ONTWERPBESLUIT
Besluit van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit als bedoeld in artikel 82, lid 2 van de Gaswet.
Nummer 101903/27
Betreft zaak: methode van regulering flexibiliteitsdiensten GTS
Besluit van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit tot het vaststellen van de methode van regulering voor het aanbieden van flexibiliteitsdiensten door de netbeheerder van het landelijk gastransportnet, als bedoeld in artikel 82, lid 2 van de Gaswet, voor de periode 2006 tot en met 2008.
1 Inleiding
1. Ingevolge artikel 82, lid 2, van de Gaswet stelt de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de Raad) voor elke taak van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet, genoemd in de artikelen 10 en 10a Gaswet, voor een periode van ten minste drie en ten hoogste vijf jaar, de methode van regulering vast.
2. In dit besluit wordt de methode van regulering vastgesteld voor de taak als omschreven in Artikel 10a, lid 1, sub d Gaswet. Artikel 82 van de Gaswet geeft aan dat de methode van regulering van deze taak voor Gas Transport Services (hierna te noemen: GTS), zijnde de netbeheerder van het landelijk gastransportnet, wordt vastgelegd door de Raad.
3. Artikel 10a, lid 1, sub d Gaswet geeft aan dat de volgende taak wordt uitgevoerd door GTS:
het aanbieden van flexibiliteitsdiensten aan een ieder die daarom verzoekt, voor zover de in artikel 53 bedoelde vennootschap een economische machtspositie heeft op de markt voor
flexibiliteitsdiensten.
4. Artikel 53 van de Gaswet geeft aan:
In deze paragraaf wordt verstaan onder Gasunie: de naamloze vennootschap Nederlandse Gasunie.1
5. Alvorens over te gaan tot het vaststellen van een methode van regulering van
flexibiliteitsdiensten dient te worden vastgesteld of de naamloze vennootschap Nederlandse Gasunie (hierna: Gasunie Trade & Supply) een economische machtspositie heeft op de markt voor flexibiliteitsdiensten. Op basis van artikel 10a, lid 1 sub d heeft de Raad aanleiding gezien in 2004 en 2005 een onderzoek te laten uitvoeren door Frontier Economics (hierna:
Frontier) naar de positie van Gasunie Trade & Supply op deze markt2. Op basis van dit onderzoek en op basis van reacties op dit onderzoek, die naar aanleiding van een consultatie van het rapport van Frontier bij de Raad zijn binnengekomen, wordt in het onderhavige besluit vastgesteld dat Gasunie Trade & Supply een economische machtspositie heeft op de markt voor flexibiliteitsdiensten. Verderop in de besluit wordt deze markt nader gedefinieerd.
6. De Raad stelt deze methode van regulering vast voor de periode 2006 tot en met 2008. Als tussentijds veranderingen in de flexibiliteitsmarkt zouden optreden, op basis waarvan niet langer aan de verbindende voorwaarde van de economische machtspositie van Gasunie Trade & Supply wordt voldaan, dan kan deze methode tussentijds komen te vervallen. De Raad gaat er echter vanuit, op basis van het onderzoek van Frontier, dat de voorwaarde van de economische machtspositie van Gasunie Trade & Supply tot en met 2008 vervuld zal blijven.
7. Allereerst zal het wettelijk kader bij dit methodebesluit worden geschetst en de gevolgde procedure worden omschreven. Daarna zal beschreven worden aangegeven op welke wijze de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten is beoordeeld.
Daarna volgt de concrete beoordeling van de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten. De conclusies uit het rapport van Frontier worden als uitgangspunt genomen in dit besluit.
1 In het voorstel voor de Veegwet EZ 2005, TK 2003-2004, 30 027, wordt Artikel 53 geschrapt en wordt de verwijzing in Artikel 10a lid d vervangen door de in Artikel 54, eerste lid bedoelde vennootschap. Artikel 54 zal volgens het voorstel aangeven dat Gasunie Trade & Supply B.V. de taken in dat artikel omschreven verricht. Vooruitlopend op deze wetswijziging wordt voor de werking van dit besluit Gasunie bedoeld in Artikel 53 gelijkgesteld met Gasunie Trade & Supply als bedoeld in Artikel 54, eerste lid van de Veegwet.
2 Research into Flexibility Services Final Report, Frontier Economics (maart 2005).
2 Wettelijk kader
8. In het onderhavige besluit is een methode van regulering voor de landelijk netbeheerder van het gastransportnet, zijnde GTS, opgenomen. Afgaande op de wettekst (artikel 82) kan de methode van regulering van een taak van de landelijk netbeheerder andere aspecten omvatten dan (enkel) een doelmatigheidskorting. In tegenstelling tot regionale
netbeheerders, waarbij op basis van artikel 81, lid 1 van de Gaswet slechts de methode tot vaststelling van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering, van de kwaliteitsterm en van het rekenvolume worden vastgesteld, is in artikel 82, lid 2 van de Gaswet aangegeven dat het gaat om vaststelling van de methode van regulering3.
9. Ingevolge artikel 82, lid 2, van de Gaswet stelt de Raad voor elke taak van GTS genoemd in artikelen 10 en 10a van de Gaswet de methode van regulering vast, na overleg met de gezamenlijke netbeheerders gas en met de representatieve organisaties van partijen op de gasmarkt.
10. De methode wordt volgens de minister van Economische Zaken als volgt vastgesteld:
(..) Artikel 82 heeft betrekking op de tarieven van de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet. Het tweede lid van artikel 82 geeft de directeur4 de bevoegdheid om voor elke taak van de landelijk netbeheerder de methode van regulering vast te stellen.5
11. In het onderhavige methodebesluit wordt de methode van regulering van
flexibiliteitsdiensten vastgelegd. Hiertoe wordt allereerst een economische machtspositie van Gasunie Trade & Supply vastgesteld op de markt voor flexibiliteitsdiensten. Vervolgens wordt een procedure omschreven die gevolgd moet worden bij het aanbieden van
3 Zie toelichting op het amendement waarmee deze bepaling in de Gaswet is gekomen (Wijziging Elektriciteitswet 1998 en Gaswet in verband met implementatie en aanscherping toezicht netbeheer, Staatsblad 2004, 328, bij wet van 1 juli 2004). TK, vergaderjaar 2003-2004, 29 372, nr. 62, p.10. Ook uit de toelichting die bij het nagenoeg identieke artikel 41e, lid 2 van de Elektriciteitswet is opgenomen blijkt dat er meer dan alleen doelmatigheid kan worden vastgesteld in de methode. TK, vergaderjaar 2003-2004, 29 372, nr. 11, p. 30: (..) afhankelijk van de taken moet een juiste reguleringsmethode worden gekozen. Een voorbeeld hiervan is regulering via budgettering (..). Deze systematiek geldt zowel voor de landelijk netbeheerder elektriciteit als voor de landelijk netbeheerder gas, zie hiervoor ook de toelichting bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 372, nr. 62.
4 Aangezien de NMa sinds 1 juli 2005 een ZBO is, moet in wet- en regelgeving op de plaats van directeur (DTe) de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit gelezen worden.
5 EK, 2003-2004, 29 372, C, p. 4
flexibiliteitsdiensten door GTS, waarbij als belangrijkste uitgangspunten zijn gehanteerd: het bevorderen van de concurrentie op de markt voor flexibiliteitsdiensten en het beschikbaar stellen van voldoende flexibiliteitsdiensten tegen redelijke tarieven en voorwaarden.
12. Bij de beoordeling van de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor
flexibiliteitsdiensten wordt aansluiting gezocht bij de tekst van artikel 10a, lid 1, sub d van de Gaswet. De markt voor flexibiliteitdiensten is in de toelichting bij het artikel gekwalificeerd als een markt waar onvoldoende marktwerking plaatsvindt:
In zijn advies, getiteld Transmission System Operator Gas in Nederland, heeft de directeur DTe aangegeven dat zonder de totstandkoming van een flexibiliteitsmarkt, te faciliteren door een systeembeheerder, er van de liberalisering van de gasmarkt geen voordelen en mogelijk zelfs aanzienlijke prijsstijgingen voor kleinverbruikers zijn te verwachten.
De kenmerken van de flexibiliteitsmarkt zijn zodanig dat het opleggen van een gereguleerd systeem van aanbod gerechtvaardigd en noodzakelijk is met als doel de marktwerking op de gasmarkt te stimuleren.
13. De doelstelling van de Raad is om door middel van deze methode flexibiliteitsdiensten tegen redelijke tarieven en voorwaarden beschikbaar te maken totdat voldoende marktwerking ontstaat en regulering van het aanbieden van flexibiliteitsdiensten door GTS niet langer noodzakelijk is (zie ook randnummer 6 van dit besluit). Ondanks verschillen in doelstelling van de vaststelling van een economische machtspositie tussen de Gaswet en de
Mededingingswet6 zal de Raad bij de bepaling van de economische machtspositie van Gasunie Trade & Supply gebruik maken van mededingingsrechtelijke begrippen. De Raad benadrukt dat het vaststellen van een economische machtspositie door gebruik te maken van mededingingsrechtelijke begrippen niet betekent dat onderhavig besluit gezien moet worden als een besluit in het kader van de Mededingingswet. Onderhavig methodebesluit is een besluit in het kader van de Gaswet en heeft tot doel uitvoering te geven aan de vaststelling van een methode van regulering voor GTS met als doel de marktwerking op de gasmarkt te bevorderen door middel van ex ante regulering van de markt voor flexibiliteitsdiensten.
14. Het vaststellen van een economische machtspositie van Gasunie Trade & Supply is een noodzakelijke voorwaarde voor het kunnen vaststellen van een methodebesluit. Aangezien de vaststelling van een economische machtspositie altijd zaakspecifiek is, kan niet worden
6 In de Mededingingswet is een verbod opgenomen op misbruik van een economische machtspositie (artikel 24 van de Mededingingswet) en wordt een economische machtspositie vastgesteld in het kader van dat artikel. Op basis van artikel 41 van de Mededingingswet kan een vergunning voor een voorgenomen concentratie worden geweigerd indien als gevolg hiervan een economische machtspositie zou ontstaan.
uitgesloten dat, gezien de hierboven geschetste context, de vaststelling van een economische machtspositie in het kader van dit besluit en de vaststelling van een economische
machtspositie in het kader van besluiten op basis van de Mededingingswet van elkaar kunnen afwijken.
15. De Raad heeft ten behoeve van het bepalen van de economische machtspositie van Gasunie Trade & Supply in de zin van Artikel 10a, lid 1, sub d van de Gaswet op basis van
mededingingsrechtelijke beginselen laten onderzoeken welke binnen- en buitenlandse bronnen van flexibiliteitsdiensten mee moeten worden genomen om de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten te onderzoeken. Bij het definiëren van de markt voor flexibiliteitsdiensten wordt uitgegaan van een afbakening waarbij met het oog op de toepassing van artikel 10a, lid 1, sub d van de Gaswet in het voordeel van Gasunie Trade & Supply een ruime markt wordt gedefinieerd.
3 Procedure
16. In januari 2004 heeft de Dienst uitvoering en toezicht Energie (hierna: DTe)7 een consultatie gehouden over het functioneren van de gasmarkt, onder de naam Onderzoek Ontwikkeling Gasmarkt. Hierbij werd onder andere aandacht besteed aan de liquiditeit van de markt voor flexibiliteitsdiensten. In de constateringen en aanbevelingen op basis van dit onderzoek stelde DTe al dat Gasunie Trade & Supply de beschikking heeft over een zeer groot deel van de bestaande gasflexibiliteit.8 In de reacties op het Onderzoek Ontwikkeling Gasmarkt werd de sterke positie van Gasunie Trade & Supply vaak instemmend aangehaald9.
17. DTe heeft in het verleden reeds meerdere malen geconstateerd dat de marktwerking op de flexibiliteitsmarkt te wensen overliet.10 De wetgever heeft in deze signalen aanleiding gezien om te komen tot artikel 10a, lid 1, sub d van de Gaswet. Op basis van dit artikel in de Gaswet is besloten een onderzoek te starten naar de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten. Als zou blijken dat Gasunie Trade & Supply zich onafhankelijk zou kunnen gedragen van concurrenten , dan zou Gasunie Trade & Supply beschikken over een economische machtspositie. Uit deze economische machtspositie zou de wettelijke taak
7 Sinds 1 juli 2005 de Directie Toezicht Energie van de Nederlandse Mededingingsautoriteit.
8 Zie p. 42 van het Onderzoek Ontwikkeling Liquiditeit Elektriciteitsmarkt 2003-2004, Constateringen en aanbevelingen, DTe, maart 2004.
9 Zie de reacties van o.a. Cogas, Nuon Holding, Delta en VOEG.
10 Zie o.a. het Onderzoek Ontwikkeling Liquiditeit Elektriciteitsmarkt 2003-2004, en het advies van DTe inzake Transmission System Operator Gas in Nederland.
voor GTS voortvloeien om flexibiliteitsdiensten aan te bieden.
18. In opdracht van DTe is Frontier in 2004 begonnen met een onderzoek naar de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten. Frontier is hierbij uitgegaan van een aantal eerder uitgevoerde onderzoeken, informatie verkregen uit interviews en overige (vrijwel uitsluitend openbare) informatie. In maart 2005 heeft DTe de conclusies van het onderzoek van Frontier bekend gemaakt. Het onderzoek is gepubliceerd op de website van DTe.11 Op basis van haar onderzoek komt Frontier tot de conclusie dat Gasunie Trade &
Supply een economische machtspositie heeft op de flexibiliteitsmarkt voor L-gas en H-gas.
19. De Raad heeft partijen de mogelijkheid gegeven zowel mondeling als schriftelijk te reageren op het onderzoeksrapport. DTe heeft van 19 partijen een schriftelijke reactie ontvangen12. Tevens heeft de Raad op basis van de reacties van partijen aanvullende informatie gevraagd bij Gasunie Trade & Supply. In dit besluit worden de opgebrachte bedenkingen bij het rapport van Frontier behandeld.
20. Bij het opstellen van dit besluit is voor wat betreft het vaststellen van een economische machtspositie voor Gasunie Trade & Supply het onderzoeksrapport van Frontier als uitgangspunt genomen. De Raad zag in het rapport van Frontier en de reactie van
marktpartijen hierop aanleiding om te komen tot de in het onderhavige besluit omschreven methode van regulering. Op 14 september 2005 heeft de Raad een ontwerpbesluit
gepubliceerd in de Staatscourant. Op dit besluit is de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing verklaard.
21. Belanghebbenden hebben na de publicatie van het ontwerpbesluit zes weken de mogelijkheid gekregen om te reageren op het ontwerpbesluit. De Raad heeft reacties ontvangen van (nader in te vullen). Tevens heeft er op 20 oktober 2005 een hoorzitting plaatsgevonden ten kantore van de Raad. Hierbij waren de volgende partijen aanwezig: (nader in te vullen).
(Nader in te vullen) hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om mondeling hun zienswijze te geven op het ontwerpbesluit. Aangezien in het ontwerpbesluit reeds is
gereageerd op reacties van marktpartijen naar aanleiding van de consultatie van het Frontier rapport (zie randnummer 19 van dit besluit), wordt in het definitieve besluit enkel ingegaan op nieuwe zienswijzen die naar aanleiding van het ontwerpbesluit naar voren zijn gebracht.
11 www.dte.nl: Research into Flexibility Services Final Report, Frontier Economics (maart 2005).
12 APX, D-gas, BP Gas Marketing, DSM Agro B.V., Endex, Eneco Holding N.V., EnergieNed, Essent Energie B.V., ExxonMobil, GTS, Gasunie, LTO, NAM, NUON Holding, Oxxio Nederland B.V., Shell Nederland B.V., VEMW, VOEG, Westland Energie Services B.V. hebben een schriftelijke reactie gegeven op het rapport.
4 Opbouw inhoudelijk besluit
22. Om te komen tot de vaststelling van een economische machtspositie van Gasunie Trade &
Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten worden in dit besluit de volgende drie stappen doorlopen. Allereerst wordt de markt voor flexibiliteitsdiensten gedefinieerd. Hierbij wordt gekeken naar de verschillende producten op de markt, alsmede naar geografische aspecten die invloed hebben op de marktdefinitie. Vervolgens bekijkt de Raad welke positie Gasunie Trade & Supply inneemt op deze markt voor flexibiliteitsdiensten. Uiteindelijk wordt op basis van deze twee stappen een beoordeling gemaakt van de positie van Gasunie Trade & Supply.
Deze beoordeling leidt tot het onderhavige methodebesluit.
23. In de verschillende hoofdstukken wordt de wijze waarop Frontier de analyse heeft uitgevoerd nader beschreven. Daarbij wordt ingegaan op de reacties van marktpartijen die tijdens de consultatie hebben gereageerd op de conclusies in het rapport van Frontier. De Raad trekt op basis van de analyses en reacties van marktpartijen de conclusie dat Gasunie Trade & Supply beschikt over en economische machtspositie op de markt voor flexibiliteitsdiensten. De Raad benadrukt dat de aannames die Frontier gebruikt in haar analyse, mede naar aanleiding van reacties van marktpartijen tijdens de consultatie (onder andere van Gasunie Trade & Supply), in veel opzichten conservatief zijn en in het voordeel van Gasunie Trade & Supply werken.
Dit geldt zowel voor de afbakening van de markt voor flexibiliteitsdiensten als ook voor het bepalen van de positie van Gasunie Trade & Supply op deze markt. De Raad heeft haar standpunt gebaseerd op het rapport van Frontier, maar realiseert zich dat deze stapeling van conservatieve aannames kan leiden tot een vertekend beeld van (de positie van Gasunie Trade & Supply op) de markt voor flexibiliteitsdiensten dat ver afstaat van de werkelijkheid.
Het is waarschijnlijk dat in werkelijkheid de machtspositie van Gasunie Trade & Supply sterker is dan uit het genoemde rapport, gebaseerd op de conservatieve aannames, volgt. Als de Raad in de ontwerpfase van dit besluit voldoende aanleiding ziet om het definitieve besluit te baseren op meer realistische aannames, dan sluit de Raad niet uit dat deze meer
realistische aannames uiteindelijk uitgangspunt zullen zijn voor het vaststellen van de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten.
24. Een economische machtspositie voor Gasunie Trade & Supply betekent dat, conform de Gaswet, de landelijk netbeheerder van het gastransportnet met ingang van 1 januari 2006 flexibiliteitsdiensten zal gaan aanbieden. De Raad zal deze taak, conform artikel 82, lid 2 van de Gaswet, reguleren. In het laatste onderdeel van dit besluit (hoofdstuk 8) is de methode van regulering voor de netbeheerder van het landelijk gastransportnet nader uitgewerkt.
5 Toelichting flexibiliteit
25. Dit hoofdstuk is bedoeld om, voorafgaand aan de beoordeling van de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten, helderheid te verschaffen over wat flexibiliteitsdiensten precies zijn. In bijlage A bij dit besluit wordt bovendien de betekenis van een aantal veelgebruikte technische begrippen in dit besluit nader toegelicht. De toelichting in dit hoofdstuk en de toelichting op de technische begrippen in bijlage A, zoals gebruikt in dit besluit, zijn enkel bedoeld om aan te geven wat de Raad onder de verschillende begrippen verstaat. Aan de gehanteerde definities kunnen geen rechten worden ontleend.
26. Flexibiliteitsdiensten maken het mogelijk voor marktpartijen om voorspelbare en
onvoorspelbare fluctuaties in het afnamepatroon van hun klanten te kunnen opvangen (uur-, dag-, week- en seizoensfluctuaties)13. Seizoensflexibiliteit wordt bijvoorbeeld ingezet indien er in bepaalde seizoenen (de wintermaanden) aanzienlijk meer gas dan gemiddeld nodig is.
Marktpartijen met afnemers met een dergelijk afnamepatroon zullen zich moeten wenden tot producenten van gas of leveranciers van flexibiliteitsdiensten om dit afnamepatroon mogelijk te maken.
27. Daarnaast ontstaat vraag naar flexibiliteitdiensten doordat de netbeheerder van het landelijk gastransportnet netgebruikers verplicht om hun invoer in het systeem te balanceren met de afname. Deze eis is nodig om te garanderen dat het gastransportnet veilig en betrouwbaar bedreven kan worden (systeemintegriteit). Indien het systeem, boven de gehanteerde tolerantiegrens, in onbalans raakt, zal de landelijk netbeheerder van het gastransportnet fysiek moeten ingrijpen om deze balans te herstellen. Hiertoe staan hem verschillende mogelijkheden te beschikking, zoals het beperken van de afname, extra gas invoeden etc. De kosten voor die ingreep, plus een boete, komen ten laste komen van de veroorzaker van de onbalans. Dit is een prikkel voor netgebruikers om onbalans zo veel mogelijk te voorkomen en leidt tot een vraag naar flexibiliteitsdiensten.
28. Flexibiliteitsdiensten worden aangeboden door marktpartijen, die bijvoorbeeld beschikken over flexibiliteit uit de volgende bronnen:
x Swing in productie;
x Opslagen;
x Kwaliteitsconversie;
x Flexibiliteit uit import;
x Afschakelbare vraag; en x Linepack.
13 Geen netto-gaslevering.
Gasunie Trade & Supply biedt onder andere flexibiliteitsdiensten aan uit de swing in productie van het Groningenveld. De bronnen worden in de bijlage A over de technische termen bij dit besluit nader beschreven.
6 De markt voor flexibiliteitsdiensten
29. In dit besluit wordt onderzocht of Gasunie Trade & supply beschikt over een economische machtspositie op de markt voor flexibiliteitsdiensten (hierna: de markt). Bij deze analyse zal worden aangesloten bij de definitie van economische machtpositie uit artikel 1, sub i, van de Mededingingswet. Onderzocht wordt of Gasunie Trade & Supply een positie heeft die haar in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt voor flexibiliteitsdiensten, of een deel daarvan, te verhinderen door haar de mogelijkheid te geven zich in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten, hun leveranciers, hun afnemers of de eindverbruikers te gedragen.
30. Teneinde te kunnen bepalen of een onderneming over een economische machtspositie beschikt op de markt voor flexibiliteitsdiensten dient deze markt gedefinieerd te worden.
Daarbij is het van belang te specificeren welke verschillende producten onderdeel uitmaken van deze markt en of er sprake is van een Nederlandse markt of een markt die zich ofwel beperkt tot een deel van Nederland, ofwel uitstrekt tot over de Nederlandse grens. In dit hoofdstuk wordt eerst bepaald welke producten onderdeel uitmaken van de markt.
Vervolgens wordt gekeken naar de geografische afbakening van de markt.
6.1 Relevante producten
31. Allereerst moet worden bepaald welke producten onderdeel uitmaken van de
flexibiliteitsmarkt. Frontier heeft daartoe onderzocht welke producten en/of diensten op grond van hun kenmerken, hun prijzen en het gebruik waarvoor zij zijn bestemd, door de afnemer als onderling verwisselbaar of substitueerbaar worden beschouwd.
32. In het rapport maakt Frontier onderscheid tussen de vraag naar fysieke flexibiliteit enerzijds en vraag naar commerciële flexibiliteit anderzijds14. Vraag naar fysieke flexibiliteit wordt bepaald door het totale gastransportsysteem dat in balans moet zijn. Om hun individuele portfolio te kunnen balanceren contracteren individuele shippers commerciële flexibiliteit, al dan niet als afzonderlijke dienst. De vraag naar commerciële flexibiliteit wordt onder meer
14 Research into Flexibility Services Final Report, Frontier Economics (maart 2005), blz. 17 tot en met 19.
bepaald door het balanceringsregime. De vraag naar fysieke flexibiliteit wordt uiteindelijk bepaald door de vraag of het contracteren van commerciële flexibiliteit ertoe leidt dat het systeem daadwerkelijk fysiek in evenwicht is. Partijen kunnen contractueel (commercieel) in onbalans zijn, maar netto elkaars onbalans opheffen waardoor het systeem fysiek in balans is. Indien marktpartijen onvoldoende hun posities contractueel in evenwicht brengen, resteert een onbalans die slechts met fysieke flexibiliteit kan worden hersteld. Hierdoor wordt duidelijk dat de markt voor fysieke flexibiliteit onderdeel vormt van de markt voor
commerciële flexibiliteit, waarbij fysieke flexibiliteit een volledig substituut is voor commerciële flexibiliteit, maar niet andersom.
33. Er mag aangenomen worden dat de vraag naar commerciële flexibiliteit minstens gelijk, maar zeer waarschijnlijk groter is dan de vraag naar fysieke flexibiliteit. Het feit dat individuele shippers hun portfolio moeten balanceren, leidt namelijk tot de situatie dat meer flexibiliteitsdiensten worden gecontracteerd dan strikt noodzakelijk is voor het fysiek balanceren van het gastransportnet. De reden is dat op systeemniveau (fysieke flexibiliteit) positieve en negatieve onbalans tegen elkaar wegvallen. Door dit portfolio-effect is naar verwachting de som van de gecontracteerde commerciële flexibiliteit (in absolute waarde) aanzienlijk hoger dan de benodigde netto fysieke flexibiliteit. Omdat Frontier over onvoldoende data beschikt over de gecombineerde markt voor commerciële en fysieke flexibiliteit tezamen, heeft Frontier de analyse enkel gebaseerd op de markt voor fysieke flexibiliteitsdiensten. Dit leidt overigens meteen tot conservatieve aannames ten aanzien van de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten, aangezien dat de positie van Gasunie Trade & Supply voor commerciële flexibiliteitsdiensten waarschijnlijk steviger is dan die voor fysieke flexibiliteitsdiensten. Reden is dat Gasunie Trade & Supply de bulk van de linepack (commercieel) door GTS krijgt toegewezen en de mogelijkheid heeft om als grootste shipper zijn portfolio te balanceren zonder afhankelijk te zijn van de secundaire markt voor flexibiliteitsdiensten.
34. In haar analyse heeft Frontier geconstateerd dat er in de markt voor flexibiliteitsdiensten vraag is naar de volgende typen producten:
a. Flexibiliteitsdiensten op de H-gas en de L-gasmarkt;
b. Flexibiliteitsdiensten van verschillende duur (uur-, dag-, week- en seizoensflexibiliteit);
c. Flexibiliteitsdiensten die voorzien in een behoefte aan voorspelbare flexibiliteit en flexibiliteitsdiensten die voorzien in een behoefte aan onvoorspelbare flexibiliteit.
35. Het aanbod aan flexibiliteitsdiensten dat moet voorzien in bovenstaande vraag is afkomstig uit verschillende bronnen: swing uit het Groningenveld (en de kleinere velden), gasopslagen, kwaliteitsconversie, afschakelbare vraag en line pack. Daarbij is het van belang dat elke bron zijn eigen karakteristieken heeft, waardoor bijvoorbeeld de ene bron beter inzetbaar is voor kortdurende behoefte aan flexibiliteit dan de andere.
36. Frontier heeft onderzocht in hoeverre de vraag naar verschillende vormen van flexibiliteit en het aanbod uit de verschillende bronnen op elkaar kunnen worden afgestemd binnen één en dezelfde markt. Dit wil zeggen: in welke mate beschouwen de vragers van
flexibiliteitsdiensten de verschillende aangeboden flexibiliteitsdiensten als substituut, zowel qua karakteristieken als ook qua prijs.
37. Om een antwoord te geven op bovenstaande vraag, heeft Frontier gebruik gemaakt van een zogenaamde SSNIP-test (small but significant non-transitory increase in price). Dit is een test die veel wordt toegepast in de mededingingspraktijk. Bij toepassing van deze test wordt de relevante markt bepaald als de kleinst mogelijke markt waarop een hypothetische monopolist winstgevend zijn prijzen significant (5 tot 10 %) en blijvend kan verhogen. In eerste instantie wordt een zo klein mogelijke markt afgebakend. Wordt niet aan de test voldaan, doordat de hypothetische monopolist niet in staat blijkt zijn prijzen blijvend winstgevend te verhogen, dan wordt de oorspronkelijk gedefinieerde markt uitgebreid (zowel wat betreft
productdefinitie als geografische afbakening). Zodra de prijsstijging inderdaad winst oplevert voor de hypothetische monopolist, is de relevante markt gedefinieerd.
38. Bij het toepassen van deze test ten behoeve van het definiëren van de relevante
productmarkt heeft Frontier gekeken naar de substitueerbaarheid van de verschillende typen flexibiliteitsdiensten (bronnen). Er is zowel gekeken naar vraagsubstitutie als
aanbodsubstitutie. Vraagsubstitutie houdt in dat vragers bij een geringe en duurzame prijsverhoging zullen uitwijken naar alternatieve producten. Aanbodsubstitutie houdt in dat bij een prijsverhoging aanbieders van andere producten over kunnen schakelen op de productie van relevante producten. Vervolgens kunnen deze producten op korte termijn op de markt worden gebracht zonder aanzienlijke bijkomende kosten te maken of risicos te lopen in antwoord op geringe en duurzame wijzigingen van de betrokken prijzen. Relatief dure alternatieven zullen niet snel als substituut worden gezien en vallen daarmee buiten de relevante markt.
39. Om de SSNIP-test te kunnen uitvoeren, is het noodzakelijk te bepalen van welke
referentieprijs moet worden uitgegaan bij het toepassen van een prijsstijging van 5 tot 10 %.
In de mededingingspraktijk is het gebruikelijk dat wordt uitgegaan van een
referentieprijsniveau dat overeenkomt met het bestaande prijsniveau, voor zover dat overeenstemt met het prijsniveau dat tot stand zou komen op een competitieve markt. Dit was in dit geval niet mogelijk, omdat niet nagegaan kan worden of de prijs voor
flexibiliteitsdiensten ook een competitieve prijs is15. Daarom heeft Frontier een bandbreedte
15 Bij de vaststelling van een economische machtspositie moet rekening worden gehouden met de
zogenaamde cellophane fallacy. Bij een markt waar de mededinging verstoord is, zal de marktprijs immers tot een bovencompetitief niveau zijn verhoogd, zodat een prijsstijging inderdaad niet meer winstgevend is.
voor de referentieprijs afgeleid gebaseerd op een aantal criteria waaraan de referentieprijs zou moeten voldoen16. Vervolgens is gekeken naar de mate waarin de gevraagde
flexibiliteitsdiensten bij randnummer 34 onderdeel uitmaken van dezelfde markt door te kijken naar hun substitueerbaarheid qua producteigenschappen en prijs.
40. De uitkomsten van de toepassing van de SSNIP-test op de markt voor fysieke
flexibiliteitsdiensten leiden in het rapport van Frontier tot de volgende conclusies ten aanzien van de relevante productmarkt:
x Flexibiliteitsdiensten op de markt voor L-gas en H-gas vormen afzonderlijke markten. In theorie zouden beide markten flexibiliteitsdiensten aan elkaar kunnen leveren. Deze mogelijkheid wordt echter beperkt door de capaciteit van kwaliteitsconversiestations.
Derhalve worden de markten van L-gas en H-gas gezien als afzonderlijke markten, waarbij flexibiliteit uit de ene markt deel is van de andere markt, tot het maximum van de fysieke capaciteit van de kwaliteitsconversiestations. Dit is een conservatieve
veronderstelling omdat de aanname wordt gehanteerd dat de gehele capaciteit van kwaliteitsconversie beschikbaar is voor de levering van flexibiliteit aan de andere markt wat in de praktijk niet waarschijnlijk is.
x Er is geen sterke aanwijzing dat markten kunnen worden onderscheiden voor uur-, dag-, week- en seizoenflexibiliteit aangezien de verschillende typen producten als
aanbodsubstituut kunnen worden beschouwd. Echter, vanuit de vraagzijde bezien zijn de betreffende typen flexibiliteitsdiensten geen perfecte substituten. Ook de mate waarin de verschillende bronnen van flexibiliteit in staat zijn om de verschillende typen
flexibiliteitsdiensten te leveren, varieert. Om die reden houdt Frontier bij de beoordeling van de capaciteitsaandelen rekening met de mogelijkheid dat de onderdelen wél verschillende markten vormen, of ten minste dat de concurrentieomstandigheden verschillen tussen de diensten waarbij de aanname wordt gehanteerd dat elke eenheid aan capaciteit gelijktijdig in de verschillende marktsegmenten kan worden ingezet om zo de capaciteitsaandelen van marktpartijen in de verschillende marktsegmenten te
maximeren17.
x Er zijn geen afgescheiden markten voor voorspelbare en onvoorspelbare flexibiliteit. Alle typen flexibiliteitsdiensten kunnen zowel voorspelbare als onvoorspelbare bewegingen in Zo kunnen producten substituten lijken (en dus leiden tot een brede marktafbakening) als wordt uitgegaan van monopolieprijzen, terwijl deze producten geen substituten zijn (en dus voor elk van de producten aparte markten zijn te definiëren) als wordt uitgegaan van competitieve prijzen.
16 Research into Flexibility Services Final Report, Frontier Economics (maart 2005), in appendix 1 is toegelicht op basis van welke criteria de referentieprijs voor flexibiliteitsdiensten is bepaald (blz. 83).
17 Research into Flexibility Services Final Report, Frontier Economics (maart 2005), blz. 58. Daarnaast wordt in het Frontier rapport seizoenseffecten onderzocht door de analyse zowel te doen voor de zomer- als de wintersituatie. Dit is echter nadrukkelijk geen vorm van marktsegmentatie.
de gasvraag of -aanbod opvangen. Frontier geeft wel aan dat alleen linepack kan voorzien in flexibiliteit voor onvoorspelbare vraag naar fysieke flexibiliteit die binnen een uur geleverd moet worden.
6.1.1 Reacties consultatie relevante producten
41. In de reacties op de publicatie van het onderzoek van Frontier heeft een aantal partijen vraagtekens gezet bij de definiëring van de relevante productmarkt voor flexibiliteitsdiensten.
Deze argumenten worden hieronder samengevat weergegeven waarna de Raad op de gemaakte opmerkingen zal reageren.
42. ExxonMobil is van mening dat het niet of nauwelijks mogelijk is een markt voor flexibiliteitsdiensten te onderscheiden van de totale gasmarkt, aangezien elk
gasleveringscontract flexibiliteitsdiensten omvat, en zet vraagtekens bij de wijze waarop Frontier de markt voor flexibiliteitsdiensten heeft gedefinieerd. In het rapport van Frontier wordt daarnaast onderscheid gemaakt tussen fysieke flexibiliteitsdiensten enerzijds en commerciële flexibiliteitsdiensten anderzijds. ExxonMobil is het niet eens met de aanname van Frontier dat deze twee typen diensten afzonderlijke markten vormen.
43. ExxonMobil is daarnaast van mening dat er geen afzonderlijke markten te definiëren zijn voor H-gas en L-gas vanwege uitgebreide mogelijkheden en lage kosten van kwaliteitsconversie.
Ook Gasunie Trade & Supply vindt dit onderscheid onvoldoende onderbouwd.
44. ExxonMobil geeft verder aan niet te kunnen instemmen met de referentieprijs die in het rapport wordt verondersteld bij de uitvoering van de SSNIP-test. De prijs (bandbreedte) die wordt verondersteld zou uitkomen onder de (internationale) flexibiliteitsprijs. Deze
(internationale) prijs is een concurrerende prijs en bij uitvoering van de SSNIP-test op basis van deze prijs zouden de uitkomsten enorm afwijken van die in het rapport. Ook Gasunie Trade & Supply geeft aan dat de waarde van flexibiliteit veel hoger is dan door Frontier verondersteld.
45. Tot slot geven zowel ExxonMobil als NAM aan dat, gegeven de aanpak van Frontier voor het afleiden van een referentieprijs, de kosten van een aantal flexibiliteitsbronnen worden onderschat, zodat de bandbreedte voor de referentieprijs van flexibiliteitsdiensten te laag uitvalt.
6.1.2 Reactie en conclusie van de Raad
46. In reactie op de opmerking van ExxonMobil over de definiëring van een productmarkt voor flexibiliteitsdiensten merkt de Raad het volgende op. Om een uitspraak te kunnen doen over
de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten moet worden gedefinieerd welke producten tot deze markt behoren. De Raad is van mening dat Frontier deze analyse zorgvuldig heeft uitgevoerd, met name omdat expliciet aandacht is besteed aan de verschillende herkomsten van flexibiliteitsdiensten. ExxonMobil suggereert dat Frontier onderscheid zou hebben gemaakt tussen een markt voor fysieke flexibiliteitsdiensten enerzijds en commerciële flexibiliteitsdiensten anderzijds. Dit is echter niet juist. In het rapport van Frontier wordt uitgegaan van twee aparte markten: een markt voor fysieke flexibiliteitsdiensten enerzijds en een markt voor commerciële en fysieke flexibiliteitsdiensten gezamenlijk anderzijds.
47. ExxonMobil merkt op dat zij van mening is dat de markt voor L-gas en de markt voor H-gas geen afzonderlijke markten vormen vanwege de mogelijkheid van kwaliteitsconversie. De Raad is het in zoverre eens met ExxonMobil dat beide markten met elkaar zijn verbonden vanwege de mogelijkheden voor kwaliteitsconversie. Deze overlap is echter beperkt tot de maximale hoeveelheid kwaliteitsconversiecapaciteit. De markten overlappen elkaar dus wel, maar maken niet in hun geheel deel uit van een en dezelfde markt. In het rapport van Frontier wordt de overlap van beide markten gemaximeerd door uit te gaan van de aanname dat alle kwaliteitsconversiecapaciteit beschikbaar is voor uitwisseling van flexibiliteitsdiensten tussen beide markten, omgeacht wie in de praktijk de daadwerkelijke beschikking heeft over deze capaciteit. De Raad is van oordeel dat het voorzichtigheidshalve meenemen van alle (theoretisch) beschikbare kwaliteitsconversiecapaciteit leidt tot een conservatieve benadering van de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten, omdat het niet waarschijnlijk is dat enerzijds al deze capaciteit ten behoeve van flexibiliteitsdiensten wordt ingezet en anderzijds Gasunie Trade & Supply in zijn geheel geen beschikking heeft over (een deel van) deze capaciteit18.
48. In reactie op de opmerkingen van ExxonMobil, NAM en Gasunie Trade & Supply over de door Frontier gehanteerde referentieprijs merkt de Raad voor de duidelijkheid op dat de door Frontier gehanteerde referentieprijs een surplus-prijs is voor de dienst flexibiliteit die bij de
base load-commodity prijs moet worden opgeteld. Deze referentieprijs kan dus niet worden vergeleken met een all-in prijs (prijs voor commodity + prijs voor dienst flexibiliteit) zoals ExxonMobil lijkt te doen19. In haar rapport heeft Frontier een inschatting gemaakt van de prijs voor flexibiliteitsdiensten omdat geen sprake is van een waarneembare prijs voor de afzonderlijke dienst flexibiliteit en onvoldoende zeker is of de waargenomen
base loadprijzen in de gasmarkt competitief zijn. Voorzichtigheidshalve is gewerkt met een
18 Gasunie Trade & Supply beschikt daarentegen juist over groot deel van de capaciteit, zie ook:
Onderzoeksrapportage kwaliteitsconversie, DTe (juni 2004).
19 ExxonMobil gaf in haar reactie aan dat het vrijwel niet mogelijk is een aparte markt voor flexibiliteitsdiensten te onderscheiden van de totale gasmarkt.
bandbreedte voor de referentieprijs om te waarborgen dat de gehanteerde referentieprijs daadwerkelijk representatief is voor de verschillende typen flexibiliteitsdiensten. Daarbij is rekening gehouden met een zo breed mogelijk gedefinieerde productmarkt20. De Raad is van mening dat deze zorgvuldige benadering van de referentieprijs door Frontier waarborgt dat de (bandbreedte van) de referentieprijs representatief is voor de prijs van
flexibiliteitsdiensten.
49. Ten aanzien van de opmerkingen van ExxonMobil en NAM, dat de kosten voor een aantal flexibiliteitsbronnen zouden zijn onderschat, merkt de Raad in aanvulling op de opmerkingen bij randnummer 48 van dit besluit, het volgende op. Indien deze bewering waar zou zijn, betekent dit dat de productmarkt kleiner is dan voorheen aangenomen waardoor de positie van Gasunie Trade & Supply op die markt steviger wordt verondersteld (hogere
capaciteitsaandelen). Het aantal bronnen dat in aanmerking komt om als substituut voor flexibiliteit uit het Groningenveld te fungeren, neemt namelijk af indien de kosten van deze bronnen toenemen. Het feit dat ExxonMobil en NAM aangeven dat in werkelijkheid de kosten van een aantal flexibiliteitsdiensten zijn onderschat ziet de Raad als een bevestiging dat sommige aannames die Frontier gebruikt wellicht te conservatief zijn ten aanzien van de positie van Gasunie Trade & Supply.
50. De Raad komt tot de slotsom dat de voor het bepalen van de positie van Gasunie Trade &
Supply op de relevante productmarkt het redelijk is uit te gaan van de relevante productmarkt als: een te onderscheiden productmarkt voor L-gas en een H-gas die met elkaar zijn
verbonden tot het maximum van de fysieke kwaliteitsconversiecapaciteit, waarbij op deze markten zowel onvoorspelbare als voorspelbare flexibiliteit op uur- dag- week- en
seizoensbasis worden verhandeld (zie ook randnummer 40 van dit besluit).
6.2 Relevante geografische markt
51. Behalve dat het voor het definiëren van de markt voor flexibiliteitsdiensten van belang is aan te geven welke producten onderdeel uitmaken van deze markt (zie paragraaf 6.1) is het tevens van belang hoe de relevante markt zich geografisch uitstrekt. Frontier heeft
onderzocht of de markt voor flexibiliteitsdiensten breder is dan de Nederlandse markt, zich beperkt tot alleen Nederland of dat er wellicht zelfs sprake is van verschillende regionale markten binnen Nederland. Frontier komt tot de conclusie dat er geen sprake is van regionale markten voor flexibiliteit binnen Nederland, aangezien geen sprake is van geografische differentiatie in het balanceringsregime.
20 Research into Flexibility Services Final Report, Frontier Economics (maart 2005), zie blz. 32 en verder en appendix 1.
52. Vervolgens is de vraag of de markt voor flexibiliteitsdiensten een nationale markt is, of dat deze markt zich uitstrekt tot over de Nederlandse grens. Frontier heeft onderzocht of flexibiliteitsdiensten afkomstig uit en getransporteerd via Duitsland, België en Denemarken tot de markt voor flexibiliteitsdiensten zouden moeten worden gerekend.
53. Uit openbare bronnen blijkt dat grensoverschrijdende capaciteit met België momenteel volledig is gereserveerd als importcapaciteit voor de Belgische markt waardoor deze capaciteit door Frontier is beschouwd als zijnde niet beschikbaar voor het leveren van flexibiliteitsdiensten aan de Nederlandse markt21. Daarnaast acht Frontier het onrealistisch fysieke flexibiliteitsdiensten uit Denemarken te rekenen tot de markt voor
flexibiliteitsdiensten vanwege het feit dat deze flexibiliteit via Duitsland naar Nederland zou moeten worden getransporteerd (transportkosten). Dit wordt in het volgende randnummer nader toegelicht.
54. Een aantal Duitse opslagfaciliteiten zou wellicht als alternatief kunnen dienen voor Nederlandse shippers, gezien de prijsstelling van flexibiliteit. Echter, zij bieden slechts een zeer limitatieve bron van alternatieve flexibiliteitsdiensten. De beperkingen vloeien
voornamelijk voort uit inzetbaarheid van de opslagen (opslagcapaciteit moet ten minste één dag van tevoren worden geboekt) en de beschikbare grensoverschrijdende capaciteit.
Daarnaast moet ook transportcapaciteit in Duitsland tenminste één dag van tevoren worden geboekt. Het aanbieden van uurflexibiliteit door buitenlandse aanbieders wordt daardoor vrijwel onmogelijk. Bovendien is op de meeste interconnectoren geen of beperkte capaciteit aanwezig, waardoor ook voor week- en/of seizoensflexibiliteit de Duitse alternatieven beperkt zijn22.
55. Ook al lijken de mogelijkheden voor import van flexibiliteitsdiensten in de praktijk dus beperkt, omdat niet precies bekend is hoe beperkt, gaat Frontier er voor de analyse
voorzichtigheidshalve vanuit dat flexibiliteitsdiensten uit Duitsland onderdeel uitmaken van de relevante geografische markt tot het maximum van de fysieke grensoverschrijdende capaciteit tussen Nederland en Duitsland. Deze aanname is conservatief in de zin dat verondersteld wordt dat de gehele fysieke grensoverschrijdende transportcapaciteit kan worden ingezet om als substituut voor Nederlandse flexibiliteitsdiensten te fungeren. In werkelijkheid zal een deel van deze capaciteit waarschijnlijk geboekt zijn voor base load
gas.
56. Bij het bepalen van de positie van Gasunie Trade & Supply op de relevante geografische markt gaat de Raad derhalve uit van de volgende geografische markt: de Nederlandse markt
21 Bron: Fluxys, http://www.fluxys.be/Index_Storage.htm
22 Research into Flexibility Services Final Report, Frontier Economics (maart 2005), zie blz. 45.
voor flexibiliteitsdiensten plus Duitse flexibiliteitsdiensten tot het maximum van de grensoverschrijdende capaciteit tussen Nederland en Duitsland.
57. Evenals bij de relevante productmarkt wordt bij de relevante geografische markt uitgegaan van een zo ruim mogelijk gedefinieerde relevante markt voor flexibiliteitsdiensten. Indien geconstateerd wordt dat Gasunie Trade & Supply, gegeven deze ruime afbakening, een economische machtspositie heeft op de markt voor flexibiliteitsdiensten dan is het zeer waarschijnlijk dat deze positie in werkelijkheid nóg dominanter is.
6.2.1 Reacties consultatie relevante geografische markt
58. Een aantal respondenten geeft in reactie op het rapport van Frontier aan dat de relevante geografische markt voor flexibiliteit zich verder uitstrekt dan alleen Nederland (plus de Duitse flexibiliteitsdiensten tot het maximum van de grensoverschrijdende capaciteit)23. Nederlandse flexibiliteitsdiensten zouden volgens partijen concurrentie ondervinden van opslagfaciliteiten in zowel Duitsland, België, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk als
Noorwegen. Daarmee is sprake van een West Europese of zelfs Europese flexibiliteitsmarkt en is de geografische markt dus breder dan gedefinieerd door Frontier. De concurrentie zou volgens ExxonMobil plaatsvinden aan beide zijden van de grens en derhalve niet beperkt worden door grensoverschrijdende capaciteit. Het feit dat de interconnector tussen Bacton en Zeebrugge heen en weer stuwt tussen het Verenigd Koninkrijk en het continent zou aantonen dat flexibiliteit inderdaad uitwisselbaar is.
59. GTS merkt op dat zij bezig is met een open season op basis waarvan GTS mogelijk
investeringen zal doen om de capaciteit op de grens met Duitsland te verhogen. Ook wordt momenteel aansluitcapaciteit gebouwd voor cavernes in Epe, Duitsland. Daarnaast is het op de grenspunten waar Nederland gas exporteert momenteel al mogelijk om via de backhaul- dienst van GTS flexibiliteit te importeren. Dit vergroot de (geografische) markt voor flexibiliteitsdiensten. Ook de in ontwikkeling zijnde BBL zal volgens GTS leiden tot een vergroting van de geografische markt.
6.2.2 Reactie en conclusie van de Raad
60. De Raad is van mening dat, gegeven de door Frontier geschetste omstandigheden, het redelijk is dat enkel de Nederlandse markt en Duitse flexibiliteitsdiensten, tot het maximum van de grensoverschrijdende capaciteit, in de analyse zijn betrokken. Op deze wijze is ook rekening gehouden met potentiële flexibiliteitsdiensten uit Noorwegen die immers via Duitsland naar Nederland kunnen worden geëxporteerd.
23 ExxonMobil, Gasunie Trade & Supply, Shell Nederland B.V., NAM
61. Voor wat betreft Belgische opslagfaciliteiten is opgemerkt dat deze geen belangrijke rol spelen als alternatief aanbod van flexibiliteitsdiensten voor de Nederlandse markt. Zoals reeds aangegeven blijkt uit gegevens van Fluxys, de Belgische systeembeheerder, dat flexibiliteit afkomstig uit de opslag bij Loenhout en uit Zeebrugge LNG met voorrang ter beschikking staat aan partijen die gas leveren aan het Belgische gasdistributienetwerk. De beschikbare capaciteit was bovendien voor 2004 volledig vooraf volgeboekt ten behoeve van importen voor de Belgische markt24.
62. Ook flexibiliteitsdiensten uit Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk vormen geen alternatieven voor Nederlandse flexibiliteit, omdat de transportkosten die samenhangen met het naar Nederland transporteren van de diensten ervoor zorgen dat deze diensten niet concurrerend zijn. Bovendien maken de grote afstanden het niet mogelijk de flexibiliteit snel naar
Nederland te transporteren zodat het onvoldoende snel beschikbaar is. Weliswaar stuwt de interconnector tussen Bacton en Zeebrugge heen en weer wat aangeeft dat wellicht
seizoensflexibiliteit naar Nederland kunnen worden geïmporteerd, er is slechts een beperkte hoeveelheid grensoverschrijdende capaciteit beschikbaar25. De Belgische capaciteit was in 2004 volledig volgeboekt ten behoeve van de Belgische markt.
63. Ten aanzien van de opmerking van GTS dat de geografische markt (op termijn) groter zal zijn dan verondersteld door mogelijke investeringen die voortvloeien uit hun open season, de mogelijkheid om via de backhaul-dienst van GTS flexibiliteit te importeren en de
ingebruikname van de BBL merkt de Raad het volgende op. De Raad is van mening dat, mochten deze ontwikkelingen effect hebben op de uiteindelijke conclusies ten aanzien van de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten, dit in ieder geval voor de open season en de ingebruikname van de BBL pas na 2006 zal zijn. Desalniettemin heeft de Raad Frontier verzocht in een aanvullende analyse26 te onderzoeken of deze ontwikkelingen (op termijn) effect hebben op de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten. Deze aanvullende analyse zal in het volgende hoofdstuk (paragraaf 7.5) worden behandeld, tezamen met een analyse die is gedaan naar aanleiding van een andere reactie tijdens de consultatie. Daarbij wordt tevens ingegaan op de invloed van de uitkomsten van deze analyse op het standpunt van de Raad ten aanzien van de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten.
24 Bron: Fluxys, http://www.fluxys.be/Index_Storage.htm
25 Over de (aanvullende) mogelijkheden voor flexibiliteit via back haul wordt in hoofdstuk 7.5 nader ingegaan.
26 Further analysis of gas flexibility services, Frontier Economics (September 2005).
7 Positie Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten
64. In hoofdstuk 6 van dit besluit is de relevante markt voor fysieke flexibiliteitsdiensten gedefinieerd als: een markt met te onderscheiden producten voor L-gas en H-gas, waarbij beide productmarkten die met elkaar zijn verbonden tot het maximum van de fysieke kwaliteitsconversiecapaciteit. Op de markt voor flexibiliteitsdiensten wordt zowel
onvoorspelbare als voorspelbare flexibiliteit op uur- dag- week- en seizoensbasis verhandeld.
De geografische markt voor flexibiliteitsdiensten omvat de Nederlandse markt plus Duitse flexibiliteitsdiensten tot het maximum van de grensoverschrijdende capaciteit27. In dit hoofdstuk wordt onderzocht welke positie Gasunie Trade & Supply inneemt op deze markt voor flexibiliteitsdiensten en of er sprake is van een economische machtspositie.
65. In randnummer 29 is toegelicht wat onder een economische machtspositie moet worden verstaan. Vervolgens is van belang hoe een dergelijke economische machtspositie kan worden aangetoond. Uit jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie blijkt dat er een sterke aanwijzing voor een economische machtspositie bestaat indien er sprake is van een marktaandeel groter dan 50 % en er geen bewijs is van het tegendeel.28 Er wordt
verondersteld dat een marktpartij met een marktaandeel groter dan 50 % zich onafhankelijk van zijn concurrenten kan gedragen.29
66. Dit besluit is echter geen besluit in het kader van de Mededingingswet. Dit sectorspecifieke besluit heeft, zoals eerder aangegeven, tot doel de markt voor flexibiliteitsdiensten beter te laten functioneren waarvoor een juridische basis is neergelegd in sectorspecifieke wetgeving, in dit geval de Gaswet.
67. In dit hoofdstuk zal onderzocht worden welk marktaandeel Gasunie Trade & Supply heeft op de markt voor flexibiliteitsdiensten en welke conclusie daaraan wordt verbonden ten aanzien van een economische machtspositie van Gasunie Trade & Supply op deze markt.
27 Zoals aangegeven bij randnummer 64 wordt verderop in dit hoofdstuk verondersteld dat de geografische markt zich verder uitstrekt.
28 Akzo Chemie BV {1991], I-ECR 3359.
29 Ook onder de 50 % kan een machtspositie worden aangetoond. United Brands Co. en United Brands Continental B.V. vs Commissie [1978], I-ECR 207.
7.1 Marktaandelenanalyse Gasunie Trade & Supply
68. Het is gebruikelijk om marktaandelen uit te drukken als het aandeel van verschillende marktpartijen in de totaal gegenereerde omzet in een markt. In dit geval bleek het definiëren van financiële marktaandelen (omzet) niet mogelijk op basis van de beschikbare data.
Daarom is een marktaandelenanalyse uitgevoerd op basis van de capaciteitsaandelen in fysieke flexibiliteitsbronnen van verschillende marktpartijen. Dit geeft informatie over de relatieve omvang van de verschillende marktpartijen op basis van beschikbare capaciteit, zonder rekening te houden met de daadwerkelijke inzet (gebruik) van deze
productiecapaciteit30. Op deze wijze wordt inzichtelijk wordt welk potentieel een partij heeft om te concurreren op de markt.
69. De analyse van capaciteitsaandelen wordt gecombineerd met een analyse naar de daadwerkelijke inzet van de beschikbare capaciteit en van de concurrentieverhoudingen (prijs, kosten, kwaliteit) van de verschillende aanbieders van flexibiliteitsdiensten, waarbij tevens wordt onderzocht of Gasunie Trade & Supply een zogenaamde spilfunctie heeft op de markt voor flexibiliteitsdiensten. Daarbij wordt gekeken naar de mate waarin Gasunie Trade
& Supply onmisbaar is als partij om te kunnen voorzien in de totale marktvraag naar flexibiliteitsdiensten.
70. Bij het bepalen van het capaciteitsaandeel van Gasunie Trade & Supply wordt niet het eigendom van de capaciteit als leidend gezien, maar de mate waarin een partij, via
contracten, de beschikkingsmacht heeft over de inzet van flexibiliteitsbronnen. Hierbij wordt ook de mate waarin een partij de mogelijkheid heeft de capaciteit op de secundaire markt te verhandelen in aanmerking genomen.
71. Zoals al eerder is toegelicht, kunnen de volgende bronnen voor het leveren van flexibiliteitsdiensten worden onderscheiden:
a. Swing in productie;
b. Opslagen;
c. Kwaliteitsconversie;
d. Flexibiliteit uit import;
e. Afschakelbare vraag;
f. Linepack.
30 Research into Flexibility Services Final Report, Frontier Economics (maart 2005), zie blz. 47 en 48.
72. Tenzij anders aangegeven, kunnen deze bronnen zowel voor flexibiliteitsdiensten op de markt voor L-gas als voor de markt voor H-gas een rol vervullen.
73. Ten aanzien van sub a (swing in productie) geldt dat Gasunie Trade & Supply op basis van contracten voor 100% beschikking heeft over de capaciteit van het Groningenveld (L-gas).
Dit wil zeggen dat Gasunie Trade & Supply over de capaciteit van het totale Groningenveld het beschikkingsrecht heeft. Voor flexibiliteit afkomstig uit de kleinere velden (H-gas) heeft Gasunie Trade & Supply contracten met de eigenaren, via welke Gasunie Trade & Supply minstens 90% van de capaciteit ter beschikking heeft. Rechten aangaande beslissingen over swing in productie uit deze velden zijn contractueel aan Gasunie Trade & Supply
overgedragen.
74. Gasunie Trade & Supply beschikt over de capaciteit van de drie Nederlandse ondergrondse opslagen31, genoemd onder sub b, op basis van langlopende contracten met de eigenaren van deze opslagen. Een gedeelte van de capaciteit is echter beschikbaar voor derden. Hoewel de capaciteit beschikbaar voor derden beperkt is, en bovendien van deze capaciteit niet of nauwelijks gebruik wordt gemaakt door derden waardoor deze capaciteit geen
concurrentiedruk uitoefent op Gasunie Trade & Supply, hanteert Frontier de conservatieve aanname dat de aan Gasunie Trade & Supply toe te schrijven capaciteit uit de opslagen bestaat uit capaciteit die niet beschikbaar is voor derden32. Het beschikkingsrecht over de LNG Maasvlakte komt toe aan GTS.
75. Voorzichtigheidshalve wordt de aanname gehanteerd dat Gasunie Trade & Supply geen kwaliteitsconversiecapaciteit, importcapaciteit ten behoeve van flexibiliteitsdiensten,
capaciteit uit afschakelbare contracten en capaciteit uit linepack krijgt toegerekend (sub c, d, e en f). Op deze wijze blijven de conclusies robuust voor jaarlijkse veranderingen in geboekte capaciteit. Bovendien bestaat niet altijd volledig inzicht in de verdeling van de capaciteit over de verschillende marktpartijen. Overigens is dit een zeer conservatieve aanname, omdat het onwaarschijnlijk is dat Gasunie Trade & Supply helemaal geen aandeel heeft in deze capaciteit. Zo krijgt Gasunie Trade & Supply bijvoorbeeld het merendeel aan tolerantie toegewezen (tolerantie binnen het balanceringsregime, door GTS ter beschikking gesteld), omdat Gasunie Trade & Supply de grootste shipper is33. Echter, indien er verschuivingen in marktaandelen plaatsvinden, wordt ook deze tolerantie gedeeltelijk herverdeeld. Omdat niet
31 Alkmaar, Norg en Grijpskerk.
32 Zie bijvoorbeeld: http://www.alkmaargasstorage.nl/
33 Research into Flexibility Services Final Report, Frontier Economics (maart 2005), aangezien Frontier geen inzicht had in de hoeveelheid beschikbare linepack capaciteit in het systeem is verondersteld dat de beschikbare tolerantie binnen het balanceringsregime van GTS als benadering gebruikt kan worden voor deze capaciteit.
precies duidelijk is over hoeveel van deze dienst een marktpartij op elk moment beschikt, wordt er voorzichtigheidshalve vanuit gegaan dat Gasunie Trade & Supply in zijn geheel geen beschikking heeft over deze capaciteit. Mocht geconstateerd worden dat Gasunie Trade &
Supply een economische machtspositie heeft, zelfs als de capaciteit bij c,d,e en f buiten beschouwing wordt gelaten, dan is er dus een zeer sterke aanwijzing dat de positie van Gasunie Trade & Supply in werkelijkheid, door beschikking over een deel van deze capaciteit, nog steviger is.
76. Om het capaciteitsaandeel van Gasunie Trade & Supply te berekenen, is bezien welke hoeveelheid capaciteit aan flexibiliteitsdiensten in elk marktsegment (uur-, dag-, week- en seizoensflexibiliteit) beschikbaar was door uit te gaan van34:
x het verschil tussen de maximum hoeveelheid gevraagde capaciteit ten opzichte van het gemiddelde enerzijds en het verschil tussen de maximum hoeveelheid gevraagde capaciteit en het minimum anderzijds;
x een aparte markt voor L-gas en H-gas, waarbij ook gekeken is naar zowel de winter- als de zomersituatie (seizoenseffecten);
x de situatie dat elke eenheid aan capaciteit gelijktijdig in de verschillende
marktsegmenten kan worden ingezet om zo de aangeboden capaciteit van verschillende marktpartijen per deelmarkt te maximeren.
77. Behalve dat is gekeken naar marktaandelen in de vorm van capaciteitsaandelen, heeft Frontier onderzocht in welke gevallen Gasunie Trade & Supply een spilfunctie heeft (pivotal position). Een spilfunctie wil zeggen dat een aanbieder altijd in een deel van de marktvraag zal kunnen voorzien, omdat de overige in de markt beschikbare capaciteit onvoldoende is om in de hele marktvraag te voorzien. Hierdoor kan een aanbieder met een spilfunctie vrijelijk zijn prijs zetten (c.q. zich onafhankelijk gedragen van de markt); immers, een bepaald deel van de vraag zal hem zeker toevallen.
78. Frontier heeft onderzocht hoe vaak het voorkomt dat Gasunie Trade & Supply een dergelijke spilfunctie heeft. In zulke gevallen is Gasunie Trade & Supply verzekerd van een zeker marktaandeel en heeft daarmee aantoonbaar een economische machtspositie. Frontier heeft deze positie van Gasunie Trade & Supply voorzichtig ingeschat door geen rekening te houden met relatieve kostenverschillen tussen aanbieders van flexibiliteitsdiensten35. In werkelijkheid is het echter niet aannemelijk te veronderstellen dat flexibiliteit aangeboden door Gasunie Trade & Supply, die goedkoper is dan andere aanbieders, pas wordt ingezet nadat alle capaciteit van overige aanbieders is ingezet.
34 Research into Flexibility Services Final Report, Frontier Economics (maart 2005), blz. 57 en verder.
35 Research into Flexibility Services Final Report, Frontier Economics (maart 2005), zie blz. 53 tot en met 62.
79. Overigens is een spilfunctie geen noodzakelijke voorwaarde voor het hebben van een economische machtspositie. Een spilfunctie kan echter gezien worden als extra bewijs voor een economische machtspositie. Ook zegt deze analyse iets over mogelijke overcapaciteit die aanwezig is in de markt. Overcapaciteit kan een toetredingsbarrière zijn voor overige
marktpartijen als de overcapaciteit voortvloeit uit grote hoeveelheden goedkoop beschikbare flexibiliteitsdiensten, zoals uit het Groningenveld.
80. In de analyse naar een mogelijke spilfunctie van Gasunie Trade & Supply heeft Frontier de omvang van de fysieke markt voor flexibiliteitsdiensten (vraag) gebaseerd op de afgenomen uurhoeveelheden gas in 2004, zoals verstrekt door GTS. Deze cijfers maken het mogelijk een inschatting te geven van de hoeveelheid afgenomen fysieke flexibiliteitsdiensten. Daarbij is aangenomen dat het jaar 2004 als een representatief jaar kan worden beschouwd. De totale marktvraag wordt gebruikt om te bepalen of Gasunie Trade & Supply een spilfunctie heeft op de markt voor flexibiliteitsdiensten36.
81. Frontier hanteert een conservatieve benadering voor het bepalen van de (spil-) positie van Gasunie Trade & Supply op de markt voor flexibiliteitsdiensten doordat:
x uitgegaan wordt van de totale vraag naar gas (daadwerkelijke gasconsumptie) als benadering voor de vraag naar flexibiliteitsdiensten (zie ook randnummer 80 van dit besluit). Hierdoor wordt de vraag naar flexibiliteit feitelijk onderschat. Zoals eerder aangegeven, zal in de werkelijkheid sprake zijn van een gecombineerde markt voor fysieke en commerciële flexibiliteitsdiensten, waarbij commerciële flexibiliteitsdiensten worden gecontracteerd die niet altijd worden afgeroepen. Door enkel te kijken naar de fysieke gasvraag wordt de omvang van de daadwerkelijke markt onderschat en de concurrerende kracht van andere marktspelers, niet zijnde Gasunie Trade & Supply, overschat;
x Frontier de aanname hanteert dat sommige bronnen van flexibiliteit, zoals linepack, het gehele jaar kunnen worden ingezet. In realiteit kan een bron als linepack niet voor elk uur in de vraag naar flexibiliteit voorzien. Daarnaast wordt niets van deze capaciteit uit linepack aan Gasunie Trade & Supply toegerekend;
x er vanuit wordt gegaan dat flexibiliteit in de H-gasmarkt kan worden ingezet om aan de vraag in de L-gasmarkt te voorzien tot een maximum van de kwaliteitsconversiecapaciteit of de hoeveelheid beschikbare flexibiliteit in de H-gasmarkt (de laagste van de twee).
Daarbij wordt geen rekening gehouden met het feit dat een deel van deze H-gasmarkt flexibiliteitsdiensten nodig zullen zijn voor het voorzien van de vraag naar flexibiliteit in de H-gasmarkt zelf;
x Duitse importcapaciteit wordt meegenomen tot het maximum van de grensoverschrijdende capaciteit.
36 Research into Flexibility Services Final Report, Frontier Economics (maart 2005), zie blz. 48 en 49.
7.2 Bevindingen marktaandelenanalyse Gasunie Trade & Supply en conclusie
82. Op basis van de analyse naar capaciteitsaandelen in de markt voor L- en H-gas komt Frontier tot de conclusie dat Gasunie Trade & Supply een zeer groot capaciteitsaandeel heeft in zowel de deelmarkt voor L-gas markt als H-gas in alle marktsegmenten (uur-, dag-, week- en seizoenflexibiliteit). Dit blijkt uit de volgende twee tabellen. Hierin zijn de capaciteitsaandelen van Gasunie Trade & Supply weergegeven voor de verschillende marktsegmenten. De hoeveelheid flexibiliteit is bepaald aan de hand van het verschil tussen de gemiddelde capaciteit en de maximaal beschikbare capaciteit (zie ook randnummer 76 van dit besluit).
Aangezien de beschikbare hoeveelheid flexibiliteitdiensten van moment tot moment kan verschillen, geeft deze benadering goed weer wat er gemiddeld per jaar beschikbaar is. Dit wordt de Max-Average benadering genoemd en is vaker toegepast in deze context37. Om inzicht te krijgen in mogelijke seizoenseffecten zijn zowel analyses uitgevoerd gebaseerd op gegevens over de winter als over de zomer.
Tabel 1: capaciteitsaandelen Frontier Rapport maart 2005, L-gas, Max-Average
Tabel 2: capaciteitsaandelen Frontier Rapport maart 2005, H-gas, Max-Average
83. In bovenstaande tabellen zijn de geschatte capaciteitsaandelen van Gasunie Trade & Supply op de flexibiliteitsmarkt voor L- en H-gas weergegeven. De tabellen laten zien dat Gasunie Trade & Supply de beschikking heeft over de meeste capaciteit in de markt voor
flexibiliteitsdiensten. Zo heeft Gasunie Trade & Supply bijvoorbeeld de beschikking over 85%
37Centrica plc and Dynegy Storage Ltd and Dynegy Onshore Processing UK Ltd A report on the merger situation, UK Competition Commission (augustus 2003).
Capaciteitsaandelen Gasunie (%) Winter 2005 Zomer 2005
Uur flexibiliteit (mcm/uur) 78% 85%
Dag flexibiliteit (mcm/dag) 85% 88%
Week flexibiliteit (mcm/week) 90% 92%
Seizoensflexibiliteit (mcm) 84% 84%
Capaciteitsaandelen Gasunie (%) Winter 2005 Zomer 2005
Uur flexibiliteit (mcm/uur) 39% 57%
Dag flexibiliteit (mcm/dag) 56% 63%
Week flexibiliteit (mcm/week) 70% 74%
Seizoensflexibiliteit (mcm) 77% 77%
van de capaciteit die potentieel kan worden ingezet om te voorzien in de vraag naar uurflexibiliteit in de markt voor L-gas (zomer). Gegeven de conservatieve aannames die Frontier in haar rapport hanteert, wil de Raad benadrukken dat deze getallen als minimum capaciteitsaandelen moeten worden beschouwd.
84. De hoge capaciteitsaandelen, met name veroorzaakt door grote hoeveelheden goedkope flexibiliteit uit het Groningenveld, het feit dat Gasunie de enige Supplier of Last Resort is waar snel grote hoeveelheden flexibiliteitsdiensten kunnen worden gekocht en de wetenschap dat Gasunie Trade & Supply gelieerd is aan, en belangen heeft in een buitenlandse concurrent (BEB)38 geven reeds voldoende aanwijzing dat Gasunie Trade & Supply over een
economische machtpositie beschikt. Uit de analyse naar de spilfunctie van Gasunie Trade &
Supply blijkt daarnaast dat Gasunie Trade & Supply op de markt voor L-gas voor 33 % (onder conservatieve aannames) tot 54 % (onder minder conservatieve aannames) van de tijd onmisbaar is in het voorzien in de totale vraag naar flexibiliteitsdiensten en dus een spilfunctie heeft39.
85. De onder voorzichtige aannames geconstateerde hoge capaciteitsaandelen van Gasunie Trade & Supply, gecombineerd met de wetenschap dat er weinig concurrentiedruk te verwachten is op deze markt, vanwege toetredingsbarrières doordat additionele flexibiliteit uit het Groningenveld relatief goedkoop is enerzijds en overcapaciteit (Groningenveld) in de markt anderzijds, leidt tot de conclusie dat Gasunie Trade & Supply een economische machtspositie bezit op de flexibiliteitsmarkt voor L- en H-gas (wellicht met de uitzondering van H-gas uurflexibiliteit in de winter). Voor de L-gas markt wordt deze constatering bovendien ondersteund door de aantoonbare spilfunctie van Gasunie Trade & Supply.
86. Aangezien niet te verwachten valt dat op korte termijn zodanig meer concurrentiedruk zal ontstaan dat de positie van Gasunie Trade & Supply significant beïnvloed zal worden, wordt aangenomen dat de conclusies van het Frontier rapport in ieder geval zullen gelden voor de komende 3 jaar.
7.3 Reacties consultatie positie Gasunie op relevante markt
87. Naar aanleiding van het rapport van Frontier zijn verschillende reacties van marktpartijen binnengekomen over de wijze waarop de positie van Gasunie Trade & Supply op de markt
38 Research into Flexibility Services Final Report, Frontier Economics (maart 2005), zie blz. 52.
39 Research into Flexibility Services Final Report, Frontier Economics (maart 2005): Gasunie heeft een spilfunctie gedurende de periodes dat de aanbodscurve van niet-Gasunie spelers onder de vraagcurve ligt van figuur 20, blz. 55.
