Vers un traitement équitable des étrangers extracommunautaires en séjour régulier.

(1)

séjour régulier.

Guèvremont, S.R.M.C.

Citation

Guèvremont, S. R. M. C. (2009, November 5). Vers un traitement équitable des étrangers extracommunautaires en séjour régulier. Meijers-reeks. E.M. Meijers Instituut, Leiden.

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(2)

Vers un traitement équitable des étrangers extracommunautaires en séjour régulier

(3)

(4)

Vers un traitement équitable des étrangers extracommunautaires en séjour régulier

Examen des directives sur le regroupement familial et sur les résidents de longue durée

PROEFSCHRIFT

ter verkrijging van

de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden,

op gezag van de Rector Magnificus prof. mr. P.F. van der Heijden, volgens besluit van het College voor Promoties

te verdedigen op donderdag 5 november 2009 klokke 15.00 uur

door

Suzanne Rose Marie Claire Guèvremont

geboren te St-Hyacinthe, Québec in 1959

(5)

Promotor: prof. dr. P. Boeles

Overige leden: prof. dr. M.-C. Foblets (Université catholique de Louvain) prof. dr. C.A. Groenendijk (Radboud Universiteit

Nijmegen)

prof. dr. R.C. Tobler prof. dr. C.A.P. Hillion

Lay-out: Anne-Marie Krens – Tekstbeeld – Oegstgeest Druk: Wöhrmann Print Service – Zutphen

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Voorzover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro).

No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher.

(6)

Remerciements

Lorsque j’ai pris le risque de m’engager dans une relation et de choisir de la vivre dans un pays étranger, en l’occurrence aux Pays-Bas, je m’attendais à beaucoup de changements dans ma vie mais je n’aurais espérer vivre des expériences aussi enrichissantes et ce sur tous les plans. Les difficultés d’adap- tation se sont rapidement estompées par le remarquable accueil que j’y ai reçu tant par ma nouvelle famille que par la société académique néerlandaise. Tout d’abord grâce à la sagacité du professeur Pieter Boeles, qui a saisi l’occasion de joindre à son équipe de l’Institut du droit de l’immigration la perspective d’une québécoise pour exécuter une recherche aux dimensions européennes dans un contexte néerlandais, j’ai eu le privilège de côtoyer des chercheurs inspirés non seulement au sein de Institut mais également à travers l’Europe.

À ce sujet je tiens à rendre hommage à une des fondatrices de l’Institut décédée malheureusement beaucoup trop tôt, Hanneke Steenbergen, qui demeure une merveilleuse source d’inspiration.

Je tiens à remercier aussi la Commission Meijers pour m’avoir fait bénéficier de son expertise et m’avoir donné accès à une importante source de documentation. Certaines personnes m’ont également beaucoup aidée en me faisant parvenir de la documentation pertinente. À ce titre, je tiens à remercier la générosité dont on fait preuve particulièrement Mmes Nathalie Berger de la Commission européenne, Direction générale du marché intérieur et services, France Mochel de la Commission européenne, Direction générale Justice, liberté et Sécurité, Isabelle Chopin, Migration Policy Group, Directeur adjoint et le professeur Jean-Yves Carlier de l’Université catholique de Louvain.

D’autre part, je remercieNWOpour sa contribution financière à la réalisation de ce projet.

De Leiden, outre l’Institut Meijers je remercie chaleureusement les membres et anciens membres de l’Institut du droit de l’immigration qui m’ont apporté beaucoup de réconfort et de plaisir notamment Blanche, Brigitte, Ciara, Elisa- beth, Gerrie, Kees, Maarten, Marcelle, Mireille et Nicoline, ainsi que les assis- tants Cristine, Marianne, Marina, Crista et Christine. Je ne voudrais pas man- quer de saluer au passage Jan-Peter Loof avec qui j’ai eu le plaisir de partager un bureau pendant quelques années.

J’ai également eu le privilège de connaître Jaap Dekker, un être extra- ordinaire pour qui je suis très reconnaissante de m’avoir tant aidée à surmonter mes incertitudes et mes craintes.

(7)

Et comme je l’ai mentionné ci-dessus je tiens à remercier du plus profond de mon cœur ma belle-mère Tilly qui est l’incarnation du courage et de la ténacité, ma belle-sœur et très gentille Carla qui dès mon arrivée aux Pays-Bas m’a donnée ma première bicyclette, mon beau-frère Paul ainsi que Connie pour leurs encouragements et pour m’avoir permis de rédiger une partie de cette thèse dans leur merveilleux jardin. Enfin, me réservant le meilleur pour la fin, je remercie mon Gaston pour m’aimer et m’apprendre à m’aimer.

Suzanne Guèvremont, septembre 2009

(8)

Table des matières

SIGLES ET ABRÉVIATIONS XXI

1 CHAMP D’ÉTUDE 1

1.1 Introduction 1

1.1.1 Description du sujet 1

1.1.2 Cadre historique 3

1.1.3 Méthodologie 14

1.1.4 Terminologie 18

1.1.5 Remarques générales 19

1.1.5.1 Base juridique 19

1.1.5.2 Champ d’application territorial 23

2 REGROUPEMENT FAMILIAL 27

2.1 Les initiatives normatives proposées par certaines ONG 27 2.1.1 La Coordination européenne pour le droit des étrangers

à vivre en famille (1995) 27

2.1.1.1 Contexte 27

2.1.1.2 Objectif 28

2.1.1.4 Définition de certains termes 29

2.1.1.5 Champ d’application 29

2.1.1.5.1 Champ d’application territorial 29

2.1.1.5.2 Champ d’application personnel 30

2.1.1.5.2.a Conditions attributives 30

2.1.1.5.3 Champ d’application matériel 30

2.1.1.5.3.a Dispositions plus favorables 30

2.1.1.5.4 Champ d’application temporel 30

2.1.1.5.4.a Clause de standstill 30

2.1.1.6 Catégories de personnes admises au titre de

regroupement familial 30

2.1.1.7 Dépôt et examen de la demande 30

2.1.1.8 Conditions requises pour l’exercice du regroupement

familial 31

2.1.1.9 Regroupement familial des réfugiés 31

2.1.1.10 Entrée 31

2.1.1.11 Séjour 32

2.1.1.11.1 Égalité de traitement 32

2.1.1.11.2 Titre de séjour indépendant 32

2.1.1.11.3 Droits des membres de la famille restés au pays d’origine 32

(9)

2.1.1.11.4 Droits acquis 32

2.1.1.12 Extinction du droit de séjour 33

2.1.1.13 Recours 33

2.1.2 Le Groupe Ligne de Départ/Starting Line Group 1998 33

2.1.2.1 Contexte 33

2.1.2.2 Objectif 35

2.1.2.4 Définition des termes 36

2.1.2.5.2.a Résidence légale 36

2.1.2.6 Catégories de personnes admises au titre de

2.1.2.7.1 Dépôt 38

2.1.2.7.2 Examen 39

2.1.2.8 Conditions requises pour l’exercice du droit au

2.1.2.8.1 Conditions économiques 39

2.1.2.8.2 Conditions d’ordre public, de sécurité publique ou

de santé publique 39

2.1.2.10 Entrée 40

2.1.2.11 Séjour 40

2.1.2.11.1 Droits sociaux et économiques 40

2.1.2.13 Recours 42

2.1.3 Le Centre du droit sur la migration de l’Université de Nimègue et l’Institut du droit de l’immigration de

l’Université de Leyde 43

2.1.3.1 Contexte 43

2.1.3.2 Objectif 44

2.1.3.6 Catégories de personnes admises au titre de regroupement

familial 46

(10)

Table des matières IX

2.1.3.8.2 Conditions d’ordre public, de sécurité publique ou de santé

publique 47

2.1.3.10 Entrée 48

2.1.3.11 Séjour 48

2.1.3.13 Recours 49

2.1.4 The Amsterdam Proposals: (2000), ILPA/MPG 49

2.1.4.1 Contexte 49

2.1.4.2 Objectif 50

2.1.4.5.3.b Clause de non-discrimination 53

familial 53

2.1.4.7.1 Dépôt 54

2.1.4.7.2 Examen 54

2.1.4.8.2 Conditions d’ordre public, de sécurité publique ou de

santé publique 55

2.1.4.10 Entrée 55

2.1.4.11 Séjour 56

2.1.4.13 Recours 58

2.1.5 Observations générales 58

2.2 Les initiatives normatives réalisées dans le cadre institutionnel avant

l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam 63

2.2.1 Résolution du Conseil de 1993 63

2.2.1.1 Contexte 63

2.2.1.2 Objectif 66

(11)

familial 69

2.2.1.8.2 Période d’attente 71

2.2.1.8.3 Conditions d’ordre public, de sécurité publique ou de santé

publique 72

2.2.1.10 Entrée 72

2.2.1.11 Séjour 72

2.2.1.13 Recours 73

2.2.2 Proposition de Convention de 1997 74

2.2.2.1 Contexte 74

2.2.2.2 Objectif 77

2.2.2.5.3.b Clause de sauvegarde 81

familial 81

2.2.2.6.1 Deux régimes 81

2.2.2.6.2 Conjoint 81

2.2.2.6.3 Enfant 82

2.2.2.6.4 Autres membres de la famille 83

2.2.2.7.1 Dépôt 83

2.2.2.7.2 Examen 84

(12)

Table des matières XI

2.2.2.8.2 Conditions d’ordre public, de sécurité publique ou de

santé publique 85

2.2.2.10 Entrée 85

2.2.2.11 Séjour 85

2.2.2.11.3 Possibilité de s’absenter 87

2.2.2.11.4 Renouvellement 87

2.2.2.13 Recours 89

2.2.3 Conclusion 90

2.3 La directive 2003/86/CE 93

2.3.1 Historique et discussion 94

2.3.1.1 Contexte 95

2.3.1.2 Objectif 101

2.3.1.4 Définition de certains termes (voir également sous 2.3.1.6 Catégories de personnes admises au titre de regroupement

familial) 104

2.3.1.5.2.b Les demandeurs d’asile, de protection temporaire ou

subsidiaire 117

2.3.1.5.2.c La situation juridique des étrangers extracommunautaires qui sont membres de la famille d’un citoyen de l’Union 119

2.3.1.5.2.d Les réfugiés 120

2.3.1.5.2.e Le statut juridique des membres de la famille 121

2.3.1.5.3.a.i Accords communautaires 122

2.3.1.5.3.a.ii Instruments internationaux 123

2.3.1.5.3.b Normes minimales 130

2.3.1.5.4.b Clause de rendez-vous 135

2.3.1.5.4.c Entrée en vigueur et transposition 136

familial 137

2.3.1.6.1 Deux régimes 137

2.3.1.6.2 La notion de conjoint 142

2.3.1.6.3 Mariage polygame 146

2.3.1.6.4 Partenaire non marié 148

2.3.1.6.5 Partenaire enregistré 151

2.3.1.6.6 Enfant 152

2.3.1.6.6.a Âge de la majorité et célibat 153

(13)

2.3.1.6.6.b Deux dérogations 154 2.3.1.6.6.c Famille recomposée, droit de garde et charge 160

2.3.1.6.6.d Enfants majeurs 160

2.3.1.6.6.e Adoption 162

2.3.1.6.7 Ascendants 162

2.3.1.6.8 Autres parents 165

2.3.1.7.1 Dépôt 166

2.3.1.7.2 Examen de la demande 169

2.3.1.8.1 Caractère facultatif des conditions 174

2.3.1.8.2 Conditions applicables aux membres de la famille 176 2.3.1.8.2.a Conditions d’ordre public, de sécurité publique ou de

santé publique 176

2.3.1.8.3 Conditions applicables au regroupant 181

2.3.1.8.3.a Conditions matérielles 181

2.3.1.8.3.a.i Logement 182

2.3.1.8.3.a.ii Assurance maladie 184

2.3.1.8.3.a.iii Ressources 184

2.3.1.8.3.b Période d’attente 187

2.3.1.8.4 Mesures d’intégration 192

2.3.1.8.5 Portée Temporelle 196

2.3.1.8.6 Obligation de soutien ou Condition d’être à charge 198

2.3.1.9.1 Catégories de personnes admises au titre de regroupement

familial 202

2.3.1.9.2 Dépôt et examen de la demande 206

2.3.1.9.3 Conditions requises pour l’exercice du droit au

2.3.1.10 Entrée 208

2.3.1.11 Séjour 213

2.3.1.11.2 Titre de séjour autonome 219

2.3.1.13 Recours 231

2.3.2 Conclusion 235

2.3.2.1 Dans quelle mesure existe-t-il une différence de traitement entre les étrangers extracommunautaires et les étrangers

communautaires? 235

2.3.2.2 Dans quelle mesure les dispositions prévues à la directive sur le regroupement familial accordent une force

contraignante aux obligations des États membres? 242 2.3.2.3 Dans quelle mesure les dispositions prévues à la directive

offrent une sécurité juridique aux individus? 246

(14)

Table des matières XIII

3 RÉSIDENTS DE LONGUE DURÉE 255

3.1 Les initiatives normatives proposées par certaines ONG 255

3.1.1 Nederlands Centrum Buitenlanders 255

3.1.1.1 Le statut de RLD 255

3.1.1.1.1 Contexte 255

3.1.1.1.2 Objectif 255

3.1.1.1.3 Base juridique 256

3.1.1.1.4 Définition de certains termes 256

3.1.1.1.5 Champ d’application 257

3.1.1.1.5.a Champ d’application territorial 257

3.1.1.1.5.b Champ d’application personnel 257

3.1.1.1.5.c Champ d’application matériel 257

3.1.1.1.6 Acquisition du statut 257

3.1.1.1.6.a Résidence légale 257

3.1.1.1.8 Titre de séjour 259

3.1.1.1.9 Retrait ou perte du statut 259

3.1.1.1.10 Garanties procédurales 259

3.1.1.1.12 Protection contre l’éloignement 260

3.1.1.2 Séjour dans les autres États membres 260

3.1.1.2.1 Objectif 260

3.1.1.2.2 Conditions 260

3.1.1.2.3 Membres de la famille 260

3.1.1.2.4 Ordre et sécurité publics 261

3.1.1.2.5 Santé publique 261

3.1.1.2.6 Examen de la demande et délivrance du titre de séjour 262

3.1.1.2.8 Traitement dans le deuxième État membre 264 3.1.1.2.9 Retrait du titre de séjour et obligation de réadmission 265 3.1.1.2.10 Acquisition du statut dans le deuxième État membre 266

3.1.1.2.11 Dispositions finales 266

3.1.2 Groupe Ligne de Départ/The Starting Line Group,

‘Projet de directive relative aux ressortissants d’État tiers’ 266

3.1.2.1.1 Contexte 266

3.1.2.1.2 Objectif 266

3.1.2.1.5.c.i Dispositions plus favorables 270

3.1.2.1.5.c.ii Clause de standstill 270

3.1.2.1.6 Acquisition du statut: 270

(15)

3.1.2.2.1 Objectif 275

3.1.3 Le Centre du droit sur la migration de l’Université de Nimègue et l’Institut du droit de l’immigration de

l’Université de Leyde 279

3.1.3.1 Le statut de RLD 279

3.1.3.1.1 Contexte 279

3.1.3.1.2 Objectif 279

3.1.3.2.1 Objectif 283

(16)

Table des matières XV

3.1.4 AGIT, Efficient and encompassing approaches to a

European Immigration and Asylum Policy, June 1999 285

3.1.4.1.1 Contexte 285

3.1.4.1.2 Objectif 286

3.1.4.1.4 Définition des termes 288

3.1.4.2.1 Objectif 289

3.1.5 The Amsterdam Proposals (ILPA/MPG) 2000 291

3.1.5.1.1 Contexte 291

3.1.5.1.2 Objectif 291

3.1.5.1.5.c.ii Clause de standstill 293

3.1.5.1.5.c.iii Clause de non-discrimination 294

3.1.5.1.5.v.iv Primauté des traités communautaires 294

3.1.5.1.11.a Droits économiques, sociaux et culturels 297

(17)

3.1.5.1.11.b Droit au regroupement familial 298

3.1.5.2.1 Objectif 299

3.1.6 Observations générales 303

3.2 Les initiatives normatives réalisées dans le cadre institutionnel avant

l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam 307

3.2.1 La résolution du Conseil de 1996 307

3.2.1.1.1 Contexte 307

3.2.1.1.2 Objectif 307

3.2.2 Proposition d’acte du Conseil établissant la Convention relative aux règles d’admission des étrangers extra-

communautaires dans les États membres 310

3.2.2.1.1 Contexte 310

3.2.2.1.2 Objectif: 311

(18)

Table des matières XVII

3.2.2.2.1 Objectif 314

3.2.3 Conclusion 316

3.3 La directive 2003/109/CE 318

3.3.1 Historique et discussion 318

3.3.1.1.1 Contexte 318

3.3.1.1.2 Objectif 322

3.3.1.1.5.b.i Résidence légale 329

3.3.1.1.5.b.ii Exceptions 332

3.3.1.1.5.b.ii.a Les étudiants 333

3.3.1.1.5.b.ii.b Les demandeurs d’asile, les réfugiés et la protection

temporaire ou subsidiaire 334

3.3.1.1.5.b.ii.c Les séjours temporaires ou limités 338 3.3.1.1.5.b.ii.d Domaine du personnel diplomatique, consulaire et des

organisations internationales 340

3.3.1.1.5.b.iii La situation juridique des étrangers extracommunautaires qui sont membres de la famille d’un étranger

communautaire 341

3.3.1.1.5.c.i.a Accords communautaires bilatéraux et multilatéraux 343 3.3.1.1.5.c.i.b Accords bilatéraux entre un État membre et un pays tiers 344

3.3.1.1.5.c.i.c Instruments internationaux 345

3.3.1.1.5.c.i.d Dispositions nationales plus favorables 350

3.3.1.1.5.c.ii Clause de non-discrimination 352

(19)

3.3.1.1.6.a Une durée de résidence légale et ininterrompue de cinq

ans 353

3.3.1.1.6.b Conditions économiques 364

3.3.1.1.6.c Condition d’intégration 368

3.3.1.1.6.d Conditions d’ordre et de sécurité publics 372

3.3.1.1.7.a Dépôt 378

3.3.1.1.7.b Examen 380

3.3.1.1.7.c Compétence liée de l’administration 382

3.3.1.1.11.a Emploi salarié et activité non salariée 401 3.3.1.1.11.b Éducation et formation professionnelle 403

3.3.1.1.11.c Reconnaissance des diplômes 406

3.3.1.1.11.d Sécurité sociale, aide sociale et protection sociale 408

3.3.1.1.11.e Avantages fiscaux 411

3.3.1.1.11.f Accès aux biens et aux services 411

3.3.1.1.11.g Liberté d’association 412

3.3.1.1.11.h Libre accès à l’ensemble du territoire 412

3.3.1.2.1 Objectif et principe 425

3.3.1.2.1.a Objectif 425

3.3.1.2.1.b Principe 428

3.3.2 Conclusions 473

3.3.2.1 Dans quelle mesure existe-t-il une différence de traitement entre les étrangers extracommunautaires et les étrangers

communautaires? 473

3.3.2.2 Dans quelle mesure les dispositions prévues à la directive sur les RLD accordent une force contraignante aux

obligations des États membres? 478

3.3.2.3 Dans quelle mesure les dispositions prévues à la

directive offrent une sécurité juridique aux individus? 484

(20)

Table des matières XIX

RECOMMANDATIONS 496

RÉSUMÉ 505

SAMENVATTING 521

BIBLIOGRAPHIE 539

ANNEXES

1 545

2 549

3 559

CURRICULUM VITAE 563

(21)

(22)

Sigles et abréviations

ACP États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (signataires de la convention de Lomé)

AELE Association européenne de libre échange

aff. affaire

AG Assemblée générale

al. Alinéa

Art. Article

av. gen. Avocat général

AUE Acte unique européen

Bull. CE Bulletin des Communautés européennes Bull. UE Bulletin de l’Union européenne Cah. dr. eur. Cahiers de droit européen CDE Conseil de l’Europe

CdR Comité des régions

CE Communauté européenne (Communautés européennes) CECA Communauté européenne du charbon et de l’acier CEE Communauté économique européenne

CEDH Convention européenne des droits de l’home

CEEA Communauté européenne de l’énergie atomique (désignée aussi par Euratom)

CELEX Système interinstitutionnel de documentation automatisée relative au droit communautaire

CES/CESE Comité économique et sociale européen

Ch. Chapitre

CIG Conférence intergouvernementale

CJAI Coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures

CJCE Cour de justice des Communautés européennes CLJ Cambridge law journal

Clunet Journal de droit international

CNRS Centre national de la recherche scientifique (France) coll. collection

COREPER Comité des représentants permanents

CMLR Commun Market Law Review

COM Communication de la Commission européenne Comm. EDH Commission européenne des droits de l’homme consid. considérant

Cour EDH Cour européenne des droits de l’homme

DJ Direction générale

(23)

EEE Espace économique européen ELR/E.L.Rev. European Law Review

ESLJ Espace de sécurité, de liberté et de justice et a. et autres

et s. et suivantes

Eurostat Office statistique des Communautés européennes

GATS General Agreement on Trade in Services (Accord général sur le commerce des services)

Gaz. eur. Gazette européenne

GISTI Groupe d’information et de soutien des immigrés HCR Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés ii Institut du droit de l’immigration (Leiden)

JAI Justice et affaires intérieures

JOCE Journal officiel des Communautés européennes JOUE Journal officiel des Communautés européennes ILPA Immigration Law Practitioners’ Association ŒIL Observatoire européen institutionnel et législatif OIT Organisation internationale du travail

OMC Organisation mondiale du commerce ONG Organisation non gouvernementale ONU Organisation des nations unies

Op. cit. Opere citato, cité précédemment (dans l’ouvrage cité)

PE Parlement européen

PECO Pays d’Europe centrale et orientale

PESC Politique étrangère et de sécurité commune

préc. précité

RAE Revue des affaires européennes RDUE Revue du droit de l’Union européenne Rec. Recueil des arrêts de la CJCE RDE Revue du droit des étrangers RTDE Revue trimestrielle de droit européen

s. suivant

SIS Système d’information Schengen

SLG Starting Line Group (Groupe ligne de départ)

ss sous

suppl. supplément

TA Traité d’Amsterdam

Traité CE Traité instituant la Communauté européenne TM Traité de Maastricht

Traité UE Traité sur l’Union européenne

(24)

1 Champ d’étude

1.1 INTRODUCTION

1.1.1 Description du sujet

L’Union européenne a pour objectif de réaliser un espace sans frontières intérieures « au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes ».

En ce sens, elle a déjà mis en place pour les personnes possédant la nationalité d’un de ses États membres les éléments principaux garantissant leur droit à la libre circulation par-delà les frontières nationales. Toutefois, l’existence d’un marché intérieur sans frontières doit nécessairement prendre en compte les ressortissants des pays tiers (étrangers extracommunautaires) qui résident sur le territoire de l’Union européenne. Or, le contrôle des frontières et de l’immigration relevaient, jusqu’à l’adoption du traité d’Amsterdam, des compétences quasi exclusives des États membres. Depuis l’entrée en vigueur de ce traité, le 1er mai 1999, la Communauté européenne est investie des compétences lui permettant d’établir le cadre législatif européen nécessaire à l’élaboration d’une politique commune en matière d’asile et d’immigration. En octobre 1999, le Conseil européen a tenu à Tampere (Finlande) une réunion spéciale consacrée à cette fin, fixant les orientations politiques et des objectifs concrets. Il a conclu qu’une politique commune en matière des migrations doit comprendre notamment un traitement équitable pour les étrangers extracommunautaires qui résident légalement sur le territoire des États membres de l’Union, reconnais- sant la nécessité d’un rapprochement des législations nationales relatives aux conditions d’admission et de séjour de ces personnes et d’un rapprochement du statut juridique des étrangers extracommunautaires titulaires d’un permis de longue durée de celui des ressortissants des pays membres (nationaux et étrangers communautaires). Sur l’initiative de la Commission, le Conseil a déjà adopté un programme législatif dans ces domaines, lequel devait être mis en place au plus tard en 2004. Faisant le bilan de ce programme quinquennal, commençant en 1999 et se terminant en 2004, une certaine doctrine a jugé sévèrement les premiers pas de la politique commune européenne d’asile et

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d’immigration.¹Une étude plus poussée a été faite dans le domaine de l’asile.² En revanche, dans le domaine de l’immigration, la doctrine s’est surtout intéressée à analyser juridiquement la première génération de normes adoptées dans leur ensemble dans le but d’évaluer le niveau d’harmonisation législative de la politique d’immigration.³Il existe également certaines études portant sur le processus de transposition des ces normes à l’échelle nationale.⁴Cepen- dant, outre qu’une analyse détaillée et exhaustive des normes visant à intégrer les étrangers extracommunautaires résidant légalement sur le territoire de l’Union fait défaut, la doctrine s’est surtout attardée à étudier certains aspects du contenu normatif.

Nous avons donc l’ambition de nous livrer à une analyse détaillée de la directive sur le regroupement familial et de la directive sur les résidents de longue durée (RLD). Ces deux directives méritent une attention particulière.

Outre, qu’elles ont été les premières à être adoptées par le Conseil, elles constituent le véritable test permettant d’évaluer les ambitions d’intégration européenne. La directive sur le regroupement familial harmonise les conditions dans lesquelles ce droit peut être exercé. Il s’agit de la première source d’immigration légale dans la majorité des États membres. La directive sur lesRLD

vise à harmoniser ce statut et à le rapprocher de celui dont bénéficient les ressortissants de l’UEayant exercé leur droit à la libre circulation (les étrangers communautaires). Ces deux directives constituent une percée dans le traitement équitable des étrangers extracommunautaires et le législateur européen a ainsi jeté les bases sur lesquelles se construira la politique européenne commune en matière d’immigration légale. L’aptitude de l’UE à garantir l’intégration des étrangers extracommunautaires influence sa cohésion sociale à court et à long terme. Ces directives définissent l’ensemble des droits fondamentaux sur lesquels toutes les futures politiques d’intégration devront s’appuyer. Il est donc essentiel de comprendre la portée de ces directives dans le contexte des orientations fixées à Tampere.

Outre, la description de la perspective historique dans laquelle ont été adoptées ces directives, nous nous demandons premièrement dans quelle mesure leur contenu normatif permet une différence de traitement entre les étrangers extracommunautaires et les étrangers communautaires, deuxième- ment accorde une force contraignante aux obligations des États membres, et troisièmement offre une sécurité juridique aux individus.

1 P. de Bruycker, « Le niveau d’harmonisation législative de la politique européenne d’immi- gration et d’asile », dans F. Julien-Laferrière, H. Labayle, et O. Edström, (dir.): La politique européenne d’immigration et d’asile. Bilan critique cinq ans après le traité d’Amsterdam, Bruylant, Bruxelles, 2005, p. 45.

2 H. Battjes, European asylum law and international law, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/

Boston, 2006, 688 p.

3 Philippe de Bruycker, loc. cit.

4 C.A. Groenendijk et al., The Family Reunification Directive in EU Member States. The First Year of Implementation, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2007, 100 p.

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Chapitre 1 3

Avant de nous attaquer à cette étude, il est bon de rappeler le cadre historique dans lequel est apparu le désir de l’Union de se doter d’une politique européenne commune d’immigration.

1.1.2 Cadre historique

D’après un principe de droit international bien établi, les États ont le droit, sans préjudice des engagements découlant des traités internationaux, de contrôler l’entrée, le séjour et l’établissement des étrangers sur leur territoire.⁵ Le traitement des étrangers relève donc de la souveraineté des États dans la limite des obligations imposées par le droit international. D’une part, les limites se résument à la mise en cause d’un droit fondamental comme celui du droit de vivre en famille, de ne pas faire l’objet de persécutions ou de traitements inhumains ou dégradants. D’autre part, dans le cadre de l’Union européenne, ce principe est de plus en plus circonscrit par des règles communautaires, quoique celles-ci soient relativement récentes.

Plusieurs auteurs se sont penchés avant nous à décrire la perspective historique relative à l’émergence d’une politique européenne d’immigration.⁶ Nous nous contenterons donc de rappeler que l’objectif des traités fondateurs a été de créer un marché commun entre les États membres de la Communauté au sein duquel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée. La préoccupation de légiférer en commun sur la condition des étrangers est donc apparue dès le début de la formation du marché commun. Les États membres ont décidé dans une certaine mesure de transférer partiellement leur compétence en vue d’implanter un système supranational, dit communautaire, qui veillerait à ce que ceux-ci respectent les règles communautaires qui s’étendent aux nationaux des autres États membres qui exercent leur droit en vertu des traités fondateurs. Toutefois, comme le rappelle le professeur Carlier, il s’agit d’une liberté de circulation interne et non de légiférer à l’égard de l’immigration externe.⁷

5 Cour EDH, Chahal c. Royaume-Uni, 15 novembre 1996, Rec. 1996-V.

6 Voir notamment les thèses de Nathalie Berger, La politique européenne d’asile et d’immigration.

Enjeux et perspectives, Bruxelles, Bruylant, 2000, 269 p.; Patrick Dollat, Libre circulation des personnes et citoyenneté européenne. Enjeux et perspectives, Bruxelles, Bruylant, 1998, 560 p.;

Elspeth Guild, Immigration Law in the European Community, The Hague, Kluwer Law Inter- national, 2001, 388 p.; et Helen Staples, The Legal Status of Third country Nationals Resident in the European Union, The Hague, Kluwer Law International, 1999, 448 p.

7 J.-Y. Carlier, « L’Europe et les étrangers », Colloque de Genève, janvier 2006, p. 3, site CERIUM, URL: http://doc.cerium.ca/serv1/06.01_Carlier_Europe_et_etrangers.doc, consulté le 17 octobre 2008; également publié sous « L’Europe et les étrangers », pp. 239-278, in V. Chetail (dir.), Mondialisation, migration et droits de l’Homme: le droit international en question, Bruxelles, Bruylant, 2007, 728 p., Collection de l’Académie de droit international humanitaire et de droits humains à Genève.

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Le traité CE ne prévoyait aucune compétence explicite à l’égard de la Communauté en matière d’immigration i.e. relative aux étrangers extracommunautaires, ce qui ne signifiait pas qu’elle était dénuée de toute compétence.

Le renforcement progressif de la libre circulation des travailleurs a eu des répercussions sur la situation juridique des étrangers extracommunautaires.

En effet, la Communauté a adopté des textes étendant dans une certaine mesure la libre circulation des travailleurs aux étrangers extracommunautaires.

Les bénéficiaires du marché intérieur ont été étendu aux membres de la famille des travailleurs ayant exercé leur droit à la libre circulation quelle que soit leur nationalité.⁸ De plus, la jurisprudence de la CJCE en matière de libre prestations de services a reconnu aux travailleurs étrangers extracommunautaires exécutant une prestation de services à l’intérieur de ce marché une certaine liberté de circulation dans la Communauté.⁹ Outre, le fait que la notion de travailleur se soit élargie, la libre circulation des travailleurs est devenue une libre circulation des personnes.¹⁰Ce qui n’inclut pas directement les étrangers extracommunautaires, mais ils sont indirectement visés par cet élargissement dans la mesure où ils ont un lien avec un citoyen de l’Union, i.e. une personne détenant la nationalité d’un État membre. Il faut ajouter que la libre circulation est nécessaire afin de bénéficier des droits y liés. En principe, les situations purement internes, i.e. mettant en cause un citoyen de l’Union qui n’a pas exercé son droit à la libre circulation, de même que les membres de sa famille quelle que soit sa nationalité ne sont pas couvertes par

8 Règlement (CEE) nô1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté (J.O.C.E., nôL 257 du 19 octobre 1968, p. 2) et Directive 68/360/CEE du Conseil du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l’intérieur de la Communauté (J.O.C.E., nôL. 257 du 19 octobre 1968, p. 13). Le règlement et la directive ont été respectivement modifié et abrogée par la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) nô1612/68 et abrogeant les directives 64/221/

CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (J.O.U.E., n^oL 229 du 29 juin 2004, p. 35).

9 C.J.C.E., 27 mars 1990, Rush Portuguesa, aff. C-113/89, Rec., p. I-1417 et C.J.C.E., 9 août 1994, Vander Elst, aff. C-43/93, Rec., p. I-3803.

10 Demandeurs d’emploi: C.J.C.E., 26 février 1991, Antonissen, aff. C-292/89, Rec., p. I475;

Étudiants: C.J.C.E., 26 février 1962, Raulin, aff. C. 357/89, Rec., p. I-1027 et reconnu par la directive 90/366/CEE du Conseil du 28 juin 1990, remplacée par la directive 93/96/CEE du Conseil du 29 octobre 1993 (J.O.C.E., n^oL 317 du 18 décembre 1993, p. 59), qui à son tour a été intégrée dans la directive 2004/38/CE précité; Retraités: Directive 90/365/CEE du Conseil du 28 juin 1990, relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle (J.O.C.E., n^oL. 180 du 13 juillet 1990, p. 28) égale- ment intégrée dans la directive 2004/38/CE précité; Toute personne ayant la nationalité d’un État membre: Directive 90/365/CEE précité également intégrée dans la directive 2004/

38/CE précité et reconnu par le traité de Maastricht, voir l’article 18 CE.

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Chapitre 1 5

le droit communautaire.¹¹ Cette évolution a été revue et codifiée dans la nouvelle directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres.¹²

Dans un autre registre, sur la base de l’ancien article 238CE(devenu l’article 310CE), la Communauté a conclu des accords (d’association et de coopération) avec des pays tiers aux termes desquels leurs ressortissants bénéficient de certains droits propres à la libre circulation communautaire. Il faut préciser que ces accords n’accordent pas les mêmes droits, ce qui entraîne une inégalité de traitement entre les étrangers extracommunautaires. Les premiers ont été conclus avec la Grèce et la Turquie, respectivement en 1959 et 1963. Le dernier accorde aux ressortissants turcs, moyennant certaines conditions de durée de résidence, un droit au travail et un droit d’accès au marché de l’emploi et « implique nécessairement, sous peine de priver de tout effet le droit qu’elle reconnaît au travailleur turc, du moins à ce moment, d’un droit de séjour dans le chef de l’intéressé ».¹³Ce droit de séjour est limité au seul État ayant auto- risé l’entrée et le séjour de l’intéressé et ne s’étend pas à l’ensemble de l’Union.

Les membres de la famille des travailleurs turcs bénéficient également de certains droits. L’étendue des droits des travailleurs turcs et des membres de leur famille a particulièrement évolué grâce à l’intervention de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE). Si les droits des travailleurs turcs et des membres de leur famille sont limités et ne leur permettent pas de se déplacer à l’intérieur de la Communauté il en est tout autrement des ressortissants des pays membres de l’Association européenne de libre échange (AELE).¹⁴ L’accord de Porto conclu en 1992, prévoit que, sans attendre l’intégration de ces pays à la Communauté, les dispositions relatives à la libre circulation des travailleurs, telles qu’interprétées par laCJCE, s’étendent en intégralité aux travailleurs des pays visés ainsi qu’aux membres de leur famille. Par la suite, plusieurs accords d’association ont été signés avec les pays d’Europe centrale et orientale (PECO). Ces accords visent essentiellement la coopération écono- mique. Ils n’envisagent pas la libre circulation des travailleurs avant une période de transition. Néanmoins, ils facilitent l’établissement de travailleurs indépendants et permettent aux entreprises de faire venir dans certaines conditions leur propre main-d’œuvre pour des périodes limitées. Toutefois, les Etats membres ont voulu éviter d’accorder des dispositions qui entraîne- raient certaines formes de droit de séjour, selon la jurisprudence de l’accord

11 C.J.C.E., 27 octobre 1982, Morson et Jhanjan, aff. 35/82 et 36/82, Rec., p. 3723. En ce qui concerne la notion de situations purement internes voir également: C.J.C.E., 7 juillet 1992, Singh, aff. C-370/90, Rec., p. I-4265; C.J.C.E., 7 juillet 1992, Micheletti, aff. C-369/90, Rec., p. I-4239; C.J.C.E., 2 octobre 2003, Garcia Avello, aff. C-148/02, Rec., p. I-11613; et C.J.C.E., 19 octobre 2004, Chen, aff. C-200/02.

12 J.O.U.E., n^oL 229 du 29 juin 2004, p. 35.

13 C.J.C.E., 20 septembre 1990, Sevince, aff. C-192/89, Rec. p. I-3461, point 29.

14 Autriche, Finlande, Islande, Norvège, Suède.

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avec la Turquie. Quant aux accords de coopération, ils visent à « promouvoir une coopération globale […] en vue de contribuer au développement économi- que et social [du pays tiers] et de favoriser le renforcement de leurs rela- tions ».¹⁵De tels accords ont été signés entre la Communauté et les trois pays du Maghreb (Maroc, Algérie, Tunisie) en 1976. Ils ne comportent aucune clause relative au droit de séjour mais bien une clause de non- discrimination entre les travailleurs de ces pays, occupés en Europe et les nationaux « en ce qui concerne les conditions de travail et de rémunération ». Ce principe de non- discrimination s’étend aux membres de leur famille résidant avec eux, « dans le domaine de la sécurité sociale » (art. 40-41, accordCEE-Maroc). Les Conven- tions signées entre la Communauté et les pays A.C.P. (Afrique, Caraïbes, Pacifique) comportent un principe de non-discrimination notamment pour le logement, l’éducation, la santé, les autres services sociaux, le travail et la sécurité sociale au profit des travailleurs migrants se trouvant légalement sur le territoire européen et, pour la sécurité sociale, y exerçant légalement une activité salariée.

Sur le plan national, les États membres ne partageaient pas les mêmes préoccupations. Leur situation est tributaire d’un historique disparate. Seuls certains États membres connaissaient une tradition d’immigration hérité de leur passé colonial tandis que d’autres connaissaient plutôt une tradition d’émigration (particulièrement les États membres du sud de l’Europe). La crise économique provoquée par la hausse des prix du pétrole en 1973-1974 va influencer l’échiquier européen. La plupart des États membres recherchaient le retour de la majeure partie de l’immigration, qui avait été accueillie sur une base temporaire afin de répondre à une demande de main-d’œuvre. Ils ont développé des contrôles plus sévères aux frontières et à l’intérieur de leur territoire, afin de protéger la main-d’œuvre nationale. Cette volonté se confron- tait au respect des droits de la personne, normes reconnues par tous ces États de droit. Par conséquent, le droit d’asile et le regroupement familial étaient devenus les deux sources majeures d’immigration. Cette situation va renforcer la volonté des États membres de coopérer davantage.

Sur le plan régional, considérant que la libre circulation des travailleurs pouvait s’étendre aux membres de la famille d’un citoyen de l’Union, quelle que soit leur nationalité, celle-ci avait nécessairement une influence sur la politique migratoire externe, d’où l’initiative de la Commission en 1985, visant à instaurer « une procédure de communication préalable et de concertation sur les politiques migratoires vis-à-vis des pays tiers ».¹⁶Certains États membres se sont opposés à ce texte, invoquant le fait que la politique migratoire ne relève pas des compétences communautaires mais exclusivement des souverainetés nationales. Bien que laCJCEait annulé ce texte au motif que la Commission n’avait pas compétence pour étendre l’objet de la procédure de

15 C.J.C.E., 31 janvier 1991, Kziber, aff. C-18/90, Rec. p.I-199.

16 Décision 85/381/CEE, (J.O.C.E., n^oL 217 du 14 août 1985, p. 25).

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Chapitre 1 7

consultation aux matières concernant l’intégration culturelle des travailleurs étrangers extracommunautaires et des membres de leur famille et pour imposer à la consultation un objectif d’assurer la conformité des projets nationaux et d’accords avec des pays tiers avec les politiques et actions communautaires, elle reconnaît néanmoins que la politique migratoire vis-à-vis des pays tiers n’est pas entièrement étrangère aux matières sociales, ajoutant que la promotion de l’intégration professionnelle des travailleurs originaires de pays tiers « relève du domaine social au sens de l’article 118 en ce qu’elle est intimement liée à l’emploi. [..] Il en est de même de leur intégration sociale […] dans la mesure où sont en cause des projets présentant un lien avec les problèmes d’emploi et de conditions de travail ».¹⁷En effet, la CJCEa conclu que « la situation de l’emploi et, en termes plus généraux, l’amélioration des conditions de vie et de travail à l’intérieur de la Communauté sont susceptibles d’être affectées par la politique suivie par les États membres à l’égard de la main-d’œuvre en provenance de pays tiers. […] Il importe d’assurer que les politiques migratoires des États membres vis-à-vis des pays tiers prennent en considération les politiques communes et actions menées au niveau de la communauté en particulier dans le cadre de la politique communautaire du marché du travail, afin de ne pas en compromettre les résultats ».¹⁸

En outre, les négociations ayant mené à la conclusion de l’Acte unique européen (AUE), entré en vigueur le 1^erjuillet 1987, ont eu comme résultat que l’unanimité n’est plus requise pour les mesures destinées à l’établissement du marché intérieur. Cependant, cette règle connaît une exception de taille: elle ne s’applique pas aux mesures concernant notamment la libre circulation des personnes, qui elles demeurent assujetties à l’unanimité étant donné la grande résistance des États membres à se départir de leurs prérogatives. Il n’en demeure pas moins que l’AUE a inséré dans le droit communautaire par son article 13, des dispositions (art. 8A) permettant à la Communauté d’arrêter des mesures « destinées à établir progressivement le marché intérieur au cours de la période expirant le 31 décembre 1992 ». Le marché intérieur est définit comme un « espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée selon les dispositions du présent traité ». En principe, la suppression des contrôles aux frontières intérieures sur les personnes suppose que ceux-ci sont également supprimés à l’égard des étrangers extracommunautaires. Toutefois, la suppression des contrôles aux frontières intérieures est liée au contrôle des frontières extérieures, pour lequel il n’existait pas à l’époque de règles communes.¹⁹

17 C.J.C.E., 9 juillet 1987, Allemagne, France, Pays-Bas, Danemark et Royaume-Uni c/Commission, aff. jtes C-281/85, 285/85, 287/85, Rec., p. I-3203.

18 Décision 85/381/CEE précité p. 25.

19 « […] au moment des faits au principal, il n’existait pas de règles communes ni d’harmonisation des législations des États membres, notamment en matière de contrôles aux frontières extérieures, de politique d’immigration, de visas et d’asile. Par conséquent, même au cas où, en vertu de l’article 7 A ou de l’article 8 A du traité, les ressortissants des États membres

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De plus, lors de la signature de l’AUE, la conférence des représentants des gouvernements a notamment adopté une déclaration relative à l’article 8A stipulant que: « Aucune de ces dispositions n’affecte le droit des États membres de prendre celles des mesures qu’ils jugent nécessaires en matière de contrôle de l’immigration […] ». Quoique la valeur interprétative d’une telle déclaration demeure imprécise, elle témoigne de la difficulté à reconnaître à la Commu- nauté certains pouvoirs dans ce domaine.

Pendant cette période où les États membres développaient le concept d’un marché intérieur incluant l’abolition des contrôles de personnes et au cours de laquelle il n’a pas été possible de dégager un principe relativement à une compétence générale communautaire à l’égard des étrangers extracommunautaires,²⁰ cinq États membres sont allés de l’avant et ont conclu les accords de Schengen devant permettre d’harmoniser progressivement les politiques d’asile et d’immigration, dans la perspective de la création d’un espace sans frontières au sein duquel serait garantie la libre circulation des personnes, dans un sens large i.e. qui ne devrait pas s’appliquer qu’aux seuls citoyens euro- péens. Les pays signataires ont adopté une politique commune relativement aux visas et au droit d’asile ainsi que renforcé les contrôles aux frontières limitrophes de pays extérieurs à l’« espace Schengen ». Cet accord a été com- plété par la convention de Schengen qui définit les conditions d’application et les garanties de mise en œuvre de la libre circulation, à savoir la disparition des frontières intérieures et le renforcement des frontières extérieures. Cette dernière a été signée en 1990 et est entrée en vigueur en 1995. Des mesures ont été adoptées dans ce contexte intergouvernemental à l’extérieur de l’ordre juridique communautaire.

Fort de cette expérience, l’intégration européenne a connu un nouvel essor avec la conclusion du traité de Maastricht. Il a été résolu de « poursuivre le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Euro- pe » mais qui respecte l’identité nationale de ses États membres (art. F, par.

1). Une citoyenneté européenne a été instituée qui ne remplace pas la citoyen- neté nationale mais s’y ajoute. En ce qui concerne la politique d’immigration, en dépit du fait que la mise en œuvre du marché unique avec la suppression des contrôles aux frontières intérieures mettait en évidence la nécessité de coordonner les dispositions législatives et réglementaires nationales des États membres notamment dans le domaine de l’immigration, le traité a fait l’objet de compromis quant à la répartition des compétences qui étaient difficilement conciliables avec cet objectif. Le législateur communautaire a introduit dans le cadre de ce traité, l’article 100 C lequel permet aux institutions communautaires (1^erpilier) de déterminer les pays tiers dont les ressortissants doivent

auraient un droit inconditionnel de circuler librement sur le territoire des États membres, ces derniers conserveraient le droit d’effectuer des contrôles d’identité »: C.J.C.E., 21 septembre 1999, Wijsenbeek, aff. C-378/98, Rec., p. I-6207.

20 Elspeth Guild, op.cit., p. 213..

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Chapitre 1 9

être munis d’un visa lors du franchissement des frontières extérieures ainsi que d’arrêter des mesures relatives à l’instauration d’un modèle type de visa.

Cependant, il ne s’agissait pas clairement d’une compétence exclusive. En effet, il était prévu également que des matières connexes mais d’intérêt commun, dont la politique d’immigration et la politique à l’égard des étrangers extracommunautaires (art. K1) relèveraient de la compétence des États membres, privilégiant pour ces matières la méthode intergouvernementale (3^ièmepilier).

D’autre part, le traité contient des dispositions permettant de transférer au premier pilier pour une meilleure efficacité des matières relevant du troisième pilier (art. K9). En outre, faut-il le rappeler, la CJCE ne pouvait exercer sa compétence à l’égard des dispositions prévues au troisième pilier (Dispositions sur la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (JAI)). En pratique, d’un côté le Conseil des ministres a surtout adopté des résolutions ou des recommandations qui ne sont pas des instruments con- traignants et d’un autre côté, l’article 100 C n’a jamais permis l’adoption de dispositions de droit communautaire dérivé. Dans le domaine de l’immigration, le Conseil a adopté premièrement une résolution sur le regroupement familial (1993) fixant des règles restrictives en ce qui concerne l’admission des membres de la famille d’un étranger extracommunautaire déjà installé dans l’Union, laquelle a été suivie de trois résolutions (1994) définissant les orientations relativement à la limitation des admissions à des fins d’emploi de salariés, de travailleurs indépendants, et d’étudiants étrangers extracommunautaires.

Dans ce contexte, une politique commune d’immigration i.e. un rapprochement des politiques nationales pouvait difficilement progresser. Le bilan de la méthode de coopération intergouvernementale a été dans son ensemble con- sidéré comme mitigé. Il est donc apparu nécessaire de faire passer du troisième pilier au premier pilier les questions d’intérêt commun relatives aux étrangers extracommunautaires.

C’est l’objet du traité d’Amsterdam conclu en 1997 et entré en vigueur en 1999. Le traité de Maastricht avait introduit une clause de révision aux termes de laquelle une conférence des représentants des gouvernements des États membres devait être convoquée en 1996 afin d’examiner les dispositions du traité de Maastricht pour lesquelles une révision était prévue.²¹Il a été pro- posé de remédier aux insuffisances du traité dans le domaine duJAInotamment à l’absence d’efficacité, de contrôle démocratique et judiciaire, d’objectifs clairs et d’instruments appropriés, notamment en transférant les domaines de laJAI

vers le cadre communautaire.²²Par ailleurs, dans une Union élargie, le main-

21 Article N du traité de Maastricht.

22 Le 5 décembre 1995, le groupe de réflexion créé par le Conseil européen de Corfou des 24 et 25 juin 1994 a remis au Conseil européen de Bruxelles son rapport final sur les défis à relever lors de la Conférence intergouvernementale (CIG) de 1996 afin d’adapter l’Union européenne aux réalités et de la préparer au prochain élargissement: Rapport du Groupe de Réflexion. Une stratégie pour l’Europe, site Parlement européen, URL: http://

www.europarl.eu.int/enlargement/cu/agreements/reflex1_fr.htm/, consulté le 20 octobre

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tien de l’unanimité peut mener à la paralysie, d’où la nécessité d’adopter un système moins contraignant. L’objectif du traité d’Amsterdam est la réalisation progressive d’un espace de liberté, de sécurité et de justice au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes. Il a introduit un nouveau titre (titre IV) consacré aux visas, à l’asile, à l’immigration et aux autres politiques liées à la libre circulation. Il a été convenu d’accorder la priorité à la lutte contre l’immigration illégale tout en assurant l’intégration et le respect des droits des étrangers extracommunautaires séjournant légalement dans l’UE, ainsi que la protection de ceux qui en ont besoin, même s’ils ne remplissent pas pleinement les critères de la convention de Genève. La coopération intergouvernementale dans les matières de (JAI), a donc été « communautarisée », à l’exception de la coopération policière et judiciaire pénale. Dorénavant, la politique d’immigration cesse de relever de la compétence exclusive des États membres et devient de manière concurrente une compétence communautaire. La Commu- nauté peut adopter des instruments ayant des effets juridiquement con- traignants et développer de véritables normes communautaires en matière d’immigration et de l’asile. De plus, il a été décidé d’intégrer l’acquis de Schengen, i.e. son système, à l’intérieur du cadre communautaire. Pourtant, le traité a également des limites. Il ne s’applique pas à trois États membres:

le Danemark, le Royaume-Uni et l’Irlande. En outre, le recours à l’unanimité pour sa mise en application va réduire considérablement la portée de son programme législatif.

En juin 1998, le Conseil européen de Cardiff a invité le Conseil et la Com- mission à lui présenter lors de sa réunion de Vienne, un plan d’action sur la meilleure façon de mettre en œuvre les dispositions du traité d’Amsterdam relatives à l’établissement d’un espace de liberté, de sécurité et de justice.

Réunis de nouveau à Pörtschach de manière informelle, les chefs d’État et de gouvernement ont décidé également de tenir un Conseil européen spécial à ce sujet à Tampere en octobre 1999.

Les 11 et 12 décembre 1998, le Conseil européen de Vienne a adopté le plan d’action qui avait été approuvé par le Conseil le 3 décembre précédent.

Aux termes de ce plan, il a été convenu « de donner une traduction complète aux priorités et au calendrier fixés dans le traité d’Amsterdam » mais égale- ment de « tenir compte de l’approche générale et de la philosophie inhérente au concept d’espace de liberté, de sécurité et de justice ». Les deux institutions s’entendent pour affirmer que « Ces trois notions sont étroitement liées entre elles. La liberté perd une grande partie de son sens si on ne peut la vivre dans un environnement sûr, fondé sur un système judiciaire auquel tous les citoyens

2005; Parlement européen, « Résolution sur le fonctionnement du Traité sur l’Union euro- péenne dans la perspective de la Conférence intergouvernementale de 1996 – Mise en œuvre de l’Union (17 mai 1995) », (J.O.C.E., n° C 151 du 19 juin 1995, p. 56.); Commission européen- ne, Avis du 28 février 1996, « Renforcer l’Union politique et préparer l’élargissement », COM (96) 90 final.