3.4 Verhouding interne energiemarkt en ETS in relatie tot het continuüm Nu van beide onderwerpen, de interne energiemarkt en het ETS, de onderling gerelateerde dimensies met elkaar zijn vergeleken zal in deze paragraaf de verhouding tussen deze twee aspecten en hoe deze zich verhouden ten aanzien van ‘supranational governance’ verder worden geanalyseerd. Eveneens wordt het in perspectief gezet door de vergelijking met andere theorieën, intergouvernementalisme en neo-functionalisme, te maken. Daarnaast wordt de belangrijkste kritiek op ‘supranational governance’ meegenomen zodat duidelijk wordt in hoeverre deze terecht is in het geval van Europees energiebeleid met de focus op de interne energiemarkt en het ETS.
Reeds is duidelijk dat de dimensie van transnationale actoren en diens activiteit een bepalende factor zou moeten zijn in het bepalen van de mate en snelheid van integratie. In beide gevallen is gebleken dat de rol van deze actoren relevant is maar niet zoals wordt gesteld door de theorie. Er is namelijk geen sprake van toegenomen transnationale activiteit
79 wat er voor gezorgd heeft dat er druk werd gezet op nationale regeringen en dat er gelobbyd is voor supranationale wet- en regelgeving. De actoren zijn wel betrokken geweest bij het proces en hebben bijgedragen aan de vorming van beleid met uiteindelijk wetgeving als gevolg. Dit in de vorm van fora en consultatierondes die significant input hebben geleverd bij de opzet van richtlijnen en verordeningen.
Duidelijk is ook dat de Europese Commissie, als voornaamste supranationale organisatie, een belangrijke rol heeft gespeeld. Het is initiërend geweest bij het opstellen van groenboeken en witboeken. Heeft richtlijnen, verordeningen en rapporten opgesteld om beleid verder vorm te geven. Dit door ondermeer interactie te creëren met de transnationale actoren. Naarmate verschuiving op het continuüm plaats vond heeft de Commissie ook een meer autonome positie verkregen en heeft zich steeds nadrukkelijker bemoeid met de opzet van beleid. Zo kon het ook steeds meer de politieke agenda bepalen op supranationaal niveau. De rol van de Commissie is bij de vorming van de interne energiemarkt sterker en meer forcerend geweest dan bij het ETS. Dit is gebleken bij de gekozen procedures waarvan de eerste top-down was.
De supranationale wet- en regelgeving die is opgesteld werkt beperkend voor de lidstaten. Bij het ETS worden uitstootrechten namelijk nu uitgegeven door de Commissie en is er een Europese limiet ingesteld. Tevens worden deze op Europees niveau gecontroleerd. Ten aanzien van de interne energiemarkt is een grotere mate van regelgeving opgesteld in de vorm van de drie pakketten die elk uit verschillende richtlijnen en verordeningen bestaan. Deze werken beperkend voor de lidstaten omdat nationale energiemarkten nu grotendeels zijn opengebroken en gereguleerd op supranationaal niveau. Volledige ontvlechting is echter nog niet bereikt dus zal er in de toekomst verder beleid en wetgeving opgesteld worden. Doordat de Commissie hiervoor een meer autonome positie heeft verkregen zal dit ook makkelijker te bewerkstelligen zijn. Doordat wet- en regelgeving inzake de interne energiemarkt uitgebreider, meer divers en geconcentreerder is kan deze ook verder op het continuüm geplaatst worden dan de ontwikkelingen van het ETS. Dit is geïllustreerd in figuur 4 dat een geïntegreerd continuüm voor beide onderwerpen weerspiegeld.
80 Figuur 4: Geïntegreerd continuüm ‘Supranational Governance’ interne energiemarkt en het ETS
Een ander opvallend feit is dat er eerste stappen richting verdere institutionalisering op het supranationale niveau heeft plaats gevonden. Dit is vooral te zien bij de vorming van de interne energiemarkt. Hiervoor is eerst ERGEG opgezet die opgevolgd is door het ACER die zich bezig houdt met het verwijderen van belemmeringen voor een interne energiemarkt op Europees niveau. Dit werkt ook weer versterkend bij toekomstig te vormen beleid ook al heeft deze organisatie beperkte bevoegdheden. Dit illustreert, net als de theorie aangeeft, een nieuwe dynamiek in het integratie proces.
Wat vooral opvalt in beide gevallen is dat het begin van integratie en de oorzaak daarvoor niet te wijten is aan bijvoorbeeld toegenomen transnationale activiteit en dat vervolgens de Commissie faciliterend is geweest om hieraan te voldoen. De volgorde is andersom en komt bij beide voort uit een bredere context. In het geval van de interne energiemarkt was er namelijk het bewustzijn dat de algemene interne markt niet volledig zou zijn zonder het openbreken van de nationale energiemarkten. Van hieruit is dit proces gestart door de Europese Commissie. Bij de vorming van klimaat gerelateerd energiebeleid (milieu) en uiteindelijk de opzet van het ETS heeft de mondiale context een rol gespeeld. De publieke en wetenschappelijke zorgen over effecten van economische groei op het milieu hebben
I n ter go u vern em et n tal isme EGKS EURATOM Environmental Action Plans 1-4 1e pakket interne energiemarkt 1e fase ETS 2e fase ETS NAP's Kyoto verplichtingen 2008-2012 Environmental Action Plans 5-6 2e pakket interne energiemarkt ERGEG Madrid en Florence fora 3e fase ETS Europees limiet uitstoot Monitoring en rapportage emissies op Europees niveau 3e pakket interne energiemarkt ACER ENTSO-E ENTSO-G Sup ran ation al ism e
81 namelijk geleid tot de eerste actieplannen. Van hieruit kwamen namelijk ook de eerste plannen voor markt georiënteerde instrumenten om emissies te beperken. Deze is uiteindelijk gevormd naar aanleiding van de aangegane verplichtingen onder het Kyoto protocol dat eveneens in mondiale context is aangenomen.
Ten aanzien van het intergouvernementalisme en neo-functionalisme zijn een paar overeenkomsten en verschillen op te merken. Betreffende neo-functionalisme zijn de overeenkomsten, zoals te verwachten, het sterkst aanwezig. Transnationale belangengroepen (in dit geval actoren) hebben een rol gespeeld maar niet dusdanig nadrukkelijk. Er is ook geen sprake geweest van nieuwe vorming van belangengroepen zodat verdere beleidsvorming heeft plaats gevonden. Supranationale instituties, in dit geval de Commissie, hebben inderdaad de politieke agenda gevormd op supranationaal niveau. Er is ook ondersteuning richting de supranationale organisaties geweest voor expertise in bijvoorbeeld de vorm van de Madrid en Florence fora. Of er sprake is geweest van ‘spillovers’ is moeilijk aan te duiden. Wel is gebleken dat bij verdere vormgeving van de interne energiemarkt ook klimaatgerelateerde aspecten in ogenschouw zijn genomen. De interne energiemarkt zou niet verstorend mogen werken en vice versa. Hier komt enigszins overlap naar voren. Betreffende intergouvernementalisme is duidelijk geworden dat lidstaten zich in verschillende stadia hebben bemoeid met beleidsvorming. Bijvoorbeeld bij de interne energiemarkt omdat de nationale energiemarkten verweven waren in nationale monopolies.
De belangrijkste kritiek van Branch en Ohrgaard op ‘supranational govenance’ richtte zich vooral op de nadrukkelijke rol van transnationale en supranationale actoren. De rol van transnationale actoren en toegenomen transnationale activiteit is inderdaad niet de meest bepalende factor geweest bij de vorming van wetgeving en beleid. Ook lidstaten hebben een rol gespeeld. Sandholtz en Sweet zouden zich teveel gericht hebben op terreinen en voorbeelden waarbij transnationale actoren en supranationale organisaties logischerwijs een rol in hebben gespeeld die betrekking hebben op bijvoorbeeld internationale handel en economische aangelegenheden. De theorie zou minder goed in te passen zijn op terreinen van sociaal- of veiligheidsbeleid. Energie is enerzijds een terrein van internationale handel en economische aangelegenheden maar ook eentje van veiligheidsbeleid. Het heeft namelijk ook een geopolitieke dimensie omdat de aanvoer van energie afkomstig is uit grotendeels derde landen en de EU dus sterk importafhankelijk is. Gebleken is dat de theorie voor een deel toe te passen is op energiebeleid. De transnationale activiteit heeft niet gezorgd voor het begin van integratie. Nu bijvoorbeeld de interne energiemarkt deels is gevormd en derde partijen
82 toegang hebben tot netwerken in andere lidstaten neemt de kans op toegenomen transnationale activiteit (internationale handel) wel toe en daarmee ook de kans op verdere supranationalisering. Het ontsnappen van de dichotomie tussen intergouvernementele bestuursvormen en supranationale bestuursvormen is wel toepasselijk gebleken. Aan de hand van ‘supranational governance’ middels drie onderling gerelateerde dimensies kan het Europees energiebeleid, al dan wel een indicatie ervan, gekarakteriseerd worden als overwegend supranationaal.
3.5 Conclusie
De deelvraag die centraal stond in deze paragraaf betrof: Hoe verhouden de ontwikkelingen van zowel de interne energiemarkt als het Europees Emissie Handelssysteem zich tot elkaar bij de plaatsing op het continuüm door middel van de drie onderling gerelateerde dimensies? Duidelijk is geworden dat voor beide gevallen middels de drie onderling gerelateerde dimensies een plaatsing op het continuüm mogelijk is. Het ETS en samenhangend klimaatbeleid is minder ver gevormd dan de interne energiemarkt. Dat komt met name naar voren in de mindere mate en dichtheid van supranationale wet- en regelgeving. De volgorde waarin de theorie integratie verklaart is niet geheel passend gebleken. Vanuit een bredere context is het proces van integratie gestart en heeft de Commissie als surpanationale organisatie een zeer belangrijke rol gehad. Transnationale actoren zijn actief betrokken bij het proces en hebben input geleverd bij de vorming van beleid en regelgeving. Er zijn meer overeenkomsten tussen ‘supranational governance’ en het neo-functionalisme dan met het intergouvernementalisme. De kritiek op de theorie is deels van toepassing omdat energiebeleid een complex terrein betreft die meerdere aspecten behelst. Verder biedt de theorie wel een geschikt raamwerk om het beleidsterrein van energie, als indicatie, te karakteriseren.
83
Conclusie
Nu alle aspecten en ontwikkelingen inzake de interne energiemarkt zal hier de uiteindelijke beantwoording op de centrale vraag van dit onderzoek gegeven worden. Deze luidde: In hoeverre is de mate van integratie van Europees energiebeleid te verklaren middels de theorie van ‘Supranational Governance’ met de focus op de interne energiemarkt en het Europees Emissie Handelssysteem? Om deze te beantwoorden zijn een viertal deelvragen geformuleerd die betrekking hebben op de theorie, de interne energiemarkt en het ETS. Na opsomming van de deelconclusies die zijn geconstrueerd rond de deelvragen wordt uiteindelijk de centrale vraag beantwoord.
Het proces van Europese integratie wordt door ‘supranational governance’ gezien als een ontwikkeling die niet eenduidig is uit te leggen. In verschillende mate vinden er processen van integratie plaats. Voortkomend uit een transitie van vraag naar Europese regelgevingdat uiteindelijk leidt tot institutionalisering en verdere integratie. Om een beleidsterrein te analyseren en karakteriseren wordt gebruik gemaakt van een continuüm dat loopt tussen enerzijds intergouvernementalisme en anderzijds supranationalisme. Hierbij wordt gebruik gemaakt van drie onderling gerelateerde dimensies; supranationale organisaties, transnationale uitwisseling en Europese wet- en regelgeving. De aanwezigheid en intensiteit van de drie dimensies bepaalt in hoeverre een beleidsterrein geïntegreerd is. Beginnend op de linkerzijde is een terrein intergouvernementeel. Wanneer transnationale activiteit toeneemt en zullen supranationale organisaties als de Europese Commissie faciliterend zijn ten behoeve van supranationale en dus Europese wet- en regelgeving.
Inzake de interne energiemarkt is gebleken dat niet toegenomen transnationale activiteit en de transnationale actoren een bepalende factor zijn geweest bij de eerste vorming van beleid en wetgeving. De relevante transnationale actoren als energiebedrijven, TSO’s (netbeheerders) en energieproducenten waren verweven in nationale monopolies. Deze waren wat betreft economische activiteiten en derhalve diens verdienmodellen naar binnen gericht en niet zozeer grensoverschrijdend en dus transnationaal. Dit verklaart waarom transnationale activiteit en impliciet enige toename daarvan niet een veroorzakende factor zijn geweest bij integratie. De aanleiding tot de eerste stappen van integratie komt wezenlijk voort uit de algemene ontwikkeling en integratie van een interne markt voor de EU. In plaats van transnationale actoren heeft de Europese Commissie een leidende rol gespeeld bij het opstellen van de eerste groenboeken en witboeken en is gestart met het openbreken van de
84 nationale monopolistische energiemarkten middels een top-down procedure. De transnationale actoren zijn vervolgens betrokken in het proces middels onder andere fora voor de gas en elektriciteitsmarkt. Dit heeft geleid tot drie pakketten wet- en regelgeving bestaande uit verschillende richtlijnen en verordeningen die het handelen van lidstaten beperkt. Naarmate integratie is gevorderd verschuift het terrein zich op het continuüm naar uiteindelijk punt vier. Eveneens is er bij de interne energiemarkt sprake van insitutionalisering in de vorm van het ERGEG en ACER die, alhoewel beperkt, bepaalde bevoegdheden kregen toegewezen. Dit geeft aan dat de dynamiek verschuift naar het supranationale niveau. Toekomstig beleid en wetgeving is dan ook te verwachten vanaf een supranationaal niveau. Voor de interne energiemarkt is ‘supranational governance’ dus geen geheel adequate verklaring maar biedt wel een raamwerk om de ontwikkelingen te plaatsen en te karakteriseren.
Voor het klimaatbeleid en ETS is een soortgelijk antwoord duidelijk geworden. Aanwezigheid van transnationale actoren en diens activiteit is ook in dat geval niet de bepalende factor geweest. Eveneens zijn de eerste stappen richting integratie gezet vanuit een bredere context. In dit geval de publieke en wetenschappelijke zorgen over de effecten van economische groei op het milieu in de jaren zeventig. Naar aanleiding daarvan zijn de eerste milieu actieplannen opgezet waarin ook markt georiënteerde instrumenten werden geïntroduceerd om emissies te beperken. Daarnaast is in de context van de verplichtingen onder het Kyoto protocol het ETS opgezet als instrument om via uitstootrechten de emissies te vermninderen. Ook hier zijn transnationale actoren betrokken geraakt onder leiding van de Commissie die consultatierondes heeft georganiseerd. De Commissie heeft daarnaast een belangrijke rol gespeeld in het overtuigen van de trasnationale actoren waaronder de non-gouvernementele milieu organisaties, elektriciteitsproducenten en de zware industrie. Deze zijn in de loop der tijd positiever geworden over het systeem dat reeds wordt gezien als het vlaggenschip van Europees klimaatbeleid. Ook hier biedt ‘supranational governance’ niet geheel een adequate verklaring voor de totstandkoming van het ETS maar wel een inzicht in het proces waardoor het gevormd is. Op deze manier kunnen ontwikkelingen met betrekking tot klimaat gerelateerd energiebeleid eveneens geplaatst worden op het continuüm (punt 3) dat een karakterisering biedt tussen intergouvernementalisme en supranationalisme.
Betreffende de verhouding tussen de twee onderdelen is duidelijk geworden dat er meerdere overeenkomsten zijn. In beide gevallen is integratie gestart binnen een bredere context, interne markt en Kyoto, en dus niet door toegenomen transnationale activiteit.
85 Ontwikkelingen en integratie zijn sneller en verder gevorderd op het terrein van de interne energiemarkt dan ten aanzien van klimaat gerelateerd energiebeleid en daarmee het ETS. Dit zorgt dan ook voor een verdere plaatsing op het continuüm. De hoeveelheid wet- en regelgeving op supranationaal niveau is hier namelijk ook sterker geconcentreerd. Dit zorgt voor een nieuwe versterkte dynamiek op supranationaal niveau waardoor nieuw beleid en regelgeving ook eerder op dit niveau zal plaats vinden.
Het antwoord op de centrale vraag is reeds dan ook duidelijk. ‘Supranational governance’ biedt niet een geheel passende verklaring voor de mate van integratie van energiebeleid gericht op de interne energiemarkt en het ETS. Dit omdat er een te sterke focus ligt op de rol die transnationale actoren spelen bij de totstandkoming ervan. Dit strookt ook met de belangrijkste kritiek die er is gegeven. Lidstaten zijn eveneens van invloed geweest. Het geeft echter wel een goed raamwerk om de progressie en mate van integratie te bepalen dat ligt tussen een integouvernementele vorm van bestuur en een supranationale vorm van bestuur. De mate van integratie van energiebeleid is in dit onderzoek, op basis van de interne energiemarkt en het ETS, gekarakteriseerd als overwegend supranationaal. Door het gebruik van de drie onderling gerelateerde dimensies en het proces van integratie als een niet eenduidig proces te zien wordt een uniek inzicht geboden om integratie te verklaren. Om een volledige analyse te kunnen maken over het gehele Europese energiebeleid is een veel uitvoeriger onderzoek benodigd die alle facetten en aspecten van het energiebeleid behandeld zoals is aangegeven in de inleiding.
86
Literatuurlijst
Boeken en artikelen:
Alter, Karen J., en David Steinberg, The Theory and Reality of the European Coal and Steel Community. Buffet Center for International and Comparative Studies, 2007.
Awesti, Anil, “The Myth of Eurosclerosis: European integration in the 1970’s”, l’Europe en formation (2009).
Birchfield, Vicky L., en John S. Duffield, Toward a Common European Union Energy Policy: Problems, Progress and Prospects. New York: Palgrave Macmillan, 2011.
Branch, Ann P. en Jacob C. Ohrgaard, “Trapped in the
supranational-intergovernmental dichotomy: a response to Stone Sweet and Sandholtz”, Journal of European Public Policy 6:1 (1999): 123 - 143, geraadpleegd op 11 juli, 2014, doi:
http://dx.doi.org/10.1080/135017699343838
Brown, Chris, en Kirsten Kirsten Ainley, Understanding International Relations. Third Edition, New York, 2005.
Cini, Michelle, en Niéves Pérez-Solórzano Borragan, European Union Polictics. Third Edition, New York, 2010.
Correljé, Aad, Coby van der Linde en Theo Westerwoudt, Natural Gas in the
Netherlands From Cooperation to Competition, Amsterdam: Drukkerij Hooiberg bv, 2003.
Eikland, Per Ove, “EU Internal Energy Market Policy: Achievements and Hurdles,” in Toward a Common European Energy Policy, edited by Vicki L. Birchfield and John S. Duffield. New York: Palgrave Macmillan, 2011.
Ellerman, Denny, en Paul L. Joskow, The European Union’s Emissions Trading System in perspective. Massachussetts Institute of Technology, PEW Center on Global Climate Change, Mei 2008.
Gulbrandsen, Lars H., Steinar Andresen, en Jon Birger Skjærseth, “Non-State Actors and Environmental Governance: Comparing Multinational, Supranational and
Transnational Rule Making”. paper presented at Berlin Conference, October 8-9, 2010.
Helm, Dieter R., “European Energy Policy”. in The Oxford Handbook of the European Union, edited by Erik Jones et al. Oxford: Oxford University Press 2012.
87
Hey, Christian, EU Environmental Policies: A short history of the policy strategies, EU Environmental Policy Handbook.
Jon Birger Skjærseth, “EU Emissions Trading: Legitimacy and Stringency”, (paper prepared for the 9th European Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change, December 2-4, 2009).
Kohl, Wilfrid L., After the Second Oil Crisis. Toronto Massachusetts: D.C. Heath and Company, 1982.
Massai, Leonardo, European Climate and Clean Energy Law and Policy. Abingdon, 2012.
Matlary, Janne Haaland, Energy Policy in the European Union. New York: St. Martin’s Press, Inc, 1997.
Moga, Teodor Lucian, “The Contribution of the Neofunctionalist and
Intergovernmentalist Theories to the Evolution of the European Integration Process”. Journal of Alternative Perspectives in the Social Sciences (2009).
Orlando, Emanuela, The Evolution of EU Policy and Law in the Environmental Field: Achievements and Current Challenges. Transworld, Working Paper 21, April 2013.
Palmer, R.R., Joel Colton en Lloyd Kramer. A History of the Modern World. New York: McGraw-Hill, 2002.
Puchala, Donald J., “Institutionalism, Intergovernmentalism and European Integration: A Review Article”, Journal of Common Market Studies 37 (1999).
Rosamond, Ben, “The Uniting of Europe and the Foundation of EU Studies: Revisiting the Neofunctionalism of Erns B. Haas*”. Warwick University, 2005.
Sandholtz, Wayne, en Alec Stone Sweet, European Integration and Supranational Governance. New York, 1998.
Skjaerseth, Jon Birger , Unpacking the EU Climate and Energy Package – Causes, Content and Consequences. FNI Report 2/2013, Fridtjof Nansen Institute.
Skjærseth, Jon Birger en Jørgen Wettestad, Making the EU Emissions Trading System: The European Commission as an entrepreneurial epistemic leader. Fridtjof Nansen Institute, Global Environmental Change Vol.20, 2010.
Sweet, Alec Stone, Wayne Sandholtz en Neil Fligstein, The Institutionalization of Europe. New York: 2011.
88
Tedorescu, Ana-Maria, Community Environmental Programs in the Context of Sustainable Development. Petroleum-Gas University of Ploiesti.
Weidner, Helmut , 25 Years of Modern Environmental Policy in Germany. Treading a Well-Worn Path to the Top of the International Field. Social Science Research Center Berlin.
Wettestad, Jørgen, “EU Emissions Trading: Achievements and Challenges”, in Toward a Common European Energy Policy, ed. Vicki L. Birchfield and John S.