17 Nota aan de Vlaamse Regering van 23 november 2018 bij het ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering tot vaststelling van de investeringssubsidie en de bouwtechnische en bouwfysische normen voor sommige voorzieningen voor personen met een handicap.
- het infrastructuurforfait moet worden afgetrokken van de woon- en leefkosten (zie BVR 22 juni 2018);
- de voorziening moet de principes aan de basis van de berekening van de woon- en leefkosten kenbaar maken en in de individuele dienstverleningsovereenkomsten opnemen.
In de nieuwe regeling vervalt het wettelijk gereserveerd inkomen van de oude regeling en wordt de socio-culturele toelage niet meer uitbetaald. Indien het inkomen niet volstaat om de woon- en leefkosten te betalen, moet de zorgaanbieder zoeken naar een oplossing, onder meer door het OCMW in te schakelen of een solidariteitsfonds aan te leggen.
De nota spreekt tot slot over een voorstel aan de minister over de manier waarop de woonkost dient berekend te worden.
1.3.4.2 Infonota gericht aan vergunde zorgaanbieders van 28 september 2018
Deze nota biedt een toelichting bij ‘Mozaïekbesluit II’, waarmee de Vlaamse Regering een aantal besluiten heeft gewijzigd. Deze nota verwijst naar voorgaande nota van 16 februari 2018 w.b. woon- en leefkosten en naar het voorstel aan de minister daarover, waarna de nota stelt dat dit voorstel regelgevend is bekrachtigd. De aanpassingen die werden ingevoerd met die Mozaïekbesluit zijn hoger al beschreven.
1.4 Relevante regelgeving uit beleidsdomein wonen
We beperken dit overzicht tot de regelgeving die relevant of specifiek van toepassing is op personen met een handicap.
1.4.1 De Vlaamse Wooncode (15 juli 1997)
De Vlaamse Wooncode biedt de decretale basis voor het Vlaamse woonbeleid en neemt daarvoor het recht op wonen als vertrekpunt (artikel 3):
“Iedereen heeft recht op menswaardig wonen. Daartoe moet de beschikking over een aangepaste woning, van goede kwaliteit, in een behoorlijke woonomgeving, tegen een betaalbare prijs en met woonzekerheid worden bevorderd.”
Verder vinden we bij de doelen van het woonbeleid in art. 4 §2 dat het woonbeleid (naast andere doelen) gericht is op ‘3° het bevorderen van de integratie van bewoners in de samenleving’, waarmee het woonbeleid zich inschrijft in een inclusief beleid.
Personen met een handicap worden niet expliciet benoemd als een doelgroep van het woonbeleid. De benadering is integraal, vertrekkend van het recht op wonen, dat voor iedereen geldt. Wel stelt de Wooncode dat het woonbeleid bijzondere aandacht heeft voor de meest behoeftige gezinnen en alleenstaanden. Dat begrip wordt in de Wooncode niet nader omschreven, maar de Memorie van Toelichting die de Vlaamse Wooncode begeleidde bij de invoering in 1997, verduidelijkt dat de middelen van het woonbeleid selectief moeten worden gebruikt, waarbij onder de noemer ‘de meest behoeftigen, kansarmen en kwetsbaren’ ook personen met een handicap worden vernoemd.
Een aantal bepalingen van de Wooncode betreft dus ook de woonsituatie van personen met een handicap, indien ze zelfstandig leven. Zo legt de Wooncode onder Titel II de basisprincipes vast voor de bewaking van de woningkwaliteit. Artikel 5 stelt dat elke woning moet voldoen aan de elementaire veiligheids-, gezondheids- en woonkwaliteitsvereisten, die door de Vlaamse Regering nader bepaald worden. Vervolgens worden onder deze titel een aantal instrumenten geïntroduceerd, zoals het conformiteitsattest, ongeschikt- en onbewoonbaarverklaring, overbewoning, herhuisvesting. Verder tekent de Wooncode de krijtlijnen voor erkenning en subsidiëring van sociale woonorganisaties, voor
