28 272 Bestrijding uitstoot broeikasgassen
Nr. 2 RAPPORT
INHOUD
Samenvatting 5
1 Inleiding 12
1.1 Achtergrond 12
1.2 Verantwoordelijkheden 12
1.3 Onderzoek Algemene Rekenkamer 13
1.4 Opbouw rapport 14
2 Beleid en coördinatie 15
2.1 Inleiding 15
2.2 Huidig beleid 15
2.3 Beoordeling doelen en resultaten 19
2.4 Coördinatie door het Ministerie van VROM 20
2.5 Conclusies 22
3 Fiscaal beleid 24
3.1 Inleiding 24
3.2 Analyse maatregelen 25
3.3 Conclusies 29
4 Sector Industrie 30
4.1 Inleiding 30
4.2 Analyse sector 31
4.3 Analyse beleidsmaatregelen 34
4.4 Conclusies 39
5 Sector Energie 40
5.1 Inleiding 40
5.2 Analyse sector 42
5.3 Analyse maatregelen 44
5.4 Conclusies 49
6 Sector Verkeer en vervoer 51
6.1 Inleiding 51
6.2 Analyse sector 53
6.3 Analyse maatregelen 55
6.4 Conclusies 59
7 Sector Landbouw 61
7.1 Inleiding 61
7.2 Analyse sector 63
7.3 Analyse maatregelen 65
7.4 Conclusies 69
8 Sector Huishoudens 71
8.1 Inleiding 71
8.2 Analyse sector 72
8.3 Analyse maatregelen 74
8.4 Conclusies 78
9 Slotbeschouwing 79
9.1 Overzicht sectoren 79
9.2 Conclusies 81
9.3 Aanbevelingen 82
10 Reactie bewindspersonen en nawoord Algemene Rekenkamer
85
10.1 Reactie minister op conclusies 85
10.2 Reactie minister op aanbevelingen 86
Bijlage 1 Overzicht van conclusies, aanbevelingen en toezeggingen ministers
94
Bijlage 2 Relevante regeringsnota’s 1989–2001 99
Bijlage 3 Normenkader 100
Bijlage 4 Geselecteerde maatregelen 103
Bijlage 5 Betrokken externe deskundigen 104
Bijlage 6 Onderbouwing beoordelingen 105
Bijlage 7 Gebruikte afkortingen 110
Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2001–2002
SAMENVATTING
De Algemene Rekenkamer heeft tussen december 2000 en oktober 2001 onderzoek gedaan naar het Nederlandse beleid gericht op de bestrijding van de uitstoot van broeikasgassen tussen 1989 en 2001.
Sinds 1990 is in Nederland de uitstoot van broeikasgassen met circa 3%
toegenomen. De totale uitstoot bestond in 2000 voor 80% uit CO2en voor 20% uit de zogenaamde overige broeikasgassen zoals methaan (CH4) en lachgas (N2O).
Vanaf de publicatie van het eersteNationaal Milieubeleidsplan (NMP) in 1989 is het beleid gericht op de bestrijding van broeikasgassen hoger op de binnenlandse politieke agenda gekomen. Een belangrijk onderdeel is het energiebesparingsbeleid. In 1990 is als hoofddoel van het beleid geformuleerd dat in 2000 de CO2-uitstoot 3% lager moet zijn dan in 1990.
In 1997 is internationale overeenstemming bereikt over het zogenoemde Kyotoprotocol, in het verlengde van het Klimaatverdrag uit 1992. Mede op basis daarvan is in het regeerakkoord van het tweede kabinet-Kok in 1998 opgenomen, dat Nederland zich verplicht om in de periode tot 2008–2012 de uitstoot van broeikasgassen met gemiddeld 6% te reduceren ten opzichte van 1990. De helft van de emissiereductie zal worden gereali- seerd in Nederland, de andere helft in het buitenland. Binnen de Europese Unie (EU) is afgesproken dat de lidstaten de mogelijkheid krijgen om maximaal 50% van de benodigde emissiereductie via de inzet van flexibele instrumenten in het buitenland te realiseren.
De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de doelen van het broei- kasgasbeleid concreet en toetsbaar zijn geformuleerd, of er voldoende en kwalitatief goede informatie beschikbaar is over de beleidsvoorbereiding en de beleidsuitvoering, alsmede over de prestaties en effecten van het beleid, en hoe de coördinatie van het beleid is verlopen.
De opzet van het onderzoek sluit aan bij de economisch-maatschappelijke sectoren waarbinnen het beleid grotendeels wordt uitgevoerd: de
sectoren Industrie, Energie, Verkeer, Landbouw en Huishoudens. Per sector is een aantal beleidsmaatregelen aan een analyse onderworpen.
Ook het fiscale instrumentarium dat generiek wordt ingezet voor het klimaatbeleid, is in het onderzoek betrokken.
Het onderzoek heeft zich voor de periode tot de Nederlandse uitwerking van het Kyotoprotocol (1997) gericht op het gehele beleid, en voor de periode daarna op het binnenlandse beleid.
De ministeries die een rol spelen in de uitvoering van het binnenlandse beleid gericht op de bestrijding van broeikasgassen zijn de Ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), Econo- mische Zaken (EZ), Verkeer en Waterstaat (V&W), Landbouw, Natuur- beheer en Visserij (LNV) en Financiën. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuiZa) is betrokken bij de uitvoering van het buitenlandse beleid gericht op de bestrijding van broeikasgassen. Verder zijn ook uitvoerings- organisaties zoals Novem en Senter in het onderzoek van de Algemene Rekenkamer betrokken.
Tegelijkertijd met dit onderzoek begon de Algemene Rekenkamer samen met het Landbouweconomisch instituut (LEI) aan een eigen analyse van de effectiviteit van het energiebesparingsbeleid binnen de glastuinbouw.
Deze studie zal op een later moment worden gepubliceerd.
Hoofdconclusies
In september 2001 publiceerde het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) deMilieubalans 2001. Daaruit blijkt dat de CO2-uitstoot in 2000 8% meer bedroeg dan in 1990. De doelstelling om in 2000 3% minder CO2-uitstoot te hebben ten opzichte van 1990 is niet gehaald. Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat bij continuering van de huidige beleidsinzet het niet zeker is dat het binnenlandse doel voor de periode 2008–2012 wel gehaald zal worden.
De huidige beleidsinzet kenmerkt zich door een gebrekkige samenhang, en door tekortkomingen in de beleidsvoorbereiding. Tevens is sprake van inzet van beleidsmaatregelen zonder concrete handhavings- en sanctie- mogelijkheden, waarbij grootgebruikers van energie deels zijn ontzien. De coördinerend minister van VROM heeft weinig instrumenten en bevoegd- heden om maatregelen voor emissiereductie bij andere ministeries af te kunnen dwingen.
Het beleid is verder afhankelijk van externe factoren, zoals economische groei, de (internationale) prijs van energie en de invloed van ander beleid zoals de liberalisering van energiemarkten. Dit kan leiden tot onzekerheid bij bedrijven en daardoor mogelijk tot minder investeringen in energiebe- sparing.
De tweede hoofdconclusie is dat zelfs indien in de periode 2008–2012 het binnenlandse reductiedoel wél wordt bereikt, het niet mogelijk is om met zekerheid vast te stellen of dit het gevolg is van het ingezette beleid. Er is geen systeem op basis waarvan de resultaten van het binnenlandse beleid kunnen worden geaggregeerd tot een totaalresultaat.
Per inhoudelijk onderdeel van het onderzoek komt de Algemene Reken- kamer tot de volgende deelconclusies.
Doelformulering
Naarmate het beleid voor de bestrijding van broeikasgassen hoger op de politieke agenda is gekomen, zijn de doelen ervan minder precies gewor- den. Na 1995 is het totaaldoel niet meer duidelijk doorvertaald naar de sectoren. Vanaf 1999 zijn er per sector geen doelen in termen van broei- kasgasreductie meer waarop de betrokken ministers (respectievelijk van EZ, LNV en V&W) aangesproken kunnen worden, en worden vooral (relatieve) energie-efficiëntiedoelen belangrijk geacht.
De doelen zijn inmiddels afgezwakt. Het binnenlandse doel voor 2000 was gericht op de vermindering van de binnenlandse CO2-uitstoot ten opzichte van 1990 met 3%. Het nieuwe binnenlandse doel voor de periode
2008–2012 betreft alle broeikasgassen samen, waarbij de helft in het buitenland mag worden gereduceerd.
Verder is de kwaliteit van de doelformulering van de onderzochte maat- regelen binnen de sectoren wisselend. De doelen binnen de sectoren Energie, Verkeer, Landbouw en Huishoudens zijn gemiddeld genomen beter geformuleerd («SMART»: specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch, tijdgebonden) dan de doelen voor de sector Industrie en voor het sectoroverstijgende fiscale instrumentarium.
Beleidsvoorbereiding
De voorbereiding van het beleid ter bestrijding van de uitstoot van broeikasgassen vertoont over de gehele linie tekortkomingen. Enerzijds bevatten de relevante regeringsnota’s weinig onderbouwing per sector met (gegevens uit) bijvoorbeeld probleemanalyses, ex-ante-evaluaties en kosteneffectiviteitsanalyses. Anderzijds zijn veel beleidsmaatregelen
beperkt onderbouwd met onderliggende analyses. De kwaliteit van de weinige aanwezige analyses is in de sectoren Industrie en Verkeer minder goed dan in de andere sectoren.
Beleidsuitvoering
De uitvoering van maatregelen gericht op de binnenlandse reductie van broeikasgassen blijft achter, zoals bijvoorbeeld blijkt bij het met grote ambities ingezette CO2-reductieplan. Van de€ 425 miljoen voor dit beleid voor de periode vanaf 1997 was medio 2001€ 197,3 miljoen gecommit- teerd en slechts€ 21 miljoen uitbetaald.
Over de gehele linie is in voldoende mate uitvoeringsinformatie aanwezig.
De kwaliteit daarvan is redelijk.
Prestaties en effecten
Het beleidsdoel voor 2000 van 3% minder CO2-uitstoot in vergelijking met 1990 is niet gehaald. In werkelijkheid is de CO2-uitstoot ongeveer 8%
hoger. Alleen binnen de sector Industrie is het belangrijkste sectordoel gehaald. De haalbaarheid van het binnenlandse beleidsdoel voor de periode 2008–2012 wordt door de Algemene Rekenkamer niet zeker geacht. Binnen dit doel zijn de onderliggende reductiedoelen voor de sectoren Industrie en Landbouw mogelijk wel haalbaar.
In de sectoren Landbouw en Huishoudens is over de prestaties en effecten van het beleid relatief weinig informatie beschikbaar. Van de wél aanwe- zige informatie is de kwaliteit met name binnen de sectoren Energie, Verkeer en Landbouw goed.
Aanbevelingen
Omdat de haalbaarheid van het binnenlandse doel voor de periode 2008–2012 onzeker is, acht de Algemene Rekenkamer het van belang dat de regering de huidige definiëring en taakverdeling van het klimaatbeleid, inclusief coördinatie en handhaving, in de nabije toekomst nader
preciseert. De samenhang en consistentie in het beleid kunnen worden versterkt, onder meer door de opeenstapeling van regelingen tegen te gaan en de verschillende doelen van het beleid te gaan uitdrukken in dezelfde grootheid. Dit is ook van belang met het oog op de lopende operatie «Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording» (VBTB), waarin groot belang wordt gehecht aan welomschreven beleidsdoelen.
Er zou aandacht kunnen worden geschonken aan de onderbouwing en effecten van het beleid. Ook de invloed van externe factoren en ander (aanpalend) beleid zou hierbij expliciet betrokken kunnen worden.
De kwaliteit van de beleidsvoorbereiding bij alle betrokken ministeries, met name wat ex-ante-evaluaties en kosteneffectiviteitsanalyses betreft, is voor verbetering vatbaar.
Verder beveelt de Algemene Rekenkamer aan een systeem te laten ontwikkelen op basis waarvan de invloed van het binnenlandse beleid op de ontwikkeling van de emissie van broeikasgassen kan worden vastge- steld.
Ten slotte beveelt de Algemene Rekenkamer aan de coördinerend
bewindspersoon sterkere instrumenten en bevoegdheden te geven, zodat deze ook in de praktijk de regie in handen kan nemen, en op basis van het binnenlandse doel bijvoorbeeld een nationale emissierichtlijn kan
formuleren, die wordt doorvertaald naar de betrokken sectoren en ministeries.
De Algemene Rekenkamer heeft op basis van de afzonderlijke onderdelen van het onderzoek tevens een aantal specifieke aanbevelingen geformu- leerd.
Zo beveelt de Algemene Rekenkamer de minister van Financiën aan om, in samenwerking met de andere betrokken ministers, onderzoek in gang te zetten naar de bijdrage van de generiek ingezette fiscale regelingen aan de bestrijding van uitstoot van broeikasgassen.
De ministers van EZ en VROM zouden de relatie tussen het energiebespa- ringsbeleid voor de sector Industrie, met name het Benchmarkingcon- venant, en het klimaatbeleid nader kunnen operationaliseren.
Voor de sector Energie beveelt de Algemene Rekenkamer de minister van EZ aan de reductie in CO2-uitstoot als gevolg van elektriciteitsbesparingen te gaan toerekenen aan de sector waar die reductie wordt bereikt. Tevens zou de minister van EZ de doelen voor duurzame energie opnieuw kunnen bezien.
De minister van V&W zou bij het beleid waarbij naast andere doelen ook reductie van broeikasgassen wordt nagestreefd, expliciet aan kunnen geven wat de effecten zijn voor reductie van de broeikasgassen. Ook zou het reductiebeleid binnen deze sector naast wegverkeer ook gericht kunnen worden op binnenvaart en mobiele werktuigen.
Verder wordt de minister van LNV in overweging gegeven na te gaan wat de eventuele negatieve effecten zijn van de langzamer verlopende herstructurering van de glastuinbouw en de liberalisering van energie- markten op hetgeen over energiebesparing is vastgelegd in het convenant Glastuinbouw en Milieu. Indien er sprake blijkt te zijn van negatieve effecten, zou het ministerie kunnen overwegen aanvullend beleid in te zetten.
Voor de sector Huishoudens zouden de verantwoordelijke ministers (van VROM, EZ en Financiën) de vergoedingen die worden betaald aan energiedistributiebedrijven voor de (zeer hoge) uitvoeringskosten van de Energie Premieregeling, kunnen onderbouwen met berekeningen op basis van de werkelijke kosten. Ook beveelt de Algemene Rekenkamer de minister van Financiën in dit verband aan om de energiebedrijven inzage te vragen in de gegevens over inning van de Regulerende Energie- belasting («ecotax»), en om helderheid te verkrijgen over de terugsluizing van deze gelden naar de huishoudens.
Reactie bewindspersonen
De minister van VROM heeft, als coördinerend bewindspersoon voor het klimaatbeleid, bij brief van 27 februari 2002 op het onderzoek gereageerd, mede namens de ministers van EZ, LNV, V&W, Financiën en BuiZa.
De minister geeft aan dat hij het eens is met de hoofdconclusie van het onderzoek, dat de beleidsdoelen voor 2000 niet zijn gehaald. De minister gaat er echter in afwijking van de Algemene Rekenkamer van uit dat de beleidsdoelen voor de periode 2008–2012 wél worden gehaald.
De minister onderbouwt deze veronderstelling met het aanhalen van de in februari 2002 naar de Tweede Kamer gezondenEvaluatienota Klimaat- beleid. Bovendien zou uit een nieuwe referentieraming van energie en emissies blijken dat de beleidsopgave voor 2010 geen 50 Mton, maar 40 Mton bedraagt. De in het binnenland te behalen reductie van 20 Mton kan volgens deEvaluatienota Klimaatbeleid met het beleid aangekondigd in deUitvoeringsnota Klimaatbeleid van 1999 (deels na juli 2001 van kracht geworden) worden behaald. Volgens de minister zal na het in werking treden van het Kyotoprotocol via de Kyotomechanismen de markt voor emissiereducties op gang komen. Hij verwacht dat dit op tijd is om het buitenlandse deel van de beleidsinspanning te realiseren. Wel zal volgens
de minister voldoende zekerheid moeten worden verkregen over de effecten van het beleid.
Het kabinet deelt de opvatting van de Algemene Rekenkamer dat
definiëring en taakverdeling van het klimaatbeleid, inclusief coördinatie en handhaving, precisering behoeft. Daarom zal toegewerkt worden naar verdeling van nationale emissieruimte door streefwaarden voor sectorale emissieniveaus te formuleren. Handhaving is niet voor alle maatregelen, zoals marktstimulering, geschikt.
Voor de reductie van de spanning tussen doelen van klimaatbeleid en doelen van ander beleid is internalisering en goede positionering van het klimaatbeleid bij departementen volgens het kabinet een oplossing.
Om ongewenste stapeling van regelingen te voorkomen en om het beleidsinstrumentarium te stroomlijnen, zal toegewerkt worden naar de verdeling van nationale emissieruimte door eerder genoemde sectorale streefwaarden.
Volgens de minister heeft met deUitvoeringsnota Klimaatbeleid en de Evaluatienota Klimaatbeleid de beleidsvoorbereiding op verantwoorde wijze plaatsgevonden.
De minister onderkent het belang van meerkennis over effecten van beleid en zegt toe zich in te spannen om sectorgewijs analyses uit te voeren. Om hiervoor in de toekomst, zoals het ijkmoment 2005, beter inzicht te hebben, zal de «Regeling prestatiegegevens en evaluatie- onderzoek» worden geïmplementeerd in de vorm van een handreiking Monitoring klimaatmaatregelen.
De minister acht sterkere instrumenten voorcoördinatie van het klimaat- beleid niet noodzakelijk. De eerdergenoemde sectorale streefwaarden en de positionering bij departementen zijn waarborgen voor een heldere verdeling van verantwoordelijkheden over de departementen en inzicht in de onderlinge relatie tussen doelen van het klimaatbeleid en sector- belangen. Volgens de minister zijn belangrijke effecten voor het klimaat- beleid expliciet onderdeel van relevante besluitvorming op andere beleidsterreinen bij departementen. De minister zegt toe een nationale emissierichtlijn in het licht van sectorale streefwaarden en de mogelijke invoering van emissiehandel te bezien.
Reactie per sector
Het kabinet onderschrijft de aanbeveling voor hetfiscale instrumentarium om onderzoek in gang te zetten naar de bijdrage van het fiscaal beleid aan de reductie van broeikasgassen.
De minister geeft aan dat de intensiteit van energiebesparingsbeleid voor deIndustrie wordt bepaald door klimaatdoelen. Waar opportuun wordt het instrumentarium op CO2-leest geschoeid.
De minister acht het doel voorduurzame energie voor 2010 haalbaar. Het aanbod van duurzame energie zal moeten worden gestimuleerd door problemen op lokaal niveau op te lossen. In hetEnergierapport 2002 wordt aangekondigd dat bezien zal worden hoe de onzekerheid van investeerders in duurzame energie kan worden verminderd.
Voor desector Verkeer en Vervoer zullen effecten van het congestiebeleid op de reductie van broeikasgassen zo goed als mogelijk is meegenomen worden in de beleidsvoorbereiding en de besluitvorming. De minister kondigt voorts voor deze sector beleid aan ter stimulering van CO2-reductie in deelsectoren waar dit nog ontbreekt (binnenvaart en mobiele werktuigen).
Voor desector Landbouw kondigt de minister aan dat voor 2002 de
wenselijkheid van de herijking van de beleidsinstrumenten voor de glastuinbouw zal worden bezien.
Voor desector Huishoudens wil de minister vanwege de daaruit voort- vloeiende hoge uitvoeringskosten geen verplichting aan de energiebe- drijven opleggen tot registratie van energiegebruik naar huishoudens en bedrijven.
Nawoord Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer is op basis van de bevindingen uit haar onderzoek niet geheel overtuigd van de door de minister uitgesproken positieve verwachting ten aanzien van de realisatie van het beleidsdoel voor de periode 2008–2012.
Een als basis voor deEvaluatienota Klimaatbeleid opgesteld rapport van RIVM en Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) komt tot de conclusie dat de schattingen van de effecten op CO2-emissies van beleid dat nu in voorbereiding is, zijn omgeven met onzekerheden. Het minis- terie gaat uit van de meest optimistische inschatting van ECN en RIVM.
Deze instellingen zelf achten de kans op realisatie van dat niveau bij de huidige inzichten echter gering.
Het beleid voor het bereiken van het buitenlandse deel van de Kyotodoel- stelling moet bovendien voor een belangrijk deel nog in werking treden.
Bovengenoemde constateringen sterken de Algemene Rekenkamer in haar conclusie dat het realiseren van de Kyotodoelstelling nog niet verzekerd is. Dit klemt des te meer, omdat ook de effecten van beleid van vóór juli 2001 – eveneens van belang voor het bereiken van de Kyotodoel- stelling – niet vaststaan.
De Algemene Rekenkamer is verheugd over de toezegging dat de
nationale emissieruimte zal worden toegedeeld naar sectoren, in de vorm van streefwaarden voor sectorale emissieniveaus. Zij ziet dit als een belangrijke stap voor de inbedding van het klimaatbeleid in de sectoren en de vakdepartementen. De ontwikkeling van sectorale streefwaarden, die de Algemene Rekenkamer als sectordoelstellingen opvat, komt de consistentie van het beleid ten goede. Verder pleit de Algemene Reken- kamer voor een goede positionering van het klimaatbeleid bij de vakdepartementen.
Over het handhavings- en sanctieregime verschilt de Algemene Reken- kamer van mening met de minister. Het wegnemen van de onzekerheid over de doeltreffendheid van instrumenten met een vrijwillig karakter is een blijvend punt van aandacht. Ook bij subsidies of belastingvoordelen acht de Algemene Rekenkamer handhaving een relevant onderdeel van het beleid.
De Algemene Rekenkamer onderschrijft de opmerking van de minister dat de onderbouwing van de beleidsvoorbereiding aan het eind van de onderzochte periode zeker beter is geworden. Toch dringt de Algemene Rekenkamer erop aan om per maatregel ex-ante-evaluaties en kosten- effectiviteitsanalyses uit te voeren.
Bij de keuze voor een sectorale benadering zou het volgens de Algemene Rekenkamer inzichtelijker zijn om CO2-emissies voor een deel toe te rekenen aan de eindgebruikers van energie in plaats van alleen aan de producenten in de sector energie. Dit is van belang voor een eventueel systeem van emissiehandel en het vaststellen en monitoren van het na te streven emissieniveau per sector.
De Algemene Rekenkamer steunt het uitgangspunt dat bij beleids- initiatieven op gebied van verkeer en vervoer de effecten op de reductie van broeikasgassen worden bepaald en deel uitmaken van de besluit- vorming. Zij gaat ervan uit dat bij een eventuele keuze van relevant beleid en eventuele wijzigingen en vertragingen daarin duidelijk wordt aange- geven in hoeverre deze de realisatie van de – naar de sector vertaalde – Kyotodoelstelling beïnvloeden.
Ten slotte dringt de Algemene Rekenkamer aan op systematische evaluatie van het beleidsinstrumentarium in de onderscheiden sectoren.
1 INLEIDING 1.1 Achtergrond
Door een toenemende energie-intensieve productie en consumptie is het energiegebruik in Nederland de laatste decennia sterk toegenomen. Het totale energiegebruik per persoon is in de afgelopen vijftig jaar meer dan verdrievoudigd. Dit heeft onder andere een hogere emissie van broeikas- gassen tot gevolg. De totale uitstoot van broeikasgassen in Nederland bedroeg 222 Mton in 2000.1Dat is een toename van circa 3% in tien jaar.
De totale emissie van broeikasgassen betrof in 2000 voor 80% CO2. Methaan (CH4) had een aandeel van 9%, lachgas (N2O) van 8%, en de overige gassen (met name de fluorverbindingen HFK, PFK en SF6) van 3%.
Sinds de publicatie van het eersteNationaal Milieubeleidsplan (NMP) in 1989 is het beleid voor de bestrijding van uitstoot van broeikasgassen, vaak aangeduid als «klimaatbeleid», hoger op de binnenlandse politieke agenda gekomen. Doel van het beleid is de concentraties van broeikas- gassen in de atmosfeer op een aanvaardbaar niveau te stabiliseren.
Een belangrijk element van het klimaatbeleid is het energiebesparings- beleid. Hoewel in eerste instantie ontwikkeld vanuit de achtergrond van energietekorten tijdens de oliecrises in 1973 en 1979, is vanaf 1989 het energiebesparingsbeleid onlosmakelijk verbonden met het klimaatbeleid.
In 1990, 1993 en 1996 werd bij elk nieuw NMP tegelijkertijd een Energiebesparingsnota gepubliceerd.
Nederland heeft in 1992 het Klimaatverdrag ondertekend.2In 1997 is overeenstemming bereikt over het hieraan gekoppelde Kyotoprotocol.3 Op 25 juli 2001 hebben op de Klimaatconferentie in Bonn alle landen behalve de Verenigde Staten besloten akkoord te gaan met het Kyotopro- tocol, zij het in aangepaste vorm.
Op basis van de internationale inzet is in het regeerakkoord van het tweede kabinet-Kok in 1998 opgenomen dat Nederland zich verplicht om in de periode tot 2008–2012 de emissie van broeikasgassen met gemid- deld 6% te reduceren ten opzichte van 1990. Het kabinet heeft aangegeven dat de helft van de emissiereductie zal worden gerealiseerd in Nederland en de andere helft met behulp van de in het Kyotoprotocol gedefinieerde flexibele instrumenten. Binnen de Europese Unie (EU) is afgesproken dat de lidstaten de mogelijkheid krijgen om maximaal 50% van de benodigde emissiereductie via de inzet van flexibele instrumenten in het buitenland te realiseren.
1.2 Verantwoordelijkheden
Bij de uitvoering van het beleid zijn verscheidene ministeries betrokken.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) is aangewezen als coördinerend bewindspersoon voor het binnenlandse beleid.
De minister van Economische Zaken (EZ) is betrokken vanwege het grote belang van het energie(besparings)beleid in verschillende sectoren voor het klimaatbeleid. Tot 2000 lag het grootste deel van de verantwoordelijk- heden voor het nationale energiebesparingsbeleid bij het Ministerie van EZ. In 2000 en 2001 is deze verantwoordelijkheid in verschillende sectoren overgeheveld naar de meer rechtstreeks betrokken ministeries:
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV), Verkeer en Waterstaat (V&W) en VROM.
1Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM).Milieubalans 2001, p.139–143.
De hoeveelheid uitstoot van CO2en overige broeikasgassen samen wordt uitgedrukt in CO2-equivalenten. In het onderhavige rapport wordt telkens uitgegaan van CO2-equiva- lenten, behalve daar waar expliciet wordt gesproken over CO2-uitstoot. Hierbij wordt tevens uitgegaan van temperatuurgecorri- geerde gegevens.
2Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering, Trb. 1992, nr. 189.
Verdrag geratificeerd op 17-8-1993 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 23 299 (R 1479), nr. 358).
3In het Kyotoprotocol zijn behalve reductie- doelen voor afzonderlijke landen ook verschil- lende flexibele instrumenten opgenomen:
verhandelbare emissierechten, Joint Imple- mentation en het Clean Development Mechanism.
De verantwoordelijkheid voor de inzet van fiscale maatregelen ligt bij het Ministerie van Financiën samen met, afhankelijk van de specifieke maatregel, een of meer andere ministeries.
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuiZa) is mede verantwoordelijk voor de internationale component van het klimaatbeleid.
De beleidsmaatregelen worden uitgevoerd door diverse partijen. In de meeste gevallen gaat het om de Nederlandse Onderneming voor Energie en Milieu (Novem), het agentschap Senter,4de energiedistributiebedrij- ven, de belastingdienst en speciaal opgerichte projectbureaus. In een enkel geval zijn ook lagere overheden betrokken bij de uitvoering.
Het nationale klimaatbeleid wordt in toenemende mate gestuurd vanuit de EU.5Europa is belangrijk als kaderstellende wetgever voor het milieu- beleid in Nederland door het grote aantal richtlijnen, verordeningen en dergelijke dat wordt uitgevaardigd. Nederland is in de verschillende Europese Raden betrokken bij de beleidsvoorbereiding en besluitvorming daarover. Verder initieert de EU ook eigen energiebesparings- en
milieubeleid dat in de lidstaten, dus ook Nederland, wordt uitgevoerd.
Nederland is tevens betrokken bij de ontwikkeling van het internationale klimaatbeleid. De rol van de minister van VROM daarin is belangrijk, onder andere als voorzitter van de internationale klimaatconferentie voor de periode 2000–2001.
1.3 Onderzoek Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer heeft tussen december 2000 en oktober 2001 onderzoek gedaan naar het binnenlandse beleid gericht op de bestrijding van de uitstoot van broeikasgassen tussen 1989 en 2001. Het onderzoek heeft zich voor de periode tot de Nederlandse uitwerking van het Kyoto- protocol gericht op het gehele beleid, en voor de periode daarna op het binnenlandse deel van het beleid. Het onderzoek heeft tot doel bij te dragen aan de kwaliteit van het in Nederland gevoerde beleid en de uitvoering daarvan, door op basis van de bevindingen verbeterpunten aan te dragen voor de periode 2002–2010. De volgende onderwerpen zijn in het onderzoek betrokken:
1. doelen van het beleid tussen 1989–2001 en de kwaliteit van de doelformulering;
2. aanwezigheid en kwaliteit van de beleidsinformatie over de beleids- voorbereiding en de uitvoering, alsmede de coördinatie van het beleid;
3. gerealiseerde prestaties en effecten van het beleid.
Het klimaatbeleid wordt grotendeels uitgevoerd binnen specifieke economisch-maatschappelijke sectoren. Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer sluit daarbij aan: achtereenvolgens zijn de sectoren Industrie, Energieproducenten, Verkeer, Landbouw en Huishoudens onderzocht.
Sectoren met een kleiner belang zijn buiten het onderzoek gebleven.
Behalve het sectorgerichte beleid wordt ook fiscaal beleid generiek ingezet. Ook dit beleid is in het onderzoek betrokken.
Aan de hand van de belangrijkste regeringsnota’s heeft de Algemene Rekenkamer eerst het beleid tussen 1989 en 2001 onderzocht.6Met deze nota’s is het parlement geïnformeerd over het beleid. Het zijn daarmee bij uitstek documenten waarin de doelen van het beleid, de verwachte effecten en de kosten in relatie tot de effecten weergegeven kunnen worden.
4Agentschap Senter van het Ministerie van EZ is onder andere verantwoordelijk voor het uitvoeren van subsidieprogramma’s op het gebied van energie en milieu. Doelstelling hierbij is het duurzaam versterken van het bedrijfsleven en kennisinstellingen in Neder- land.
5Voor een overzicht, zie het vierdeNationaal Milieubeleidsplan, 2001, p.16–17.
6Voor een overzicht van de onderzochte regeringsnota’s, zie bijlage 1. Bijlage 2 bevat een overzicht van het door de Algemene Rekenkamer in dit onderzoek gehanteerde normenkader.
Vervolgens is de Algemene Rekenkamer voor elk van de sectoren, eveneens aan de hand van de regeringsnota’s, nagegaan welke doelen er zijn geformuleerd, hoe de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering is verlopen, en welke prestaties en effecten bekend zijn.
Een aantal van de beleidsmaatregelen in de sectoren is aan een nadere analyse onderworpen.7Leidend bij de selectie was dat het om binnen- landse maatregelen moest gaan die gericht zijn op energiebesparing, op CO2-reductie, en op reductie van overige broeikasgassen. Van deze maatregelen zijn op basis van een checklist de doelformulering, de beleidsvoorbereiding en -uitvoering en de prestaties en effecten onder- zocht. Hierbij is gebruikgemaakt van informatie die door ministeries is verstrekt.
De Algemene Rekenkamer heeft zich in dit onderzoek bij laten staan door vijf externe deskundigen, afkomstig van het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), de Universiteit Utrecht, de Universiteit Wageningen en bureau Ecofys.8
Tegelijkertijd met dit onderzoek begon de Algemene Rekenkamer samen met het Landbouweconomisch instituut (LEI) aan een eigen analyse van de effectiviteit van het energiebesparingsbeleid binnen de glastuinbouw.
Die studie zal op een later moment worden gepubliceerd.
1.4 Opbouw rapport
Hoofdstuk 2 van dit rapport bespreekt het nationale klimaatbeleid. De Algemene Rekenkamer heeft de beleidsdoelen, de recente beleidskeuzes alsmede de onderbouwing daarvan onderzocht. Ook wordt de coördinatie van het klimaatbeleid beoordeeld.
Hoofdstuk 3 bespreekt het generieke fiscale beleid. Dit hoofdstuk wordt gevolgd door een beoordeling van de vijf sectoren Industrie, Energie, Verkeer, Landbouw en Huishoudens (hoofdstukken 4 tot en met 8). In deze hoofdstukken wordt steeds eerst het ingezette beleid voor de sector als geheel behandeld, en daarna voor de geselecteerde beleidsmaatregelen.
Hoofdstuk 9 behandelt de resultaten voor de sectoren in hun samenhang.
Aan de hand hiervan worden conclusies en aanbevelingen geformuleerd.
De Algemene Rekenkamer heeft haar bevindingen op 21 januari 2002 voor commentaar gezonden naar de ministers van VROM, EZ, V&W, Financiën, LNV en BuiZa. De minister van VROM heeft bij brief van 27 februari 2002 op het onderzoek gereageerd, mede namens zijn collega’s van EZ, LNV, Financiën, V&W en BuiZa. De reacties en het nawoord van de Algemene Rekenkamer zijn op hoofdlijnen verwerkt in hoofdstuk 10.
7Bijlage 3 bevat een overzicht van de onder- zochte beleidsmaatregelen. In Bijlage 5, tabellen 1–4, worden de scores van de afzon- derlijke beleidsmaatregelen op de gehan- teerde criteria in detail weergegeven.
8Bijlage 4 bevat een overzicht van de betrok- ken externe deskundigen.
2 BELEID EN COÖRDINATIE 2.1 Inleiding
Specifieke maatregelen
Sector Huishoudens
(EZ, VROM, Financiën) Generieke fiscale maatregelen (Financiën, EZ, VROM)
Specifieke maatregelen
Sector Landbouw (LNV, EZ, VROM) Specifieke
maatregelen Sector Verkeer&Vervoer (V&W, EZ, VROM) Specifieke
maatregelen Sector Energie (EZ, VROM) Specifieke
maatregelen Sector Industrie (EZ, VROM)
Algemeen beleid, coördinatie door VROM
De Algemene Rekenkamer heeft de formulering van het nationale klimaatbeleid onderzocht, en de wijze waarop dit beleid door de minister van VROM wordt gecoördineerd.
Eerst wordt het huidige algemene klimaatbeleid op hoofdlijnen beschre- ven (§ 2.2). Daarna volgt een beoordeling van de wijze waarop de nationale beleidsdoelen sinds 1989 zijn geformuleerd, en van de resul- taten die zijn bereikt (§ 2.3). Vervolgens wordt de coördinerende rol van de minister van VROM belicht (§ 2.4).
De belangrijkste conclusie uit dit hoofdstuk is dat het beleid gericht op de bestrijding van de emissie van broeikasgassen gekenmerkt wordt door gebrek aan samenhang, waarbij de doelen niet in alle gevallen duidelijk vastliggen. Het binnenlandse doel van het beleid (3% CO2-reductie in 2000) is niet gehaald. Bij gelijkblijvende beleidsinzet is het niet zeker of de doelen voor 2008–2012 gehaald zullen worden. De coördinerend bewinds- persoon, de minister van VROM, beschikt over weinig formele instru- menten en bevoegdheden om bij de overige betrokken departementen de nodige maatregelen voor de gewenste vermindering van de uitstoot van broeikasgassen af te dwingen (§ 2.5).
2.2 Huidig beleid
2.2.1 Ontwikkeling vanaf 1989
De bestrijding van broeikasgasemissies maakt deel uit van het kabinets- beleid sinds het eerste NMP van 1989. Het Ministerie van VROM neemt hierbij een centrale positie in. Behalve aan het terugdringen van CO2- emissies is in de loop der jaren ook meer aandacht besteed aan het terugdringen van de overige broeikasgassen en de vergroting van het aandeel van duurzame energie in het totale energiegebruik.
Een andere pijler van het beleid is het energiebesparingsbeleid, dat wordt uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de minister van EZ.
De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat de Ministeries van EZ en VROM sinds 1995 een andere invalshoek binnen het beleid hanteerden:
• Emissiereductiebeleid VROM: door middel van onder andere energie- besparing dient een verlaging van de CO2-emissie en andere broeikas- gassen tot stand te worden gebracht.
• Energiebesparingsbeleid EZ: energiebesparing dient te leiden tot de verbetering van de energie-efficiëntie (energiegebruik per eenheid product). Verbetering van energie-efficiëntie is geen garantie voor verlaging van het absolute energiegebruik en CO2-reductie.
Het Ministerie van VROM heeft aangegeven dat sinds 1989 er sprake is van de volgende fasering in het beleid:9
1. 1989–1993: het CO2-effect is vooral een nuttig bijeffect van ander beleid gericht op energiebesparing en duurzame energie;
2. 1994–1997: er is nog geen zelfstandig CO2-reductiebeleid maar er wordt «meegelift» op beleid voor energiebesparing en duurzame energie. Aanscherping is mogelijk mits er sprake is van «no-regret»- maatregelen;
3. 1997-heden: na het Kyotoprotocol wordt klimaatbeleid meer volwaar- dig en gaat andere beleidsterreinen mee aansturen. Beleid gaat zich richten op zes broeikasgassen en alle sectoren. Centraal staat de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid van 1999.
De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat sinds 1989 het beleid wordt gekenmerkt door een gebrek aan samenhang. Door verschillende actoren worden verschillende hoofddoelen nagestreefd, onder andere als gevolg van het feit dat het beleid vanuit verschillende achtergronden ontstaan is.
In elke fase is een groot aantal regeringsnota’s verschenen, die elk hun eigen uitwerking hebben in nota’s, rapporten, Tweede-Kamerstukken en, uiteindelijk, in beleidsmaatregelen waarbij veel verschillende instru- menten worden ingezet. De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat niet in alle gevallen de verantwoordelijke minister voor een beleids- maatregel ook inhoudelijk verantwoordelijk is voor het beleidsterrein, of de sector, waarop de maatregel gericht is, en vice versa.
De term «meeliftbeleid» waarmee het Ministerie van VROM het eigen klimaatbeleid van voor 1997 karakteriseert, is naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer nog steeds van toepassing op het beleid van de Ministeries van EZ, LNV en V&W.
Zo hanteert het Ministerie van EZ energiebesparing als hoofddoel en beschouwt het de doelen van het klimaatbeleid als belangrijke maar afgeleide doelen.
Daarnaast blijken niet alle betrokken ministeries een overzicht te hebben van de beleidsmaatregelen voor de (eigen) sector. Voor het verkrijgen van financiële steun voor een energiebesparende techniek kan soms een beroep worden gedaan op verschillende regelingen.
De Algemene Rekenkamer heeft verder vastgesteld dat bij sommige betrokken ministeries, zoals EZ en LNV, het institutioneel geheugen gering is. Relevante informatie van vóór 1998 bleek soms moeilijk terug te vinden. Ook het feit dat het beleid door een groot aantal verschillende organisaties wordt uitgevoerd, is niet bevorderlijk voor de eenheid in en aanwezigheid van beleidsinformatie.
9Interne notitie ministerie VROM d.d. 4 april 2001 aan de Algemene Rekenkamer «Onder- zoek Algemene Rekenkamer Klimaatbeleid 1989–2000. Notitie doelstellingen klimaat- beleid».
2.2.2 Financieel belang
De Algemene Rekenkamer heeft getracht het totale financiële belang van het klimaatbeleid in de periode 1989–2001 vast te stellen. Een totaal- overzicht was tot de begroting van 2002 niet voorhanden bij de onder- scheiden ministeries, en de bedragen die in de opeenvolgende regerings- nota’s worden gepresenteerd zijn niet eenduidig vertaald naar de
begrotingen en verantwoordingen van de betrokken ministeries.
Alleen voor een aantal relatief grote beleidsinitiatieven kan de Algemene Rekenkamer een indicatie geven – zij het globaal, niet volledig en niet tot een totaalbedrag op te tellen – van het financieel belang voor het Rijk in deze periode:10
• Meerjarenafspraken Industrie en Landbouw: enkele honderden miljoenen euro’s aan programma-uitgaven sinds 1993;
• Programma’s duurzame energie: gemiddeld€ 45 miljoen per jaar sinds 1996;
• CO2-reductieplan: totaal€ 425 miljoen vanaf 1997;
• Reductiebeleid Overige Broeikasgassen: totaal€ 200 miljoen vanaf 1999;
• Regulerende energiebelasting:€ 1,8 miljard inkomsten in 2000. Wordt via verschillende regelingen (onder andere loonbelasting) terugge- sluisd naar bedrijven en huishoudens;
• Milieu Actieprogramma: voor energiedistributiebedrijven tussen 1997 en 2000 ongeveer€ 85 miljoen per jaar;
• Warmtekrachtkoppeling (WKK)-regeling Besluit Subsidies Energie- besparingstechnieken (BSET): ongeveer€ 45 miljoen per jaar tussen 1991 en 1995;
• Energie investeringsaftrek (EIA) en Vrije Afschrijving Milieu-investerin- gen (VAMIL): respectievelijk€ 165 miljoen en € 120 miljoen belasting- derving in het jaar 2000.
In de begroting voor 2002 van het Ministerie van VROM is voor 1998–2011 een totaaloverzicht van de budgetten voor het klimaatbeleid opgenomen, inclusief een onderverdeling naar de betrokken ministeries.11Het totale budget voor deze periode bedraagt ongeveer€ 2,2 miljard, waarvan
€ 1 miljard afkomstig van het Ministerie van EZ, € 1 miljard van het Ministerie van VROM,€ 13,6 miljoen van het Ministerie van LNV, € 45,5 miljoen van het Ministerie van V&W en€ 68,6 miljoen van het Ministerie van Financiën.
2.2.3 Recente beleidskeuzes
Convenanten voor energiebesparing
In deEnergiebesparingsnota 1998 wordt beleidsmatig onderscheid gemaakt tussen verschillende sectoren. Grootverbruikers van energie zoals de industrie, de energieproducenten en de glastuinbouw worden in de gelegenheid gesteld vrijwillig convenanten voor energiebesparing met de overheid af te sluiten. Dit om de internationale concurrentiepositie van de bedrijven niet aan te tasten. Kleinverbruikers, zoals huishoudens, worden geconfronteerd met de Regulerende energiebelasting (de
«ecotax»). Deze beleidskeuzes, hoewel vanuit economisch oogpunt aannemelijk, zijn volgens de Algemene Rekenkamer inhoudelijk zwak onderbouwd.
Zo stelt de Energiebesparingsnota uit 1998 voor het dan nog af te sluiten
«Benchmarkingconvenant» voor de Industrie, dat de Nederlandse energie-intensieve industrie gemiddeld internationaal een vooraan-
10Gelden die bij de start van de programma’s zijn vrijgemaakt. Op dit moment is niet voor alle programma’s bekend of de gelden tot (volledige) besteding zijn gekomen.
11Ministerie van VROM, Begroting 2002.
Tweede Kamer, 28 000, hfst. XI, p. 137.
staande positie inneemt qua energie-efficiëntie.12De Algemene Reken- kamer is van oordeel dat de hieraan ten grondslag liggende studies gebaseerd zijn op moeilijk vergelijkbare gegevens, hetgeen onvoldoende onderbouwing biedt voor deze stellingname. Verder blijkt uit één van deze studies dat vanaf 1980 de Nederlandse energie-intensiteit gemiddeld is en dat er vanaf 1990 juist sprake lijkt te zijn van een toename van de
energie-intensiteit.13
Kosteneffectiviteit
DeUitvoeringsnota Klimaatbeleid van 1999 bespreekt de beleidskeuzes die aangeven hoe 25 Mton emissiereductie in het binnenland dient te worden gerealiseerd.14Betaalbaarheid van het beleid, in de zin van het formuleren van de meest kosteneffectieve maatregelen, is hierbij de belangrijkste leidraad – hoewel ook andere elementen (draagvlak, afweging tussen CO2en overige broeikasgassen) een rol spelen.
De basis voor deUitvoeringsnota Klimaatbeleid vormt het Optiedocument van ECN en RIVM, waarin voor een groot aantal mogelijke beleidsmaat- regelen de verwachte effecten en kosteneffectiviteit zijn doorgerekend.15 De uitvoeringsnota zelf bestaat uit eenbasispakket van maatregelen waarmee het binnenlandse doel van 25 Mton reductie gehaald zou moeten worden, eenreservepakket dat kan worden ingezet om tijdig in te kunnen spelen op eventuele tegenvallende ontwikkelingen, en een vernieuwingspakket waarin voorbereidingen worden getroffen voor het klimaatbeleid in Nederland voor de langere termijn.
De Algemene Rekenkamer constateert dat het beleid in deUitvoerings- nota Klimaatbeleid voor een groot deel reeds bestaand beleid behelst dat binnen een nieuw kader wordt gebracht, en dat bepaalde sectoren, zoals de industrie, worden ontzien. Vrijwillige convenanten blijven behoren tot de centrale elementen van het regeringsbeleid.
Verder stelt de Algemene Rekenkamer vast dat uiteindelijk niet altijd gekozen is voor de meest kosteneffectieve maatregelen.
Ten slotte vindt de Algemene Rekenkamer het opmerkelijk dat het onderdeel overige broeikasgassen, waarbij wordt aangegeven dat het over «een groot kosteneffectief reductiepotentieel» beschikt, slechts gedeeltelijk aan de orde komt in deUitvoeringsnota Klimaatbeleid. Voor de landbouw, de energiesector en de olie- en gaswinning wordt geen beleid in dit verband geformuleerd, en in het Optiedocument wordt een belangrijk deel van het geïdentificeerde reductiepotentieel niet
doorgerekend.
Emissiehandel
Voor het toekomstige beleid verwacht het Ministerie van VROM veel van een systeem voor binnenlandse emissiehandel. De minister van VROM heeft de «Adviescommissie Plafonnering CO2-emissies» ingesteld die de minister in 2001 moet adviseren over de haalbaarheid van het instellen van CO2-emissieplafonds, waarbij de voorstellen gericht zijn op het instellen van een nationaal systeem van verhandelbaarheid van CO2- emissies.16Uit deTussenstandnotitie 2001 van de commissie blijkt dat, hoewel men de voordelen van emissiehandel in milieuhygiënische en economische zin als evident beschouwt, hieraan onduidelijkheden en problemen kleven, bijvoorbeeld over de uitvoeringskosten.17In het eindrapport van de commissie wordt echter gesteld dat de maatschappe- lijke baten groter zijn dan de kosten. De commissie adviseert daarom positief over (gefaseerde) invoering van emissiehandel. Een kabinets- standpunt is in voorbereiding.
12Energiebesparingsnota 1998, bijlage 2, p. 49. Voor de onderbouwing hiervan wordt verwezen naar een op persoonlijke titel geschreven en niet gepubliceerde studie getiteldEnergy use in the Netherlands in Inter- national Perspective: Comparison of trends through the mid-1990s van IEA-medewerkers, en naar de studieEnergy-efficient Indicators van Ademe/European Commission, 1999.
13Energy-efficient Indicators van Ademe/
European Commission, 1999. Energie-inten- siteit is in deze studie een indicator voor energie-efficiëntie: een ratio tussen energie- consumptie (gemeten in energie-eenheden) en een indicator voor activiteit (gemeten in geldeenheden zoals BNP, toegevoegde waarde enzovoort) Een toename van energie intensi- teit geeft aan dat de energie-efficiëntie daalt.
14Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2. Het betreft deeerste Uitvoe- ringsnota Klimaatbeleid die over het binnen- landse beleid handelt. Dit document wordt in de analyse van de Algemene Rekenkamer betrokken. Detweede Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, die over het buitenlandse beleid handelt, blijft in dit onderzoek buiten beschouwing.
15ECN/RIVM, 1998.Optiedocument voor emissiereductie van broeikasgassen. Inventa- risatie in het kader van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid. De berekeningen worden uitge- voerd met het zogenaamde «Global Competi- tion»-scenario van het CPB. In dit scenario wordt uitgegaan van hoge economische groei, een groeiende wereldhandel, stijgende ener- gieprijzen en snelle technologische ontwikke- lingen.
16Tweede Kamer, 1999–2000, 26 603, nr. 30, p. 2; Instellingsbesluit, Staatscourant 7 september 2000, nr. 173, p. 11.
17Tussenstandnotitie 2001, Adviescommissie Plafonnering CO2-emissies, 2001.
2.3 Beoordeling doelen en resultaten 2.3.1 Nationale beleidsdoelen
De Algemene Rekenkamer is nagegaan welke algemene doelen voor het beleid in de regeringsnota’s zijn geformuleerd. Aangezien het beleid grotendeels per sector is uitgewerkt, is zij ook nagegaan of de algemene doelen zijn uitgewerkt naar doelen per sector.18Mocht er geen uitwerking naar sectordoelen zijn, dan dient er op een andere wijze een voorziening te zijn getroffen om te kunnen vaststellen of, en zo ja in welke mate de sectoren bijdragen aan het behalen van de nationale beleidsdoelen.
In 1989 werd als nationaal doel gehanteerd dat in 2000 de CO2-uitstoot 3 tot 5% lager zou moeten zijn dan in 1989. In 1994/1995 is dit doel bijge- steld tot 3% reductie in 2000 ten opzichte van 1990. In 1990 en 1995 werden tevens sectordoelen geformuleerd. In deUitvoeringsnota Klimaatbeleid is het nationale doel verder bijgesteld. Op grond van de afspraken in Kyoto is aangegeven dat in de periode 2008–2012 gemiddeld 6% totale emissiereductie ten opzichte van 1990 dient te worden gereali- seerd. De helft daarvan (3%) dient door binnenlands beleid in Nederland te worden gerealiseerd; de andere helft (3%) mag via de Kyoto-mecha- nismen (emissiereductie in het buitenland worden behaald). Bij de uitstootprognose voor 2008–2012 bij ongewijzigd beleid (256 Mton) dient 50 Mton te worden gereduceerd, waarvan 25 Mton in het binnenland.19 Daarvan dient 8 Mton te worden gerealiseerd via de overige broeikas- gassen.
De Algemene Rekenkamer merkt op dat het doel voor 2008–2012 een afzwakking van het doel voor 2000 is. Het doel voor 2000 betrof alleen CO2, terwijl het doel voor 2008–2012 alle broeikasgassen samen betreft.
Daarbij komt dat de helft mag worden gereduceerd in het buitenland.
De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat, afgezet tegen de door het Ministerie van VROM aangeven fasering in het beleid sedert 1989, naarmate het klimaatbeleid als zelfstandig beleidsterrein belangrijker werd, de doelen van het beleid minder precies zijn geworden. In de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid wordt wel een algemeen doel gedefinieerd, maar tegelijkertijd wordt aangegeven dat er geen sectordoelen zijn maar alleen «gevraagde reductie-inspanningen» per sector. Verder worden de doelen in verschillende, onvergelijkbare, termen uitgedrukt zoals energie-efficiëntie en CO2-reductie. De Algemene Rekenkamer is overigens van mening dat de «gevraagde inspanningen» wel als beleidsdoelen zouden kunnen dienen.
De onduidelijke formulering van de doelen voor het klimaatbeleid strookt niet met de intenties van de regeringsnotaVan Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB, 1999), die immers voorziet in de formu- lering van concrete beleidsdoelen en beleidsprestaties in relatie met de ingezette middelen. In de huidige situatie kan feitelijk niet worden vastgesteld of, en zo ja in welke mate, het beleid in de verschillende sectoren bijdraagt tot het behalen van het nationale doel. Daardoor is niet duidelijk of, en zo ja in welke mate, in bepaalde sectoren bijsturing nodig is. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat er thans geen systeem voorhanden is waarmee op uniforme en vergelijkbare wijze kan worden vastgesteld of met het ingezette beleid het nationale doel wordt gehaald.
18Voor een overzicht van de doelen in de regeringsnota’s, zie bijlage 5, tabel 1.
19Deze prognoses zijn bepaald op basis van het belangrijkste CPB-scenario: het «Global Competition»-scenario. Andere scenario’s leiden tot andere hoeveelheden Mtonnen. De Mtonnen zijn CO2-equivalenten.
2.3.2 Resultaten nationaal beleid
Verschillende studies laten zien dat het doel van het CO2-beleid voor 2000 niet is gehaald. De uitstoot lag in 2000 met 179 Mton CO2ruim 8% hoger dan in 1990.20Voor alle broeikasgassen samen is er sprake van een toename met 3% in vergelijking met 1990. De uitstoot van methaan is sterk gedaald, terwijl de uitstoot van lachgas toegenomen is.
De Algemene Rekenkamer is op basis van de voorliggende RIVM-studies van mening dat het bij gelijkblijvende beleidsinzet niet zeker is of het binnenlandse doel van 3% emissiereductie voor 2008–2012 gehaald kan worden, aangezien nu sprake is van 3% meer uitstoot dan in 1990. Op dit moment is er namelijk sprake van 3% meer uitstoot dan in 1990 en zijn nog niet alle maatregelen uit deUitvoeringsnota Klimaatbeleid ingezet.
Het Centraal Planbureau (CPB) voorziet in hetCentraal Economisch Plan 2001 voor 2000 en 2002 een verdere stijging van de CO2-emissies. In de evaluatie van het milieubeleid van het CPB uit 2000 wordt verder aangegeven dat de CO2-uitstoot jaarlijks stijgt en dat de doelstellingen van het energiebesparingsinstrumentarium niet worden gehaald.21 Volgens het CPB hebben meerjarenafspraken voor maximaal éénderde bijgedragen aan efficiëntieverbetering, terwijl tweederde het gevolg is van autonome technische ontwikkelingen. De meeste subsidies ter vermin- dering van energiegebruik worden weinig effectief en weinig kosten- effectief genoemd.
De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat er geen studies zijn die aantonen in welke mate de ontwikkeling in de nationale emissie van broeikasgassen gerelateerd is aan het overheidsbeleid.
2.4 Coördinatie door het Ministerie van VROM
Voor het milieubeleid is de minister van VROM aangewezen als coördi- nerend bewindspersoon. De coördinerend minister dient toe te zien op de deugdelijke interdepartementale voorbereiding van het beleid.22
De Algemene Rekenkamer is nagegaan of de minister van VROM beschikt over instrumenten die hij nodig heeft om zijn coördinerende taak waar te maken en of hij deze inzet wanneer dat nodig is. Verder is zij nagegaan of de minister van VROM de informatievoorziening zodanig heeft opgezet dat hij die informatie verkrijgt over het beleid van de andere betrokken ministeries die hij in het kader van zijn coördinerende taak nodig heeft.
2.4.1 Inzet coördinatie-instrumenten
De coördinerend minister beschikt niet over formele dwingende bevoegd- heden ten opzichte van andere departementen. Er is bijvoorbeeld geen algemeen geldende regelgeving (bijvoorbeeld in de vorm van een
«emissierichtlijn») waarmee de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen kan worden afgedwongen. Wel kan de coördinerend minister zaken aan de orde stellen. De coördinerend minister heeft hiervoor een aantal instrumenten tot zijn beschikking, zoals bijvoorbeeld informatie-uitwisseling, opschorting, aansporing en initiatief.23
De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat in de praktijk de coördinatie door de minister van VROM zich vooral richt op het nemen van initiatieven. De werkzaamheden in dit kader bestaan vooral uit ambtelijk en politiek overleg.
Er bestaan verschillende overleggen naast elkaar, die wat deelnemers betreft deels overlappen. Departementen als Financiën en BuiZa zijn echter niet in elk overleg vertegenwoordigd, waardoor de afstemming
20RIVM,Milieubalans 2000 en 2001; CPB, Naar een efficiënter milieubeleid, november 2000, opgenomen in deMilieubalans.
21CPB,Naar een efficiënter milieubeleid, 2000, p. 97–98.
22Reglement van Orde Ministerraad 1998, artikel 17–24.
23Tweede Kamer, 1984–1985, 17 353, nr. 24.
tussen het Ministerie van VROM en andere ministeries niet altijd optimaal verloopt.24Er is altijd overleg met de betrokken departementen, maar het is voorgekomen dat departementen zijn vergeten of te laat werden geraadpleegd.
Het politiek overleg vindt plaats in de Raad voor Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (RROM), een onderraad van de ministerraad. De minister- president is voorzitter van de RROM. De taak van de RROM is het voorbereiden van de besluitvorming over onderwerpen met belangrijke aspecten van, of consequenties voor de ruimtelijke ordening en/of het milieubeheer. Naast het overleg in de RROM waarbij ook een aantal ambtenaren aanwezig is, vindt er ook op ad hoc basis politiek overleg plaats tussen betrokken ministers.
Het hoogste ambtelijke overlegorgaan is de Rijksmilieuhygiënische Commissie (RMC), het ambtelijk voorportaal op DG-niveau voor de RROM voor milieuaangelegenheden.
Aangezien er geen verplichting is om alle relevante nota’s langs de RMC te geleiden, is niet gewaarborgd dat alle nota’s die van invloed zijn op het klimaatbeleid, aan de orde komen. Alle nieuwe wet- en regelgeving op het terrein van milieubeleid dient wél langs de RMC te worden geleid.
De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat het onderwerp «klimaat- beleid» beperkt in de RMC aan de orde is geweest. DeUitvoeringsnota Klimaatbeleid en de Tussenstandnotitie Klimaatbeleid (mei 2001) zijn vanwege tijdgebrek niet besproken.
2.4.2 Informatievoorziening
Ministers dienen over informatie te beschikken over de ingezette midde- len, prestaties en effecten.25De minister van VROM dient als coördinerend bewindspersoon een totaaloverzicht te hebben van de ingezette middelen, de prestaties en effecten van het klimaatbeleid. Deze informatie dient te voldoen aan de eisen van juistheid, betrouwbaarheid, volledigheid en tijdigheid.
Aangezien het klimaatbeleid door de Tweede Kamer is aangewezen als beleidsprioriteit, ligt het voor de hand dat de minister van VROM met ingang van de eerste begroting-nieuwe-stijl (Begroting 2002) en in het eerste jaarverslag-nieuwe-stijl (Verantwoording 2002) een totaaloverzicht zal opnemen.26
De Algemene Rekenkamer is nagegaan over welke informatie de minister van VROM in de praktijk beschikt.
Ingezette middelen
De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat de minister van VROM geen totaaloverzicht heeft van de overheidsuitgaven voor het klimaat- beleid in de periode 1989–2000. Pas met de financiële verantwoording over het jaar 2000 is een overzicht geleverd van de uitgaven voor klimaatbeleid van het Ministerie van VROM zelf.27De uitgaven door het Ministerie van VROM en de overige betrokken departementen in de jaren daarvoor konden niet eenduidig uit de verantwoordingen en de begro- tingen van de departementen worden afgeleid.
De begroting 2002 van het Ministerie van VROM bevat weliswaar een overzicht van de uitgavenbudgetten voor het klimaatbeleid in de periode 1998–2011,28maar het beeld is, afgezien van de budgetten voor het CO2-reductieplan, weinig gespecificeerd en deels onvolledig. Ook is de relatie tussen budgetten (en middelen) en de beoogde (sector)doelen van het beleid grotendeels niet te leggen. Deze relatie is van belang om verantwoording in de geest van VBTB mogelijk te maken.
24Notulen Rijksmilieuhygiënische Commissie (RMC) 00/048, vergadering 22 augustus 2000.
25Deze informatie is volgens de Algemene Rekenkamer nodig om te kunnen voldoen aan evaluatieverplichting zoals vastgelegd in Handboek Financiële Regelgeving Rijks- overheid A5.5 en Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek (Ministerie van Financiën, 2001).
26Tweede Kamer, 1998–1999, 26 347, nr. 2.
27Ministerie van VROM,Financiële verant- woording 2000, p. 152.
28Ministerie van VROM,Begroting 2002, Tweede Kamer, 2000–2001, 28 000, Hfst. XI, p. 137.
Prestaties
Met deUitvoeringsnota Klimaatbeleid is de informatievoorziening over de beleidsprestaties van zowel het Ministerie van VROM als van andere departementen geïnstitutionaliseerd door middel van voortgangsrappor- tages per kwartaal. De betrokken departementen leveren gegevens aan voor de maatregelen die zich op hun terrein bevinden. Deze gegevens worden overgenomen door het Ministerie van VROM, maar zonder controle op juistheid, betrouwbaarheid en volledigheid.
Effecten
Afgezien van de jaarlijkse rapportages van het RIVM over de emissies per doelgroep – waarin overigens geen onderbouwde relatie met het beleid wordt gelegd – heeft de minister van VROM geen informatie over de gerealiseerde effecten van het beleid. De RIVM-rapportage kan hoogstens een signaalfunctie vervullen. In sommige gevallen worden evaluaties opgesteld waarin de effecten voor één bepaalde maatregel worden onderzocht.
De Algemene Rekenkamer constateert dat er geen ontwikkelingen zijn om de afzonderlijke evaluaties met elkaar in verband te brengen, om zo inzicht te krijgen in het totale effect van het gevoerde beleid.
2.5 Conclusies
Het beleid gericht op de bestrijding van de emissie van broeikasgassen vertoont gebrek aan samenhang, onder andere als gevolg van de verschillende benaderingen die moeilijk verenigbaar zijn. Een totaal- overzicht van de gelden die sinds 1989 aan het klimaatbeleid besteed zijn was tot de begroting 2002 niet voorhanden. Bepaalde beleidskeuzes zijn inhoudelijk zwak onderbouwd. Hoewel in deUitvoeringsnota Klimaat- beleid uit 1999 de betaalbaarheid van het beleid centraal staat, is niet altijd gekozen voor de meest kosteneffectieve maatregelen. Er wordt maar ten dele beleid ontwikkeld voor de reductie van de overige broeikas- gassen, terwijl wordt aangegeven dat daarvoor een groot kosteneffectief reductiepotentieel bestaat.
Naarmate het beleidsterrein belangrijker werd, zijn de doelen minder specifiek geworden. Er is wel een nationaal doel voor het klimaatbeleid, maar sinds 1995 is dit niet meer uitgewerkt naar de sectoren op basis waarvan het beleid is georganiseerd. Dit staat haaks op de voornemens van de regering in de notaVan Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoor- ding. Er is geen systeem waarmee effecten van beleidsmaatregelen kunnen worden vertaald naar het totaaldoel.
Uit verschillende bronnen blijkt dat het nationale doel van 3% CO2-reduc- tie in 2000 niet is gehaald. Het doel voor 2008–2012 is een afgezwakt doel.
Bij gelijkblijvende beleidsinzet is het onzeker of de emissiedoelen voor 2008–2012 gehaald zullen worden. Over de effecten van het beleid zijn alleen algemene uitstootgegevens beschikbaar, waarbij een koppeling met het beleid niet gelegd kan worden.
Als coördinerend bewindspersoon voor het milieubeleid beschikt de minister van VROM over weinig formele instrumenten en bevoegdheden.
Er is geen regelgeving waarmee de vermindering van de emissie van broeikasgassen kan worden afgedwongen.
De coördinerende rol van de minister bestaat vooral uit het voeren van overleg. In het hoogste ambtelijke orgaan (de RMC) is het beleid echter maar spaarzaam aan de orde geweest. Verder bestaat er een aantal
verschillende overleggen naast elkaar, waardoor er niet altijd optimaal wordt afgestemd.
De Begroting 2002 van het Ministerie van VROM bevat voor het eerst informatie over de financiële bijdrage van de betrokken ministers; in voorgaande jaren was deze informatie niet beschikbaar. En pas sinds de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid van 1999 ontvangt de minister van VROM op regelmatige basis informatie van de andere ministeries over prestaties van het beleid.
3 FISCAAL BELEID 3.1 Inleiding
Sector Huishoudens
(EZ, VROM, Financiën) Generieke fiscale maatregelen (Financiën, EZ, VROM)
Sector Landbouw (LNV, EZ, VROM) Sector
Verkeer & Vervoer (V&W, EZ, VROM) Sector
Energie (EZ, VROM) Sector
Industrie (EZ, VROM)
Algemeen beleid, coördinatie door VROM
Selectie maatregelen:
VAMIL, Groen beleggen EIA, REB
Dit hoofdstuk bespreekt het fiscale instrumentarium dat het kabinet sinds 1991 heeft ingezet voor het klimaatbeleid. Het gaat om belastingmaatre- gelen met een milieudoelstelling, die een «generiek» karakter hebben: ze zijn niet gericht op één specifieke sector. Er is dan ook sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid van de Ministeries van Financiën, VROM, EZ en LNV.
De beleidsmatige voorbereiding van de maatregelen in kwestie gebeurt door het Ministerie van Financiën in samenwerking met de betrokken vakdepartementen en hun uitvoeringsinstellingen. Het Ministerie van Financiën dient de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid binnen het bestaande fiscale stelsel te waarborgen. De Belastingdienst vervult als uitvoeringsinstelling een controlerende rol.
De fiscale maatregelen die in dit hoofdstuk centraal staan beogen het gedrag van burgers en bedrijven te beïnvloeden. Door de kosten van gewenste activiteiten (zoals overschakeling op gebruik van duurzame energie) te verlagen, wordt bepaald gedrag gestimuleerd; door tegelij- kertijd de kosten van ongewenste activiteiten (zoals hoog energiegebruik) te verhogen, wordt bepaald óngewenst gedrag ontmoedigd.
Voor de beoordeling van het fiscale klimaatbeleid is om te beginnen een selectie gemaakt van relevante maatregelen (§ 3.2.1). Van de geselec- teerde maatregelen heeft de Algemene Rekenkamer vervolgens de doelformulering beoordeeld (§ 3.2.2). Ook is zij nagegaan of de informatie over de beleidsvoorbereiding (§ 3.2.3), over de beleidsuitvoering (§ 3.2.4) en over de prestaties en effecten (§ 3.2.5) beschikbaar is en voldoet aan de kwaliteitsnormen die de Algemene Rekenkamer hieraan stelt.
De Algemene Rekenkamer concludeert dat de onderzochte fiscale instrumenten onvoldoende zijn ingebed in het beleid gericht op de bestrijding van uitstoot van broeikasgassen. In de beleidsvoorbereiding is niet bij alle instrumenten voldoende aandacht geweest voor de beoogde bijdrage aan de nationale doelstelling voor broeikasgasuitstoot. Ook achteraf is niet bekend wat de bijdrage van het fiscale instrumentarium is aan het bereiken van de nationale doelstelling (§ 3.3).
