2.3 Vervlechting van energie- en klimaatbeleid
2.3.3 Klimaatbeleid, het ETS en ‘supranational governance’
De eerste tekenen van eensgezindheid over de inrichting van het Europees emissie handelssysteem en tevens welwillendheid richting meer supranationaliteit van wetgeving omtrent uitstootbeperking werden dus zichtbaar. Door extra betrokkenheid en invloed van diverse transnationale actoren werd het proces vorm gegeven. De eerste dimensie betreffende ‘supranational governance’ is duidelijk aanwezig wanneer het gaat om vorming van beleid. Belangrijk verschil met de uitleg van ‘supranational governance’ is dat transnationale activiteit in deze context geen nadrukkelijk drijvende factor zijn geweest bij het initiëren van beleid en wetgeving. Met name de intensieve industrie en de elektriciteitsproducenten vertegenwoordigd in ‘Eurelectric’ waren in eerste instantie geen voorstander van een emissie handelssysteem. Deze hebben dan ook geen druk gezet op de eigen nationale regeringen om emissiebeperkingen te verwezenlijken. Hoewel de elektriciteitsproducenten in staat waren om hogere prijzen door te berekenen aan de consumenten wanneer een emissie handelssysteem
209
European Commission, ECCP EU ETS review process, 8. 210
European Commission, ECCP EU ETS review process, 9-13.
211 Massai, European Climate and Clean Energy Law and Policy, 184-185. 212
64 geïmplementeerd werd waren deze sceptisch in het begin. Aangezien beleid en wetgeving ten aanzien van emissiebeperking nadelig zou kunnen zijn is het ook logisch dat deze partijen geen drijvende factor zijn geweest. De non gouvernementele milieu organisaties waren in eerste instantie eveneens sceptisch ten aanzien van het ETS. Deze waren niet van mening dat het een effectief middel zou zijn om klimaatverandering te bestrijden en bestempelden het zelfs als onethisch. Echter veranderde deze mening naar positief toen de onderhandelingen en consultaties startten in 2007 voor de derde fase van het ETS. Betrokkenheid van transnationale actoren is ongetwijfeld van invloed geweest maar is niet de initiële reden voor de oprichting van het ETS. Van toegenomen transnationale activiteit waardoor integratie sneller verloopt is in dit geval dan ook geen sprake.
Ten aanzien van de tweede dimensie is gebleken dat de Commissie wederom een significante rol heeft vervuld. De Commissie heeft enerzijds een leidende en anderzijds een faciliterende rol gespeeld. Zo heeft het wetgeving voorgesteld ten aanzien van het ETS, expliciet aangegeven dat Europa een leidende rol kan en zou moeten spelen in het bestrijden van klimaat verandering en heeft het de transnationale actoren weten te overtuigen van het belang van het emissie handelssysteem. Daarnaast heeft de Commissie gezorgd voor extra betrokkenheid van transnationale actoren door consultatie rondes te organiseren zodat draagkracht en legitimiteit van het ETS gewaarborgd zou worden.
Al met al heeft dit tot wetgeving geleid dat in bepaalde mate het handelen van de lidstaten beperkt. Met name na de herziening van de richtlijn voor het ETS zijn bevoegdheden van nationaal niveau verder verschoven richting het supranationale niveau. Lidstaten bepalen namelijk niet meer hoeveel uitstootrechten en aan wie deze worden uitgegeven. De verantwoordelijkheid en dus bevoegdheid ligt nu bij de Europese Commissie. Gestaag werden en worden de eerste stappen naar verdere supranationale bevoegdheden gezet. Het ETS wordt ook gezien als de kern van het Europese klimaatgerelateerde energiebeleid. Alle factoren en argumenten samen genomen is er sprake van verschuiving op het continuüm richting het supranationale punt. Echter is deze nog niet dusdanig ver gevorderd dat er sprake is van volledig supranationale bevoegdheden. Het handelen van lidstaten door wet- en regelgeving is alleen beperkt in de zin dat het niet meer zelf kan bepalen hoeveel uitstootrechten worden uitgegeven en aan wie. Dit zorgt ervoor dat, gebaseerd op de analyse van het ETS, het beleid te plaatsen valt op punt 3 van het continuüm. Dit is geïllustreerd in figuur 3.
65 Figuur 3: Supranational Governance en het ETS
De deelvraag die centraal heeft gestaan in paragraaf 2.3, in hoeverre is de totstandkoming van het Europees Emissie Handelssysteem te verklaren vanuit ‘Supranational Governance’, is soortgelijk te beantwoorden als de deelvraag in paragraaf 2.2 met betrekking tot de interne energiemarkt. De aanwezigheid van transnationale actoren en bijbehorende (toegenomen) transnationale activiteit, welke zou moeten leiden tot supranationale wet- en regelgeving, is niet expliciet te benoemen. De publieke en wetenschappelijke zorgen over economische groei en de gevolgen hiervan op het milieu zijn wel een factor geweest bij het begin van Europees beleid ten aanzien van milieu en klimaat. In de theorie wordt dit ook verklaart als mogelijkheid omdat globalisering verschuiving naar supranationale bevoegdheden binnen de Europese Unie kan stimuleren. Mede hierdoor is klimaatbeleid ook onderdeel geworden van Europees beleid. Verschillende milieu actieplannen zijn opgezet die door de loop der jaren veranderden in termen van benadering en intentie. Hierin zijn dan ook voor het eerst markt georiënteerde systemen voor uitstootbeperking voorgesteld.
Bij de vorming van het ETS zijn transnationale actoren wel betrokken geweest maar enige toegenomen transnationale activiteit is niet een factor geweest om het op te zetten. De Commissie heeft deze actoren erbij betrokken en heeft dus, net als bij de interne energiemarkt, een initiërende en belangrijke rol gespeeld. De transnationale actoren zoals de non-gouvernementele milieu organisaties, grote industrie en de elektriciteitsproducenten
In tergou ve rn em etn ta lis m e Environmental Action Plans 1-4 1e fase ETS 2e fase ETS NAP's Milieubeleid in EU verdrag Kyoto verplichtingen 2008-2012 Environmental Action Plans 5-6 3e fase ETS Europees limiet uitstoot Su p ra n at ion alis m e
66 waren in eerste instantie niet voor het ETS. Door toegenomen interactie tussen deze actoren en de Commissie is er uiteindelijk invulling gegeven aan het systeem die eveneens later is bijgesteld naar een meer supranationale vorm. Wederom biedt ‘supranational governance’ niet geheel een adequate verklaring voor de totstandkoming van het ETS maar wel een inzicht in het proces waardoor het gevormd is. Op deze manier kunnen ontwikkelingen met betrekking tot klimaat gerelateerd energiebeleid eveneens geplaatst worden op het continuüm dat een karakterisering biedt tussen intergouvernementalisme en supranationalisme.
67
3 ‘Supranational Governance’, de interne energiemarkt en het ETS
De vorige twee hoofdstukken hebben twee van de voornaamste ontwikkelingen binnen Europees energiebeleid van de afgelopen decennia geanalyseerd. De creatie van de interne energiemarkt en het emissie handelssysteem zijn beide evenredig geanalyseerd vanuit de theorie van ‘supranational governance’. Daarbij zijn de ontwikkelingen geanalyseerd aan de hand van de drie onderling gerelateerde dimensies: transnationale actoren, supranationale instituties en Europese wet- en regelgeving. Vervolgens zijn beide ontwikkelingen op het continuüm geplaatst. Zodoende is een indicatie gegeven van de mate van integratie richting supranationaliteit gerelateerd aan de interne energiemarkt en het ETS.In dit derde en laatste hoofdstuk worden deze twee ontwikkelingen verder in perspectief gezet. De deelvraag van dit derde hoofdstuk luidt: Hoe verhouden de ontwikkelingen van zowel de interne energiemarkt als het Europees Emissie Handelssysteem zich tot elkaar bij de plaatsing op het continuüm door middel van de drie onderling gerelateerde dimensies? Dit wordt gedaan door de twee ontwikkelingen met elkaar te vergelijken en verschillen alsook overeenkomsten aan te geven. De invloed en aanwezigheid van de drie dimensies worden separaat besproken en geanalyseerd van beide ontwikkelingen. Daarna wordt een geheel analyse gedaan door het uiteindelijke continuüm te presenteren waarbij de twee elementen, de interne energiemarkt en het ETS, worden geïntegreerd. Vervolgens zal de verklaring door middel van ‘supranational governance’ afgezet worden tegen de andere theorieën van Europese integratie. Eveneens wordt gekeken naar de voornaamste kritiek op ‘supranational governance’ en in hoeverre deze van toepassing is in relatie tot dit onderzoek. Zodoende wordt verder toegewerkt naar de beantwoording van de centrale vraag in deze these. Op die manier wordt duidelijk in hoeverre de theorie van ‘supranational governance’ al dan niet een goede analyse kan bieden voor de mate van integratie van Europees energiebeleid op basis van de interne energiemarkt en het ETS. Aangezien transnationale activiteit en de toename ervan een belangrijke factor zijn volgens de theorie voor de mate en snelheid van integratie op een beleidsterrein wordt hiermee gestart in de eerste paragraaf.