2014
Jannes Kalfsbeek
Rijksuniversiteit Groningen 14-7-2014
Europa’s Energiebeleid: Van
Intergouvernementalisme naar
2 Naam: Jannes Kalfsbeek
Studentnummer: S1382101
E-mail: j.kalfsbeek@student.rug.nl
Begeleider: L. Brinks, MA, MSc
3
Inhoudsopgave
Lijst van figuren ... 4
Inleiding ... 5
1 Continuerende Integratie ... 11
1.1 Europese Integratie Theorieën – De eerste benaderingen ... 12
1.2 Europese Integratie Theorieën – Neo-functionalisme en Intergouvernementalisme 14 1.3 Supranational Governance – De theoretische context ... 18
1.4 Supranational Governance – De theorie ... 22
1.5 Kritiek op Supranational Governance ... 28
1.6 Conclusie ... 29
2 De weg naar een gemeenschappelijk Europees energiebeleid ... 31
2.1 Historische context van het Europees energiebeleid ... 32
2.1.1 Analyse historische context vanuit supranational governance ... 34
2.2 De Europese interne energiemarkt – de weg naar het derde pakket ... 35
2.2.1 Het eerste pakket ... 36
2.2.2 Het tweede pakket ... 39
2.2.3 Het derde pakket ... 42
2.2.4 De interne energiemarkt en supranational governance ... 47
2.3 Vervlechting van energie- en klimaatbeleid ... 50
2.3.1 Achtergrond van duurzaam energie- en klimaatbeleid... 50
2.3.2 Het Europese Emissie Handelssysteem ETS... 56
2.3.3 Klimaatbeleid, het ETS en ‘supranational governance’ ... 63
3 ‘Supranational Governance’, de interne energiemarkt en het ETS ... 67
3.1 De rol en invloed van transnationale actoren ... 67
3.2 De rol en invloed van supranationale instituties: de Europese Commissie ... 71
3.3 Europese wet- en regelgeving als resultaat ... 75
3.4 Verhouding interne energiemarkt en ETS in relatie tot het continuüm ... 78
3.5 Conclusie ... 82
Conclusie ... 83
4
Lijst van figuren
5
Inleiding
"Het energieprobleem is voor ons allemaal een van onze grootste uitdagingen. Het kost tijd om ons energiesysteem om te zetten naar een nieuw, duurzaam en zeker systeem, maar er moeten nu al ambitieuze beslissingen worden genomen. Om te komen tot een efficiënte, concurrerende en koolstofarme economie, moeten we ons energiebeleid europeaniseren en ons concentreren op een aantal dringende prioriteiten."1 Aldus Commissaris voor energie Günther Oettinger tijdens de presentatie van de Europese 2020 energiestrategie op 10 november 2010. In deze mededeling van de Commissie zijn de vijf belangrijkste prioriteiten vastgesteld om te komen tot concurrerende, duurzame en continu geleverde energie.2 De vijf prioriteiten bestaan uit een energie-efficiënt Europa, een pan-Europese geïntegreerde energiemarkt, veilige en continue levering van energie door actieve consumenten, versterken van de Europese rol op het gebied van innovatie en onderzoek, en het spreken met één stem door Europa op het gebeid van energie op het wereldtoneel.3
Deze 2020 energiestrategie is onlangs uitgebreid met een raamwerk voor energiebeleid gericht op de periode tussen 2020 en 2030. Het 2030 energie raamwerk borduurt voort op de 2020 energiestrategie en is feitelijk opgezet om een langere termijn visie te geven op het gebied van energie. Dit zorgt voor meer zekerheid voor zowel overheden als bedrijven inzake regulering en investeringen.4 In oktober 2014 zal er een besluit worden genomen over het 2030 raamwerk. Centraal hierin staat de vermindering van broeikasgassen met 40% ten opzichte van het niveau in 1990.5 De strategieën bieden de raamwerken om uiteindelijk in 2050 tot een koolstofarme en tegelijkertijd zekere en concurrerende energievoorziening te komen. Hiervoor is namelijk een ‘roadmap’ opgesteld die scenario’s schetst voor het Europese energiesysteem in 2050 en waarin analyses gegeven worden die gericht zijn op praktische en economische haalbaarheid van decarbonisatie.6
De Europese energiestrategieën zijn gericht op de drie pijlers waar het energiebeleid van Europa op gestoeld is. De eerste pijler betreft concurrentievermogen; de prijs van energie
1
“Europese Commissie presenteert Energiestrategie 2020”, laatst bijgewerkt november, 2011, http://www.energieraad.nl/newsitem.asp?pageid=27715.
2 “Europese Commissie presenteert.” 3
, “Europa 2020 – Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei” (Mededeling van de Commissie, Brussel, 3 maart, 2010). 1-3.
4 “2030 framework for climate and energy policies”, laatst bijgewerkt op 26 juni, 2014, http://ec.europa.eu/clima/policies/2030/index_en.htm
5
6 moet concurrerend zijn ten opzichte van de prijs in andere wereldeconomieën. Indien de prijs van energie te hoog wordt heeft dit directe invloed op het concurrentievermogen van de Europese industrie wegens extra kosten voor onder andere productie van goederen en transport.7 De tweede pijler heeft betrekking op duurzaamheid; klimaatverandering en de samenhangende gevolgen kunnen desastreus zijn voor de Europese maatschappij. Om hoge maatschappelijke kosten in de toekomst te voorkomen is het beter om nu te investeren in emissie beperkingen en duurzame energie.8 De derde pijler heeft betrekking op energievoorzieningszekerheid. De sterke afhankelijkheid van geïmporteerde energie van buiten de Europese unie zorgt voor een kwetsbare positie.9
De pijlers van het Europees energiebeleid zijn de basis waarop toekomstig energiebeleid gevormd wordt. Sinds 2007 zijn de drie pijlers met het verdrag van Lissabon geformaliseerd in artikel 194 van het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.10 Dit geeft de Europese Unie in bepaalde mate bevoegdheden op het terrein van energiebeleid. Echter is het de vraag of de Europese Unie daadwerkelijk over supranationale bevoegdheden en daadkracht beschikt inzake energiebeleid en in hoeverre integratie op het Europese niveau heeft plaats gevonden. Deze probleemstelling staat centraal in dit onderzoek. Om de probleemstelling te analyseren wordt gebruik gemaakt van de theorie ‘supranational governance’ ontwikkeld door Wayne Sandholtz en Alec Stone Sweet. De theorie stelt dat integratie op het Europese niveau niet eenduidig is uit te leggen; de verschuiving van bevoegdheden loopt van het nationale niveau naar het supranationale niveau maar is niet overal gelijkmatig.11 De aanwezigheid van transnationale actoren, bijvoorbeeld lobbygroepen en grensoverschrijdende industrie, en de toename van transnationale activiteit zijn een significante factor voor het ontstaan van supranationaal beleid en bevoegdheden. Om dit te verklaren wordt in de theorie een continuüm gepresenteerd die middels drie onderling gerelateerde dimensies de mate van integratie van de EU als geheel dan wel specifieke beleidsterreinen kan karakteriseren. Zodoende kan het integratieproces en de mate ervan zich
7
Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the European Council and
the European Parliament, An Energy Policy for Europe, COM(2007) 1 final, Brussel 10 januari 2007, 4.
8
An Energy Policy for Europe, 3. 9
An Energy Policy for Europe, 3-4.
10 Artikel 194 in: Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, (Publicatieblad van de Europese Unie,Brussel, 30 maart 2010), 134.
7 bevinden tussen enerzijds een intergouvernementele en anderzijds supranationale vorm van bestuur.12
Het Europees energiebeleid is een uiterst complex terrein van Europese integratie. De bovengenoemde diversiteit aan strategieën geven dit deels al aan. Energie is namelijk verwant aan meerdere beleidsterreinen en omvat meerdere aspecten. Zo heeft het betrekking op productie van energie; nucleair, gas, kolen of duurzaam middels wind en zon.13 Het heeft betrekking op onderzoek en innovatie; middels kaderprogramma’s voor onderzoek en technologische ontwikkeling (FP7 en Horizon 2020) werd en wordt fundamenteel en toegepast onderzoek van energie technologieën ondersteund.14 Consumptie van energie in de vorm van efficiëntie; bijvoorbeeld Europese labels voor energieverbruik en energiezuinige gebouwen.15 Energiebeleid is eveneens verwant aan milieu- en klimaatbeleid; om emissies te beperken is het ‘European Emissions Trading System’ (ETS) opgezet die middels financiële prikkels vermindering in uitstoot van CO2 tracht te bewerkstelligen.16 Ook is er een sterk
verband met interne markt ontwikkelingen sinds eind jaren tachtig; de eerste voorstellen voor de opzet van een interne energiemarkt vanuit de Commissie werden gedaan om nationale monopolies open te breken.17
Wegens deze complexiteit en beperkte ruimte in dit onderzoek zullen niet alle facetten en aspecten van integratie van het Europees energiebeleid geanalyseerd worden. De focus ligt op de ontwikkelingen van de laatste twee genoemde aspecten; de interne energiemarkt en het emissie handelssysteem (ETS). De centrale vraag in dit onderzoek luidt dan ook: “In hoeverre is de mate van integratie van Europees energiebeleid te verklaren middels de theorie van ‘Supranational Governance’ met de focus op de interne energiemarkt en het Europees Emissie Handelssysteem?” Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden zijn er vier deelvragen geformuleerd die de leidraad vormen voor de opeenvolgende hoofdstukken.
1. Hoe wordt Europese integratie uitgelegd door Alec Stone Sweet en Wayne Sandholtz in de theorie van ‘supranational governance’?
12
Sandholtz en Sweet, European Integration, 9.
13 “Energy Strategy for Europe”, http://ec.europa.eu/energy/index_en.htm. 14
“Secure, Clean and Efficient Energy”, http://ec.europa.eu/programmes/horizon2020/en/h2020-section/secure-clean-and-efficient-energy
15 “Energy Efficiency – Buildings”, http://ec.europa.eu/energy/efficiency/buildings/buildings_en.htm 16
A. Denny Ellerman en Paul L. Joskow, The European Union’s Emissions Trading System in perspective, Massachussetts Institute of Technology, PEW Center on Global Climate Change, Mei 2008, 1.
17 Per Ove Eikland, “EU Internal Energy Market Policy: Achievements and Hurdles,” in Toward a Common
8 2. In hoeverre zijn de ontwikkelingen inzake de integratie van de interne energiemarkt te
verklaren vanuit ‘Supranational Governance’?
3. In hoeverre is de totstandkoming van het Europees Emissie Handelssysteem te verklaren vanuit ‘Supranational Governance’?
4. Hoe verhouden de ontwikkelingen van zowel de interne energiemarkt als het Europees Emissie Handelssysteem zich tot elkaar bij de plaatsing op het continuüm door middel van de drie onderling gerelateerde dimensies?
In het eerste hoofdstuk komt de theorie van ‘supranational governance’ aan bod. Voordat de theorie in detail wordt uitgelegd zullen de eerste benaderingen en twee theorieën, intergouvernementalisme en neo-functionalisme, uitgelegd worden. Dit zodat de theorie ‘supranational governance’ in context geplaatst kan worden en omdat het gerelateerd is aan de andere twee theorieën. De belangrijkste overeenkomsten en verschillen worden daarbij aangegeven. Dit zal op het eind van het onderzoek wederom gedaan worden maar dan ten aanzien van de analyse die is gedaan. Het tweede hoofdstuk is gericht op de tweede en derde deelvraag. Na een beschrijving van de historische achtergrond van Europees energiebeleid worden de belangrijkste ontwikkelingen van de interne energiemarkt en het Europees emissie handelssysteem uitgewerkt en geanalyseerd. Dit leidt in het laatste hoofdstuk tot een gezamenlijke plaatsing van de twee aspecten op het continuüm. De conclusies van de deelvragen leiden uiteindelijk tot de beantwoording van de centrale vraag. Hiermee kan een indicatie gegeven worden van de mate van integratie op het terrein van Europees energiebeleid.
De theorie van ‘supranational governance’ door Sandholtz en Sweet legt extra nadruk op de supranationale dimensie van de Europese Unie. De theorie is getest op verschillende terreinen zoals de liberalisering van de telecommunicatiemarkt, de luchtvaart en de Europese Monetaire Unie. Energiebeleid in algemene zin alsook elementen daarvan, zoals bijvoorbeeld de liberalisering van energiemarkten, zijn daarbij geen onderdeel geweest. Dit onderzoek vormt een passende toevoeging op dit werk door enkele aspecten van Europees energiebeleid te analyseren.
9 betaalbare energie.18 Zo is energie, en de betaalbaarheid daarvan, een belangrijke component in bijvoorbeeld het productieproces bij bedrijven en daarmee bepalend voor het concurrerend vermogen van de Europese industrieën en economieën.
Naast het betaalbaar houden van de energievoorziening moet de levering van energie ook zeker en continu zijn. Dit is met name voor de Europese Unie een kritiek aspect wegens de afhankelijkheid van geïmporteerde energie. De EU, verantwoordelijk voor bijna 14% van het mondiale energieverbruik, is zelf voor ruim de helft afhankelijk van geïmporteerde energie. Deze afhankelijkheid is ten aanzien van aardgas en aardolie bijzonder hoog; respectievelijk 67% en 84.9%.19 Deze positie wordt ook nog kwalijker doordat de EU voor sommige grondstoffen, met name aardolie en aardgas, afhankelijk is van slechts enkele leveranciers waaronder Rusland.20 Dat deze afhankelijkheid zorgt voor een kwetsbare positie voor de EU is meermaals gebleken tijdens de conflicten over de levering van aardgas aan Oekraïne in 2006 en 2009. Dit omdat enkele pijpleidingen voor de levering van gas aan Europa door Oekraïne lopen wat als gevolg had dat enkele lidstaten van de EU eveneens werden afgesloten. Daarom is een deel van het Europees energiebeleid ook gericht op diversificatie in levering van energie.21 De huidige discussie betreffende de afhankelijke positie van Rusland is tweevoudig. Enerzijds is de Europese Unie sterk afhankelijk van Russisch gas, anderzijds is er ook sprake van wederzijds afhankelijkheid omdat de Russische staat significante inkomsten verkrijgt uit deze gasbaten. Echter is deze wederzijds afhankelijkheid reeds afgenomen wegens een onlangs getekende gasdeal tussen China en Rusland.22
Een ander belangrijk aspect dat potentieel uiterst hoge maatschappelijke kosten tot gevolg kan hebben, is het broeikaseffect als gevolg van schadelijke uitstoot die voor een groot deel afkomstig is door het gebruik van fossiele brand- en grondstoffen. Indien significante vermindering op mondiale schaal niet gerealiseerd wordt dreigt een gemiddelde temperatuursverandering van twee of meer graden Celsius met mogelijk desastreuze
18
“Energie 2020 – Een strategie voor een concurrerende, duurzame en continu geleverde energie”. (Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees economisch en sociaal comité en het comité van de regio’s, Brussel, 10 november, 2010). 1.
19
European Commission, EU Energy in Figures, Statistical Pocketbook 2013, Luxemburg: Publications Office of the European Union, 2013, 22.
20
European Commission, EU Energy in Figures, 24. 21
“Energiebeleid”, http://www.europa-nu.nl/id/vg9pi5ooqcz3/energiebeleid
10 gevolgen.23 Uitstootbeperking is dan ook een belangrijk onderdeel binnen Europees energiebeleid. Dit kan mede gerealiseerd worden door middel van kernenergie. Echter is na de ramp van 2011 in Fukushima de discussie over het gebruik van kernenergie weer opgelaaid. Ook zijn niet alle lidstaten eenduidig gestemd hierover. Zo is Frankrijk de komende decennia nog sterk afhankelijk hiervan en niet van plan de centrales te sluiten terwijl Duitsland heeft besloten tot volledige uitfasering van kernenergie.24 Een alternatieve oplossing is uiteraard de toename van duurzame energiebronnen als wind en zon. Echter is die oplossing minder makkelijk te realiseren dan het in eerste instantie lijkt. Windmolens zullen een belangrijk aandeel in de toekomstige energiemix gaan vormen, echter stuiten overheden dikwijls op sociale weerstand bij plaatsing van de molens.25 Ook de kostprijs voor deze alternatieve bronnen kan reeds niet concurreren met bestaande fossiele bronnen als kolen en aardgas. Daarbij komt ook nog dat wind en zon fluctueren in opbrengst wat ten gevolg heeft dat het aanbod van en de vraag naar elektriciteit op het net niet constant is. Dit dient door netbeheerders uitgebalanceerd te worden om black-outs te voorkomen. Indien er een geruime hoeveelheid duurzaam opgewekte elektriciteit wordt toegevoegd vereist dit enorme investeringen in infrastructuur om het toekomstig energiesysteem veilig en stabiel te houden.26
Dat het energiebeleid bestaat uit vele facetten en maatschappelijk een uiterst relevant thema betreft staat buiten kijf. De Europese Unie zal dan ook in de komende jaren veel werk moeten verzetten om de genoemde uitdagingen aan te gaan. In hoeverre er op enkele aspecten reeds voortgang en dus integratie is geboekt zal in de komende hoofdstukken beschreven en geanalyseerd worden. Echter is het noodzakelijk om alvorens de theorie van ‘supranational governance’ te beschrijven zodat er handvaten geboden worden voor deze analyse.
23
“Climate Scientists: 2 Degrees of Warming Too Much”, laatst bijgewerkt op 4 december 2013, http://www.livescience.com/41690-2-degrees-of-warming-too-much.html
24 “Europa twijfelt over kernenergie”, laatst bijgewerkt op 1 juni 2011, http://nos.nl/artikel/244591-europa-twijfelt-over-kernenergie.html
25
Frits van den Berg, “Sociale en (niet-) akoestische kanten van windenergie”, Geluid nummer 4 (2011): 9-10, geraadpleegd op 8 juli ,2014.
http://nlvow.nl/wp-content/uploads/2013/04/VandenBerg-artikel_windturbines_GELUID_dec2011.pdf 26
11
1 Continuerende Integratie
In dit eerste hoofdstuk zal de theorie van ‘supranational governance’ door Wayne Sandholtz en Alec Stone Sweet worden besproken en gedefinieerd. Dit is noodzakelijk voor het onderzoek omdat de elementen van de theorie de leidraad vormen bij de beantwoording van de centrale probleemstelling. Namelijk in hoeverre integratie op het terrein van energiebeleid, ten aanzien van de interne energiemarkt en het Europees emissie handelssysteem, door middel van ‘supranational governance’ te verklaren valt. De vraag die in dit eerste hoofdstuk gesteld wordt luidt als volgt: “Hoe wordt Europese integratie uitgelegd door Alec Stone Sweet en Wayne Sandholtz in hun theorie van ‘supranational governance’?”
De theorie die door de wetenschappers Sandholtz en Sweet is opgesteld, is ontstaan als een reactie op bestaande theorieën over Europese integratie. Om een goed inzicht te krijgen van de theorie is daarom een contextuele uitleg van theorievorming aangaande de Europese Unie vereist. Hiervoor zullen kort de belangrijkste theorieën uiteengezet worden die een rol hebben gespeeld bij de vorming van ‘supranational governance’. Allereerst komen de benaderingen aan bod die tijdens en kort na de Tweede Wereldoorlog zijn ontstaan. Dit zijn achtereenvolgens het functionalisme van Mitrany, het federalisme van Spinelli en het functioneel-federalisme van Monnet. Uit deze eerste benaderingen is het idee van Europese integratie ontstaan. In de jaren hierna zijn de eerste daadwerkelijke theorieën over integratie gevormd, namelijk het neo-functionalisme en het intergouvernementalisme. Theorieën na deze periode zijn veelal een aanvulling dan wel een reactie op de twee voorgaande, zo ook ‘supranational governance’.
12 1.1 Europese Integratie Theorieën – De eerste benaderingen
Na het ondertekenen van het verdrag van Parijs in april 1951 door de overheden van Frankrijk, Duitsland, Italië, Nederland, Luxemburg en België is het proces van Europese integratie officieel van start gegaan. Beslissingen die voorheen werden genomen door de nationale overheden werden nu voor het eerst door staten en Europese instituties gezamenlijk genomen.27
Voor academici op het terrein van Internationale Betrekkingen lag deze ontwikkeling, waarbij soevereiniteit deels werd overgedragen vanuit de nationale staten naar het Europese niveau, niet in lijn met de verwachting. Sinds de vrede van Westfalen in 1648, waarbij het systeem van soevereine staten ontstond, is de staat de belangrijkste politieke actor in de Westerse wereld.28 Het proces van Europese integratie was daarom ook uitdagend ten opzichte van bestaande theorievorming en zorgde zodoende voor een nieuw academisch debat over de rol van de staat. De twee voornaamste contrasterende theorieën die het debat gedomineerd hebben tijdens de eerste periode van integratie zijn het intergouvernementalisme van Hoffmann en het neo-functionalisme van Haas en Lindberg.29 De neo-functionalistische en intergouvernementalistische theorieën over Europese integratie zullen na de evaluatie van het functionalisme, federalisme en functioneel-federalisme besproken worden.
Het neo-functionalisme en het intergouvernementalisme vinden hun intellectuele achtergrond in het functionalisme van Mitrany, het federalisme van Spinelli en het functioneel-federalisme van Monnet.30 Het functionalisme was niet zozeer een theorie van integratie maar een theorie om conflict, en dan met name een oorlog als de Tweede Wereldoorlog, te voorkomen. De belangrijkste reden voor conflict volgens David Mitrany was het nationalisme. Dit diende in de toekomst voorkomen te worden. De oplossing hiervoor lag volgens Mitrany in de creatie van functionele agentschappen die elk autoriteit zouden hebben over een specifiek beleidsterrein. Beginnend bij terreinen als gezondheidszorg, luchtvaart en spoorwegen zouden overheden zich niet bedreigd voelen bij gedeeltelijke overdracht van soevereiniteit. Naarmate de agentschappen toenemen zullen politici
27
“Theories of European Integration”, geraadpleegd op 5 oktober 2011, http://www.oup.com/uk/orc/bin/9780199544813/bache3e_ch01.pdf, 3. 28
Palmer R.R., Joel Colton en Lloyd Kramer. A History of the Modern World, (New York: McGraw-Hill, 2002), 137-139.
29 “Theories of European Integration”, 4-5. 30
13 genoodzaakt zijn samen te werken en verschuift de macht van nationale overheden naar deze functionele agentschappen.31
Het federalisme behelsde een totaal andere benadering. In plaats van verschuiving van macht naar onderling verschillende en onafhankelijke entiteiten zou er juist één centrale politieke autoriteit moeten komen. Altiero Spinelli stelde de ‘Ventotene Manifesto’ op waarin werd gepleit voor een federaal Europa. Hiermee werd een ‘big bang’ oplossing geboden die een allesomvattende transformatie naar een federaal Europa inhield.32 Zonder een federaal stelsel zou Europa weer terugvallen in het systeem van nationale soevereine staten. Deze staten, hoewel ze democratisch leken, werden dan wederom beheerst door de geprivilegieerde klassen. De jaloezie en strijd tussen deze klassen zou onvermijdelijk tot een volgende oorlog leiden. Om dit te voorkomen moest het systeem van soevereine staten verbannen worden en het systeem omgevormd tot een stelsel met één overheersend stelsel met een Europese grondwet.33
De benadering van het functioneel-federalisme is ontwikkeld door Jean Monnet en Robert Schuman. Zij stelden een plan op voor de reconstructie van Europa na de oorlog. De wederopbouw zou sneller en beter verlopen op het Europees niveau dan op nationaal niveau. Om uiteindelijk politieke integratie te bereiken zou moeten worden begonnen met integratie binnen economische sectoren. Het doel was de creatie van één gemeenschappelijke markt gebouwd op supranationale instituties. De eerste stap naar deze sectorale integratie werd gezet met de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal in 1951.34 Behalve samenwerking op economisch terrein zorgde dit ook voor toenadering tussen de rivalen Frankrijk en Duitsland. De belangrijkste materialen voor productie van oorlogsmaterieel werden zodoende buiten de bevoegdheid van de nationale overheden gehouden.35
De eerste benaderingen en ideeën over samenwerking en integratie binnen Europa hebben als voornaamste overeenkomsten dat bevoegdheden overgedragen worden van nationale overheden naar supranationale organisaties of functionele agentschappen. De verschillen zitten voornamelijk in de wijze waarop dit zou moeten gebeuren. Waar bijvoorbeeld het federalisme de oplossing ziet in een directe transformatie naar een federaal Europa, richten het functionalisme en het functioneel-federalisme zich op een geleidelijk
31
“Theories of European Integration”, 5.
32 Michelle Cini en Niéves Pérez-Solórzano Borragan, European Union Polictics, Third Edition (New York, 2010), 16-17.
33
“Theories of European Integration”, 6.
34 Cini en Borragan, European Union Politics, 20-21. 35
14 proces van integratie. Daarnaast verschillen de laatste twee weer in de visie wat het einddoel van de Europese Gemeenschap dient te zijn. Het functioneel-federalisme voorziet een geheel overkoepelende politieke gemeenschap, terwijl het functionalisme alleen agentschappen voor specifieke terreinen wil ontwikkelen.
In de volgende paragraaf komen het neo-functionalisme en intergouvernementalisme aan bod. Hiermee zal duidelijk worden in hoeverre de eerste benaderingen hebben bijgedragen aan de vorming van theorieën over Europese samenwerking en integratie. Zodoende wordt uiteindelijk duidelijk waar de theorie van ‘supranational governance’ zijn oorsprong vindt en waar deze te plaatsen valt.
1.2 Europese Integratie Theorieën – Neo-functionalisme en Intergouvernementalisme
In deze paragraaf komen het neo-functionalisme en intergouvernementalisme aan bod. Het zijn de twee voornaamste theorieën die het debat over Europese integratie de afgelopen decennia hebben gedomineerd. Zij vormen de basis voor latere theorievorming waaronder ook ‘supranational governance’. Na de afzonderlijke uitleg van het neo-functionalisme en het intergouvernementalisme worden de belangrijkste overeenkomsten en verschillen geïdentificeerd. Vervolgens wordt duidelijk hoe deze theorieën zich verhouden tot de eerste benaderingen van het federalisme, functionalisme en het functioneel-federalisme. Hierdoor kan later de link worden gelegd met ‘supranational governance’.
Het neo-functionalisme is een theorie die ontwikkeld werd in het midden van de jaren vijftig van de twintigste eeuw door Amerikaanse academici. Ernst B. Haas publiceerde in 1958 ‘The unitig of Europe: Political, Social and Economic Forces’ waarin hij trachtte een theoretische uitleg te geven over de totstandkoming van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal.36 Het doel was om een wetenschappelijke en objectieve uitleg van regionale samenwerking te geven die ook vergelijkbare processen elders in de wereld zou kunnen verklaren zoals in Latijns-Amerika.37 Later werd het neo-functionalisme vooral geassocieerd met Europese integratie.38
36 Ben Rosamond, “The Uniting of Europe and the Foundation of EU Studies: Revisiting the Neofunctionalism of Erns B. Haas*”, (Warwick University, 2005) 5.
37
Chris Brown en Kirsten Kirsten Ainley, Understanding International Relations, Third Edition (New York, 2005) 124.
38
15 De centrale vraag die wordt gesteld door neo-functionalisten is of en hoe economische integratie leidt tot politieke integratie; en wanneer dat ook daadwerkelijk het geval is, wat voor politieke entiteit dit tot gevolg zal hebben.39 Onder neo-functionalisten heerst het idee dat economische integratie in het voordeel werkt van alle betrokken staten en dat het zal leiden tot politieke integratie. Internationale betrekkingen is geen spel van macht waarbij de winst van de een ten koste gaat van de ander, maar in het geval van economische of politieke integratie, een positieve ontwikkeling die in het voordeel werkt van alle lidstaten.40 Een ander belangrijk aspect van het neo-functionalisme is de ontwikkeling van supranationale instituties en organisaties. Supranationale instituties worden geacht een eigen politieke agenda te ontwikkelen na verloop van tijd die uiteindelijk zal zegevieren over de belangen die geformuleerd zijn door de lidstaten.41
De neo-functionalistische theorie bestaat uit drie belangrijke onderdelen die de dynamiek van het integratieproces verklaren. Ten eerste het concept van ‘spillover’, ten tweede de ontwikkeling van elitaire socialisatie en ten derde de formatie van supranationale belangengroepen. ‘Spillover’ is het proces waarbij samenwerking op het ene terrein zal leiden tot samenwerking op overige aangrenzende terreinen. Dit komt omdat samenwerking op overige terreinen noodzakelijk blijkt te zijn om de doelen die in eerste instantie zijn gesteld op het eerste terrein te bewerkstelligen.42 Bijvoorbeeld wanneer de vrijheid van arbeid binnen de Europese Unie het specifieke doel is kan dit belemmerd worden door verschil in onderwijs van arbeiders binnen verschillende lidstaten omdat daarvoor nog nationaal beleid van toepassing is. Om dergelijke obstakels te vermijden zal er ook afstemming plaats moeten vinden voor een gezamenlijk beleid op het terrein van onderwijs zodat de vrijheid van arbeid wordt bevorderd.43
Het tweede onderdeel is elitaire socialisatie. Dit houdt in dat na verloop van tijd de personen die op regelmatige basis betrokken zijn bij supranationale beleidsprocessen, Europese voorkeuren en loyaliteiten zullen ontwikkelen. Bijvoorbeeld leden van de Commissie. Van hen wordt verwacht dat zij een Europees perspectief zullen hebben bij de oplossing van problemen en zich niet verbonden voelen aan doelstellingen van nationaal
39 Cini en Borragan, European Union Politics, 74. 40
Teodor Lucian Moga, “The Contribution of the Neofunctionalist and Intergovernmentalist Theories to the Evolution of the European Integration Process”, Journal of Alternative Perspectives in the Social Sciences (2009): 797.
41
Cini en Borragan, European Union Politics, 75. 42
“Neo-Functionalism and the European Union”, laatst bijgewerkt op 28 november 2012, http://www.e-ir.info/2012/11/28/neo-functionalism-and-the-european-union/
43
16 beleid.44 Uiteindelijk zou er dan een Europese elite ontstaan die denkt in het belang van de supranationale instituties en zodoende tracht om nationale elites te overtuigen van de voordelen van supranationale samenwerking.45
Het derde onderdeel is de vorming van supranationale belangengroepen. Nationale belangengroepen zullen zich na verloop van tijd ook gaan reorganiseren. Bedrijven in verschillende lidstaten formuleren hun eigen voorkeuren en belangen met het oog op de ontwikkeling van supranationale instituties.46 Wanneer er economische en politieke integratie plaats vindt in een bepaalde regio zullen bedrijven en hun belangengroepen tegelijkertijd reorganiseren om hun eigen supranationale organisaties te ontwikkelen. Een goed voorbeeld hiervan is BUSINESSEUROPE, die eind jaren vijftig werd opgericht door nationale industriële en werknemers organisaties. Deze werd in dezelfde periode opgezet als de Europese Gemeenschap met het doel om toekomstig beleid te beïnvloeden. Daarnaast gaat het neo-functionalisme er van uit dat belangengroepen ook druk zullen zetten op hun eigen overheden om het integratieproces te versnellen.47
Het intergouvernementalisme biedt een geheel andere verklaring dan het neo-functionalisme voor het Europese integratieproces. De theorie werd ontwikkeld in de jaren zestig door Stanley Hoffmann. Het wordt gekarakteriseerd door de centrale rol van lidstaten binnen het integratieproces.48 Integratie wordt gezien als een ‘zero-sum-game’ waarbij de winst van de ene lidstaat ten koste gaat van de andere. Ook zal integratie beperkt blijven tot beleidsterreinen die geen inbreuk maken op de fundamentele onderdelen van de nationale soevereiniteit. Samenwerking en integratie wordt gedreven door de interactie tussen de nationale staten die hun eigen belangen altijd voorop zullen stellen.49
Volgens het intergouvernementalisme is samenwerking op het Europese niveau in essentie conservatief en pragmatisch. Gezamenlijke problemen worden gezamenlijk opgelost wanneer het in het belang van de staten is. Staten wegen de kosten en baten af van deze samenwerking en beslissen op basis daarvan in hoeverre er samenwerking plaats vindt. Dit gebeurt door middel van interstatelijk onderhandelen waarbij de uitkomst afhangt van de deelnemende staten en in hoeverre men bereid is samen te werken vanuit het eigen belang.
44
“Theories of European Integration”, 9-10. 45
Cini en Borragan, European Union Politics, 77. 46 “Neo-Functionalism and the European Union” 47
Cini en Borragan, European Union Politics, 78. 48
“Theories of European Integration”, 11.
49 “Intergovernmentalism and the Origins of the European Union”,
17 Volgens intergouvernementalisten is dit ook een fenomeen die bij andere internationale organisaties en vormen van samenwerking plaats vindt. Daarom is er ook niet een eenduidige richting waar de samenwerking naar toe leidt zoals bijvoorbeeld een Europese federatie.50 Men spreekt ook niet zo zeer van integratie. Er wordt namelijk geïmpliceerd dat er geen soevereiniteit wordt overgedragen van het nationale naar het supranationale niveau, maar hoogstens wordt gedeeld. Dit wordt ook wel ‘pooling or sharing of sovereignty’ genoemd.51
Intergouvernementalisten ontkennen dus dat er daadwerkelijk sprake is van integratie maar worden wel geconfronteerd met het feit dat er binnen de Europese Unie supranationale instituties zijn ontstaan. Dit verklaren zij als een delegatie van soevereiniteit en niet als een daadwerkelijke vorm van integratie. Het ligt namelijk in het belang van de nationale overheden om bepaalde functies over te dragen aan deze instituties zodat de afspraken die er gemaakt zijn in het interstatelijke onderhandelingsproces worden nageleefd. Het is dus een functionele vormgeving die de samenwerking efficiënter maakt en geen integratie.52
De belangrijkste overeenkomst tussen beide theorieën is dat zij een wetenschappelijke verklaring bieden voor de ontwikkeling van samenwerking en integratie binnen de Europese Unie. De manier waarop integratie is ontstaan en hoe het zich verder zal ontwikkelen zijn totaal verschillend. Het neo-functionalisme kijkt met name naar het supranationale niveau. Er vindt een ontwikkeling van loyaliteiten en voorkeuren plaats die verschuiven vanaf het nationale niveau van de lidstaten richting het niveau van de supranationale instituties. Integratie zal zich onvermijdelijk blijven ontwikkelen en van het ene beleidsterrein overlopen in het andere. De rol van lidstaten zal na verloop van tijd afnemen en soevereiniteit wordt steeds vaker overgedragen. Resulterend in meer macht voor de Europese instituties. Het intergouvernementalisme daarentegen claimt dat er in feite geen sprake is van daadwerkelijke integratie maar dat gezamenlijke problemen in bepaalde gevallen gezamenlijke oplossingen vereisen. De belangen van de nationale staten zullen altijd voorop staan en zij zullen hier vanuit handelen. Er vindt geen verschuiving plaats van soevereiniteit maar hoogstens een deling hiervan. Europese instituties zijn alleen bedoeld als functionele vormgeving die samenwerking efficiënter maakt en de gemaakte afspraken dienen na te komen.
Naast overeenkomsten en verschillen tussen het intergouvernementalisme en het neo-functionalisme zijn er voor beide theorieën ook een aantal overeenkomsten en verschillen met
50
“Intergovernmentalism and the Origins of the European Union” 51
Donald J Puchala, “Institutionalism, Intergovernmentalism and European Integration: A Review Article”,
Journal of Common Market Studies 37 (1999) 319.
52
18 de eerste benaderingen van het federalisme, functionalisme en functioneel-federalisme. Het intergouvernementalisme vertoont weinig raakvlakken met het federalisme, functionalisme en functioneel-federalisme. Het voorziet namelijk geen einddoel binnen de Europese Unie, lidstaten zullen hun eigen belangen en soevereiniteit blijven vooropstellen. Het neo-functionalisme daarentegen vertoont wel overeenkomsten met de eerste benaderingen. Namelijk de ontwikkeling van integratie op het ene beleidsterrein zorgt voor druk op andere beleidsterreinen en drijft zodoende integratie voort. Dit komt overeen met het functionalisme van Mitrany. Het neo-functionalisme wordt ook wel vergeleken met het federalisme omdat het een belangrijke rol ziet voor de supranationale instituties. Hierdoor zou er uiteindelijk een federaal Europa kunnen ontstaan. Echter ziet het neo-functionalisme zich puur en alleen als een wetenschappelijke verklaring en geen benadering met een politieke agenda of visie hoe de Europese Unie er op lange termijn uit zou moeten zien. Er wordt dus geen normatief standpunt ingenomen. De sterkste overeenkomst is er dan ook met het functioneel-federalisme van Monnet waarbij integratie gestaag zal vorderen welke gebouwd is op sterke supranationale instituties. Wederom gaat het bij de neo-functionalistische theorie niet om het einddoel maar om de verklaring van integratieprocessen.
Nu het intergouvernementalisme en neo-functionalisme zijn besproken wordt in de volgende paragraaf de theorie uitgelegd die relevant is voor het onderzoek. De elementen van het neo-functionalisme en intergouvernementalisme worden vergeleken met ‘supranational governance’. Op deze manier wordt duidelijk hoe ‘supranational governance’ verschilt met het intergouvernementalisme en neo-functionalisme en wat de bijdrage van de twee is. Zo kan er later in het onderzoek ook beter worden aangegeven waarom ‘supranational governance’ wel of juist geen goede verklaring biedt voor integratie op het terrein van energiebeleid.
1.3 Supranational Governance – De theoretische context
In deze paragraaf wordt de theoretische context gegeven van ‘supranational governance’. Zo wordt duidelijk wat de doelen zijn die de wetenschappers zich gesteld hebben en welke vragen en controverses behandeld worden. Verder wordt de theorie afgezet tegen het intergouvernementalisme en het neo-functionalisme zodat verschillen en overeenkomsten zichtbaar worden. Zodoende wordt ook duidelijk hoe ‘supranational governance’ ontstaan is.
19 Gemeenschap. Dat wil zeggen de transformatie van interstatelijk onderhandelen naar een multi-dimensionale, quasi-federale staat. Er wordt een theorie van Europese integratie geconstrueerd die zich richt op het proces van supranationaal bestuur en hoe dit zich heeft ontwikkeld. Hiermee wordt de bevoegdheid van de Europese gemeenschap om bindende regelgeving op te stellen bedoeld.53
Om deze ontwikkeling te analyseren zijn een aantal relevante en kritieke vragen opgesteld. De vragen hebben als doel om de evolutie van de Europese Gemeenschap te verklaren. De volgende controverses worden gesteld: “Waarom verplaatst beleidsvorming zich soms van het nationale statelijke niveau naar het niveau van de Europese Gemeenschap? Waarom heeft integratie zich op bepaalde terreinen sneller ontwikkeld dan op andere terreinen? In hoeverre zijn beslissingen van intergouvernementele of supranationale aard? Wat is de oorzaak van de relatieve dominantie van het neoliberale project versus het relatief falen van sociaal democratische visies binnen de Europese Unie?”54 Deze vragen geven de richting en intentie aan van het boek. Zo wordt meteen duidelijk dat integratie binnen de Europese Gemeenschap een proces is wat verloopt vanaf de nationale staten naar een supranationaal niveau en niet overal gelijkmatig is.
Er wordt niet getracht het ontstaan van de Europese Gemeenschap te verklaren maar de institutionele ontwikkeling. Het startpunt is daarom ook het Verdrag van Rome omdat hierbij een cluster van instituties zijn gevormd als de Raad, Commissie, Hof van Justitie en het Parlement. Wet en regelgeving werd opgesteld met als centraal doel uitwisseling over landsgrenzen te bevorderen. Transnationale economische belangen werden vooropgesteld. Dus werd de gemeenschap zo georganiseerd dat regels en organisaties in het voordeel zijn voor economische actoren die belangen hebben bij grensoverschrijdende transacties als investeringen, handel, productie en distributie. Toename in transnationale uitwisseling en activiteit bevordert supranationaal bestuur en drijft Europese integratie voort.55 De toename in transnationale activiteit biedt geen directe verklaring voor beleidsprocessen of de uitkomsten ervan. Deze zijn namelijk het resultaat van complexe politieke interacties. Toegenomen transnationale activiteit veroorzaakt juist gedrag en processen binnen de institutionele context van de Europese Gemeenschap en deze processen produceren en versterken supranationale wet- en regelgeving.56
53
Sandholtz en Sweet, European Integration 1. 54
Sandholtz en Sweet, European Integration, 2. 55 Sandholtz en Sweet, European Integration, 2. 56
20 Er ligt een sterke nadruk op transnationale activiteiten als handel en investeringen en wordt daarom gezien als de katalyserende factor voor Europese integratie. Het activeert de organen binnen de gemeenschap die beslissingbevoegdheid hebben, inclusief de Raad van Ministers. De overheden van de lidstaten hebben dikwijls de mogelijkheid om wet- en regelgeving te bewerkstelligen dan wel te belemmeren. Echter wanneer transnationale activiteit toeneemt op een bepaald terrein dan zullen de kosten voor overheden om afwijkende nationale regelgeving te behouden ook toenemen. Als de kosten toenemen worden overheden gestimuleerd om nationaal beleid af te stemmen op dusdanige wijze dat het supranationaal bestuur bevordert.57 Wanneer het beleid afgestemd is in een sector zal er door Europese wetgeving een zelfonderhoudende dynamiek ontstaan. Dit leidt tot een graduele verdieping van integratie in die sector en veelal ook tot ‘spillovers’ in andere sectoren.58
Voordat er wordt overgegaan naar de werking van de theorie van ‘supranational governance’ en de uitleg van de instrumenten die daarin een rol spelen zal nu eerst de verhouding met zowel het intergouvernementalisme als het neo-functionalisme besproken worden. Waarin verschilt ‘supranational governance van de twee en welke elementen van de theorie zijn gerelateerd aan het neo-functionalisme?
De theorie van ‘supranational governance’ is sterk verwant aan het neo-functionalisme. Ten eerste zijn de drie belangrijkste elementen die ‘supranational governance’ bepalen ook aanwezig binnen het neo-functionalisme en dus daarvan afgeleid.59 Deze elementen zijn de ontwikkeling van een transnationale maatschappij, de rol van supranationale organisaties en Europese regelgeving. De ontwikkeling van transnationale activiteiten komt overeen met de vorming van supranationale belangengroepen die het neo-functionalisme benoemt. Belangengroepen zullen invloed op eigen overheden uitoefenen om integratie te bevorderen. Dit gebeurt wanneer de belangen van deze groepen niet volledig op nationaal niveau behartigd kunnen worden. Zo ontstaat er de behoefte aan een overdracht van bevoegdheden vanaf het niveau van de nationale staten naar een supranationale autoriteit. Bij dit proces ontstaan er dikwijls coalities tussen de diverse nationale belangengroepen. Wanneer zij gezamenlijk voldoende druk kunnen uitoefenen op de overheden zullen supranationale instituties ontstaan.60
57
Sandholtz en Sweet, European Integration, 4. 58
Sandholtz en Sweet, European Integration, 4-5. 59 Sandholtz en Sweet, European Integration, 6. 60
21 De supranationale instituties worden ook bij beide theorieën een belangrijke rol toegeschreven. Volgens het neo-functionalisme zullen supranationale instituties een eigen politieke agenda ontwikkelen die op termijn de nationale agenda’s zal overstijgen. De toename in supranationale organisaties en instellingen wordt door ‘supranational governance’ institutionalisering genoemd. Institutionalisering zorgt voor een nieuwe dynamiek die ook is afgeleid van het neo-functionalisme. Deze dynamiek houdt het volgende in: De creatie van supranationale autoriteit leidt tot verandering in sociale verwachtingen en gedrag die een terugwerking hebben op supranationale beleidsvoering. Zodra supranationale organen oplossingen bieden waar belangengroepen bijvoorbeeld naar gestreefd hebben ontstaat er een nieuwe politieke ruimte. Dergelijke belangengroepen zullen invloed willen blijven uitoefenen op het toekomstig te vormen supranationale beleid door te lobbyen en nieuwe politieke kanalen te openen. Daarnaast ondersteunen zij de supranationale organen bij het verkrijgen van expertise, informatie en legitimiteit waardoor de autoriteit van die organen versterkt wordt.61 Een gevolg hiervan is dat bij dit proces van doorwerkende beïnvloeding op beleid, en zodoende institutionalisering, ook ‘spillovers’ zullen optreden.62 Ook hierin komt ‘supranational governance’ dus overeen met het neo-functionalisme.
Naast overeenkomsten met het neo-functionalisme zijn er ook verschillen tussen ‘supranational governance’ en de functionalistische theorie. Volgens het neo-functionalisme ontstaat er na verloop van tijd een Europese elite waarbij voorkeuren en loyaliteiten zijn verschoven vanaf het nationale niveau naar het supranationale niveau. ‘Supranational governance’ ziet elitaire socialisatie als minder belangrijke factor voor verdieping en uitbreiding van integratie. Zonder een verschuiving in loyaliteiten en voorkeuren blijft er genoeg ruimte voor supranationale vormen van bestuur. De manier waarop integratie veroorzaakt en onderhouden wordt is volgens ‘supranational governance’ met name het product van transnationale activiteiten en institutionalisering en dus niet vanwege elitaire socialisatie.
‘Supranational governance’ verschilt sterker van het intergouvernementalisme dan van het neo-functionalisme. In plaats van verschuiving van bevoegdheden vanaf de nationale staten richting supranationale autoriteiten zal er volgens het intergouvernementalisme alleen sprake blijven van samenwerking tussen de lidstaten die bepaald wordt door interstatelijk onderhandelen. Er is dan ook geen sprake van institutionalisering of een nieuwe dynamiek die
61 Sandholtz en Sweet, European Integration, 6. 62
22 er ontstaat, de vertegenwoordigers van de lidstaten werken voor de eigen belangen van de lidstaten. Alleen om samenwerking en dus geen integratie vorm te geven worden sommige bevoegdheden gedeeld met supranationale instituties om samenwerking efficiënter te laten werken. Politieke agenda’s van supranationale instituties en organen zullen nooit die van de nationale overheden overstijgen. Echter wordt door ‘supranational governance’ een intergouvernementalistische staat van bijvoorbeeld een specifiek beleidsterrein wel erkend. Dit is namelijk waar beleidsterreinen zich in eerste instantie bevinden voordat er daadwerkelijk sprake is van integratie. Interstatelijk onderhandelen en de beïnvloeding hiervan door transnationale activiteiten wordt dan ook gezien als een proces die onderdeel uitmaakt van het gehele proces van integratie.63 In de volgende paragraaf wordt dit duidelijk gemaakt bij de uitleg van de theorie en het bijbehorende continuüm.
1.4 Supranational Governance – De theorie
In deze paragraaf wordt specifieker ingegaan op de werking van de theorie. Wat de elementen van supranational governance precies inhouden en hoe dat deze gemeten worden. Door de relevante onderdelen van de theorie duidelijk te maken kunnen deze in het onderzoek naar de mate van Europees energiebeleid op de juiste manier toegepast en uitgelegd worden.
Volgens de theorie van ‘supranational governance’ is Europese integratie een proces dat niet op alle gebieden gelijkmatig verloopt. Onderzoek naar Europese integratie richt zich te weinig op het dynamische karakter van integratie over tijd en beleidsterreinen.64 Veel onderzoek naar Europese integratie in de afgelopen jaren heeft zicht gericht op enerzijds de belangrijkste onderhandelingen en de tot stand gekomen verdragen zoals Maastricht (1992). Anderzijds is onderzoek gericht op de dagelijkse gang van zaken binnen de EU en hoe hierdoor beleid wordt gevormd op specifieke terreinen. ‘Supranational governance’ is uniek omdat het claimt dat ontwikkeling van integratie op het ene beleidsterrein sneller verloopt dan op andere beleidsterreinen. Bij verschil in snelheid van integratie tussen verschillende beleidsterreinen kunnen er ook ‘spillovers’ plaats vinden in aangrenzende terreinen waardoor deze ook verder kunnen integreren. Hierdoor wordt de beschrijving en analyse van integratie dynamischer.65
63
Sandholtz en Sweet, European Integration, 5-6. 64 Sandholtz en Sweet, European Integration, 3-4. 65
23 Het dynamische karakter van de theorie uit zich in het stadium van institutionalisering. Institutionalisering wordt bereikt wanneer supranationale regelgeving ontstaan is en er zodoende nieuw ruimtes ontstaan voor verdere beleidsvoering. Supranationale instituties krijgen namelijk meer bevoegdheden en gaan steeds vaker zelf beleid vormen zonder directe invloed van nationale actoren als vertegenwoordigers van lidstaten en belangengroepen. Hierdoor wordt er ook beleid gevormd dat in eerste instantie niet voorzien was maar wel ten behoeve is van transnationale activiteiten en de autonomie van Europese organisaties. Oftewel het veroorzaakt ook positieve integratie, het ontwikkelen van algemeen Europees beleid, en niet alleen negatieve integratie, het verwijderen van beperkingen opgelegd door nationale regelgeving.66 Doordat regelgeving door instituties zelf wordt ontwikkeld naarmate er meer bevoegdheden verkregen worden, ontstaat in deze nieuwe politieke ruimte een nieuwe dynamiek. De nieuwe politieke ruimte zorgt voor meer mogelijkheden ten behoeve van supranationale beleidsvoering omdat instituties meer bevoegdheden krijgen. De politieke ruimte wordt groter naarmate integratie vordert en er verdere verschuiving plaats vindt op het continuüm. Zo kon bijvoorbeeld de interne markt en de Europese Monetaire Unie zich sneller ontwikkelen dan integratie op het terrein van sociaal beleid.67
In de theorie wordt een continuüm gepresenteerd die loopt tussen enerzijds intergouvernementalisme en anderzijds supranationalisme. Dit zijn de twee uitersten van politieke besluitvorming en integratie. De eerste behelst het onderhandelen tussen staten, waarbij de vertegenwoordigers van elke staat de belangrijkste actoren zijn, om zodoende tot gemeenschappelijk beleid te komen. De voorkeuren die staten hebben worden vorm gegeven, door de vertegenwoordigers, binnen organen als de Raad van Ministers. Het bestuurlijk niveau van de Europese Gemeenschap wordt gezien als een internationaal regime dat functioneel is en de efficiëntie van interstatelijk onderhandelen dient te bevorderen.68 Het startpunt van het continuüm komt dus overeen met de intergouvernementalistische theorie omdat integratie begint met interstatelijk onderhandelen. Het andere uiterste van het continuüm is de supranationalistische vorm van politieke besluitvorming en integratie. Een supranationalistische vorm van bestuur is één waarin gecentraliseerde overheidsstructuren jurisdictie hebben over specifieke beleidsterreinen binnen het territorium waar de staten gezamenlijk uit bestaan. Binnen deze grenzen zijn supranationale organisaties in staat om het
66
Alec Stone Sweet, Wayne Sandholtz en Neil Fligstein, The Institutionalization of Europe, (New York, 2011), 3. 67Sandholtz en Sweet, European Integration, 9.
68
24 gedrag van de actoren, inclusief de lidstaten, te beperken.69 Op dit punt sluit de theorie aan op de neo-functionalistische theorie omdat supranationale instituties hier meer bevoegdheden hebben en de mogelijkheden voor nationale overheden om beleid te beïnvloeden sterk beperkt wordt.
In principe is het continuüm bedoeld om internationale regime vormen te typeren ofwel te karakteriseren door ze op deze schaal te plaatsen. De Europese Gemeenschap bezit bevoegdheden die in mate verschillen afhankelijk van het soort beleidsterrein. Met het continuüm kunnen diverse beleidsterreinen op verschillende punten geplaatst worden in plaats van alleen de Europese Gemeenschap als geheel. Bijvoorbeeld wanneer het gesitueerd is op punt 2 neigt dat beleidsterrein meer naar een intergouvernementeel karakter en wanneer het gesitueerd is op punt 4 neigt het terrein naar een meer supranationaal karakter.70
Het continuüm meet de beweging tussen de twee uiterste punten door middel van drie onderling gerelateerde dimensies.
- Europese regelgeving: De wettelijke, minder informele, beperkingen op gedrag die het product zijn van interacties tussen politieke actoren die opereren op het Europese niveau.
- Europese organisaties: overheidsstructuren die op het Europese niveau regelgeving produceren, uitvoeren en interpreteren.
- Transnationale uitwisseling: non-gouvernementele actoren die door uitwisseling binnen de Europese gemeenschap op sociaal, economisch en politiek gebied beleidsprocessen en de uitkomsten direct of indirect beïnvloeden.
Voor elk beleidsterrein of proces wordt de aanwezigheid en intensiteit van elk van deze factoren gemeten om beweging op het continuüm van links naar rechts aan te geven. De dimensies zijn de cruciale indicatoren om de mate van integratie binnen de Europese Gemeenschap aan te geven. Met integratie wordt het proces bedoeld waarbij horizontale en
69Sandholtz en Sweet, European Integration, 7-8. 70
Sandholtz en Sweet, European Integration, 9.
25 verticale koppelingen tussen sociale, economische en politieke actoren tot stand komen en zich verdere ontwikkelen. Verticale koppelingen zijn de stabiele betrekkingen tussen actoren op het Europese niveau en de actoren op of onder het nationale niveau op hetzelfde beleidsterrein. Horizontale koppelingen zijn de betrekkingen tussen actoren die opereren op hetzelfde niveau en beleidsterrein bij verschillende lidstaten. De koppelingen zijn geïnstitutionaliseerd op basis van de mate van regelgeving die hen bindt.71 De verticale koppelingen kunnen dus bijvoorbeeld de betrekkingen zijn tussen vertegenwoordigers van de individuele lidstaten en leden van het Europees Parlement of de Commissie. Het kunnen ook de betrekkingen zijn tussen transnationale actoren binnen een lidstaat en de vertegenwoordigers van deze lidstaat. De horizontale koppelingen zijn bijvoorbeeld betrekkingen tussen vertegenwoordigers van verschillende lidstaten of transnationale actoren die actief zijn op hetzelfde terrein maar zich in verschillende lidstaten bevinden. De institutionalisering van deze koppelingen wordt bepaald door de mate van regelgeving, oftewel in hoeverre deze regelgeving de betrekkingen bepaalt en beperkt.72 Bij verdere institutionalisering liggen koppelingen en dus de betrekkingen meer vast. Op verticaal niveau kan dit betekenen dat de invloed van vertegenwoordigers van nationale lidstaten beperkt wordt om supranationaal beleid te beïnvloeden.73
De dimensies zijn allen analytisch van elkaar te onderscheiden. Er is geen gegeven volgorde van de dimensies en zal in het onderzoek dus ook niet zodanig gebruikt worden ondanks dat er gesproken wordt van eerste, tweede of derde dimensie. De eerste dimensie gaat over de invloed van Europese (supranationale) organisaties op de beleidsvorming. Hoe verder een organisatie naar rechts te plaatsen is hoe meer autonomie deze organisatie heeft verkregen van zijn lidstaten. Onder autonomie wordt hier de capaciteit van een organisatie om een politiek relevante agenda te vormen verstaan. Hoe meer autonomie de organisatie heeft en hoe verder deze dus naar rechts te plaatsen is, hoe meer invloed een organisatie kan uitoefenen op de uitkomsten en beslissingen op het desbetreffende beleidsterrein.74 Aan de meest linkerkant faciliteert een organisatie intergouvernementeel onderhandelen en logistieke coördinatie waardoor de kosten van transacties voor overheden lager worden. Op het middelpunt van het continuüm kan een organisatie zelf een bron zijn van beleidvorming en heeft zodoende relatief een autonome positie. Op de uiterst rechterkant heeft een organisatie
71
Sandholtz en Sweet, European Integration, 9. 72
Sandholtz en Sweet, European Integration, 9-10. 73 Sandholtz en Sweet, European Integration, 9-10. 74
26 vrijwel volledige autonomie en kan dan ook veelal zelf beleid opstellen ongeacht de standpunten van de overheden.75 In het onderzoek wordt voor dit punt grotendeels gekeken naar de Europese Commissie. De Commissie stelt witboeken en groenboeken op waarin zij beleid voorstelt. Door te kijken wat de motieven zijn geweest om dergelijk beleid voor te stellen en hoe dit tot stand is gekomen wordt duidelijk in hoeverre een supranationale organisatie als de Commissie een autonome positie heeft.76 Wanneer het voorgestelde beleid grotendeels is overgenomen door de lidstaten en tot wet- en regelgeving heeft geleid blijkt een organisatie als de Commissie op dit terrein een zekere mate van autonomie te hebben. Dus bevindt het zich op het derde punt dan wel vierde of vijfde punt van het continuüm. Dit geeft al aan dat de dimensies van supranationale organisaties en die van Europese regelgeving direct verband met elkaar hebben.
De tweede dimensie binnen het continuüm is die van Europese regelgeving. Aan de uiterst linkerkant zijn er weinig regels en zijn deze zwak zodat zij niet de belangen van individuele overheden kunnen overtroeven. Hoe verder de positionering naar rechts, hoe meer de regels gestabiliseerd zijn en er de mogelijkheid is om gedrag van staten door middel van bindende regels te sturen. Onder regelgeving worden verschillende vormen verstaan. Enerzijds is er wetgeving die tot stand is gekomen door jarenlange interactie tussen supranationale en statelijke vertegenwoordigers, het gewoonterecht. Anderzijds is er ook een veelheid aan formele wetgeving die vastgelegd is in verdragen, secundaire wetgeving en overige Europese jurisprudentie (case-law). De plaatsing van regelgeving op het continuüm wordt bepaald door de veelheid en diversiteit aan regelgeving en de mate waarin deze regelgeving de overheden kan beperken.77 Om deze dimensie te analyseren in het onderzoek wordt gekeken naar wet- en regelgeving omtrent energiebeleid met de focus op de interne energiemarkt en het Europees emissie handelssysteem (ETS). In hoeverre de regelgeving bindend is op het beleidsterrein en in hoeverre de doelstellingen bindend zijn zullen bepalend zijn voor de plaatsing op het continuüm. Daarnaast wordt gekeken of lidstaten zich ook daadwerkelijk houden aan deze wet- en regelgeving zodat duidelijk wordt of het de macht van lidstaten ook echt beperkt. Dit is belangrijk omdat verdere beperking van lidstaten door supranationale wet- en regelgeving een indicatie is voor toenemend supranationaal bestuur.
75
Sandholtz en Sweet, European Integration, 10. 76 Sandholtz en Sweet, European Integration, 10. 77
27 Blijkt regelgeving divers en is het in grote mate aanwezig terwijl het de macht van lidstaten beperkt dan ligt deze dimensie op punt vier of vijf van het continuüm.
De derde dimensie ten slotte is transnationale uitwisseling. Dit is de aanwezigheid en invloed van transnationale actoren, zoals bijvoorbeeld belangengroepen, om beleidsprocessen te beïnvloeden. In een intergouvernementele situatie, dus op de meest linkerkant van het continuüm, zullen vertegenwoordigers van de staten onderling bemiddelen en hebben belangengroepen relatief weinig invloed. Op de meest rechterkant hebben transnationale actoren de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op zowel de eigen nationale overheden als supranationale instituties en organisaties. Op deze manier kunnen zij ook de twee tegen elkaar uitspelen om hun invloed te vergroten.78 In het onderzoek wordt voor deze dimensie gekeken naar diverse actoren die actief zijn op de energiemarkt. Dit kunnen bijvoorbeeld gezamenlijke energieproducenten, netbeheerders van het gas- en elektriciteitsnetwerk, en energieleveranciers zijn. Er wordt gekeken welke mogelijkheden zij hebben om invloed uit te oefenen op hun eigen overheid en op supranationale organisaties. Daarnaast ook welke lobbies er hebben plaats gevonden en hoe zij gereageerd hebben op voorgesteld beleid in relatie tot de interne energiemarkt en het ETS. Wanneer deze actoren een nadrukkelijke rol hebben gespeeld bij de beleidsvorming op het terrein van energie en dus beleid hebben beïnvloed ten behoeve van supranationalisering en integratie dan is de dimensie aan de rechterkant te plaatsen op punt vier of vijf. Bij beperkte invloed van de transnationale actoren en weinig transnationale activiteit is de dimensie aan de linkerkant van het continuüm te plaatsen. Dit zou kunnen betekenen dat nationale overheden een relatief belangrijkere rol hebben gespeeld bij de totstandkoming van de interne energiemarkt en het ETS.
Wanneer er door de transnationale actoren behoefte bestaat voor meer Europese regelgeving, dan bevindt het beleidsterrein zich nog op de linkerkant van het continuüm. Als regelgeving gevormd is, supranationale instanties meer bevoegdheden krijgen overgedragen van de lidstaten en de transnationale actoren behoefte hebben aan verdere regelgeving dan schuift het beleidsterrein naar de rechterkant van het continuüm. Als eenmaal het punt is bereikt dat verdere regelgeving niet gewenst is of voldoende is voor de transnationale actoren dan bevindt het terrein zich op de meest rechterkant. In dit geval is er sprake van een supranationale vorm van bestuur op het desbetreffende beleidsterrein.79 Hier ontstaat dan ook de nieuwe dynamiek van verdere institutionalisering. Een exacte plaatsing van het terrein op
78Sandholtz en Sweet, European Integration, 10. 79
28 het continuüm hangt dus af van de aanwezigheid van de drie verschillende onderling gerelateerde dimensies. Naast toegenomen transnationale activiteit kan ook globalisering een factor zijn voor de totstandkoming van beleid en dus integratie op Europees niveau. Globalisering wordt in de theorie gezien als integratie binnen een bredere geografische omvang. Multilaterale benaderingen voor mondiale problemen als klimaatverandering kunnen bovenstatelijke druk creëren die integratie veroorzaken. Transnationale actoren kunnen de kanalen zijn die zorgen dat globalisering doorwerkt op het integratieproces.80
Na analyse van elke dimensie zal blijken of het beleidsterrein van energie op basis van de interne energiemarkt en het ETS een intergouvernementele dan wel supranationale vorm van bestuur behelst. Voordat overgegaan wordt naar de analyses zal eerst nog de voornaamste kritiek op de theorie van ‘supranational governance’ behandeld worden. Dit zorgt op het eind van het onderzoek ervoor dat de theorie kritisch beoordeeld kan worden en waarborgt zodoende de wetenschappelijke integriteit.
1.5 Kritiek op Supranational Governance
De belangrijkste kritiek die er wordt gegeven op de theorie van ‘supranational governance’ is dat het de rol van transnationale actoren en supranationale actoren teveel benadrukt en hier de voorkeur aan geeft. Ook de vorming van supranationale wetgeving is volgens critici als Branch en Ohrgaard niet alleen het resultaat van deze actoren maar ook van individuele lidstaten.81 Sandholtz en Sweet zouden zich dan ook te veel gericht hebben op voorbeelden waarbij transnationale actoren en supranationale organisaties logischerwijs een rol in hebben gespeeld. Namelijk terreinen die gericht zijn op bijvoorbeeld internationale handel en economische aangelegenheden. De drie onderling gerelateerde dimensies zijn hierin dan ook makkelijker in te passen en dus werkt de theorie hierin automatisch. Op terreinen van sociaal- of veiligheidsbeleid zouden deze factoren minder goed in te passen zijn en biedt ‘supranational governance’ dan ook geen verklaring.82
Het doel van ‘supranational governance’, het ontsnappen aan de dichotomie van ofwel intergouvernementeel dan wel
80 Sandholtz en Sweet, European Integration, 15. 81
Ann P. Branch en Jacob C. Ohrgaard, “Trapped in the supranational-intergovernmental dichotomy: a
response to Stone Sweet and Sandholtz”, Journal of European Public Policy 6:1 (1999): 123 - 143, geraadpleegd op 11 juli, 2014, doi: http://dx.doi.org/10.1080/135017699343838
82
29 supranationaal bestuur door middel van het continuüm, wordt dan ook niet bereikt volgens de critici.83
Deze kritiek zal in de uiteindelijke analyse worden meegenomen om te evalueren of ‘supranational governance’ een passende theorie is en in hoeverre het de mate van integratie inzake Europees energiebeleid kan verklaren gericht op de interne energiemarkt en het ETS. Energiebeleid heeft, zoals in de inleiding aangegeven, betrekking op vele facetten en aspecten die gerelateerd zijn aan verschillende beleidsterreinen en dus is het niet zozeer direct in te passen zoals door Branch en Ohrgaard wordt aangegeven. Dit maakt het een uiterst geschikt terrein om ‘supranational governance’ te toetsen en dus ook te kijken in hoeverre de kritiek die gegeven wordt terecht is. In de volgende paragraaf wordt dit hoofdstuk geconcludeerd met de beantwoording op de eerste deelvraag.
1.6 Conclusie
‘Supranational governance’ is verwant aan het neo-functionalisme omdat het integratie op supranationaal niveau ziet als een proces dat steeds verder verwijderd zal worden van de autoriteit van de individuele lidstaten. Niet de vertegenwoordigers van de lidstaten spelen een belangrijke rol maar transnationale belangengroepen. De neo-functionalistische theorie is vergelijkbaar met een aantal van de eerste benaderingen als het federalisme, functionalisme en functioneel federalisme. De eerste benaderingen voorzagen namelijk een behoefte aan supranationaal bestuur om de macht van staten in te perken. Dit om nieuwe conflicten te voorkomen. Het intergouvernementalisme daarentegen stelt dat de rol van staten het belangrijkst zal blijven en dat zij altijd de eigen belangen voorop zullen stellen. De intergouvernementalistische theorie wordt deels in ‘supranational governance’ opgenomen als zijnde het beginpunt van integratie. De standpunten van het intergouvernementalisme over integratie dan wel samenwerking worden niet bepalend geacht.
Het antwoord op de deelvraag, hoe wordt Europese integratie uitgelegd door Alec Stone Sweet en Wayne Sandholtz in de theorie van ‘supranational governance’, is reeds duidelijk geworden. ‘Supranational governance’ ziet het proces van Europese integratie niet als een ontwikkeling die eenduidig uit te leggen is. Er vinden in verschillende mate processen van integratie plaats op diverse beleidsterreinen. Deze integratie komt voort uit een transitie van vraag naar Europese regelgeving welke uiteindelijk zal leiden tot institutionalisering en
83
31
2 De weg naar een gemeenschappelijk Europees energiebeleid
In dit tweede hoofdstuk wordt uiteen gezet hoe het proces tot de vorming van een gemeenschappelijk Europees energiebeleid heeft plaats gevonden. Om de mate hiervan aan te geven ligt de focus in dit hoofdstuk op twee onderdelen; de interne energiemarkt en het ETS. Ten aanzien van deze twee onderdelen hebben zich in de loop der jaren verscheidene ontwikkelingen voorgedaan en zijn daarom ook geschikt om te analyseren. Er staan in dit hoofdstuk dan ook twee deelvragen centraal die beantwoord zullen worden. Ten eerste: In hoeverre zijn de ontwikkelingen inzake de integratie van de interne energiemarkt te verklaren vanuit ‘Supranational Governance’? Ten tweede: In hoeverre is de totstandkoming van het Europees Emissie Handelssysteem te verklaren vanuit ‘Supranational Governance’? De beide deelvragen worden respectievelijk behandeld in paragraaf 2.2 en paragraaf 2.3. Hiervoor wordt het proces op chronologische wijze gevolgd waarbij de activiteit van transnationale actoren, de rol van supranationale organisaties en de aanwezige Europese regelgeving wordt uitgelicht. Zo kan voor elk onderdeel de mate van integratie geplaatst worden op het continuüm.
Tot aan de jaren negentig was energiebeleid een terrein dat voornamelijk onder de bevoegdheid van de lidstaten viel. Sindsdien zijn er diverse voorstellen door de Commissie opgesteld en vervolgens een aantal concrete stappen gezet tot een gemeenschappelijk energiebeleid in de Europese Unie. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een formalisering van energiebeleid in het verdrag van Lissabon.84 In artikel 194 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie zijn een viertal centrale doelstellingen opgenomen. Deze zijn gericht op continuïteit van de energievoorziening, concurrentievermogen, duurzaamheid en de inter-connectie van energienetwerken.85 Om deze doelstellingen te behalen is er ondermeer een Europese 2020 energiestrategie voor concurrerende, duurzame en continu geleverde energie opgesteld in 2010. Deze 2020 Energiestrategie omvat vijf prioriteiten waarbinnen op middellange termijn beleidsbeslissingen gemaakt dienen te worden en daarmee
84 “Europees Energiebeleid,”
http://europa.eu/legislation_summaries/energy/european_energy_policy/index_nl.htm 85
