Participatiemaatschappij: niet vanzelf, maar zó wel!

(1)

Zelforganisatie gaat niet vanzelf

Evaluatie Experimenten met

bewonersinitiatieven New Towns

(2)

2 Woord vooraf

Bij de start van het experimentenprogramma ‘Zelforganisatie in New Towns’, door Platform31 uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), lag er nog geen publicatie van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) over burgerkracht. De recente kabinets- notitie over de Doe-democratie (juni 2013) lag nog ver voor ons, evenals bespiegelingen over een participatiesamenleving (recente troonrede).

Niettemin was toen al duidelijk dat van bewoners en burgers bij het in stand houden van de kwaliteit van hun eigen woonomgeving veel werd verwacht.

Slijtageverschijnselen

Deze verwachting geldt juist voor de New Towns. Ze staan wel bekend als

‘groeikernen’. Het gaat om gemeenten als Zoetermeer, Lelystad, Almere, Apeldoorn, Ede en Purmerend. Zij werden in de jaren ’60 en ‘70 door het Rijk aangewezen om in de grote vraag naar woningen te kunnen voorzien. Deze steden vertonen na ongeveer 50 jaar slijtageverschijnselen. Niet vreemd na een halve eeuw als we ons realiseren dat de samenstelling van de huis- houdens en de leeftijden van mensen die er wonen sterk zijn veranderd.

Demografische verschuivingen

Voor een groot deel wonen er dezelfde mensen, maar in een andere levens- fase met andere wensen. Hun kinderen zijn uitgevlogen en de mensen die toen jonge dertigers waren, behoren nu tot de categorie ‘ouderen’.

Voorts is een deel van de hoger opgeleiden van toen naar elders verhuisd.

Voeg daaraan toe dat het stedelijke wonen het afgelopen decennium enorm aan populariteit gewonnen heeft ten koste van het suburbane wonen.

Was het vroeger vanzelfsprekend dat gezinnen naar voorsteden trokken op het moment dat er kinderen kwamen, nu blijven velen - juist ook hoog- opgeleiden - hangen in de stad. Dit heeft de positie en status van New Towns onmiskenbaar verzwakt.

Preventieve aanpak

De slijtage van New Towns laat zich op nogal wat plekken aflezen aan de vermin- derde kwaliteit van de buitenruimten en de kwaliteit van de woningen. Ook op het punt van economische dynamiek kunnen New Towns nieuw elan gebruiken.

Tegelijkertijd is het belangrijk om te benadrukken dat hun positie nog steeds relatief goed is. Maar: alertheid is op haar plaats. Om die reden bundelden de New Towns in 2009 hun krachten met de Uitvoeringsagenda New Towns. Hierin stond een preventieve aanpak centraal. Niet in actie komen als het te laat is, maar voor- komen dat er later op grote schaal ingegrepen moet worden zoals in de Vogelaar- wijken is gebeurd (veelal binnenstedelijke en vroegnaoorlogse wijken).

Burgerkracht en zelforganisatie

Bij de start van dit programma een kleine drie jaar geleden was ‘zelforganisatie’

nog een redelijk exclusief begrip. Nadien zijn de sluizen open gegaan en is er een stroom van ideologisch geladen adviezen, rapporten en artikelen

verschenen over burgerkracht en zelforganisatie. Tal van congressen en bijeen- komsten zijn er al aan gewijd en vaak is daar het woord gevoerd door van enthousiasme stuiterende sprekers die hun gehoor duidelijk probeerden te maken dat er op de kracht van bewoners geen rem staat. Do It Ourselves schreef De Groene Amsterdammer (21 juni 2012) over deze ontwikkeling.

Alleen: inzicht in en reflectie op concrete praktijken van zelforganisatie ontbrak veelal in al deze ideologische en enthousiasmerende (Yes we can!) bijdragen.

Twee jaar experimentervaring in 16 zelforganisatieprojecten In dit rapport staan zestien initiatieven centraal. We hebben er vanuit Plat- form31 twee jaar lang met onze neus bovenop gestaan. Het zijn andere initia- tieven dan de hippe met allerlei publiek private fondsen gefinancierde

‘zelforganisatie’-projecten die op podia als het Amsterdamse Pakhuis De Zwijger en andere grootstedelijke creatieve broedplaatsen voor het voetlicht gebracht worden. In het experimentenprogramma ‘Zelforganisatie in New Towns’ staan doodgewone projecten centraal in doodgewone buurten en was de financiële steun beperkt (10.000 euro vanuit het experimentenprogramma).

Zelforganisatie gaat niet vanzelf / Woord vooraf

(3)

3 Zelforganisatie gaat niet vanzelf

Met dat kleine bedrag hebben bewoners samen met hun helpers (gemeente- ambtenaren, bewonersondersteuners, specifieke experts, welzijns-

professionals) vaak bijzondere prestaties verricht. Vooral op het domein van zelfbeheer en medebeheer van publieke ruimten. In dit rapport wordt de conclusie getrokken dat dit type projecten gemakkelijk met een factor twintig of dertig kunnen worden opgeschaald, mits de juiste vormen van facilitering en stimulans worden aangereikt. Want dat is de centrale conclusie:

zelforganisatie gaat niet vanzelf.

Waardevolle inbreng diverse partijen

Deze evaluatie is uitgevoerd door Jan Brouwer van ABF Cultuur met medewer- king van Platform31, de experimentpartners en de begeleidingsgroep bestaande uit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de gemeenten Purmerend, Apeldoorn en Zoetermeer. Platform31 dankt de hiervoor genoemden hartelijk voor hun bijdragen. Voorts danken we de inzet van het International New Town Institute (INTI), waarmee we in de laatste fase hebben samengewerkt. In het bijzonder danken we Stefan Metaal voor zijn commentaar op een eerdere versie van dit rapport.

En natuurlijk danken we in het bijzonder alle initiatiefnemers en de betrokken gemeenten. De betrokkenheid bij de eigen projecten maar ook bij de uitwis- selingsbijeenkomsten van het experimentenprogramma én deze evaluatie was groot. Veel dank hiervoor, jullie hebben ons veel geleerd over de fascine- rende wereld van zelforganisatie. En ons geleerd dat er op dit terrein nog veel werk te verzetten valt en te verbeteren valt.

Radboud Engbersen Marrit van der Schaar Hanneke Schreuders

Een interactieve pdf

Deze interactieve pdf is ontworpen voor een optimale weergave op beeldschermen en tegelijk printvriendelijk (liggend A4).

Op beeldschermen biedt het extra functionaliteit:

Navigatie en hyperlinks

– U kunt bladeren door te ‘swipen’ (tablets), met de pijltjes rechts- bovenin, met de cursortoetsen en de mogelijkheden die uw pdf-reader daarvoor biedt;

– Bovenaan de pagina’s kunt u naar het cover en naar inhoud/menu klikken, en vandaar naar elk gewenst hoofdstuk springen;

– Via de bladwijzers kunt u ook naar alle onderdelen klikken (niet zichtbaar in ‘volledig scherm-modus’);

– In de tekst bevinden zich hyperlinks naar andere plekken in het document en bronnen op het internet, deze zijn onderstreept;

Volledig scherm-modus

Gebruik de ESCAPE toets om deze te verlaten.

Download voor een optimale weergave de pdf en bekijk deze offline met een pdf-reader zoals Adobe Acrobat.

Zelforganisatie gaat niet vanzelf / Woord vooraf

(4)

4 Inhoud

1. Inleiding 5

2. Achtergrond 7

2.1 Zelforganisatie als politiek item 7 2.2 Definities 7

2.3 Twee werelden 8 2.4 Eerdere studies 10 3. Vraagstelling 16 4. Opzet 17

5. Situatie in de New Towns 21

6. Situatie in de wijken van de New Towns 27

7. Beschrijving van de experimenten 33 7.1 Algemeen 33

7.2 City Sjopping Mol - Almere Centrum 34 7.3 The Young Artlab - Almere de Werven 35 7.4 Stichting Duurzame Wijken - Almere Buiten 36 7.5 Voetpad de Wierden - Almere de Wierden 37

7.6 Beheer openbaar groen Hoekwierde - Almere de Wierden 39 7.7 Winkelcentrum Womerplein - Purmerend Overwhere 40 7.8 Veiligheid Waterbuurt - Zoetermeer Meerzicht 40 7.9 Energy parties - Zoetermeer Palenstein 41

7.10 Zelfbeheer huurwoningen - Zoetermeer Palenstein 42 7.11 Jongerenbaantjes Zoetermeer 42

7.12 Winkelcentrum Lindenhorst - Ede Veldhuizen 43

7.13 Beheer openbaar groen Schoonenburg - Ede Veldhuizen 44 7.14 Mijn tuin is in orde(n) - Apeldoorn Orden 45

7.15 Ons karakteristieke Ugchelen - Apeldoorn Ugchelen 46 7.16 Woningverbetering Lelystad - Lelystad Atolwijk 47 7.17 Expertmeeting ‘Jonge Helden in New Towns’ 49 8. Impact experimenten 52

9. Interviews met enkele wethouders 56 10. Conclusies 60

11. Aanbevelingen 66 12. Bronnen 69

Zelforganisatie gaat niet vanzelf / Inhoud

(5)

5 Het ruimtelijk beleid van steden is deels curatief en deels preventief. De cura-

tieve aanpak is te vinden in de stadsvernieuwing uit de jaren tachtig en in de stedelijke vernieuwing sinds de jaren negentig. Deze was voornamelijk gecon- centreerd in probleemwijken. Van buitenaf actief ingrijpen was hier noodzake- lijk om calamiteiten te voorkomen. Het stoppen van de achteruitgang is op een aantal plekken geslaagd en zelfs omgebogen. Om het in de toekomst niet meer zo ver te laten komen, wordt momenteel vooral ingezet op preventie. De preventieve aanpak beoogt delen van steden te behoeden voor het afglijden naar het niveau van grootscheepse herstructurering.

Dankzij de motie Ortega in de Tweede Kamer zijn vijf gemeenten toegetreden tot het verband van grote steden, de G32. Deze zogenoemde Ortega-steden zijn Almere, Apeldoorn, Ede, Haarlemmermeer en Zoetermeer. Samen hebben deze steden een uitvoeringsagenda (Kanne 2013) geschreven waarin hun eigen problematiek naar voren komt. Deze uitvoeringsagenda was weer aanleiding voor de start van een programma van experimenten in de zoge- heten New Towns (zie hoofdstuk 5). Belangrijke onderwerpen voor deze steden zijn: het vasthouden van jongeren, sterkere centra en wijken van waarde en veiligheid. Deze onderwerpen zouden vorm moeten krijgen via de weg van preventie. Voorkomen is beter én goedkoper dan genezen. New Towns staan er over het algemeen redelijk goed voor, maar er is een aantal negatieve trends, die men wil ombuigen. Straks is het te laat. Het doel van de experimenten is te oefenen met zelforganisatie, te zoeken naar nieuwe vormen van organisatie en aanbevelingen te doen voor de versterking van deze vorm van preventie. Het achterliggende idee is dat zelforganisatie en preventie goed samengaan en dat er daarom in New Towns mogelijkheden

voor zelforganisatie aanwezig zijn. In samenwerking met het ministerie van BZK is door Platform31 (voorheen SEV) en ABF Cultuur een experimentenpro- gramma opgezet voor bewoners en ondernemers.

De wijken die de laatste decennia zijn gebouwd in de New Towns, bezitten nog steeds veel kwaliteit. De woningen zijn nieuw en de waardering voor de wijk en de woning zijn over het algemeen goed. In deze woonwijken is het eigen- woningbezit dominant en er bestaan weinig collectieve samenwerkings- vormen. De experimenten van het voorliggende programma worden uitgevoerd door pioniers. Dergelijke omstandigheden komen veel voor in de New Towns. Wat vaak ontbreekt is het zelforganiserend vermogen om veran- derende situaties op te vangen. Daardoor neemt de in het verleden geboden individuele zekerheid af, zowel voor de afzonderlijke eigenaar/bewoner als voor de individuele ondernemer.

New Towns zijn alle geplande steden. Het contrast tussen gereguleerd aanbod en spontane ingrepen is hier extra groot omdat het vrijwel uitsluitend om gereguleerd aanbod gaat. Meer eigenheid en identiteit moeten ervoor zorgen dat de binding tussen gebruiker en omgeving groter wordt. Vernieuwing gericht op behoud van kwaliteit blijkt niet vanzelf te ontstaan. Hier is het vinden van nieuwe georganiseerde vormen van zekerheid noodzaak. Vormen die sterk genoeg zijn zichzelf in stand te houden. Ruimtelijke zelforganisatie die de vernieuwing als borg in zich draagt, is hier het parool. Principes die gelden tijdens de zoektocht naar deze ruimtelijke zelforganisatie zijn: de burger aan zet, ondernemende principes zijn leidend, instellingen richten op samenwerking en verkorting van collectieve geldstromen.

1. Inleiding

Zelforganisatie gaat niet vanzelf / 1. Inleiding

(6)

6

Zelforganisatie gaat niet vanzelf

(7)

7 2.1 Zelforganisatie als politiek item

Zelforganisatie en actief burgerschap zijn politieke items geworden. Deze kregen een plek in het regeerakkoord van het kabinet Rutte I (2010) en in de beleidsbrief over wijkaanpak van oud-minister Donner aan de Tweede Kamer in januari 2011. Daarin staat een duidelijke boodschap van een kleinere over- heid en meer ruimte voor initiatief van burgers. Het vorig jaar verschenen WRR-rapport Vertrouwen in burgers (2012) schetst de transitie van minder beleidsparticipatie naar meer maatschappelijk initiatief. Critici zeggen hierop dat de verschuiving van minder overheid naar meer burger een verkapte vorm van bezuinigen is. Anderen zien dit geluid meer als impuls voor de onderne- mende samenleving. Duidelijk is dat het onderwerp in de belangstelling staat.

In de uitvoeringsagenda van de Ortega-gemeenten uit 2009 werden zelfred- zaamheid en maatschappelijke initiatieven van de burger gezien als instru- menten om de problemen in steden te voorkomen. Zelforganisatie wordt gezien als preventieve aanpak.

2.2 Definities

Voor de samenwerking tussen burger en professional worden verschillende begrippen gebruikt. Veel gebruikte begrippen zijn bijvoorbeeld

zelforganisatie, cocreatie, actief burgerschap of participatie. Het is een wirwar aan definities die gaan over burgers en overheden die werken aan een publiek doel, bijvoorbeeld het verbeteren van de leefomgeving, met elk een andere aanvliegroute en initiatiefnemer.

In het artikel De transparante anarchie van zelforganisatie (Van der Schaar en Schreuders 2012) wordt een overzicht gegeven. Bij participatie, actief burger- schap en cocreatie neemt de overheid veelal het initiatief en mag de burger meedoen. Bij zelforganisatie en maatschappelijk initiatief komt het initiatief vanuit de samenleving en mag de overheid meedoen. Een meer uitgewerkte definitie is ontleend aan verschillende bronnen:

– Bewonersparticipatie: programma’s die opgezet worden vanuit de overheid waarbij burgers mogen meepraten of meedoen om hen te betrekken bij hun leefomgeving. (WRR, 2012)

– Actief burgerschap: het (leren) deelnemen aan en verantwoordelijkheid dragen voor de publieke zaak. (Stichting Actief Burgerschap)

– Cocreatie: een vorm van samenwerking, waarbij alle deelnemers invloed hebben op het proces als het resultaat van dit proces, zoals een plan, advies of product. (Wikipedia)

– Zelforganisatie: een groep die georganiseerd is rond een bepaald

probleem. De leden van de groep hebben zelf met dit probleem te maken en kunnen de samenwerking met de overheid opzoeken. (Encyclopedia) – Maatschappelijk initiatief: burgers die zelf het heft in handen nemen en

daarbij een publiek doel nastreven. (WRR, 2012)

Bij ‘Zelforganisatie’ en ‘Maatschappelijk initiatief’ ligt het initiatief bij de samenleving. Bij de overige benamingen ligt het initiatief bij de overheid.

‘Zelforganisatie’ is een ruimer begrip dan ‘Maatschappelijk initiatief’. Zelforga- nisatie hoeft zich niet per definitie te richten op het realiseren van publieke of

2. Achtergrond

Zelforganisatie gaat niet vanzelf / 2. Achtergrond

(8)

8 collectieve doelen, maar kan zich ook richten op het eigen privédomein, denk

bijvoorbeeld aan het zelf bouwen van een huis. In dit rapport staan zelforgani- satieprojecten centraal die een publiek of collectief doel hebben.

2.3 Twee werelden

Zelforganisatie is een vorm van organisatie die altijd al aanwezig is geweest.

Vroeger was de zorg voor de opvoeding van kinderen, de zorg voor de oude dag, de zorg voor de naaste, ofwel mantelzorg en ook de zorg voor de directe omgeving een taak van het huishouden. Dat geldt ook voor ontspanning. De vrije tijd werd veel in en om de woning doorgebracht of in een vereniging die samen met andere bewoners werd beheerd. Zorgen en spelen behoorden tot de zogenoemde leefwereld. Het huishouden is echter veel kleiner geworden en ook minder betrokken bij de directe omgeving. Grootouders, verre familie- leden en soms zelfs de kinderen en de partner maken er geen deel meer vanuit. Er is sprake van verregaande individualisering. Vroeger was zelfstandig wonen als alleenstaande bijzonder moeilijk. Dankzij de sterke emancipatie- beweging en door de sociale zekerheid en allerlei voorzieningen is het aantal alleenstaanden groter dan ooit. Tegelijkertijd zijn de taken van het huis- houden vaak overgedragen aan professionele instellingen. Waar precies oorzaak en gevolg liggen is moeilijk te zeggen. Enerzijds was er drang tot emancipatie en vrij te zijn van traditionele banden, anderzijds maakte de groei van de welvaart de opbouw van maatschappelijke zekerheden mogelijk.

De voordelen van maatschappelijk georganiseerde zorg voor mens en omgeving waren duidelijk aanwezig en hebben dat mogelijk gemaakt.

Werken en leren zijn sinds de opkomst van de industrialisatie veel meer buiten de leefwereld komen te staan. Dat noemen we de systeemwereld. De opbouw van de verzorgingsstaat heeft ervoor gezorgd dat ook grote delen van de zorg een onderdeel zijn gaan vormen van de systeemwereld. Het begrippenpaar leefwereld/systeemwereld is afkomstig van de socioloog Jürgen Habermas (zie recent Jos van der Lans). Habermans schreef over ‘de kolonisatie van de

leefwereld door de systeemwereld’. Het binnendringen van overheid en commercie in het denken en doen van burgers.

De laatste jaren is echter het besef gegroeid door de enorme toename van de professionele organisaties, dat veel spontane initiatieven en allerlei vormen van zorg waar juist behoefte aan was, verdrongen zijn. De opkomst van de verzorgingsstaat heeft er niet alleen voor gezorgd dat veel diensten zijn ontstaan die op talloze terreinen zekerheden bieden maar daardoor zijn er ook veel vormen van onderlinge samenwerking en hulp verdwenen. Met name in de zorg in brede zin heeft een grote verschuiving plaats gevonden.

Zelf doen of samen doen tegenover het laten doen is een permanent dilemma. Niet alleen wat betreft de tijd en de moeite die het kost maar ook wat betreft het resultaat. Er zijn in de economie heel veel dingen die we met een gerust hart overlaten aan andere mensen. Bij de zorg voor mens en omgeving is dat duidelijk anders. Dat komt omdat de uitkomst sterk samen- hangt met de wijze waarop het proces tot stand komt. Het gaat niet alleen om het directe resultaat maar ook om de impact die de wijze van werken met zich meebrengt.

In Tabel 1 is het onderscheid tussen de leefwereld en de systeemwereld verder uitgewerkt. De leefwereld wordt gekarakteriseerd door open, infor- mele en praktische plannen en is gekoppeld aan het huishouden, terwijl in de professionele wereld het bedrijf of de instelling centraal staat en voor alles wordt gestreefd naar doelmatigheid en doelgerichtheid. Plannen moeten SMART (specifiek, meetbaar, aanvaardbaar, realistisch en tijdelijk) zijn. Links in de tabel staat de zelforganisatie. Het gaat om losse tijdelijke organisaties en er gaat weinig geld in om; rechts wordt gekenmerkt door formele hiërarchische structuren die veel geld nodig hebben om in stand te worden gehouden. In de leefwereld communiceert men vaak losjes, bij toeval en met het hart op de tong. In de systeemwereld is de communicatie formeler en zijn er protocollen en contracten waarlangs afspraken worden gemaakt.

(9)

9 Er is ook een groot verschil in de termijnen waarin wordt gedacht. In de

systeemwereld vindt men dat de organisatie er over een langere termijn moet bestaan. Scholen, ziekenhuizen, gemeenten en andere instellingen worden als het ware opgericht voor de eeuwigheid. Studenten, patiënten en cliënten zijn tijdelijke klanten van de voorziening. In die zin is het handelen van de instelling gericht op de korte termijn. Bij bewoners is dat precies andersom.

Men vestigt zich vaak voor een langere periode in een wijk en daarmee zijn de handelingen gericht op de langere termijn. De wijze van organisatie is meer tijdelijk via allerlei spontane vormen. Natuurlijk zijn er uitzonderingen op dit algemene beeld. Het komt regelmatig voor dat spontane vormen van zelfor- ganisatie institutionaliseren en als het ware de oversteek maken van links naar rechts in Tabel 1. Een mooi voorbeeld zijn de woningcorporaties die zijn ontstaan uit talloze kleine initiatieven en nu deel uitmaken van de systeem- wereld. De omgekeerde beweging doet zich tegenwoordig ook steeds vaker voor. Buurthuizen en bibliotheekfilialen die eerst een plek hadden in de formele sociale infrastructuur, vallen weer in handen van de civil society, nu ze op veel plaatsen niet langer uit publieke middelen gefinancierd worden.

Bedenk daarbij dat de huidige verhoudingen voortdurend veranderen. Wat nu een in beton gegoten organisatie is, was ooit een spontane actie. Er zal voort- durend sprake zijn van wisselwerking tussen beide werelden. Het is verstandig die wisselwerking goed te doen verlopen. Tabel 1 vat een en ander samen.

De voor- en nadelen komen met name naar voren in de zorg voor de (mede) mens en de zorg of het onderhoud van de (woon)omgeving. Zorg en onder- houd vergen tijd, aandacht en toewijding en laten zich moeilijk inpassen in de systeemwereld die geregeerd wordt door tijd en geld. Bij veel producten heeft dat al geleid tot de keuze voor permanente vervanging en beperken van het onderhoud, ofwel wegwerpproducten. Bij de zorg voor mensen en ook bij vastgoed is dat ondenkbaar. Daardoor is er bij deze onderwerpen veel ruimte voor zelforganisatie; meer dan nu het geval is. Dat komt niet alleen omdat er sprake is van bezuinigingen. Bezuinigingen zijn misschien de aanleiding maar het inzicht groeit dat in veel gevallen zelforganisatie een goede oplossing is.

Een mooi voorbeeld is het eigen woningbezit. De koopwoningen in Nederland staan er redelijk goed bij en worden onderhouden voor betrekkelijk weinig geld. Beheer en onderhoud zijn in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de eigenaar bewoner zelf. Dat leidt niet tot een professionele organisatie en een strakke planning maar tot kwaliteit door de toewijding van de vele huizenbezitters. Het onderhoud van eigen woningen past geheel aan de linkerkant van Tabel 1. Onderhoud van koopwoningen is nog betrekkelijk eenvoudig te organiseren omdat het gaat om kleine, al bestaande organisa- ties (huishoudens) en een rechtstreeks gemakkelijk te definiëren belang. Dat neemt niet weg dat zelforganisatie ook mogelijk moet zijn in andere meer collectieve vormen van zorg en onderhoud en daar gaan de experimenten naar op zoek.

Overigens dreigen er ook in de koopsector problemen te ontstaan. Door de crisis ontbreekt het bij veel kopers aan middelen voor noodzakelijke ingrepen.

Tabel 1: kenmerken twee werelden

Zelforganisatie (leefwereld) Professionele organisatie (systeemwereld)

Open plannen SMART

Kortetermijnorganisatie Langetermijnorganisatie Langetermijnhandeling Kortetermijnhandeling

Informeel Formeel

Praktische kwaliteit Maatstaven

Emoties (passie, irritatie) Professionele distantie Vrijwillig (in combinatie met werk) Werk

Platte organisatie Hiërarchische organisatie

Vraaggeoriënteerd Aanbodgeoriënteerd

(10)

10 Ook in dat geval kan zelforganisatie een oplossing bieden door te zoeken naar

doenbare oplossingen. Een van de voorliggende projecten in de Atolwijk in Lelystad is een kenmerkende illustratie van die zoektocht.

2.4 Eerdere studies

Algemeen

Actief burgerschap is niet iets van vandaag of gisteren. Actief burgerschap vormt een continue lijn in de samenleving, maar de vorm die het aanneemt is tijdgebonden. Definiëring en vorm verschillen door de tijd, maar burgers zijn in meer of mindere mate altijd betrokken geweest bij hun omgeving. In de loop van de geschiedenis zijn verschillende lagen van de bevolking steeds meer bij elkaar betrokken geraakt. Daarbij speelde de behartiging van het eigenbelang een grote rol. Dit leidde uiteindelijk tot het ontstaan van talloze verzorgingsarrangementen die het collectieve belang dienden. Collectieve arrangementen van overheidswege en actief burgerschap vormen een inge- wikkeld samenspel. Collectieve arrangementen kunnen deels worden ontbonden, waardoor taken weer belanden in het domein van actief burger- schap. Dat zien we nu gebeuren. De overheid heeft beperkte financiële middelen en burgers moeten meer zelf gaan doen. Initiatieven van actief burgerschap en zelforganisatie zijn steeds minder een aanvulling op collec- tieve arrangementen, maar komen steeds vaker in de plaats daarvan.

Over de hele linie van terreinen als wonen, welzijn en zorg is de beleidstrend om bewoners en burgers zoveel mogelijk verantwoordelijk te laten zijn voor de directe omgeving. ‘Zelforganisatie’ is daar een uitdrukking van. Zowel gemeenten als organisaties uit het middenveld, denk aan woningcorporaties en instellingen voor zorg en welzijn, spelen hier al dan niet contrecoeur op in.

Burgerinitiatieven staan praktisch nooit op zich, maar krijgen ondersteuning van gemeenteambtenaren en professionals uit de hiervoor genoemde organi- saties. Deze professionals hebben op hun beurt handvatten nodig om de

meest efficiënte en effectieve ondersteuning te kunnen bieden. De vraag is welke vormen van ondersteuning zowel van de kant van de gemeente als van de kant van middenveldorganisaties relevant zijn om zelforganisatie van bewoners en ondernemers optimaal te laten renderen. De vraag is ook welke initiatieven en organisatievormen het meest kansrijk zijn. Deze vragen staan in het onderhavig rapport centraal. Voor het beantwoorden hiervan is het goed om kort de oogst te bekijken van een aantal publicaties uit de achterlig- gende jaren die zich ook met deze vraag bezighielden, te beginnen met het rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP), Investeren in vermogen.

Investeren in vermogen (SCP, 2006)

De titel bracht tot uitdrukking dat het belangrijk was om te investeren in de competenties van burgers: in het vermogen van burgers om zelf zaken gedaan te krijgen, niet alleen voor zichzelf, maar óók voor anderen. In het inleidende essay schreef SCP-directeur Paul Schnabel dat positieve ontwikke- lingen en veranderingen niet zozeer bij beleidsmakers beginnen, maar juist bij burgers. “Steeds valt het op dat het burgers zijn, individueel of in organisatie, alleen of in een groep, voor zichzelf of voor anderen, die zelf de motor van de veranderingen zijn.” En hij voegde eraan toe dat de burger bij zijn poging zijn situatie te verbeteren en te veranderen, eerder gehinderd dan geholpen wordt door de overheid en de eigen instituties dan dat ze praktische steun krijgt. Steun bestaat volgens Schnabel vaak uit ‘retoriek’. Hij pleitte voor voldoende (maatschappelijke) ruimte voor burgers om door eigen inzet voor- deel te kunnen halen uit geleverde inspanningen. Dit is precies de insteek van het experimentenprogramma Zelforganisatie in New Towns. Op welke wijze geef je burgers de ruimte en de tools om zoveel mogelijk op eigen kracht hun woon-, leef- en werkomgeving te verbeteren?

Welzijn versterkt burgerschap (Movisie, 2007)

In het Movisie-rapport ‘Welzijn versterkt burgerschap’ dat een jaar later verscheen, wordt op basis van een analyse van veertig vrijwilligersprojecten (inclusief interviews met betrokkenen) geconcludeerd dat vrijwilligerswerk en

(11)

11 actieve burgerparticipatie geen vanzelfsprekendheden zijn en een passende

professionele ondersteuning verdienen. Tegelijkertijd wordt een afkalving van de sociale infrastructuur gesignaleerd, juist van voorzieningen die dichtbij de leefomgeving van burgers staan (buurtopbouwwerk, jongerenwerk, speel- tuinvoorzieningen). Ook wordt, verwijzend naar het periodieke tijdsbesteding- onderzoek van het SCP, betoogd dat de afgelopen 25 jaar veel vrijwilligerswerk terechtgekomen is bij burgers die over hun eigen agenda beschikken, zoals gepensioneerden, huisvrouwen en mensen met een uitkering. Daar zou anno 2012 ook het groeiende leger van zzp-ers aan toegevoegd kunnen worden.

Twee trends worden in de studie voorts belicht: de ontwikkeling om betaald werk te blijven verrichten tot op hoge leeftijd en het gegeven dat kwetsbare burgers over beperkte sociale netwerken beschikken. Deze trends stellen grenzen aan de mate waarop actief burgerschap vormgegeven kan worden. Er zijn beperkingen voor wat betreft tijd, competenties en contacten. Tegen deze achtergronden worden aanbevelingen gedaan om actief burgerschap optimaal te faciliteren. Voor wat betreft de gemeenten worden aanbevelingen gedaan om oog te hebben voor de verschillen tussen burgers (‘actieve burgers in alle soorten en maten’), om een scherp zicht te hebben op alle mogelijke vormen van vrijwillige inzet in de buurten van de eigen gemeente (‘zet een scoutingsapparaat op’), om goede ondersteuning te bieden (‘inrichten servicedesks’), het voorkomen van verambtelijking van deze ondersteuning en het waarderen en faciliteren van actief burgerschap, onder andere door het inzetten van kleine budgetten.

Burgerkracht (RMO, 2011)

Het essay Burgerkracht. De toekomst van het sociaal werk in Nederland dat Jos van der Lans en Nico de Boer in opdracht van de Raad voor Maatschappe- lijke Ontwikkeling (RMO) schreven, is een felle kritiek op de kwaliteit van het welzijnswerk. Het essay is onder andere gebaseerd op een kleine twintig interviews met voornamelijk beleidsbepalers en beleidsanalisten. Kern van hun betoog is dat Nederland een ‘institutieland’ bij uitstek is. Nergens in Europa ontfermen instituties zich zo sterk over burgers. Burgers, betogen zij,

staan in het beleidsproces buitenspel. Zeker op het terrein van welzijnsbeleid.

Ze spreken over een “beklemmend onderonsje tussen welzijnsinstellingen en gemeenten”. Het essay betoogt dat maatschappelijke organisaties zich met hun ‘institutionele logica’ en professionele ‘deskundigen’ vervreemd hebben van de alledaagse leefwereld van burgers en slecht weten aan te sluiten bij hun initiatieven. Wordt in de studie van Uyterlinde, Neefjes en Engbersen (2007) nog betoogd dat opgepast moet worden de bestaande sociale infrastructuur verder te laten afkalven, Van der Lans en De Boer bepleiten een radicaal ander stelsel. Met andere organisatievormen (‘naar een facilitair bedrijf van burgerkracht’) en een ander type professional (vooral

‘de generalist’ of ‘alleskunner’ is bij hen populair). De rol van de gemeente dient bescheiden te zijn, maar niet ‘te gulzig’ en idealiter in de vorm van

‘enige steun’.

Vertrouwen in burgers (WRR, 2012)

Het WRR-rapport ‘Vertrouwen in burgers’ focust zowel op de burger die meedenkt als de burger die meedoet. Het rapport houdt een groot pleidooi om meer dan nu te leren denken vanuit het perspectief van burgers. In navol- ging van de RMO betoogt de WRR dat de kwaliteiten en behoeften van burgers onvoldoende door overheden (zowel lagere als hogere) ingeschat worden.

Het resultaat is dat het potentieel van burgerbetrokkenheid niet optimaal benut wordt. Burgerbetrokkenheid, schrijft de WRR, bouwt op drie succesfac- toren. De eerste is de aanwezigheid van ‘trekkers’ en ‘verbinders’. Dat wil zeggen mensen die zich inhoudelijk verbinden met een bepaald onderwerp en anderen in hun enthousiasme meenemen, dan wel mensen die de schakel kunnen vormen tussen groepen burgers en beleidsmakers of groepen burgers onderling (WRR 2012: 12). De tweede is het tonen van respect en het serieus nemen van burgers en de derde is het evenwicht vinden tussen loslaten en steunen. Overheden houden te krampachtig vast aan regie en durven onvoldoende vertrouwen en ruimte te geven aan burgers (zie hier- boven Paul Schnabel).

(12)

12 Evaluatie SEV-programma Bewoners en invloed (SEV, 2012) In 2012 rondde de SEV een driejarig experimentenprogramma af gericht op vernieuwende participatie, zowel op het meedenken als het meedoen.

Conclusie van het programma was dat innovatie nodig én mogelijk is op participatiegebied. Het evaluatierapport Bewoners en invloed wijst op drie belangrijke innovatiesporen. Het eerste innovatiespoor richt zich op de formele participatiestructuren van ‘het meedenken’ binnen de corporatie- sector. Hier speelt de Overlegwet een beperkende rol. De participatievorm die deze wet formuleert (het vertegenwoordigende model) werkt volgens velen niet meer. Het tweede spoor gaat over het instrumentarium. Anno 2012 is een aantal beproefde instrumenten bot geworden. Avondjes uitschrijven heeft vaak weinig zin meer, instrumenten van nu zijn bewonersbudgetten, het benutten van communitysites en het gebruik van sociale media. Voorts maakt het eindrapport duidelijk dat lichte professionele interventies dicht op de leef- wereld van bewoners nodig zijn om burgerinzet te mobiliseren; óók in de kleinste dorpen van Drenthe waar het ‘nabuurschap’, de vanzelfsprekende zorg voor elkaar, zo ongeveer is uitgevonden. Het derde innovatieve spoor richt zich op de professionaliteit van medewerkers van maatschappelijke organisaties, zowel in de uitvoering als op het niveau van het management. In de frontlinie is er een type professional nodig die oog heeft voor initiatieven van bewoners, daarbij op de juiste wijze aansluit, weet wanneer hij weg moet blijven, ruimte krijgt om effectief te opereren en vooral weet te voorkomen dat bewoners blijvend van hem afhankelijk worden. Op het niveau van het management is een professional nodig die rugdekking geeft aan in de front- lijn opererende professionals. Dat geldt voor gemeentelijke organisaties, maar ook voor corporaties en instellingen op het terrein van zorg en welzijn.

Best Persons (Universiteit Tilburg en TU Delft, 2012)

De publicatie Best Persons en hun betekenis voor de Nederlandse achter- standswijk vloeit voort uit het onderzoeksprogramma ‘Governance in krach- tige steden’ van Nicis Institute/Platform31. De Universiteit Tilburg en de TU Delft werkten in dit onderzoekstraject samen met de gemeenten Amsterdam,

Den Haag, Leeuwarden, Utrecht en Zwolle. De studie richt de aandacht op het ervaringsfeit dat successen in de aanpak van achterstandswijken vaak terug te voeren zijn op personen. Dit is een belangrijk punt omdat het verwijt vaak te horen is dat het sociaal beleid geneigd is abstracties (concepten, regels, structuren, netwerken) te omarmen en mensen te vergeten. De studie focust vooral op actieve bewoners als ‘best persons’. Het onderzoek maakt duidelijk dat instituties en procedures een remmend effect hebben op Best Persons.

De opgave voor lokale overheden en andere instanties is ervoor zorgen dat de Best Persons hun werk kunnen doen. De invalshoek van het optimaal faciliteren van Best Persons sluit aan bij de conclusies van de WRR om de kwaliteiten van ‘trekkers’ en ‘verbinders’ zo goed mogelijk te benutten.

Burgers maken hun buurt (Universiteit Amsterdam en Universiteit Enschede, 2013)

De publicatie Burgers maken hun buurt komt voort uit een onderzoekspro- gramma van de Universiteit Twente en de Universiteit Amsterdam onder auspiciën van Nicis Institute/Platform31, waarbij is samengewerkt met het ministerie van BZK en de gemeenten Enschede, Hengelo en Leiden. In deze gemeenten is onderzoek gedaan naar de ondersteuning van bewonersinitia- tieven door gemeenten, woningcorporaties en welzijnsinstellingen. Specifiek zijn drie cases nader onderzocht; het ging om twee langlopende buurtpro- jecten en een stedelijk project. Het rapport maakt onderscheid tussen verschillende typen ‘initiatiefnemers’ en koppelt daaraan verschillende vormen van ondersteuning. Bij de stimulerende benadering spelen professio- nals (in dienst van de overheid en andere instellingen) een actieve rol in het aanjagen en realiseren van bewonersinitiatieven, bijvoorbeeld via wijkbud- getten of voucherregelingen. In het geval van de faciliterende benadering ligt het initiatief en de uitvoering van het project meer bij de bewoners. De auteurs van de publicatie merken op dat de ‘faciliterende benadering’ het ideaal vertegenwoordigt van veel bestuurders, beleidsmakers en uitvoerders, maar dat de realiteit is dat bij veel van dit type projecten inzet van professio- nals op strategische momenten belangrijk blijft. In het geval van coproductie

(13)

13 is er sprake van een vergaande vorm van samenwerking tussen bewoners en

instanties, waarbij de instanties de bewoners ondersteunen, maar zelf ook een belang hebben bij het realiseren van het initiatief. Vervolgens presenteren de auteurs het ACTIE-instrument, mede gebaseerd op Engels en Amerikaans onderzoek. De letters staan voor Animo, Contacten, Toerusting, Inbedding en Empathie. Aan de hand van deze begrippen kunnen beleidsmakers systema- tisch bepalen, hoe concrete initiatieven het beste geholpen kunnen worden.

Effectieve interventies (Movisie 2009-2013)

De achterliggende jaren is er op het sociale domein, naar analogie van het terrein van de gezondheidszorg, steeds meer behoefte aan beproefde kennis, dat wil zeggen aan kennis die zich heeft bewezen in de praktijk. Er is een groeiende irritatie over sociale interventies die in een pioniersfase blijven hangen. Bewezen interventies zijn de kinderziekten ontgroeid. Deze interven- ties worden wel aangeduid met evidence based of practise based. Op het terrein van sociale interventies zijn evidence based-interventies nog maar beperkt voorhanden, bovendien speelt er tussen wetenschappers een strijd over de vraag in hoeverre überhaupt sluitende bewijsvoering mogelijk is over de effectiviteit van sociale interventies. Movisie heeft niettemin de uitdaging aangepakt om de effectiviteit van interventies te onderzoeken in het onder- zoeksprogramma ‘Inzicht in sociale interventies’. Dit heeft geleid tot een data- bank van effectieve interventies en een wetenschappelijke publicatiereeks. In de databank en in de publicatiereeks treft men nog maar een beperkt aantal interventies en aanpakken aan gericht op het versterken van vrijwillige inzet en zelforganisatie. Een daarvan is de publicatie ‘Inspelen op initiatief’ (2009), waarin professionals een ‘actieve vorm van terughoudendheid’ voorge- houden wordt.

Resumerend: innovatie van zelforganisatie langs verschillende sporen

Maken we de balans op van de hierboven besproken publicaties, dan zien we dat verschillende innovatiesporen aangewezen worden om ‘actief burger- schap’ te optimaliseren. Het belang van vertrouwen en het geven van ruimte aan burgers (‘loslaten’) wordt benadrukt. De institutionele (bureaucratische) logica van gemeenten en instanties wordt als hindermacht gezien voor het optimaal tot ontplooiing brengen van actief burgerschap. De boodschap is hier: richt je naar de logica en de leefwereld van de burgers/bewoners.

Onderken het belang van vertrouwen en geef ruimte aan burgers. Dit wordt het organisatorische spoor genoemd.

Daarnaast is er veel aandacht voor personen die het verschil maken (‘best persons’, ‘trekkers’, ‘verbinders’). Koester ze en werk ze niet tegen, is hier het devies. Voorts wordt gewezen op het belang van intermediaire structuren (voorzieningen) tussen burger en overheid. Pas op met het te radicaal wegbe- zuinigen ervan, is de boodschap van Movisie.

Aan de andere kant is er de visie van de RMO die juist op dit punt een radicale verandering bepleit. Bestaande voorzieningen (welzijnswerk in de eerste plaats) zijn niet in staat vanuit potenties en kwaliteiten van burgers te denken.

De RMO houdt een groot pleidooi voor nieuwe organisatievormen, zoals

‘buurtcoöperaties’, ‘wijkondernemingen’, ‘facilitaire bedrijven van burger- kracht’) die niet alleen door de overheid gefinancierd worden, maar ook door bewoners zelf, bedrijven en fondsen. In het experimentenprogramma Wijk Investeren dat Platform31 momenteel uitvoert in opdracht van BZK, komen deze nieuwe (publiek-private) organisatievormen in beeld. Ook in het experimentenprogramma Zelforganisatie in New Towns komen we daar een voorbeeld van tegen (‘energiecoöperatie’). Dat laatste is het instrumentele spoor.

(14)

14 Tabel 2: innovatiesporen en hun streven

Innovatiespoor Streven:

Organisatorisch spoor Overheid en instanties die zich richten naar logica burgers, frontlijnorganisatie, ondersteuning ‘best persons’.

Voorzieningenspoor

Voorzieningen die zich niet over burgers ontfermen, maar hen (een beetje) helpen. Voorzieningen die rekening houden met verschillen tussen burgers.

Professionele spoor

Professionals die zich niet over burgers ontfermen, maar hen zo nodig (een beetje) helpen. Professionals die reke- ning houden met verschillen tussen burgers.

Instrumentele spoor Instrumenten en interventies die het verschil weten te maken; voorbij ‘de jan-boeren-fluitjesaanpak’.

Innovatie kan ook worden bereikt door onderscheid te maken tussen typen burgers en daarop de benadering af te stemmen. In de publicatie Burgers maken hun buurt wordt om die reden onderscheid gemaakt tussen een

‘stimulerende benadering’, ‘co-productie’ en een ‘faciliterende benadering’.

Voorts wijzen een aantal studies op het belang van de juiste professionaliteit.

Ook op dit terrein zijn nog slagen nodig. Vooral de figuur van de generalist (‘alleskunner’) die precies weet wanneer hij moet wegblijven en wanneer hij burgers een handje moet helpen, wordt vaak node gemist. Tot slot is het belangrijk om te investeren in een uptodate-instrumentarium en trefzekere methodieken en interventies. Dit hoeft niet op gespannen voet te zijn met de eerder genoemde ‘best-persons’-invalshoek. De verschillende innovatie- sporen kunnen elkaar aanvullen en zijn met elkaar te combineren.

In het voorliggende experimentenprogramma ligt de nadruk op de praktijk.

Wat is haalbaar en wat werkt? En wat kan men doen om bewoners zo veel mogelijk het heft in eigen handen te geven? In de vraagstelling wordt dat verder uitgewerkt.

(15)

15

(16)

16 Zelforganisatie door burgers en bedrijven wordt gezien als een belangrijk

middel om preventie te realiseren. Zelforganisatie moet er toe bijdragen dat de wijk vitaal en aantrekkelijk blijft. Het experimentenprogramma zelf- organisatie is een zoektocht naar wat praktisch haalbaar en doenbaar is.

De vraagstelling van de experimenten is:

– Is het mogelijk een aantal projecten voor bewoners en ondernemers van de grond te krijgen, waarbij preventie en zelforganisatie centraal staan?

Zijn er mensen te vinden die dit willen en kunnen?

– Welke onderwerpen spreken aan?

– Wat zijn kansrijke organisatievormen per onderwerp?

– Hoe kan een project het beste van de grond komen?

– Wat zijn de te verwachten effecten van deze projecten? Leidt het tot betere sociale samenhang, zijn er financiële voordelen voor de betrokken partijen en komen de projecten de kwaliteit van de gebouwde omgeving ten goede?

– Welke lessen zijn er te trekken uit de experimenten?

3. Vraagstelling

Zelforganisatie gaat niet vanzelf / 3. Vraagstelling

(17)

17 Algemeen

Er zijn al verschillende onderzoeken naar zelforganisatie gedaan. Meestal gaat het om evaluaties achteraf. In dit geval is gekozen projecten vanaf het begin te volgen en ook te zoeken naar voldoende diversiteit wat betreft onderwerp en organisatievorm. Voor de experimenten heeft het ministerie van BZK een financiële bijdrage beschikbaar gesteld. Het experiment richt zich op de New Towns. De uitvoering van het experiment vond plaats onder leiding van de Platform31. Het onderzoek is uitgevoerd door ABF Cultuur. Het project is begeleid door een initiatiefgroep van het ministerie en de deelnemende gemeenten. Het idee was via een aantal stappen de vragen te beantwoorden.

In totaal ging het om vijf stappen. Deze stappen waren:

1. Werving en selectie nieuwe experimenten ruimtelijke zelforganisatie 2. Nulmeting

3. Projectuitvoering 4. Eindmeting

5. Rapportage en slotbijeenkomst

Werving en selectie nieuwe experimenten ruimtelijke zelforganisatie Naast de vijf Ortega-gemeenten, te weten Almere, Apeldoorn, Haarlemmer- meer, Ede en Zoetermeer, die betrokken waren bij de uitvoeringsagenda, zijn er ook projecten geworven onder andere nieuwe steden. Het ging vooral om de zogeheten ENTP-steden. ENTP staat voor European New Towns Platform.

De oogst onder de andere steden was niet zo groot. Uiteindelijk zijn er ook projecten naar voren gekomen uit Lelystad en Purmerend. Bij de metingen zijn deze gemeenten ook meegenomen.

De werving vond plaats via de site van Platform31 en via de New Towns zelf.

Aan alle deelnemende gemeenten is gevraagd op zoek te gaan naar mogelijke projecten. Via de site van Platform31 was het mogelijk zich aan te melden. In de loop van 2011 hebben zich ongeveer dertig projecten aangemeld.

4. Opzet

Zelforganisatie gaat niet vanzelf / 4. Opzet

(18)

18 Tabel 3: overzicht deelnemende projecten

Project gemeente, wijk

City Sjopping Mol Almere Centrum

The Young Artlab Almere de Werven

Stichting Duurzame Wijken Almere Buiten

Voetpad de Wierden Almere de Wierden

Beheer openbaar groen Hoekwierde Almere de Wierden Winkelcentrum Wormerplein Purmerend Overwhere

Veiligheid Waterbuurt Zoetermeer Meerzicht

Energieparties Zoetermeer Palenstein

Zelfbeheer huurwoningen Zoetermeer Palenstein

Jongerenproject Zoetermeer

Winkelcentrum Lindenhorst Ede Veldhuizen Beheer openbaar groen Schoonenburg Ede Veldhuizen Mijn tuin is in orde(n) Apeldoorn Orden 2e project Mijn tuin is in orde(n) Apeldoorn Orden Ons karakteristieke Ugchelen Apeldoorn Ugchelen Woningverbetering Lelystad Lelystad Atolwijk

Uiteindelijk zijn na selectie zestien projecten overgebleven. In Tabel 3 staat een overzicht. Almere en Zoetermeer leverden de meeste projecten. De overige gemeenten hadden een of twee projecten. De diversiteit aan projecten is groot. Het gaat voor een deel om zelfbeheer van de openbare ruimte. Verder zijn er projecten voor zelfbeheer van woningen; er zijn twee centrumprojecten en er zijn twee projecten die als doel hebben beter en bewuster om te gaan met energiegebruik. Dan zijn er twee projecten gericht op het verbeteren van het winkelcentrum en tenslotte is er een cultuur-

project. Alle projecten zijn kleinschalig en kunnen in een overzichtelijke tijd worden uitgevoerd. In dat opzicht zijn alle projecten redelijk SMART. Criteria bij de selectie waren:

– Activiteit dient plaats te vinden in het (semi-)publieke domein;

– Inhoud moet verband houden met het terrein van wonen en woon- omgeving;

– Voorstel moet gedragen worden door een groep mensen;

– Omvang van het project dient overzichtelijk te zijn;

– Het project moet in circa een jaar afgerond te kunnen worden.

Het voorgaande betekent dat het project boven het niveau van een buurtbar- becue moet uitstijgen, maar wel haalbaar moet zijn op afzienbare termijn.

Vermoedelijk ligt daar de grootste moeilijkheid om zelforganisatie van de grond te krijgen. De projecten die afvielen waren betrekkelijk klein en werden door individuen gedragen.

Projectuitvoering en begeleiding

De uitvoering van de experimenten is gestart in de zomer van 2011 en vond vooral in 2012 plaats. Eind 2012 waren de projecten voor het grootste deel gereed. Tijdens de uitvoering zijn diverse extra bijeenkomsten georganiseerd.

De deelnemers aan de projecten konden via deze bijeenkomsten elkaar leren kennen en het was mogelijk kennis en informatie uit te wisselen. Uiteindelijk zijn er vier bijeenkomsten georganiseerd. De start was in Apeldoorn en daarna waren er bijeenkomsten in Zoetermeer, Almere en Ede. In iedere gemeente liet de ontvangende organisatie de eigen projecten zien, soms was er een voordracht van een deskundige en er was altijd discussie over de gang van zaken, voorkomende problemen en mogelijke oplossingen. De resultaten van de bijeenkomsten komen met name bij de beschrijving van de projecten aan de orde.

Platform31 heeft tijdens de uitvoering het proces begeleid en aangejaagd.

Adviezen en informatie werden gegeven, contacten werden gelegd, diverse bijeenkomsten zijn georganiseerd en in vaktijdschriften is tussentijds verslag

(19)

19 gedaan. Alle projecten zijn minstens twee keer bezocht en er was veelvuldig

contact. De indruk bestaat dat met name het aanjagen een belangrijke rol heeft gespeeld. Veel projecten moeten toch een aanzienlijke inspanning leveren en dan zijn steun en aandacht meer dan welkom. Ook na de experi- mentfase blijft deze functie nodig. Dit is ook het grote verschil met eerdere onderzoeken (zie hoofdstuk 2.4). De begeleiding en het onderzoek zijn niet opgevat als afstandelijke activiteiten maar als onderdeel van het hele proces.

Niet alleen moet zelforganisatie worden geleerd maar ook het aanjagen, begeleiden en meten van deze activiteiten. De resultaten zijn daarom niet alleen een gevolg van de inspanningen van de diverse projecten maar ook van de gegeven begeleiding. De aanbevelingen hebben niet alleen betrekking op de projecten zelf maar ook op het omgaan met zelforganistie.

Nulmeting en eindmeting

De nulmeting betrof een korte enquête onder de deelnemende projecten en een opname van de wijk en de stad waarin het project zich bevindt. Verder een inventarisatie van de situatie in de diverse wijken en de voorkomende trends. Eind 2012 is een eindmeting gedaan. Dat gebeurde via een rondgang onder de projecten en via een opname van wijk en stad, zoals bij de nulme- ting. De resultaten staan in de volgende hoofdstukken.

(20)

20

(21)

21 Algemene ontwikkeling

New Towns hebben het gemeenschappelijke kenmerk dat deze steden alle in zeer korte tijd zijn gegroeid. In de ruim zestig jaar na de Tweede Wereldoorlog zijn zeer veel woningen gebouwd. Deze zijn niet gelijkmatig gespreid over het land en over de diverse gemeenten. Uit ruimtelijke overwegingen is de nieuw- bouw geconcentreerd in een beperkt aantal steden en dorpen. In de jaren zestig en zeventig was er sprake van een sterke suburbanisatie. De grote steden liepen leeg. Er is toen besloten deze overloop te concentreren in een beperkt aantal gemeenten. Er zijn toen zogenoemde groeisteden en groei- kernen aangewezen. Daartoe behoorden Zoetermeer, Purmerend, Nieuwe- gein, Spijkenisse en Lelystad. Dit beleid is vastgelegd in de derde nota Ruimtelijke Ordening van begin jaren tachtig. In de genoemde gevallen gaat het om kleine dorpen die in korte tijd zijn uitgegroeid tot ware New Towns. In de vierde Nota Ruimtelijke Ordening wordt dit beleid tien jaar later omge- bogen en richtte men zich meer op de versterking van bestaande steden.

Toch was de groei in veel gevallen zodanig dat men desondanks kon spreken van New Towns. Voorbeelden van sterke groeiers zijn Apeldoorn, Ede, Emmen en Amersfoort. De vijf Ortega-gemeenten die zijn opgenomen in het grote- stedenbeleid, de G32, komen uit beide beleidsrichtingen voort. Het gaat om de gemeenten Zoetermeer, Haarlemmermeer, Almere, Ede en Apeldoorn. Dit zijn alle New Towns met meer dan honderdduizend inwoners. De experi- menten waren echter ook opengesteld voor kleinere New Towns, zodat er ook projecten zijn uit Lelystad en Purmerend.

De snelle groei zorgde er voor dat de New Towns een aantal bijzondere karak- teristieken hebben. Over het algemeen zijn er vaste trends te herkennen onder alle steden naarmate deze groter worden. Te noemen zijn:

– Intensiteit neemt toe: naarmate steden groter zijn, neemt de intensiteit van het ruimtegebruik toe. Grote steden worden aantrekkelijk gevonden en bewoners, arbeidsplaatsen en bezoekers strijden om beperkte ruimte. In Nederland is Amsterdam niet alleen de grootste stad maar ook de meest intensieve stad.

– Het aandeel oude woningen neemt toe en ook het aantal monumenten neemt toe: groot worden kost doorgaans tijd. We zien daarom dat het aandeel oude woningen groter is naarmate steden groter zijn. Ook is het aantal monumenten relatief groter.

– Het aantal arbeidsplaatsen per hoofd van de bevolking is groter: steden vervullen in sterke mate een centrumfunctie als een stad groter is. Daarmee hangt samen dat het aantal arbeidsplaatsen per hoofd van de bevolking in grote steden veel groter is dan in kleine steden. Er zijn natuurlijk uitzonde- ringen maar gemiddeld genomen gaat deze stelling op.

– De omvang van het centrum neemt toe: daarmee hangt samen dat de rela- tieve omvang van het centrum groter wordt naarmate steden groeien. Het verzorgingsgebied wordt steeds groter als steden groter zijn en zodoende stijgt ook de intensiteit van het ruimtegebruik en is het centrum relatief groter.

– Diversiteit neemt toe: naarmate steden groter zijn neemt ook de diversiteit toe. Er zijn meer soorten bedrijven en meer soorten mensen. In een dorp

5. Situatie in de New Towns

Zelforganisatie gaat niet vanzelf / 5. Situatie in de New Towns

(22)

22 vindt men met een beetje geluk één kapper. In de grote stad is er voor iedere

haarsoort en haarstijl een aparte kapper. Ook het aantal nationaliteiten is in grote steden veel hoger en daalt sterk naarmate steden kleiner zijn.

– Instroom van jonge mensen: de concentratie van activiteiten en voorzie- ningen zorgt ervoor dat grote steden een instroom hebben van jonge mensen. Soms blijven ze en dragen bij aan de verdere groei van de stad en soms vertrekt men weer, ondertussen met de inmiddels hele familie, zoals in de jaren zestig en zeventig het geval was.

– Een combinatie van hoge vastgoedprijzen en matige leefbaarheid: een hoge intensiteit, veel centrumachtige voorzieningen en tevens veel diversiteit zorgen voor hoge vastgoedprijzen maar ook voor problemen met de leef- baarheid. Grote steden zijn relatief duur, zijn aantrekkelijk vanwege de diver- siteit en de kansen, maar scoren op veel plaatsen slecht ten aanzien van de leefbaarheid.

New Towns zijn anders

New Towns kennen in vrijwel alle opzichten een afwijkende karakteristiek. Om dat te laten zien zijn alle gemeenten van Nederland ingedeeld in vier groepen.

Dat zijn de vier grote steden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht), de overige grote steden met meer de honderdduizend inwoners is de tweede groep, dan de acht New Towns, die deelnemen aan de experimenten en ten- slotte de overige kleine gemeenten. Een aantal kerngetallen staat in Tabel 4.

Wat betreft de omvang kan men de New Towns het beste vergelijken met de overige grote steden. Het blijkt dan dat de intensiteit lager is, hetgeen zich uit in een relatief lage dichtheid. De woningvoorraad is uiteraard vrijwel geheel nieuw met relatief veel koopwoningen. Niet minder dan 80% is gebouwd na 1970, terwijl dat in heel Nederland ongeveer 50% is. Het aantal arbeids- plaatsen per hoofd van de bevolking is laag, hetgeen mede samenhangt met het lage niveau van voorzieningen. Dat brengt weer met zich mee dat de centra relatief klein zijn. De diversiteit is echter opvallend genoeg vergelijkbaar met de overige grote steden. Dat geldt zowel voor de samenstelling van de

bevolking als van de werkgelegenheid. In de New Towns zijn zeer veel zzp-ers te vinden. Zij zorgen voor een grote diversiteit aan activiteiten die echter qua omvang beperkt is. We zien in de New Towns de laatste jaren een extra toename van allochtonen. Het aandeel is nu vergelijkbaar met de overige grote steden.

Een van de belangrijkste afwijkende karakteristieken is de uitstroom van jongeren. Sinds jaar en dag trekken jongeren naar de stad. De New Towns behoren echter niet tot de steden waar jongeren naartoe gaan. Daartoe ontbreken de voorzieningen en wellicht ook de cultuur die jongeren aan- spreekt. Alle New Towns kennen een negatief migratiesaldo in de leeftijds- categorie 15 tot 25 jaar. New Towns scoren daarentegen zeer goed als het gaat om de leefbaarheid en ook de woningprijzen zijn hoger dan in de overige grote steden. Dat zal te maken hebben met de vele nieuwe woningen en de relatief rustige omgeving.

De afwijkende karakteristieken zorgen voor een eigen opgave. Deze worden in de uitvoeringsagenda New Towns genoemd. Dat waren: het vasthouden van jonge mensen, het versterken van het centrum en het behoud van de kwaliteit van de wijken. Wellicht dat hier nog aan toegevoegd zou moeten worden de versterking van de werkgelegenheid. De uitbouw van de grote diversiteit aan kleine bedrijfjes is zeker in de New Towns ook een grote uitdaging.

(23)

23 soort gemeente

aandeel bevolking 0 tot 25 jr

aandeel allochtoon

score achterstand sociale status

gemid woningprijs

aandeel huur- woningen

score leefbaarheid arbeidsp per hoofd

totaal publieke ruimte

voorzie ningen

omgang

bevolking totaal voorzie ningen

situatie 2000 (%) (%) (index) (dzd.eu) (%) (1-7) (-50+50) (-50+50) (-50+50) (abp/dzd) (abp/dzd)

4 Grote steden 29 40 1,0 159 75 3,7 1,8 20,9 -27,9 561 194

ov. Grote steden 30 21 0,4 155 55 4,5 -2,3 2,5 -10,9 552 184

New Towns 33 19 -0,4 173 44 4,9 2,6 -4,3 1,7 471 140

ov. Gemeenten 31 12 -0,1 190 38 5,1 -1,9 -3,5 8,9 373 95

Nederland 30 17 0,1 177 47 4,6 -1,3 0,8 -0,2 439 128

situatie 2010

4 Grote steden 30 46 0,7 247 64 4,2 15,1 16,8 -16,1 616 225

ov. Grote steden 30 24 0,4 227 47 5,0 2,9 4,5 0,1 577 216

New Towns 32 25 -0,3 253 36 5,2 8,7 -3,0 2,6 482 163

ov. Gemeenten 30 13 0,0 276 33 5,8 4,0 -8,7 15,9 422 116

Nederland 30 20 0,1 260 41 5,4 5,5 -2,4 7,7 482 153

toename 2000-2010

4 Grote steden 1,0 6,3 -0,3 88 -11 0,5 13,3 -4,0 11,7 55 31

ov. Grote steden -0,1 3,2 0,0 72 -8 0,5 5,2 2,0 11,0 25 32

New Towns -0,9 5,2 0,1 80 -8 0,4 6,2 1,3 0,8 11 23

ov. Gemeenten -1,1 1,5 0,1 86 -5 0,7 5,9 -5,2 7,0 49 21

Nederland -0,6 2,8 0,0 83 -7 0,8 6,8 -3,1 8,0 43 25

Tabel 4: kengetallen grote steden, New Towns en overige gemeenten ( Bron: CBS, SCP, min BZK, LISA)

(24)

24 Ontwikkeling van de New Towns in de laatste jaren

De verschillen zijn duidelijk, maar minstens zo belangrijk zijn de ontwikke- lingen in de laatste jaren. Worden het gewone grote steden of worden het vergrijzende slaapsteden? Tabel 4 geeft ook de sociale status weer. Dit gegeven is afkomstig van het SCP. De sociale status is een combinatie van opleiding, inkomen en beroepsdeelname. De score geeft een indicatie van de sociale achterstand per wijk (= 4PC-gebied). Gemiddeld voor alle wijken komt de score ongeveer op nul uit. Een hoge score betekent een grote achterstand.

Uit de tabel blijkt dat de achterstanden in vier grote steden gemiddeld het grootste zijn, maar daar is ook de inhaal het grootst. De New Towns kenden een redelijke voorsprong maar deze is langzaam aan het verdwijnen. Uit de tabel blijkt dat de sociale achterstanden toenemen.

In Figuur 1 staat de groei van het aandeel jongeren tot 25 jaar tussen 2000 en 2010. We zien alleen in de vier grote steden een toename. De overige grote steden betreffen de zogeheten G27. Dat zijn de steden die al langere tijd

meededen aan het grotestedenbeleid. In deze steden is het aandeel jongeren gelijk gebleven. In de andere steden daalde het aandeel jongeren. De New Towns in de figuur zijn alle gemeenten die meedoen aan de experimenten.

Het aandeel jongeren daalde met een vol punt. Ook is het migratiesaldo in de categorie jongeren negatief.

De ontwikkeling van de werkgelegenheid is in New Towns ook een belangrijke kwestie. Voldoende eigen werkgelegenheid moet er toe bijdragen dat steden vitaal blijven. Economie zorgt voor inkomen, levendigheid en sociale samen- hang. Zoals al eerder werd gezegd is het aantal arbeidsplaatsen per hoofd van de bevolking groter naarmate een stad groter is. Diversiteit, schaalgrootte en achterland spelen hierin een rol. Dit redelijk stabiele patroon wordt in zekere mate doorbroken door de New Towns. Over het algemeen is de omvang van het aantal arbeidsplaatsen laag in verhouding tot de gemeentegrootte. Het is daarom interessant te zien wat de ontwikkeling is geweest in de laatste jaren.

Is er sprake geweest van een inhaaloperatie of is het verschil met even grote gemeenten juist toegenomen.

In Figuur 2 is te zien dat het verschil is toegenomen. In heel Nederland nam het aantal arbeidsplaatsen per duizend inwoners toe met 43. In heel Neder- land waren er ruim 480 arbeidsplaatsen per duizend inwoners. Dus voor bijna één op de twee bewoners is er een baan. De groei van het aantal arbeids- plaatsen per hoofd was het grootst in de vier grote steden. Er was daar al een voorsprong en die is groter geworden. In de vier grote steden is de verhouding gestegen naar meer dan 620 arbeidsplaatsen per duizend inwoners. Steeds meer mensen uit de New Towns moeten elke dag op pad naar de vier grote steden voor het werk.

De groei van het aantal arbeidsplaatsen per hoofd was in de New Towns het laagst. Men kan ook zeggen dat de groei van de werkgelegenheid de groei van de bevolking niet kon bijhouden. De verhouding tussen het aantal arbeids- plaatsen en de omvang van de bevolking is op dit moment ongeveer op het

0 -0,5

-1

-1,5 0,5 1 1,5

Nederland ov. gemeenten New Towns ov. grote steden 4 grote steden

Groei aandeel jongeren 0-25 jaar

Figuur 1: ontwikkeling aandeel 0-25 jarigen, 2000-2010 (Bron: CBS)

(25)

25 niveau van heel Nederland, hetgeen relatief laag is voor steden van deze

omvang.

De leefbaarheid laat over het algemeen een gunstig beeld zien in de New Towns. Op een schaal van 1 tot 7 is de waardering van bewoners voor hun buurt beter in de New Towns dan in grote steden. In kleinere gemeenten is de score nog iets beter maar New Towns doen het op dit vlak niet slecht. Toch is er een kanttekening te plaatsen bij deze ontwikkeling. In de laatste jaren is de leefbaarheid in alle gemeenten aanzienlijk verbeterd. In alle soorten

gemeenten zien we een toename van de waardering voor de eigen wijk. In de grote steden was de verbetering het grootst en in de New Towns juist het laagst. Hiervoor zijn verschillende redenen aan te wijzen, zoals de ontwikke- ling van de werkgelegenheid en de wijkaanpak, die er wel was in de grote steden maar in de New Towns ontbrak. De conclusie uit het voorgaande is dat de New Towns eerder de weg zijn ingeslagen naar grote slaapsteden dan naar de andere ‘gewone’ grote steden.

30 20

10 0 40 50 60

Nederland ov. gemeenten New Towns ov. grote steden 4 grote steden

Groei arbeidsplaatsen per 1000 inwoners, 2000-2010

Figuur 2: groei arbeidsplaatsen per 1000 inwoners, 2000-2010 (Bron: LISA) Figuur 3: ontwikkeling leefbaarheid 2000-2010 (Bron: LeefbaarOmeter)

0 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50

Nederland ov. gemeenten New Towns ov. grote steden 4 grote steden

Verbetering leefbaarheid schaal 1-7

(26)

26

(27)

27 Algemeen

ABF Cultuur bouwde een gegevendbestand van de New Towns op met gege- vens van alle wijken (= viercijferig postcodegebied) en dus ook van de wijken waar de experimenten plaatsvonden. Met behulp van dit bestand is een aantal tabellen samengesteld. Deze geven inzicht in de situatie ten aanzien van de bevolking, woningvoorraad, voorzieningen, werkgelegenheid, leefbaarheid, vastgoedprijzen en dergelijke. Bij de samenstelling van de uitvoeringsagenda New Towns zijn diverse onderzoeken gedaan om de situatie van de New Towns in kaart te brengen. Dat doen we op deze plaats niet opnieuw. Toch is het zinnig alle basisinformatie bijeen te brengen omdat dit als vergelijkings- materiaal kan dienen voor de wijken waarin de experimenten plaatsvinden. In het navolgende worden enkele in het oog springende aspecten naar voren gehaald.

Interessant is te zien uit welke type wijk meer of minder jeugd vertrekt. We zien dat het aandeel jongeren in alle soorten wijken zakt. Om dat na te gaan is onderscheid gemaakt tussen centrumwijken en de buitenwijken naar bouw- periode. In grote steden zien we vooral in de centra een groei van het aantal jongeren maar niet bij de New Towns. Daar daalt het aandeel jongeren. Een uitzondering is Almere. Daar steeg het aandeel jongeren in het centrum flink.

Dat kan een culturele achtergrond hebben, zoals bij andere steden, maar ook een praktische reden. In Almere zijn de woningprijzen in het centrum relatief laag en dus gunstig voor starters.

De matige verbetering van de leefbaarheid zien we terug in alle soorten wijken van de New Towns. Natuurlijk zijn er uitzonderingen. In Lelystad zien we over de hele linie een sterke verbetering. Lelystad stond er tien jaar geleden slecht voor en scoorde slecht op de leefbaarheid. Er is veel aan gedaan om dit te verbeteren. Lelystad ligt nu op het gemiddelde van alle New Towns. Verder springt het centrum van Almere er uit. In Almere is de waarde- ring met een vol punt gedaald. Een interessante grootheid is ook het niveau van het aantal arbeidsplaatsen. We zagen al dat de ontwikkeling in New Towns achterbleef bij andere steden. De achteruitgang is het grootst in de centra.

Dat is een algemeen verschijnsel maar in de New Towns geldt dat extra. Het aantal arbeidsplaatsen in de buitenwijken bleef redelijk op peil.

Situatie in de wijken van de experimenten

Er zijn in totaal zestien experimenten in twaalf wijken. Experimenten in Ede, Almere en Zoetermeer vallen in de zelfde wijk. De ligging van de twaalf wijken staat in Figuur 4. Met Google maps is van alle wijken een kaartje gemaakt.

Bovendien is van alle wijken de basisinformatie bijeengebracht zoals dat is gedaan voor alle New Towns. Daardoor wordt het mogelijk de wijken waarin een experiment plaatsvindt te vergelijken met dezelfde soort wijk in de New Towns. Tabel 5 en Tabel 6 kennen dezelfde opzet als Tabel 4. Dat geeft de mogelijkheid de situatie in de experimentwijken te vergelijken met de alle wijken in de New Towns en andere gemeenten.

6. Situatie in de wijken van de New Towns

Zelforganisatie gaat niet vanzelf / 6. Situatie in de wijken van de New Towns

(28)

28 In Almere doen vier wijken mee aan de experimenten. De Wierden en de

Werven scoren matig op een aantal indicatoren, zoals sociale achterstanden en leefbaarheid. Er was een forse groei van het aandeel allochtonen, In beide wijken staan bijna 70% huurwoningen. De Werven is er echter de laatste tien jaar een vol punt op vooruitgegaan. De woningprijzen bleven achter bij de algemene ontwikkeling. In Almere centrum is de score voor de leefbaarheid niet best. Een score van 3 op een schaal van 1 tot 7 komt slechts in 6% van alle centrumgebieden voor. De instroom van veel jongeren heeft daar wellicht mee te maken. Almere Buiten is duidelijk een wat duurdere wijk met vrijwel

uitsluitend koopwoningen, een hoge score voor de leefbaarheid, maar vrijwel zonder arbeidsplaatsen.

De wijk Overwhere in Purmerend is al wat ouder. De meeste woningen zijn gebouwd voor 1970. De koopprijzen zijn relatief laag, maar de score voor de leefbaarheid is goed. We zagen de laatste jaren een verbetering met een vol punt. Verder is de score voor de sociale status sterk verbeterd. In de tabel betekent een score van -0.4 minder achterstanden.

wijk soort wijk

bouwperiode

aandeel jongeren 0-25 jr

aandeel alloch-

tonen

score achterstand

status

woning- prijs

% huur- woningen

score leefbaarheid arb. pl.

totaal per hoofd

arb. pl voorz. per

hoofd totaal openbare

ruimte

voorzie- ningen

omgang bevolking

(%) (%) (index) (dzd.eu) (%) (score) (score) (score) (score) (ap/dz) (ap/dz)

Almere Centrum centrum 25 50 0,1 168 48 3,0 21 47 -46 3331 1849

Almere Buiten gebouwd na 1990 36 35 -1,2 213 11 5,0 -47 -35 -13 170 102

Almere de Wierden gebouwd 70-90 30 39 1,4 204 67 4,0 24 -16 -34 150 81

Almere de Werven gebouwd 70-90 34 43 1,4 168 68 4,0 6 15 -38 464 104

Purmerend Overwhere gebouwd 45-70 25 25 0,4 187 57 5,0 29 30 -6 639 190

Zoetermeer Meerzicht gebouwd 70-90 28 31 0,0 221 54 5,0 10 -10 -2 188 89

Zoetermeer Palenstein gebouwd 70-90 36 49 1,8 208 78 4,0 10 47 -44 544 263

Ede Veldhuizen gemengd bouwjaar 36 34 0,9 193 48 5,0 -9 2 -30 345 43

Apeldoorn Orden gebouwd 45-70 29 20 0,7 235 46 6,0 -6 15 7 417 333

Apeldoorn Ugchelen gemengd bouwjaar 25 9 -0,5 213 27 6,0 -17 -17 28 258 84

Lelystad Atolwijk gebouwd 70-90 28 15 -1,2 211 10 6,0 14 -7 21 101 32

Alle experiment wijken 30 30 0,3 210 47 5,0 0 6 -10 476 220

Tabel 5: kengetallen experimentwijken: situatie in 2010

Zelforganisatie gaat niet vanzelf / 6. Situatie in de wijken van de New Towns