Kinderen en hun Recht op Onderwijs

(1)

Faculteit Rechten Academiejaar 2010-2011 Augustus 2011

Kinderen en hun Recht op Onderwijs - Onderzoek naar het bestaan van een extraterritoriale verplichting voor staten voor het waarborgen van dat recht

Promotor

Prof. dr. W. Vandenhole Assessor

J. Ryngaert Masterproef Rechten, Module internationaal en Europees recht

Schillebeeckx Lieselotje

(2)

Onderzoek naar het bestaan van een extraterritoriale

verplichting voor staten voor het waarborgen van dat recht

2010-2011

Universiteit Antwerpen Schillebeeckx Lieselotje

Master Rechten, Module Internationaal en Europees recht Promotor: Prof. Dr. W. Vandenhole

Assessor: J. Ryngaert

(3)

(4)

2

Inhoudsopgave

Inleiding 4

1. Recht op onderwijs voor kinderen 5

1.1 Inleiding 5

1.2 Wat is onderwijs? 5

1.3 Basisonderwijs 6

1.4 Progressieve realisatie 7

1.5 Essentiële kenmerken van onderwijs 8

1.6 Respecteren, beschermen en vervullen 9

1.7 De kwaliteit van het onderwijs 10

2. Verplichtingen voor staten 15

2.1 Inleiding 15

2.2 Extraterritoriale verplichting? 15

2.2.1 Internationaal gewoonterecht 16

2.2.2 Verdragsrecht 17

2.2.3 Soft-law 20

a) Kinderrechtencomité 20

b) Comité voor economische, sociale en culturele rechten 23 c) Verklaring over het recht op onwikkeling 26

2.2.4 Rechtspraak 30

2.3 Conclusie 31

3. De Belgische ontwikkelingssamenwerking 34

3.1 Inleiding 34

3.2 Internationaal kader 34

(5)

3

3.3 Europees kader 35

3.4 België 38

3.5 Evaluatie 43

3.5.1 Internationaal 43

a) Milleniumdoelstellingen en EFA 43

b) Verklaringen van Rome, Parijs en Accra 44

3.5.2 Europees 45

a) Artikel 208, lid 1 VWEU 45

b) European Consensus on Development 46

3.5.3 België 46

a) Wet Internationale Samenwerking 46

b) Strategienota Onderwijs en Vorming 47

c) Strategienota Kinderrechten 47

3.6 Conclusie

48

Besluit 49

Bibliografie 51

(6)

4

Inleiding

De laatste 20 jaar heeft de internationale gemeenschap zijn bezorgdheid geuit over het gebrek aan goed en universeel onderwijs in vele landen van de wereld.¹ Ondanks de erkenning van onderwijs als een mensenrecht², zijn er vandaag nog steeds 69 miljoen kinderen die niet naar school gaan.³ In 2000, tijdens het ‘World Education Forum’ in Dakar, hebben meer dan 160 landen zich collectief verbonden om tegen 2015 kwaliteitsvol basisonderwijs voor iedereen mogelijk te maken. Ze hebben daarbij benadrukt dat geen enkel land dat zijn onderdanen een recht op onderwijs wil garanderen, daarvan weerhouden mag worden door een gebrek aan middelen.⁴ Tijdens datzelfde jaar zijn ook de milleniumdoelstellingen opgesteld, daarin heeft de algemene vergadering van de VN verklaard dat tegen 2015, alle kinderen, jongens en meisjes, in staat moeten zijn het basisonderwijs te beëindigen.⁵

Politieke verklaringen en engagementen zijn heel mooi, en ook de tussentijdse evaluaties tonen aan dat er vooruitgang wordt geboekt, maar de vraag blijft: kan het beter? Indien onderwijs als een recht geformuleerd wordt, moet dat recht ook voor iedereen gewaarborgd zijn. Traditioneel zijn het de staten die ervoor moeten zorgen dat hun eigen onderdanen de fundamentele rechten kunnen genieten. Toch tonen de recente ontwikkelingen in het internationaal recht aan dat er meer en meer nadruk wordt gelegd op internationale samenwerking en dat staten die in de onmogelijkheid verkeren om aan hun verplichtingen te voldoen, beroep moeten doen op de internationale gemeenschap. Het omgekeerde, dat staten die wel aan hun verplichtingen kunnen voldoen de plicht hebben om andere staten bij te staan, is omstreden.

In hoofdstuk 1 zal ik mij concentreren op het recht op onderwijs ‘an sich’. Onderwijs is binnen het internationaal recht in verschillende verdragen als een recht opgenomen en op verschillende, maar ook wel gelijkaardige manieren ingevuld. Ik wens te focussen op het kinderrechtenverdrag en wat het recht op onderwijs in het bijzonder betekent voor kinderen.

In hoofdstuk 2 zou ik willen nagaan wat de specifieke verplichtingen van staten zijn met betrekking tot het recht op onderwijs. Is ontwikkelingssamenwerking een juridische of een morele plicht? Zijn staten slechts verantwoordelijk voor de mensen op hun eigen grondgebied of reikt die verantwoordelijkheid verder?

In hoofdstuk 3 tenslotte zal ik mijn conclusies toetsen aan de praktijk. Ik neem de Belgische ontwikkelingssamenwerking, die kadert binnen een ruimere Internationale en Europese context, onder de loep. Ik zal nagaan of zij overeenstemt met de eisen die door het internationaal recht aan het recht op onderwijs worden gesteld.

1 World Conference on Education for All, Jomtien, Thailand, 1990: World Declaration on Education for All. World Education Forum, Dakar, Senegal, 2000:Dakar Framework for Action. A/RES/55/2, United Nations Millenium Declaration, 18 september 2000.

2 Zie hoofdstuk 1

3 EFA Global Monitoring Report 2010, Reaching the marginalized, UNESCO.

4 Dakar Framework for Action.

5 United Nations Millenium Declaration, goal 2.

(7)

5

1. Recht op onderwijs voor kinderen

1.1 Inleiding

Onderwijs is door de internationale gemeenschap erkend als een universeel mensenrecht. Het recht is in 1948 opgenomen in artikel 26 van de universele verklaring voor de rechten van de mens⁶ en in 1966 gecodificeerd in artikel 13 van het internationaal verdrag voor economische, sociale en culturele rechten⁷. Ook regionale mensenrechtenverdragen hebben onderwijs als een recht erkend. Artikel 13 van het toegevoegd protocol aan het Amerikaans verdrag voor mensenrechten betreffende economische, sociale en culturele rechten⁸, artikel 17(1) van het African charter for human and people’s rights en artikel 2 van protocol nr 1 bij het Europees verdrag voor de rechten van de mens⁹ erkennen onderwijs als een recht voor elk individu. Kinderen worden hierin niet afzonderlijk vermeld maar zijn traditioneel wel de hoofdbegunstigden. Zo stelde de Europese commissie in haar rapport over Kjeldsen, Busk Madsen and Pedersen v. Denmark¹⁰ dat artikel 2 van protocol nr 1 bij het EVRM voornamelijk doelt op het recht van het kind op onderwijs¹¹. Toch lag de focus van het internationaal recht met betrekking tot het recht op onderwijs niet vanaf het begin bij het kind. Oorspronkelijk had men eerder het recht van de ouders in gedachten, om controle uit te oefenen over de opvoeding van hun kind. Geleidelijkaan is de idee van kinderrechten ontstaan, waarin het kind wordt erkend als zelfstandig ‘subject’, of drager van rechten. De verklaring over de rechten van het kind van 1924 vermeldt het recht op onderwijs niet. De tweede verklaring over de rechten van het kind van 1959 erkent het recht op onderwijs van het kind in principe nr. 7¹². In 1989 werd het recht vastgelegd in artikel 28 van het Internationaal verdrag voor de rechten van het kind.¹³

1.2 Wat is onderwijs ?

Onderwijs in de ruime zin van het woord betekent: ’Het hele sociale leerproces, binnen en in het voordeel van de nationale en internationale gemeenschap, waarin individuen en sociale groepen leren hun persoonlijke vaardigheden, houdingen en kennis bewust te ontwikkelen.’¹⁴ In de enge zin kan onder onderwijs worden verstaan: scholing of instructie. Het Europese hof voor de rechten van de mens heeft een onderscheid gemaakt tussen onderwijs en scholing, waarbij onder onderwijs wordt verstaan: het

6 Hierna UVRM

7 Hierna IVESCR

8 Ook wel: protocol van San Salvador

9 Hierna EVRM

10 Ook wel: Danish sex education case

11 Commission report 21 march 1975, series B nr 21, para. 149.

12 ‘ The child is entitled to receive education..’

13 Hierna IVRK

14 Artikel 1(a) in recommendation concerning education for international understanding, cooperation and peace and education relating to human rights and fundamental freedoms adopted by the general conference of the united nations educational, scientific and cultural organisation in 1974.

(8)

6 overbrengen van geloof, cultuur en andere waarden van generatie op generatie. Scholing of instructie daarentegen verwijst specifiek naar de overdracht van kennis en intellectuele ontwikkeling.¹⁵ Het gebruik van het woord ‘onderwijs’ in internationale instrumenten doelt op de formele scholing of instructie. Staten wordt de verplichting opgelegd een systeem van scholen en onderwijsinstellingen te ontwikkelen en te behouden.¹⁶

1.3 Basisonderwijs

In het IVRK is het recht op onderwijs opgenomen in artikel 28. Van de partijen bij het verdrag wordt verwacht dat zij op een progressieve manier en op basis van gelijkheid, basisonderwijs voor iedereen verplicht en gratis toegankelijk maken. Artikel 4 van het verdrag verplicht partijen alle geschikte wettelijke, administratieve en andere maatregelen te nemen voor de implementatie van de rechten die erkend worden in het verdrag. Wanneer het gaat over economische, sociale en culturele rechten, waaronder onderwijs, dan moeten die maatregelen worden genomen met gebruik van het maximum aan beschikbare middelen en waar nodig binnen het raamwerk van internationale samenwerking. Het gebruik van de term progressief en de uitdrukking ‘het maximum aan beschikbare middelen’, zijn ontleend aan het IVESCR. Artikel 2 van dat verdrag legt contractspartijen de verplichting op stappen te nemen met het gebruik van het maximum aan beschikbare middelen, om de rechten erkend in het verdrag progressief te realiseren. Artikel 13 van het IVESCR stelt dat basisonderwijs voor iedereen verplicht en gratis toegankelijk gemaakt moet worden. Bij het opstellen van het IVRK is ernaar gestreefd het verdrag te doen overeenstemmen met het IVESCR.¹⁷ Met betrekking tot het verschaffen van gratis onderwijs is men daarbij niet over één nacht ijs gegaan. Vertegenwoordigers van landen zoals China of Bangladesh wezen op de verschillende niveaus van economische ontwikkeling en hun impact op de mogelijkheid tot het verschaffen van kosteloos onderwijs.¹⁸ Zo zou het Bangladesh ongeveer 200 miljoen dollar per jaar kosten om op korte termijn al haar kinderen gratis naar school te sturen.

Erkenning van de economische problemen van bepaalde landen was vereist om de steun van ontwikkelingslanden voor het verdrag te winnen.¹⁹ De Sovjet Unie daarentegen was van oordeel dat de verplichting in het IVRK niet zwakker kon en mocht zijn dan deze uit het IVESCR. Zij stelde voor basisonderwijs gratis en verplicht te maken van zodra de nationale middelen het toelaten.²⁰ De vertegenwoordiger van de VS meende dat dat een sterkere, meer onmiddelijke verplichting aan staten oplegde dan de verplichting tot het progressief realiseren met het gebruik van het maximum aan beschikbare middelen uit het IVESCR.²¹ Bijgevolg werd ‘van zodra de nationale middelen het toelaten’

15 ECHR 25 February 1982, Campbell and Cosans v. United Kingdom, series A nr 48, 1982.

16 G. VAN BUEREN, The international law on the rights of the child, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston, London, 1995, p. 232-233.

17 Zie UN Doc. E/CN.4/1989/48, para. 461.

19 Zie UN Doc. E/CN.4/1986/39, annex IV p.3.

(9)

7 vervangen door ‘zo vroeg als mogelijk’.²² Van zodra het woord ‘progressief’ bovenaan in artikel 28 is verschenen, zijn ook deze woorden weggelaten om een dubbele kwalificatie te vermijden.²³

In tegenstelling tot het IVESCR, bepaalt het IVRK geen kader waarbinnen de progressieve realisatie van het verplicht en kosteloos onderwijs uitgevoerd moet worden. Artikel 14 van het IVESCR verlangt van elke verdragspartij die nog geen verplicht en kosteloos basisonderwijs op haar grondgebied heeft kunnen verzekeren, dat zij, binnen twee jaar na toetreding tot het verdrag, een gedetailleerd actieplan uitwerkt en aanneemt voor de progressieve realisatie ervan binnen een redelijke termijn. Dit artikel weerspiegelt het belang dat de opstellers van het IVESCR hechtten aan het principe van het verplichte en kosteloze basisonderwijs voor iedereen.²⁴ Een gelijkaardig artikel ontbreekt in het IVRK. Door de ontstentenis hiervan kan worden afgevraagd of het IVRK op dit gebied minder bescherming biedt dan het IVESCR.²⁵

1.4 Progressieve realisatie

Het comité voor de rechten van het kind heeft in haar algemene commentaar betreffende de algemene implementatie van het IVRK gezegd dat artikel 2 van het internationaal verdrag voor burgerlijke en politieke rechten²⁶ en artikel 2 van het IVESCR vergelijkbaar zijn met artikel 4 van het IVRK. De algemene commentaren van het mensenrechtencomité²⁷ en het comité voor economische, sociale en culturele rechten²⁸ betreffende die artikelen zijn bijgevolg complementair van toepassing op de algemene commentaar van het comité voor de rechten van het kind.²⁹

Algemene commentaar nr 3 van het CESCR verduidelijkt de algemene verplichtingen voor verdragsstaten uit artikel 2 van het IVESCR. Elke verdragsstaat verbindt zich ertoe stappen te nemen, individueel en met behulp van internationale hulp en ontwikkelingssamenwerking, vooral economisch en technisch, om, met het gebruik van het maximum aan beschikbare middelen, de rechten erkend in het verdrag progressief te realiseren.³⁰ In tegenstelling tot het IVBPR, dat de staten de verplichting oplegt de burgerlijke en politieke rechten onmiddelijk te respecteren en te verzekeren³¹, vraagt het IVESCR slechts om progressieve realisatie van de economische, sociale en culturele rechten. Dat is een minder verregaande verplichting dan het onmiddelijk realiseren, maar mag in geen geval de indruk wekken dat staten kunnen doen wat ze willen. De algemene doelstelling van het verdrag is immers om

24 S. DETRICK, A commentary on the united nations convention on the rights of the child, Kluwer Law International, Den Haag, 1999.

25 S. DETRICK, A commentary on the united nations convention on the rights of the child, Kluwer Law International, Den Haag, 1999.

26 Hierna IVBPR

27 Hierna HRC

28 Hierna CESCR

29 CRC/GC/2003/5, para. 5.

30 Artikel 2 International Covenant on economic, social and cultural rights, 1966.

31 CESCR/GC/1990/3, para. 9.

(10)

8 duidelijke verplichtingen in het leven te roepen. Er wordt dan ook verlangd dat staten zo snel en zo effectief mogelijk hun doel bereiken en de rechten waarborgen. Elke regressieve maatregel moet zijn gebaseerd op de meest zorgvuldige overweging en gerechtvaardigd in het licht van het geheel van de rechten uit het verdrag. Er moet worden aangetoond dat er volledig gebruik is gemaakt van de beschikbare middelen.³² Met deze laatsten worden niet enkel de middelen van de staat bedoeld, maar ook deze beschikbaar in de internationale gemeenschap.³³ Bij een gebrek aan middelen blijft de verplichting bestaan om een zo ruim mogelijk genot van de rechten te verzekeren.³⁴Er moet ook steeds bijzondere aandacht uitgaan naar kwetsbare groepen in de samenleving.³⁵

De erkenning van het feit dat de volledige realisatie van de rechten niet mogelijk is op korte termijn, sluit niet uit dat er toch ook een aantal onmiddelijke verplichtingen zijn. Zo moet het toekennen van de rechten steeds zonder onderscheid naar ras, overtuiging, leeftijd, geslacht,.. gebeuren. Discriminatie is niet toegestaan.³⁶ Ook het nemen van stappen tot progressieve realisatie van de rechten moet onmiddelijk gebeuren. Deze stappen moeten weloverwogen, concreet en doelgericht zijn.³⁷ Het nemen van wettelijke maatregelen is daarbij uiterst wenselijk en in sommige gevallen zelfs onmisbaar.³⁸ Andere geschikte maatregelen zijn administratieve, financiële, opvoedkundige en sociale maatregelen en het ter beschikking stellen van effectieve rechtsmiddelen.³⁹ Om ieder een waardig bestaan te verzekeren zouden ook de minimale essentiële niveaus van elk recht overal gewaarborgd moeten zijn. Deze worden ook wel de minimale kernverplichtingen genoemd.⁴⁰ Voor onderwijs zijn dat de meest elementaire vormen van onderwijs, waaronder: het verzekeren van de toegankelijkheid tot onderwijsinstellingen en -programma’s op niet-discriminatoire wijze, verzekeren dat het onderwijs voldoet aan de door het verdrag vooropgestelde doelen, verstrekken van kosteloos basisonderwijs voor iedereen, het uitwerken van een nationale onderwijsstrategie en het respecteren van de vrije keuze van onderwijs.⁴¹

1.5 Essentiële kenmerken van onderwijs

Het IVESCR erkent het recht op onderwijs voor iedereen, kinderen inbegrepen. Volgens het CESCR is het van belang dat elke vorm van onderwijs steeds de vier volgende essentiële en onderling verbonden kenmerken vertoont: Onderwijs moet in elke verdragsstaat beschikbaar zijn, i.e. goed uitgeruste en functionerende onderwijsinstellingen en onderwijsprogramma’s moeten in voldoende mate aanwezig zijn. Daarnaast is het belangrijk dat deze onderwijsinstellingen en -programma’s voor iedereen toegankelijk zijn. Er mag geen sprake zijn van discriminatie op eender welke grond en er moet

32 CESCR/GC/1990/3, para. 9.

33 CESCR/GC/1990/3, para. 13.

34 CESCR/GC/1990/3, para. 11.

35 CESCR/GC/1990/3, para. 12.

36 CESCR/GC/1990/3, para. 1.

37 CESCR/GC/1990/3, para. 2.

38 CESCR/GC/1990/3, para. 3.

39 CESCR/GC/1990/3, para. 5,7.

40 CESCR/GC/1990/3, para. 10.

41 E/C.12/1999/10, para. 57.

(11)

9 bijzondere aandacht uitgaan naar de meest kwetsbare groepen in de samenleving. Ook de fysieke en economische toegankelijkheid zijn van belang. Onderwijs moet binnen een veilig fysiek bereik liggen, geografisch of via moderne technologie, en iedereen moet het zich kunnen veroorloven, onafhankelijk van zijn of haar financiële situatie. De vorm en inhoud van het onderwijs moeten aanvaardbaar zijn, i.e.

relevant, cultureel geschikt en van een goede kwaliteit. Tenslotte moet onderwijs flexibel zijn zodat het zich kan aanpassen aan de noden van een veranderende samenleving en kan tegemoetkomen aan de vragen van studenten met verschillende sociale en culturele achtergronden.⁴² Bij de toepassing van deze vier kenmerken moet het belang van de student steeds primeren.⁴³

Specifiek voor kinderen zijn de algemene principes uit het IVRK van belang. Artikel 2 van dat verdrag eist van staten, de rechten erkend in het verdrag te respecteren en te verzekeren voor elk kind onder zijn rechtsmacht zonder enige vorm van discriminatie. Het nemen van speciale maatregelen en de ongelijke behandeling van verschillende groepen in de samenleving is toegestaan zolang het de non-discriminatie ten goede komt. Artikel 3 stelt het belang van het kind voorop bij het verrichten van handelingen die van invloed zijn op kinderen. Artikel 6 heeft betrekking op het recht op leven van het kind en de verplichting van verdragsstaten om de overleving en ontwikkeling van het kind zo goed mogelijk te verzekeren. Artikel 12 tenslotte erkent het recht van het kind op vrije meningsuiting met betrekking tot zaken die het aanbelangen. Deze mening moet au serieux worden genomen en het kind de kans geven tot het actief deelnemen aan de bekendmaking, bescherming en ontwikkeling van zijn of haar rechten.⁴⁴

1.6 Respecteren, beschermen en vervullen

Elke verdragsstaat heeft de verplichting tot het respecteren, beschermen en vervullen van het recht op onderwijs.⁴⁵ De verplichting tot respecteren houdt in dat staten geen maatregelen mogen nemen die het genot van het recht op onderwijs kunnen verhinderen of onmogelijk maken. De verplichting tot beschermen verlangt van staten dat ze maatregelen nemen die verhinderen dat derden iemands recht op onderwijs onmogelijk maken. De verplichting tot vervullen bestaat uit een verplichting tot het vergemakkelijken en een verplichting tot het verschaffen van het recht op onderwijs. Vergemakkelijken betekent dat staten gemeenschappen en individuen moeten bijstaan in de realisatie van hun recht op onderwijs. Verschaffen van onderwijs door de staat is vereist wanneer individuen of groepen, voor redenen die niet aan henzelf te wijten zijn, niet in staat zijn, met de middelen waarover ze beschikken, hun recht te realiseren. De draagwijdte van de verplichting tot het verschaffen van onderwijs is afhankelijk van de tekst van het verdrag.⁴⁶ Volgens het CESCR hebben partijen bij het IVESCR een versterkte verplichting tot vervullen, ze moeten immers actief een schoolsysteem uitbouwen. Toch

42 E/C.12/1999/10, para. 6.

43 E/C.12/1999/10, para. 7.

44 CRC/GC/2003/5, para.12.

45 E/C.12/1999/10, para. 46.

46 E/C.12/1999/10, para. 47.

(12)

10 verschilt deze verplichting van niveau tot niveau van onderwijs.⁴⁷ Zo wordt van de partijen bij het verdrag verlangd dat ze de invoering van verplicht en kosteloos basisonderwijs voorang geven.⁴⁸

De drie verplichtingen tot het respecteren, beschermen en vervullen van het recht op onderwijs zijn ook van toepassing op de vier essentiële kenmerken van onderwijs. Zo moet een staat bv de beschikbaarheid van onderwijs respecteren door privéscholen niet te sluiten of de aanvaardbaarheid van onderwijs vergemakkelijken door maatregelen te nemen die verzekeren dat het onderwijs cultureel geschikt is voor minderheidsgroepen.⁴⁹

1.7 De kwaliteit van het onderwijs

Het CESCR vermeldt aanvaardbaarheid of kwaliteit als één van de essentiële kenmerken van onderwijs.⁵⁰ In artikel 13(1) van het IVESCR zelf worden een aantal doelen vooropgesteld waaraan het onderwijs moet voldoen. Zo komen de verdragspartijen overeen dat onderwijs in dienst moet staan van de volledige ontwikkeling van de menselijke persoonlijkheid en het gevoel van zijn waardigheid. Onderwijs moet ook het respect voor de mensenrechten en fundamentele vrijheden versterken. Verder moet onderwijs mogelijk maken dat alle mensen effectief kunnen participeren in een vrije maatschappij.

Onderwijs moet begrip, tolerantie en vriendschap tussen alle staten en alle rassen-, etnische en religieuze groepen promoten en de activiteiten van de VN voor het behoud van de vrede bevorderen.⁵¹ Artikel 13(1) van het IVESCR is geïnspireerd op artikel 26(2) van de UVRM. Deze artikelen zijn bijna identiek, met het verschil dat het IVESCR ‘etnische’ groepen, ‘de volledige ontwikkeling van het gevoel van de menselijke waardigheid’ en ‘het mogelijk maken van de participatie van alle mensen in een vrije maatschappij’ heeft toegevoegd.

Het IVRK wijdt een volledig artikel aan de doelen van onderwijs. Meteen volgend op artikel 28 dat het recht van het kind op onderwijs erkent, stelt artikel 29 dat onderwijs in dienst moet staan van: de ontwikkeling van de persoonlijkheid, talenten en mentale en fysieke vaardigheden van het kind ‘to their fullest potential’⁵², de ontwikkeling van respect voor de mensenrechten en fundamentele vrijheden en voor de principes erkend in het Handvest van de Verenigde Naties⁵³, de ontwikkeling van respect voor de ouders van het kind, zijn of haar culturele identiteit, taal en waarden, voor de nationale waarden van het land waarin het kind leeft en het land van oorsprong van het kind, en voor beschavingen die verschillen van zijn of haar eigen beschaving⁵⁴, de voorbereiding van het kind op een verantwoordelijk leven in een vrije maatschappij, in een geest van begrip, vrede, tolerantie, gendergelijkheid, en

47 E/C.12/1999/10, para. 48.

48 E/C.12/1999/10, para. 51.

49 E/C.12/1999/10, para. 50.

50 E./C.12/1999/10, para. 6.

51 Artikel 13(1) van het IVESCR

52 Artikel 29(1)(a) van het IVRK

53 Artikel 29(1)(b) van het IVRK

54 Artikel 29(1)(c) van het IVRK

(13)

11 vriendschap tussen alle mensen, etnische, nationale en religieuze groepen en inheemse volkeren⁵⁵, de ontwikkeling van respect voor de natuurlijke omgeving⁵⁶. De overeenkomsten met artikel 13(1) van het IVESCR zijn duidelijk. Toch is artikel 29(1) van het IVRK veel gedetailleerder en meer uitgewerkt.⁵⁷ Zo is de hoogst mogelijke ontwikkeling van de persoonlijkheid, talenten en mentale en fysieke vaardigheden van het kind gebaseerd op ‘de volledige ontwikkeling van de menselijke persoonlijkheid’

uit artikel 13(1) van het IVESCR. Om de volledige persoonlijkheid te kunnen ontwikkelen moet het kind de kans krijgen al zijn cognitieve, emotionele, creatieve en fysieke vaardigheden te ontwikkelen.

Vernieuwend is de aandacht voor de ontwikkeling van respect voor de ouders van het kind, zijn of haar culturele identiteit, taal en waarden, voor de nationale waarden van het land waarin het kind leeft en het land van oorsprong van het kind, en voor beschavingen die verschillen van zijn of haar eigen beschaving. Tijdens het opstellen van artikel 29 diende de delegatie van Algerije een voorstel in dat oorspronkelijk bedoeld was als afzonderlijke paragraaf, het voorstel luidde als volgt: ‘Onderwijs van kinderen moet plaatsvinden in een sociaal klimaat doordrenkt met de nationale waarden en de culturele identiteit van de kinderen, met respect voor beschavingen die verschillen van hun eigen beschaving en voor de rechten van volkeren. In geen geval mag de culturele of nationale identiteit van kinderen van landen onder koloniaal bewind, buitenlandse bezetting of racistische regimes, ontnomen worden.’

Vanzelfsprekend gaf dit voorstel aanleiding tot heel wat discussie.⁵⁸ De verwijzing naar ‘sociaal klimaat’

werd weggelaten omdat de vertegenwoordiger van Frankrijk van mening was dat dat wel eens voor problemen zou kunnen zorgen.⁵⁹ Een sociaal klimaat droordrenkt met ‘de nationale waarden en de culturele identiteit van de kinderen’, werd als ambigu beschouwd, het was niet duidelijk of daar de culturele identiteit en de nationale waarden van het kind, de staat of de ouders mee werd bedoeld.⁶⁰ Ook de verwijzing naar ‘nationale waarden’ kon in aanvaring komen met artikel 30 van het verdrag dat als doel heeft de erfenis van kinderen van minderheidsgroepen te beschermen.⁶¹ Naar aanleiding van deze overwegingen is de zin opgeslitst in: ontwikkeling van respect voor de culturele identiteit, taal en waarden van het kind, ontwikkeling van respect voor de nationale waarden van het land waarin het kind leeft, en ontwikkeling van respect voor de nationale waarden van het land van oorsprong van het kind.

Het hier voorgestelde ‘differentieel’ onderwijs kan in multiculturele staten voor problemen zorgen. Veel van deze staten vinden het moeilijk om een bevredigend evenwicht te vinden tussen de erkenning van de vele verschillende waarden en culturen en het promoten van de nationale identiteit en waarden.⁶² Respect voor de rechten van volkeren werd gezien als gelijk aan het recht op zelfbeschikking. Dat recht is één van de fundamentele mensenrechten en bijgevolg reeds beschermd door artikel 29(1)(b).

55 Artikel 29(1)(d) van het IVRK

56 Artikel 29(1)(e) van het IVRK

57 S. DETRICK, A commentary on the United Nations convention on the rights of the child, Kluwer Law International, Den Haag, 1999.

58 Zie UN Doc. E/CN.4/1987/25, paras. 40-53.

(14)

12 Herhaling is dus overbodig.⁶³ De tweede zin van het voorstel van Algerije is niet opgenomen. De delegatie van de VS was van mening dat de rechten opgenomen in het verdrag van toepassing waren op kinderen uit uitéénlopende staten met verschillende politieke systemen, en niet enkel op kinderen uit staten onder koloniaal bewind of buitenlandse bezetting. Daarenboven merkte zij op dat de partijen bij het verdrag reeds waren overeengekomen om de rechten erkend in het vedrag te waarborgen aan alle kinderen.⁶⁴ De ontwikkeling van respect voor de ouders van het kind stond niet in het Algerijns voorstel, maar is later opgenomen.⁶⁵

De voorbereiding van het kind op een verantwoordelijk leven in een vrije maatschappij, in een geest van begrip, vrede, tolerantie, gendergelijkheid, en vriendschap tussen alle mensen, etnische, nationale en religieuze groepen en inheemse volkeren, stemt overeen met artikel 13(1) van het IVESCR, met als enige verschil dat ‘vrede’, ‘gendergelijkeid’ en ‘inheemse volkeren’ zijn toegevoegd. De toevoeging van gendergelijkheid gebeurde op voorstel van UNESCO.⁶⁶ Een groep samengesteld uit de delegaties van Canada, Colombia, Italië, Noorwegen, Joegoslavië, de IAO en UNESCO stelden een specifieke verwijzing naar inheemse volkeren voor.⁶⁷ Sommigen waren van mening dat dat laatste overbodig was omdat inheemse volkeren deel uitmaken van etnische groepen. Dit argument werd weerlegd door de vertegenwoordiger van Canada die beweerde dat in zijn land, en in vele andere landen, inheemse volkeren niet beschouwd werden als leden van etnische groepen. Een afzonderlijke verwijzing was dus noodzakelijk.⁶⁸ ‘Vrede’ werd toegevoegd op voorstel van de vertegenwoordiger van Duitsland om het artikel te doen overeenstemmen met artikel 13(1) van het IVESCR dat oplegt dat onderwijs de activiteiten van de VN voor het behoud van de vrede moet bevorderen.⁶⁹ Artikel 29(1) legt al wel ontwikkeling van respect voor de principes van het handvest van de VN op, maar verwijst niet specifiek naar de activiteiten van de VN voor het behoud van de vrede.

De laatste paragraaf van artikel 29(1) is ook vernieuwend. De verplichting tot ontwikkeling van respect voor de natuurlijke omgeving is niet terug te vinden in de grote universele en regionale mensenrechtenverdragen die verwijzen naar onderwijsdoelen.⁷⁰

Terwijl artikel 28 staten verplicht tot het uitbouwen van onderwijsstructuren, roept artikel 29(1) een individueel en subjectief recht op een bepaalde kwaliteit van onderwijs in het leven. Onderwijs is dus niet enkel een kwestie van toegang, maar ook van inhoud. Het belangrijkste doel van onderwijs is de ontwikkeling van de persoonlijkheid, talenten en vaardigheden van het kind, rekening houdend met het feit dat elk kind een uniek karakter, unieke interesses, vaardigheden en noden heeft. Het curriculum moet dus relevant zijn voor het kind en aangepast aan zijn of haar sociale, culturele, economische en omgevingscontext. Het moet de tegenwoordige en toekomstige noden en de ontwikkelende

66 Zie UN Doc. E/CN.4/1989/WG.1/CRP.1, p. 35.

69 Zie UN Doc. E/CN.4/1985/64, paras. 98-99.

(15)

13 vaardigheden van het kind in overweging nemen. Het IVRK benadrukt dat het kind steeds het middelpunt van alle onderwijs-en opvoedkundige activiteiten moet zijn.⁷¹ Onderwijs moet kindvriendelijk zijn en het kind in staat stellen zijn of haar vaardigheden zo te ontwikkelen dat het kan deelnemen aan het maatschappelijk leven en alle overige mensenrechten kan genieten.⁷² Artikel 29(1) ondersteunt en beschermt de kernwaarde van het IVRK: de menselijke waardigheid in elk kind en zijn of haar gelijke en onvervreemdbare rechten.⁷³ Het verschaffen van kwaliteitsvol onderwijs stelt het kind in staat zich ten volle te ontwikkelen.

Het is belangrijk om op te merken dat elke vorm van discriminatie de menselijke waardigheid schaadt.

Onderwijs dat niet in overeenstemming is met de onderwijsdoelen uit artikel 29(1) kan hetzelfde effect hebben als onderwijs dat expliciet de toegang tot bepaalde groepen uit de samenleving ontzegt. Zo kan een onveilige of onhygienische omgeving meisjes ontmoedigen om naar school te gaan, terwijl artikel 29(1) vraagt om de ontwikkeling van de persoonlijkheid, talenten, mentale en fysieke vaardigheden van elk kind.⁷⁴

Daarnaast speelt onderwijs een belangrijke rol in het tegengaan van racisme, rassendiscriminatie, xenofobie en andere vormen van intolerantie. Kinderen kunnen een belangrijke rol spelen in het overbruggen van verschillen die in het verleden groepen mensen van elkaar hebben gescheiden. Door hen te leren een dialoog met elkaar aan te gaan en respect voor elkaar op te brengen, kan intolerantie vermeden worden en kunnen verschillende waarden en normen met elkaar verenigd worden.⁷⁵ Dit is uiterst belangrijk voor de realisatie van een wereld van vrede en vriendschap tussen alle mensen.

Kwaliteitsvol onderwijs blijft niet beperkt tot het aanleren van cijfers en letters binnen een institutie die

‘school’ wordt genoemd. Andere vaardigheden van belang voor de ontwikkeling van het kind zijn bv de vaardigheid tot het nemen van afgewogen beslissingen, het vreedzaam kunnen oplossen van conflicten, het ontwikkelen van een gezonde levensstijl, sociale relaties, verantwoordelijkheid, kritisch denken en creativiteit. Deze vaardigheden kunnen zowel binnen de school als buiten de school worden ontwikkeld zodat het kind wordt voorbereid op een verantwoordelijk leven in een vrije maatschappij.⁷⁶

Artikel 29(1) van het IVRK stelt dus een harmonieuze ontwikkeling van elk kind voorop, binnen zijn eigen omgeving, met respect voor verschillen tussen mensen en respect voor het milieu. Het artikel staat niet los van andere bepalingen uit het verdrag. Het sluit aan bij de algemene principes van het verdrag, non- discriminatie, het belang van het kind, het recht op leven, overleven en ontwikkeling, en het recht op vrije meningsuiting en participatie. Maar ook andere bepalingen, zoals de rechten en verantwoordelijkheden van ouders (artikelen 5 en 18), het recht op informatie (artikel 17), de rechten

71 HRI/GEN/1/Rev.9(vol.II), p.386, par. 9.

75 HRI/GEN/1/Rev.9(vol.II), p. 384, par. 4.

76 HRI/GEN/1/Rev.9(Vol.II), p. 384, par.2, p.386, par. 9.

(16)

14 van kinderen met een handicap (artikel 23), het recht op gezondheidsopvoeding (artikel 24) en de rechten van kinderen die behoren tot minderheidsgroepen (artikel 30) kunnen hier worden vernoemd.⁷⁷ Van belang is ook dat de rechten van het kind niet slechts van buitenaf worden opgelegd, maar ingebed liggen in de waarden van lokale gemeenschappen. Artikel 29(1) benadrukt respect voor de eigen waarden van elk kind. De kritiek dat het IVRK voornamelijk westerse waarden zou opleggen wordt hier weerlegd. Voor de ontwikkeling van het kind is het belangrijk dat zijn of haar rechten worden gerealiseerd binnen het eigen ethische, morele, spirituele, culturele en sociale kader.⁷⁸ Zo kunnen niet- formele, alternatieve vormen van onderwijs vaak de enige manier zijn om de meest kwetsbare kinderen tot het onderwijs toe te laten, omdat het formele systeem ongeschikt voor hen is.⁷⁹

79 F. CAILLODS en J. HALLAK, Education and PRSP’s: A review of experiences, Paris, UNESCO, international institute for educational planning, 2004.

(17)

15

2. Verplichtingen voor staten

2.1 Inleiding

Deze tijd wordt gekenmerkt door globalisering. De grensoverschrijdende handel is op korte tijd sterk toegenomen door de opening van markten. Ook de snelheid waarmee deze handel plaatsvindt is ongezien. Verbetering van transportmogelijkheden en de communicatietechnologie zijn daar de oorzaak van. Handel bevordert economische groei, die op zijn beurt armoede wegneemt en het welzijn van de mensen vergroot. Toch mag er niet voorbij worden gegaan aan de negatieve gevolgen van deze globalisering. De meerderheid van de wereldbevolking heeft tot nu toe nog niet veel van die economische groei gemerkt, integendeel, de rijken lijken er alleen maar rijker op te worden en de armen armer.⁸⁰

Een van de problemen die zich stellen is dat de staat voor een deel haar controle heeft verloren over haar kapitaal, over de beweging van mensen en over de beperkingen op buitenlandse investeerders.⁸¹ Deze inboeting aan macht kan effect hebben op de realisering van de mensenrechten van haar onderdanen. Externe factoren kunnen bepalen of een individu een bepaald recht al of niet geniet. De tijd dat alleen de staat daarvoor verantwoordelijk kon worden gesteld is voorbij.

Toch blijven binnen het internationaal recht ‘staten’ de belangrijkste actoren en moeten we, om juridische conclusies te kunnen trekken, daarmee aan de slag. We kunnen in de eerste plaats stellen dat ook staten vandaag een heleboel externe activiteiten uitoefenen, denk maar aan internationale handel, ontwikkelingssamenwerking en deelname aan internationale organisaties. Al deze handelingen kunnen gevolgen hebben op het grondgebied van een andere staat. De opvatting dat staten alleen verantwoordelijk zijn voor de mensen op hun eigen grondgebied, lijkt onhoudbaar.

Ik wil daarom nagaan of staten extraterritoriale verplichtingen hebben met betrekking tot het recht op onderwijs. Waaruit vloeien die verplichtingen voort en wat is de draagwijdte ervan?

2.2 Extraterritoriale verplichting?

Om het bestaan van zo’n extraterritoriale verplichting na te gaan moeten we kijken naar de verschillende bronnen van internationaal recht.⁸² Ik zal achtereenvolgens behandelen: internationaal gewoonterecht, verdragsrecht, ‘soft-law’ en rechtspraak.

80 ‘G. BAMODU, ‘Managing globalization: UK initiatives and a Nigerian perspective.’ In: Dine, J., Fagan, A., Human rights and capitalism, a multidisciplinary perspective on globalization, Edward Elgar Publishing, UK, 2006.

81 S. SKOGLY en M. GIBNEY, ‘Transnational human rights obligations’, HRQ 2002, 787.

82 S. SKOGLY en M. GIBNEY, ‘Transnational human rights obligations’, HRQ 2002, 787.

(18)

16 2.2.1 Internationaal gewoonterecht

In het internationaal recht verwerft een regel de status van gewoonterecht als hij is bevestigd door een constante en frequente statenpraktijk en als er een opinio juris over bestaat, i.e. dat de opvatting heerst dat de regel een rechtsregel is. Er bestaat een consensus dat minstens een bepaald deel van het recht van de mensenrechten kan beschouwd worden als gewoonterecht. Sommige auteurs menen dat alle rechten uit de universele verklaring van de rechten van de mens kunnen beschouwd worden als gewoonterecht⁸³, anderen zijn voorzichtiger en stellen dat het slechts om enkele rechten of bepaalde aspecten van rechten gaat.⁸⁴ Gewoonterecht geldt immers voor iedereen, ongeacht ratificatie van verdragen.

De vraag blijft of de als gewoonterecht erkende rechten ook extern gelden, i.e. ook buiten het eigen grondgebied. De principes van diplomatieke bescherming en staatsaansprakelijkheid kunnen hier helpen.⁸⁵ Alle staten erkennen het principe dat staten zich moeten onthouden van het toebrengen van schade aan een andere staat. Indien een staat een individu van een andere staat schade toebrengt, wordt dat beschouwd als het schaden van die andere staat. Opvallend is wel dat dit principe enkel geldt indien dat individu zich op het grondgebied van die eerste staat bevindt, niet als hij zich nog op zijn eigen grondgebied bevindt. Staten zijn dus enkel verantwoordelijk voor het niet toebrengen van schade aan individuen die zich op hun grondgebied bevinden. Het zou redelijk zijn om dit principe verder door te trekken en de staat ook aansprakelijk te stellen indien hij schade toebrengt aan een individu dat zich nog op zijn eigen grondgebied bevindt. Het ter beschikking stellen van een lening op voorwaarde dat de staat zijn onderdanen inschrijvingsgeld voor basisonderwijs aanrekent, zou dan het schaden van het recht op onderwijs zijn.

Maar hoe ziet de statenpraktijk eruit met betrekking tot extraterritoriale verplichtingen? Bevestigen staten door hun dagelijkse praktijk het bestaan van een extraterritoriale verplichting of ontkrachten ze die? In verschillende beleidsdocumenten zijn staten het engagement aangegaan om wereldwijd de kwaliteit en kwantiteit van het onderwijs te verbeteren. Ook hebben staten zich verbonden om 0,7 % van het BNP te besteden aan ontwikkelingssamenwerking. (supra, hoofdstuk 3) Dit duidt op politieke wil om de mensenrechten van alle individuen te waarborgen. Toch bestaat er een verschil tussen mensenrechtenverdragen en beleidsdocumenten. Mensenrechtenverdragen spreken over rechten die moeten worden gewaarborgd aan de dragers ervan, de rechtssubjecten of de individuen. Terwijl beleidsdocumenten doelstellingen voorop stellen die moeten worden nagestreefd, maar waaraan het individu geen rechten kan ontlenen. Indien alle staten 0,7 % van hun BNP aan ontwikkelingssamenwerking zouden besteden, wil dat niet zeggen dat de rechten van alle individuen over de hele wereld gewaarborgd zullen zijn. Er worden doelstellingen voorop gesteld om de situatie in de wereld te verbeteren, maar staten nemen geen juridische verplichtingen op om de rechten van individuen op een ander grondgebied te verzekeren.

83 L. SOHN, ‘The new international law: protection of the rights of individuals rather than states’, Am. Univ. L. Rev.

17, 1982.

84 O. SCHACHTER, International human rights, Hague Academy of International Law, Receuils des cours, 1982, 334- 335.

85 S. SKOGLY en M. GIBNEY, ‘transnational human rights obligations’, HRQ 2002, 789.

(19)

17 Op het eerste zicht lijkt de statenpraktijk te wijzen op het bestaan van gewoonterecht. Staten ondernemen immers frequent acties om de rechten van individuen van andere staten, te waarborgen.

Toch is er, om tot gewoonterecht te kunnen besluiten, ook een opinio juris vereist. De opvatting dat er een juridische verplichting bestaat om de rechten van individuen van andere staten te waarborgen, ontbreekt in de meeste gevallen. Uit de voorbereidende werken van de mensenrechtenverdragen kan worden afgeleid dat staten niet bereid zijn om een verplichting op te nemen.⁸⁶ Het traditionele argument is dat er een morele verplichting bestaat, maar geen juridische.

Het internationaal gewoonterecht kan hoogstens een extraterritoriale verplichting tot het respecteren van het recht op onderwijs inroepen, het niet schaden van of inbreuk maken op de rechten van individuen van een andere staat. Dit blijkt uit de onderhandelingen over het verdrag over de rechten van personen met een handicap. Tijdens deze onderhandelingen bestond er grote onenigheid tussen de staten uit het Noorden en de staten uit het Zuiden over het al dan niet opnemen van een apart artikel over internationale samenwerking.⁸⁷ Internationale samenwerking mocht door de staten uit het Noorden niet gelijk staan aan de transfer van gelden van Noord naar Zuid.⁸⁸ Terwijl het oogmerk van staten uit het Zuiden was om internationale samenwerking naar het normatieve niveau te heffen.⁸⁹ Het aparte artikel is uiteindelijk opgenomen en staten hebben de verplichting aanvaard om ten minste de rechten van personen met een handicap in andere staten te respecteren.⁹⁰

2.2.2 Verdragsrecht

Volgens artikel 29 van het verdrag van Wenen over het verdragenrecht is een verdrag bindend voor elke partij met betrekking tot haar volledige territorium, tenzij er een andere bedoeling blijkt uit het verdrag of op een andere manier is vastgesteld.⁹¹ De oorspronkelijke bedoeling van dit artikel was om geen verantwoordelijkheid uit te sluiten voor bepaalde delen van het territorium. Toch kan het artikel ook ruimer geïnterpreteerd worden, of volgens artikel 31 van hetzelfde verdrag, in het licht van het voorwerp en het doel van het verdrag en volgens de gewone betekenis van de termen.

Terwijl artikel 2(1) van het kinderrechtenverdrag een territoriale jurisdictie clausule bevat, stelt artikel 4 dat staten, voor de implementatie van de economische, sociale en culturele rechten, de noodzakelijke maatregelen moeten nemen met het gebruik van het maximum aan beschikbare middelen, en waar nodig, binnen het raamwerk van internationale samenwerking.

86 Zie bv. bij het kinderrechtenverdrag: E/CN.4/1989/48, para. 64-74; E/CN.4/1983/62, para. 83; E/CN.4/1985/64, para. 84-87. Zie ook bij het verdrag over de rechten van personen met een handicap: AHCDS, Vol. 5, #5 of 27 August 2004, p. 11, 12; AHCDS, Vol. 7, #1 of 1 August 2005, p. 10-12; AHCDS, Vol. 8, #14 of 2 February 2006, p. 16.

87 WGDS, Vol. 3, #1 of 5 January 2004, p. 6; WGDS, Vol. 3, #2 of 6 January 2004, p. 5; WGDS, Vol. 3, #7 of 13 January 2004, p. 13; WGDS, Vol. 3, #10 of 16 January 2004, p. 4, 10.

88 AHCDS, Vol. 5, #1 of 23 August 2004, p. 2.

89 AHCDS, Vol. 5, #5 of 27 August 2004, p. 14.

90 AHCDS, Vol. 5, #5 of 27 August 2004, p. 11-12; AHCDS, Vol. 8, #15 of 3 February 2006, p. 4.

91 Vienna Convention on the law of treaties, 1155UNTS331, concluded 23 may 1969, entered into force 27 January 1980.

(20)

18 Omdat de woorden van een verdrag in de eerste plaats geïnterpreteerd moeten worden in het licht van het voorwerp en het doel van het verdrag⁹², is er in dit geval, waar het doel het beschermen van de individuele persoon is, geen enkele reden om aan te nemen dat een extraterritoriale verplichting uitgesloten is.⁹³ Ook de travaux préparatoires van het IVRK tonen aan dat er grote overeenstemming was over de noodzaak om een bepaling over internationale samenwerking in het verdrag op te nemen.⁹⁴ Deze opvatting wordt bevestigd door het feit dat ook op andere plaatsen in het IVRK bepalingen over internationale samenwerking zijn opgenomen. Dit is onder meer het geval in artikel 28 dat het recht op onderwijs beschermt. Lid 3 van artikel 28 luidt: ‘verdragsstaten moeten internationale samenwerking in zaken die verband houden met onderwijs promoten en aanmoedigen, specifiek om bij te dragen tot de eliminatie van onervarenheid en ongeletterdheid en om de toegang tot wetenschappelijke en technische kennis en moderne onderwijsmethoden te vergemakkelijken. In deze context zal specifiek rekening worden gehouden met de noden van ontwikkelingslanden.’ Het oorspronkelijke voorstel van Algerije luidde dat de internationale samenwerking zou moeten worden gepromoot en uitgebreid en dat de toegang tot kennis zou moeten worden gegarandeerd.⁹⁵ Na onderhandeling⁹⁶ is het voorstel door Algerije geamendeerd⁹⁷ en een beetje afgezwakt, maar er blijven toch duidelijke verplichtingen in staan.

Artikel 45 van het IVRK verwijst ook naar internationale samenwerking. Om de effectieve implementatie van het verdrag te verzekeren en de internationale samenwerking aan te moedigen, kan het kinderrechtencomité, UNICEF (United Nations Children’s Fund) en de gespecialiseerde agentschappen verzoeken om deskundig advies en hen op de hoogte brengen van noden van staten voor technisch advies of hulp.

De voorlaatste paragraaf van de preambule bij het IVRK luidt: ‘Het belang van internationale samenwerking om de levensstandaard van kinderen in alle landen, specifiek in de ontwikkelingslanden, te verbeteren, wordt erkend. Een preambule bij een verdrag heeft niet dezelfde rechtskracht als de artikelen van het verdrag, maar maakt wel deel uit van de context van het verdrag. Zij is één van de belangrijkste interpretatiemiddelen bij een verdrag.

Artikel 7 van het facultatief protocol bij het IVRK over de betrokkenheid van kinderen in gewapende conflicten (OP-CRC-AC, 2000), legt verdragsstaten niet alleen de verplichting op samen te werken ter preventie ervan, maar ook voor de rehabilitatie en sociale re-integratie van de slachtoffers. Onderwijs speelt daar een uitermate belangrijke rol in. Verdragsstaten ‘in a position to do so’ moeten technische en financiële hulp bieden met behulp van bestaande multilaterale of bilaterale programma’s of een vrijwillig fonds.

Deze vage aanwijzing van ‘verdragsstaten ‘in a position to do so’’ is ook terug te vinden in het andere facultatieve protocol bij het IVRK. Artikel 10 van het facultatieve protocol over de verkoop van kinderen,

92 Artikel 31 Verdrag van Wenen over het verdragenrecht

93 T. MERON, ‘Extraterritoriality of human rights treaties’, American journal of international law, Vol.89, 1995, 80.

94 Zie bv E/CN.4/1349, 3, E/CN.4/L.1542, 8.

95 E/CN.4/1985/64, p. 11-15, par 4, 84.

96 E/CN.4/1985/64, p. 11-15, par 4, 85-86.

97 E/CN.4/1985/64, p. 11-15, par 4, 87.

(21)

19 kinderprostitutie en –pornografie (OP-CRC-SC, 2000), legt deze verdragsstaten de verplichting op financiële, technische en andere hulp te bieden met behulp van bestaande multilaterale, regionale, bilaterale en andere programma’s. Verdragsstaten moeten internationale samenwerking promoten om slachtoffers bij te staan in hun fysieke en mentale herstel, sociale re-integratie en repatriatie. Ook moeten de dieperliggende oorzaken, zoals armoede en onderontwikkeling, die bijdragen tot de kwetsbaarheid van kinderen, worden aangepakt door het promoten van de versterking van internationale samenwerking. Tijdens de onderhandelingen over internationale samenwerking werd de term door verschillende delegaties op een verschillende wijze gehanteerd. Sommigen begrepen hem in een algemene betekenis, welke minimum de verplichtingen tot het respecteren en beschermen inhouden, terwijl anderen er internationale samenwerking voor ‘ontwikkeling’ onder begrepen, welke ook de verplichting tot vervullen inhoudt.⁹⁸ In de eerste betekenis werd verwezen naar preventie, vaststelling, vervolging en bestraffing van diegenen die verantwoordelijk zijn voor de verkoop van kinderen, kinderprostitutie en -pornografie. In de tweede betekenis werd de nadruk gelegd op de erkenning en remediëring van de dieperliggende oorzaken. Uiteindelijk zijn beide zaken in het artikel opgenomen.

Naast het kinderrechtenverdrag is ook het IVESCR van belang dat het recht op onderwijs in het algemeen beschermt. Het IVESCR bevat geen territoriale jurisdictie clausule zoals het IVRK, maar bepaalt in artikel 2(1) dat de verdragsstaten individueel en in samenwerking met andere staten uitvoering moeten geven aan de bepalingen van het verdrag.

Het recente verdrag over de rechten van personen met een handicap (CRPD, 2006) garandeert ook deze mensen een recht op onderwijs (artikel 24). Het bijzondere aan dit verdrag is dat het een artikel bevat dat zich uitsluitend op internationale samenwerking richt (artikel 32). Over de inclusie van dat artikel in het verdrag bestond tijdens de onderhandelingen heel wat onenigheid. Eerst en vooral was er discussie over de aard en de draagwijdte van de internationale samenwerking. Ging het uitsluitend om Noord- Zuid samenwerking, of werd er ook Zuid-Zuid, Noord-Noord, of zelfs Zuid-Noord samenwerking onder verstaan? Internationale samenwerking mocht geen synoniem zijn voor ontwikkelingshulp en de stroom van hulpbronnen van Noord naar Zuid. Vele verschillende dimensies van internationale samenwerking werden ingeroepen, zoals bv politie-advies, uitwisseling van ervaring en deskundigheid voor een effectieve implementatie, netwerking en workshops, training, bewustmaking, samenwerking tussen organisaties van gehandicapten en ontwikkeling van technologieën.⁹⁹

Een andere belangrijke verdragsrechtelijke bron is het Handvest van de Verenigde Naties.¹⁰⁰ Eén van de doelen van de VN, geformuleerd in artikel 1(3), is om internationale samenwerking te bereiken om internationale problemen met een economisch, sociaal, cultureel of humanitair karakter op te lossen, en om respect voor de mensenrechten en de fundamentele vrijheden voor iedereen zonder discriminatie

98 W. VANDENHOLE, ‘Economic, social and cultural rights in the CRC: Is there a legal obligation to cooperate internationally for development?’, International Journal of Children’s rights 17 (2009), 23-63.

100 The Charter of the United Nations, adopted 26 June 1945, entered into force 24 October 1945, 59 Stat. 1031, T.S. 993, 3 Bevans 1153.

(22)

20 op grond van ras, geslacht, taal of godsdienst, te promoten en aan te moedigen.¹⁰¹ Hoofdstuk IX van het Handvest, getiteld ‘internationale economische en sociale samenwerking’, diept dit verder uit in de artikelen 55 en 56. Het stelt eerst een aantal doelen voorop: het promoten van een hogere levensstandaard, volledige werkgelegenheid, voorwaarden voor economische en sociale vooruitgang en ontwikkeling, oplossingen voor internationale economische, sociale, gezondheids- en andere problemen, internationale culturele en pedagogische samenwerking, en universeel respect voor, en inachtneming van, mensenrechten en fundamentele vrijheden voor iedereen zonder onderscheid naar ras, geslacht, taal of godsdienst.¹⁰² Om die doelen te bereiken, verbinden alle leden zich ertoe om gezamenlijke en afzonderlijke actie te nemen, in samenwerking met de organisatie.¹⁰³ In het geval van conflict tussen de verplichtingen die voortvloeien uit het Handvest en verplichtingen uit andere internationale overeenkomsten, hebben de verplichtingen uit het Handvest voorrang.¹⁰⁴

De verplichting tot samenwerking voor de realisatie van het recht op onderwijs is dus in verschillende verdragen vastgelegd. Jammer genoeg is er nergens een definitie van ‘internationale samenwerking’

terug te vinden. Wat deze samenwerking inhoudt is onduidelijk. Misschien kan een analyse van de ‘soft- law’, die verklaringen en beslissingen van internationale en VN organen bevat, verheldering brengen.

2.2.3 Soft-law

a) Kinderrechtencomité

Het Kinderrechtencomité van de Verenigde Naties heeft in haar algemene commentaren en slotbeschouwingen bij het kinderrechtenverdrag en de bijhorende protocollen heel wat aandacht aan internationale samenwerking besteed.

In haar algemene commentaar van 2003 over de algemene implementatiemaatregelen van het kinderrechtenverdrag, heeft het comité de betekenis van internationale samenwerking in artikel 4 verduidelijkt. Ontwikkelingslanden moeten kunnen aantonen dat ze de rechten hebben geïmplementeerd met het gebruik van het maximum aan beschikbare middelen, en indien noodzakelijk, om internationale samenwerking hebben verzocht.¹⁰⁵ Ontwikkelde landen hebben niet enkel de verplichting om de rechten te implementeren op hun eigen grondgebied, maar ook om, door internationale samenwerking, bij te dragen aan de globale implementatie ervan.¹⁰⁶

101 Charter of the United Nations, art 1(3)

102 Charter of the United Nations, art 55

105 CRC Committee, General Comment nr. 5, 2003, para. 7. (CRC/GC/2003/5, 27 November 2003)

106 CRC Committee, General Comment nr. 5, 2003, para. 7.

(23)

21 Volgens het comité benadrukt artikel 4 dat de implementatie van het verdrag een oefening tot samenwerking is voor de staten van de wereld.¹⁰⁷ Het implementeren van het verdrag is een gedeelde verantwoordelijkheid.¹⁰⁸ Het comité baseert zich hiervoor op de artikelen 55 en 56 van het Handvest van de Verenigde Naties en op verbintenissen door staten aangegaan op internationale bijeenkomsten om een einde te maken aan armoede.¹⁰⁹

Ontwikkelde landen worden verzocht om het internationaal vastgestelde doel van 0.7% van het BNP, om te besteden aan ontwikkelingshulp, te bereiken. De ontvangers van ontwikkelingshulp worden aangemoedigd om een wezenlijk deel van die hulp specifiek aan kinderen te besteden. Jaarlijks moeten verdragsstaten het bedrag en percentage van ontwikkelingshulp dat besteed wordt aan kinderen, kunnen vaststellen.¹¹⁰ Ontwikkelde landen worden ook aangemoedigd om technische bijstand te verlenen.¹¹¹

Het kinderrechtenverdrag moet het raamwerk vormen voor internationale ontwikkelingshulp die rechtstreeks of onrechtstreeks verband houdt met kinderen.¹¹² Programma’s van donorstaten moeten

‘rights-based’ zijn, i.e. zij moeten de basisprincipes van kinderrechten weerspiegelen. Ook moeten zij volledig rekening houden met de principes uit artikel 29(1) van het kinderrechtenverdrag waarin de doelen van onderwijs vooropgesteld worden (infra hoofdstuk 1, de kwaliteit van onderwijs).¹¹³

Agentschappen van de Verenigde Naties en de Internationale financiële instellingen moeten ook rekening houden met het kinderrechtenverdrag. Hun verantwoordelijkheid wordt echter beperkt tot hun invloedssfeer. Zij moeten zorgen voor internationale samenwerking ter vervulling van de verdragsverplichtingen van staten, binnen hun invloedssfeer.¹¹⁴

Slotbeschouwingen over donorlanden die verwijzen naar internationale samenwerking, bevatten voornamelijk aanbevelingen om activiteiten op het gebied van internationale samenwerking voort te zetten en te versterken, in het bijzonder in het voordeel van kwetsbare groepen zoals gehandicapte kinderen en kinderen die nood hebben aan speciale bescherming; om de officiële ontwikkelingshulp te verhogen naar 0.7% van het BNP; en om de principes en bepalingen van het kinderrechtenverdrag te gebruiken als een raamwerk voor programma’s van internationale ontwikkelingshulp.¹¹⁵

113 CRC Committee, General Comment nr. 1, 2001, para. 28. (CRC/GC/2001/1, 17 april 2001)

(24)

22 In haar algemene commentaar van 2001 over de doelen van onderwijs, stelt het comité een algemene (artikel 4 en 45 IVRK) en bijzondere (artikel 28(3) IVRK) verplichting vast om internationale samenwerking op het gebied van onderwijs te promoten en aan te moedigen. Er wordt geen verplichting tot internationale samenwerking opgelegd, maar er wordt wel op aangedrongen dat, indien een verdragsstaat internationaal samenwerkt, hij verzekert dat zijn programma’s volledig rekening houden met de principes vastgesteld in artikel 29(1) van het IVRK.¹¹⁶

In de algemene commentaar van 2006 over kinderen met een handicap wordt dezelfde benadering gehanteerd.¹¹⁷ Er wordt verdragsstaten geen verplichting opgelegd om internationaal samen te werken, maar ze worden geadviseerd om te verzekeren dat er speciale aandacht wordt besteed aan kinderen met een handicap en hun overleving en ontwikkeling, binnen het raamwerk van bilaterale of multilaterale ontwikkelingshulp.¹¹⁸ Toch wordt er ook gezegd dat de internationale gemeenschap nieuwe wegen en middelen voor fondsenwerving moet verkennen, waaronder een wezenlijke verhoging van de middelen, en dat zij de noodzakelijke opvolgingsmaatregelen moet nemen om de middelen te mobiliseren.¹¹⁹

Onder de rapporteringsprocedure van het OP-AC werden de verdragsstaten verzocht om informatie te verstrekken over internationale samenwerking in de implementatie van het protocol. Er werd onder meer gevraagd naar projecten van technische samenwerking en financiële hulp met als doel de betrokkenheid van kinderen bij gewapende conflicten te voorkomen en bijstand te verlenen bij het herstel van slachtoffers. Verdragsstaten werden ook geadviseerd hun bilaterale en multilaterale activiteiten voort te zetten en hun activiteiten en ondersteuning voor de implementatie van het protocol in andere verdragsstaten, te verhogen.¹²⁰

De rapporteringsprocedure onder het OP-SC is nog maar net begonnen en het is daarom te vroeg om uit het beperkte beschikbare materiaal conclusies te trekken. De meeste beschouwingen en aanbevelingen handelen over samenwerking in de algemene zin, i.e. preventie en rechtshandhaving op het gebied van kinderexploitatie. Occasioneel zijn er ook aanbevelingen gedaan om activiteiten op het gebied van internationale samenwerking voort te zetten en te versterken door te proberen het internationaal vooropgestelde doel van 0.7% van het BNP voor ontwikkelingshulp, te bereiken.¹²¹

Uit dit alles kan worden geconcludeerd dat het kinderrechtencomité voor de implementatie van het IVRK een gedeelde verantwoordelijkheid (samenwerking) vooropstelt, maar tegelijkertijd ook een

118 CRC Committee, General Comment nr. 9, 2006, para. 16. (CRC/C/GC/9, 27 februari 2007)