In deze eerste paragraaf wordt een korte toelichting gegeven op de ontwikkelingen die plaats hebben gevonden ten aanzien van energiebeleid in de eerste decennia van Europese integratie. De belangrijkste verdragen en maatregelen, of pogingen daartoe, die zijn genomen worden kort behandeld. Deze worden afgezet tegen de context van het energiesysteem en vervolgens geanalyseerd ten aanzien van ‘supranational governance’. Zodoende wordt duidelijk in hoeverre het integratieproces op het terrein van energiebeleid is gevorderd in de eerste decennia van de Europese Gemeenschap.
Het Europees energiebeleid vindt zijn oorsprong in het verdrag tot oprichting van een Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). Het verdrag werd ondertekend in 1951 en trad in werking in 1952. Het verenigde de oorspronkelijke lidstaten van de EU; Duitsland, Frankrijk, Italië en de Benelux om een duurzame vrede te bewerkstelligen.87 Nagenoeg alle handelsbelemmeringen omtrent Kolen en Staal werden opgeheven en nationale bevoegdheden werden overgedragen aan een Hogere Autoriteit. Deze Hogere Autoriteit kreeg supranationale bevoegdheden toegewezen en was daardoor in staat de lidstaten boetes op te leggen, kartels
86
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, Het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de regio’s, “Energie 2020: een strategie voor een concurrerende, duurzame en continu geleverde energie”, Brussel 10-11-2010, COM(2010) 639, p.6.
87
Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, EGKS-Verdrag,” laatst gewijzigd op 15 oktober, 2010,
33 op te breken, bepalen van de hoeveelheid productie etcetera.88 De supranationale status van de EGKS werd echter ondermijnd tijdens de kolencrisis van 1958 tot 1959. Aanbevelingen van de Hogere Autoriteit voor een actieplan tot vermindering van productie werden geblokkeerd door Frankrijk, Duitsland en Italië.89
In 1958 werd de ‘European Atomic Energy Community’ (Euratom), tezamen met de Europese Economische Gemeenschap (EEG), opgericht als toevoeging op het EGKS. Eind jaren vijftig werd gedacht dat kernenergie de toekomst van de energievoorziening zou worden en dus werd een verdrag gesloten om onderzoeksprogramma’s te stroomlijnen en gelijke toegang tot kennis over nucleaire ontwikkelingen te verschaffen.90 Frankrijk was de leidende lidstaat op nucleair gebied en voorstander van het verdrag omdat het hier financieel van kon profiteren vanuit de onderzoeksprogramma’s en tevens leverancier van verrijkt uranium kon worden. Echter bleek de Verenigde Staten goedkoper uranium te kunnen leveren en bood dit aan Duitsland aan. Gevolg was dat zowel Frankrijk als Duitsland zich gingen richten op eigen nationale nucleaire programma’s en dus kreeg Euratom minder supranationale bevoegdheden dan de EGKS.91
Naast het gebrek aan daadkracht van de EGKS en de minimale bevoegdheden van Euratom hadden de twee verdragen tegengestelde belangen waardoor er geen gezamenlijk doel werd nagestreefd, namelijk een eenduidig energiebeleid.92 Buiten deze tegenstelling zorgde een omslag in de energiemix voor verdere marginalisering van de twee instituties. In de jaren vijftig waren kolen met een aandeel van tachtig procent in de totale energieconsumptie de dominante energiebron terwijl olie slechts tien procent daarvan uit maakte.93 Deze verhouding was aan het begin van de jaren zeventig nagenoeg omgedraaid; olie vertegenwoordigde zestig procent en kolen nog maar een kwart van de energiemix.94 Deze omslag werd echter niet vertaald naar verdere institutionele bevoegdheden voor de Europese Gemeenschap. De prijs van olie was destijds laag, importafhankelijkheid vormde nog geen probleem en de vondst van natuurlijk aardgas in Groningen zorgden ervoor dat er
88
EGKS-Verdrag, 1.
89 Karen J. Alter and David Steinberg, The Theory and Reality of the European Coal and Steel Community, (Buffet Center for International and Comparative Studies, 2007), 7.
90
Vicky L. Birchfield and John S. Duffield, Toward a Common European Union Energy Policy: Problems, Progress
and Prospects, (New York: Palgrave Macmillan, 2011), 2.
91
Janne Haaland Matlary, Energy Policy in the European Union, (New York: St. Martin’s Press, Inc, 1997), 16-17. 92
Matlary, Energy Policy, 17.
93 Birchfield en Duffield, Toward Common Energy Policy, 2-3. 94
34 geen noodzaak bestond voor beleidsafstemming.95 Van ‘spillovers’ richting meer supranationale bevoegdheden was dus geen sprake.
Pogingen tot het instellen van een gemeenschappelijk energiebeleid deden zich meermalen voor in de opvolgende decennia maar concrete vooruitgang werd niet geboekt. Zo stelde de inmiddels opgerichte Europese Commissie in 1968 een eerste pakket aan algemene richtlijnen op voor een gemeenschappelijke markt in de energiesector. De raad van ministers kon het slechts eens worden over een reeks algemene beginselen hoe een dergelijk beleid eruit zou moeten zien. Dit gebrek aan bevoegdheden zorgde ervoor dat er geen adequate respons vanuit de Gemeenschap was voor de oliecrisis tussen 1973 en 1974.96 Het Internationaal Energie Agentschap werd opgericht voor een noodmechanisme om olievoorraden te verhogen in tijden van crisis.97 Frankrijk koos voor een onafhankelijke strategie waardoor vooruitgang in energiebeleid wederom stagneerde. Ook in de jaren tachtig en negentig waren er nog diverse voorstellen door de Commissie om een gemeenschappelijk energiebeleid op te stellen maar deze leidden niet tot het gewenste resultaat. Initiatieven werden tegengehouden door onenigheid of tegenstand van de lidstaten.98
2.1.1 Analyse historische context vanuit supranational governance
Wanneer de ontwikkelingen van een Europees energiebeleid vanaf de jaren vijftig tot aan de jaren negentig geanalyseerd wordt met behulp van ‘supranational governance’ wordt duidelijk dat het beleidsterrein zich bevindt op het intergouvernementele punt van het continuüm. De EGKS was dan weliswaar opgezet met supranationale bevoegdheden voor de Hogere Autoriteit maar bleek niet daadkrachtig te zijn in tijden van crisis. Tevens was de EGKS niet het resultaat van activiteit door transnationale actoren maar opgezet uit vrede- en veiligheidsoverwegingen tussen Frankrijk en Duitsland.99 Euratom had door tegengestelde belangen met de EGKS en afwijkende belangen van lidstaten vanaf het begin al geen supranationale autoriteit. Beide verdragen zijn uiteraard een vorm van Europese wet- en regelgeving, en dus betrekking hebbende op de tweede dimensie in ‘supranational governance’, maar bleken niet in staat de belangen van individuele overheden te overtroeven.
95
Aad Correljé, Coby van der Linde en Theo Westerwoudt, Natural Gas in the Netherlands From Cooperation to
Competition, (Amsterdam: Drukkerij Hooiberg bv, 2003), 26.
96
Birchfield en Duffield, Toward Common Energy Policy, 3-4. 97
Wilfrid L. Kohl After the Second Oil Crisis, (Toronto Massachusetts: D.C. Heath and Company, 1982), 25-26. 98 Birchfield en Duffield, Toward Common Energy Policy, 4-5.
99
35 Daarnaast was er geen sprake van overige verdergaande concrete regelgeving die staten kon beperken op het terrein van energiebeleid. Elke lidstaat richtte zich voornamelijk op nationaal beleid, bijvoorbeeld op het terrein van nucleaire energie.
De tweede dimensie, betrekking hebbend op de activiteit van transnationale actoren in deze periode, is ook minimaal te noemen omdat zij geen motieven hadden om integratie op energiegebied te veroorzaken en beleid hierop een puur nationale aangelegenheid was. Dit heeft deels te maken met de energiemix die in de eerste jaren grotendeels uit kolen bestond. Deze waren ruim voorradig in de lidstaten. Ook de omslag in de energiemix met een dominantere rol voor olie zorgde niet voor druk vanuit transnationale actoren omdat olie tot aan de jaren zeventig zeer goedkoop was. Buiten dat werden omstandigheden door externe effecten, zoals de oliecrisis, niet binnen de Gemeenschap opgelost maar door in dit geval het Internationaal Energie Agentschap.
De enige dimensie waarvan gesteld kan worden dat van enige invloed is geweest, is die van supranationale instituties, specifiek de Europese Commissie. Deze heeft meerdere malen pogingen gedaan om een gemeenschappelijk energiebeleid op de agenda te zetten en getracht competenties te ontwikkelen voor de Gemeenschap. Echter was deze invloed minimaal omdat het niet geleid heeft tot meer bevoegdheden door extra wet- en regelgeving. De historische context geeft aan dat integratie op energiebeleid achterbleef ondanks meerdere pogingen. De Commissie heeft verschillende initiatieven getoond en vanuit deze zijn in de latere periode doelstellingen en pijlers ontstaan; energievoorzieningszekerheid, concurrentievermogen en duurzaamheid. De rol van de Commissie was dus nadrukkelijk aanwezig maar zonder supranationale bevoegdheid. In de volgende paragrafen worden de gebieden besproken die overeenkomen met twee van de drie pijlers en wordt er gekeken hoe de ontwikkelingen tot nog toe door hebben gewerkt hierop. De volgende paragraaf gaat in op het omslagpunt; de totstandkoming van een Europese interne energiemarkt.
2.2 De Europese interne energiemarkt – de weg naar het derde pakket