3. De Belgische ontwikkelingssamenwerking
3.5 Evaluatie .1 Internationaal
a) Milleniumdoelstellingen en EFA
In deze verbintenissen van de internationale gemeenschap zijn geen subjectieve rechten terug te vinden. Beide documenten leggen daarentegen doelstellingen op. De leden van de internationale gemeenschap verbinden zich ertoe om tegen 2015 bepaalde doelen te bereiken. Een halvering van de armoede tegen 2015 bv roept geen subjectieve rechten in het leven. De andere helft van de bevolking die na 2015 nog in armoede leeft, heeft geen recht op een leven zonder armoede. De betekenis van deze documenten voor het individu is in vergelijking tot de mensenrechtenverdragen, gering. In een verdrag liggen individuele rechten vervat, waarop het individu zich in principe moet kunnen beroepen (indien er tenminste afdwingbaarheidsmechanismen bestaan). Een recht op onderwijs, zoals vastgelegd in verschillende verdragen, roept voor eenieder een recht in het leven. Indien dat recht niet aan iedereen gewaarborgd wordt, schendt de verdragsstaat zijn verplichtingen opgelegd door het verdrag.
Het verschil tussen de verdragen en de milleniumdoelstellingen/EFA is dat deze laatsten politieke instrumenten zijn. Ondanks de hoge ratificatie van verdragen, is de internationale gemeenschap tot de vaststelling gekomen dat de mensenrechtensituatie in vele landen nog niet verbeterd is. Om de druk op te drijven, heeft zij zichzelf een aantal doelstellingen opgelegd. De internationale gemeenschap heeft zich als geheel verantwoordelijk gesteld voor het bereiken van die doelstellingen.
Het onderscheid dat wel eens wordt gemaakt tussen de MDG’s en de EFA-agenda is dat de MDG’s focussen op kwantiteit, terwijl de EFA-agenda ook de kwaliteit van het onderwijs vooropstelt. De MDG’s vereisen immers enkel dat iedereen, op basis van gelijkheid, toegang moet hebben tot het basisonderwijs. De essentiële kenmerken ‘aanvaardbaarheid’ en ‘flexibiliteit’, die elke vorm van onderwijs, volgens het CESCR, moet vertonen, zijn hier niet in opgenomen. Het onderwijs moet enkel
‘beschikbaar’ en ‘toegankelijk’ zijn. De EFA-agenda daarentegen verwijst naar kwaliteitsonderwijs. Alle
235Strategienota eerbied voor de rechten van het kind in ontwikkelingssamenwerking, Directie-generaal ontwikkelingssamenwerking, 2008, par. 11.
236 Strategienota eerbied voor de rechten van het kind in ontwikkelingssamenwerking, Directie-generaal ontwikkelingssamenwerking, 2008, par. 104.
44 kinderen moeten toegang hebben tot volledig, gratis en verplicht lager kwaliteitsonderwijs en alle aspecten van de kwaliteit van het onderwijs moeten worden verzekerd. Onderwijs in deze zin moet dus ook aanvaardbaar en flexibel zijn, i.e. relevant, cultureel geschikt, van een goede kwaliteit, zich kunnen aanpassen aan de noden van een veranderende samenleving en tegemoet kunnen komen aan de vragen van studenten met verschillende sociale en culturele achtergronden. De doelstellingen die door de EFA-agenda aan de internationale gemeenschap worden opgelegd, leunen dus dichter aan bij de eisen die het CESCR aan het onderwijs stelt.
Ondanks het verschil tussen rechten en doelstellingen, erkent de internationale gemeenschap hier toch duidelijk de gedeelde verantwoordelijkheid voor het verbeteren van de mensenrechtensituatie in de wereld. Daarenboven heeft zij plechtig beloofd dat externe bijstand zou worden geleverd aan landen die over onvoldoende middelen beschikken om de vooropgestelde doelstellingen te bereiken.
De invoering van het EFA Fast Track Initiative leidt tot de conclusie dat de internationale gemeenschap zich heeft verbonden tot het vervullen van het ‘recht’ op onderwijs in andere staten.
b) Verklaringen van Rome, Parijs en Accra
In deze verklaringen ter verbetering van de harmonisering en de doeltreffendheid van de hulp, werden een aantal belangrijke beginselen vastgelegd. Om tot harmonisering te komen is vereist dat donoren hun acties beter coördineren en dat ze complementair werken. Dit wijst op de wil van de internationale gemeenschap om de hulp die ze verschaffen efficiënter te laten zijn. Om de doeltreffendheid van de hulp te bevorderen moeten de partnerlanden de hulp zelf aansturen (ownership), moeten hun strategieën de ontwikkelingsprioriteiten bepalen (afstemming), moet de impact van een actie belangrijker zijn dan de omvang ervan (resultaatgericht beheer) en moeten donoren en ontwikkelingslanden ontwikkelingspartners zijn (wederzijdse verantwoording). De rol van het ontwikkelingsland moet hierdoor verhoogd worden. Dat is een bevestiging van de primaire verantwoordelijkheid van iedere staat om de rechten van zijn onderdanen te verzekeren. Indien een land er bv voor kiest meer te investeren in hoger onderwijs dan in lager onderwijs, dan moet die keuze gerespecteerd worden. Het enige wat een donorland dan kan doen, is de aandacht vestigen op het belang van basisonderwijs. Het ontwikkelingspartnerschap stuurt aan op dialoog. Een keuze van een partnerland mag geen excuus zijn voor het donorland om niet te investeren in basisonderwijs.237
‘Ownership’ is belangrijk voor de duurzaamheid van een maatregel, maar wil niet zeggen dat alle middelen goed zijn voor het bereiken van een doel. Hetzelfde geldt voor landen waar een goed bestuur ontbreekt. Goed bestuur is vaak een voorwaarde om aan ontwikkelingssamenwerking te doen. Toch mag ook het ontbreken van goed bestuur geen excuus zijn om een land alle hulp te ontzeggen. Staten waar een goed bestuur ontbreekt, worden ‘fragiele staten’ genoemd. In die staten moet een verhoogde inspanning worden geleverd om het juiste kader te creëren voor het opzetten of voortzetten van kwaliteitsvol onderwijs.
237 Dit excuus wordt door België vaak gebruikt.
45 Uit de verklaringen van Rome, Parijs en Accra kan een gedeelde verantwoordelijkheid voor het realiseren van het recht op onderwijs worden afgeleid. De primaire verantwoordelijkheid ligt bij het ontwikkelingsland, maar ook de donorlanden nemen verantwoordelijkheid op door het benadrukken van het belang van het ontwikkelingspartnerschap.
3.5.2 Europees
a) Artikel 208, lid 1 VWEU
Overeenkomstig artikel 208, lid 1 VWEU liggen de beginselen en doelstellingen van het externe optreden van de EU ten grondslag aan het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de EU. Onder de beginselen zijn begrepen: de ondeelbaarheid en universaliteit van de mensenrechten en fundamentele vrijheden, de menselijke waardigheid, gelijkheid, solidariteit en de beginselen van het Handvest van de VN en van het internationaal recht. Belangrijke doelstellingen zijn: de mensenrechten en de ondersteuning van de ontwikkeling van de ontwikkelingslanden. Zowel in de beginselen als in de doelstellingen wordt verwezen naar de mensenrechten. Zij vormen dus de basis van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de EU. Mensenrechten zijn volgens de EU universeel en ondeelbaar. Iedereen heeft er recht op, ongeacht waar in de wereld, en de realisatie van één recht moet kunnen leiden tot de realisatie van een ander recht. Aan de basis van die mensenrechten ligt de menselijke waardigheid. Mensenrechten moeten aan iedereen worden gegarandeerd zonder onderscheid. En waar een land er door gebrek aan middelen niet in slaagt de rechten van zijn onderdanen te vervullen, daar treedt de solidariteit in werking. Want ook solidariteit ligt ten grondslag aan het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de EU. Eén van de beginselen van het Handvest van de VN is het bereiken van internationale samenwerking om internationale problemen op te lossen. Ook respect voor de mensenrechten en fundamentele vrijheden voor iedereen zonder discriminatie op grond van ras, geslacht, taal of godsdienst moet worden aangemoedigd en gepromoot.238
Artikel 208, lid 1 is een artikel uit een verdrag. De lidstaten van de EU zijn er dus door gebonden. Het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de EU moet berusten op deze beginselen en doelstellingen.
Toch houdt dit artikel volgens mij slechts een bijzondere verplichting in. Indien de Unie aan ontwikkelingssamenwerking doet, dan moet zij deze beginselen in acht nemen. De bevoegdheid tot ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp, die door artikel 4, lid 4 VWEU aan de Unie wordt toegekend, wijst wel op het belang dat de Unie eraan hecht. Zij ziet voor zichzelf een belangrijke rol weggelegd, naast het afzonderlijke ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de lidstaten. Zij roept daarmee evenwel geen juridische verplichting voor zichzelf in het leven.
Belangrijk om op te merken is dat de Unie bij de uitvoering van beleid dat gevolgen kan hebben voor de ontwikkelingslanden rekening moet houden met de doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking en dat de Unie en de lidstaten zich moeten houden aan de verbintenissen en de doelstellingen die zij in het kader van de Verenigde Naties en andere bevoegde internationale organisaties hebben
238 Zie Hoofdstuk 2, Verdragsrecht.
46 onderschreven. In de eerste plaats wordt van de Unie dus verwacht dat zij de rechten van individuen van andere staten respecteert als zij grensoverschrijdende activiteiten uitoefent. In de tweede plaats verbindt zij zich ertoe haar internationale verbintenissen na te komen.
b) European Consensus on Development
In deze gemeenschappelijke visie van de lidstaten op ontwikkelingssamenwerking staat expliciet vermeld dat het bestrijden van armoede in de wereld niet enkel een morele verplichting is.
Daarenboven wordt het multidimensionele karakter van armoede beklemtoond. Er wordt vermeld dat armoede onder meer in verhouding staat tot onderwijs. Hieruit kan worden afgeleid dat de lidstaten van de Unie overeen zijn gekomen dat zij verantwoordelijk zijn voor de realisatie van onder meer het recht op onderwijs in andere staten van de wereld. Er wordt gezegd dat de ontwikkelingslanden de primaire verantwoordelijkheid dragen, maar dat de secundaire verantwoordelijkheid op de ontwikkelde landen rust. Er moet aandacht uitgaan naar fragiele staten. Dus als een staat zijn primaire verantwoordelijkheid moeilijk kan opnemen, schuift de verantwoordelijkheid door naar de lidstaten van de Unie.
Zoals in het VWEU moet ook het beleid dat niet gericht is op ontwikkeling, maar een impact op ontwikkelingslanden kan hebben, rekening houden met de ontwikkelingsdoelen. Van de lidstaten wordt dus verwacht dat zij de rechten van individuen van andere staten respecteren als zij grensoverschrijdende activiteiten uitoefenen.
3.5.3 België
a) Wet Internationale Samenwerking
De wet van 25 mei 1999 biedt de mogelijkheid tot directe bilaterale samenwerking, indirecte bilaterale samenwerking en multilaterale samenwerking. Al deze vormen van samenwerking worden gefinancierd door de federale overheid. In de wet wordt voornamelijk de directe bilaterale samenwerking geregeld.
Belangrijk is dat deze vorm van samenwerking zich specifiek richt op onderwijs en vorming en dat er steeds aandacht moet zijn voor de rechten van het kind. ‘Onderwijs en vorming’ is één van de vijf sectoren van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking. Om te komen tot een meer efficiënte hulp, is beslist dat België per partnerland slechts in twee, maximaal drie sectoren actief kan zijn.239 Daardoor kunnen de beschikbare financiële middelen per sector aanzienlijk verhogen. Dat komt inderdaad de efficiëntie van de hulp ten goede, maar dat wil ook zeggen dat er in sommige landen niet meer in onderwijs en vorming geïnvesteerd wordt. Dat kan worden verholpen door de acties van alle donorlanden beter te coördineren en op elkaar af te stemmen.
De wet stelt geen juridische verplichting tot internationale samenwerking in. Hij stelt slechts een kader vast waarin aan internationale samenwerking moet worden gedaan.
239 Instructie van de Minister voor de attachés over de voorbereiding van het Indicatief Samenwerkingsprogramma en de Gemengde Commissie. Basis: EU code of conduct on division of labour.
47 Op 31 december 2002 werd artikel 10 van de wetten op de rijkscomptabiliteit wel aangevuld met een 6°, luidend als volgt: een solidariteitsnota, waarin de regering verduidelijkt welke maatregelen zij voorziet opdat, volgens een jaarlijks volgehouden stijging, de middelen die worden ingezet voor de Belgische officiële ontwikkelingshulp, in overeenstemming met de richtsnoeren van het comité voor ontwikkelingshulp van de OESO, uiterlijk vanaf 2010 tenminste 0,7 % van het Bruto Nationaal Inkomen zullen bedragen. Daardoor heeft de Belgische staat zich juridisch verbonden om jaarlijks een deel van haar inkomen aan ontwikkelingssamenwerking te besteden. In 2010 was de 0,7 % niet bereikt en heeft er een wetsovertreding plaatsgevonden. Daar wordt uiteraard geen gevolg aan gegeven.
b) Strategienota Onderwijs en Vorming
Omdat de nota van 2002 voorbijgestreefd is, zal ik mij voor deze evaluatie concentreren op de zaken die ik over de nieuwe nota vernomen heb. Onderwijs wordt daarin als prioritaire sector behouden, met aandacht voor alle types van onderwijs en met een verhoogde aandacht voor kwaliteit. In de praktijk zien we wel dat het grootste aandeel van de uitgaven voor onderwijs en vorming naar het hoger onderwijs gaat.240 Daarin gaat niets veranderen. De Belgische overheid is niet bereid een deel van die middelen over te hevelen naar het basisonderwijs. Door haar bijdrage aan het FTI meent zij voldoende te investeren in basisonderwijs. Ook meent zij dat investeren in het hoger onderwijs ten goede zal komen aan het basisonderwijs. Dat is gedeeltelijk waar, maar belet bv niet dat bepaalde kwetsbare groepen van het basisonderwijs uitgesloten worden.
Verhoogde aandacht voor kwaliteit is een goede zaak. Het is mij jammer genoeg niet duidelijk wat er onder die kwaliteit begrepen wordt. Valt daar participatie onder? Worden de doelstellingen uit het IVESCR of deze uit het IVRK bedoeld?
c) Strategienota Kinderrechten
Door de opname van het transversaal thema ‘eerbied voor de rechten van het kind’ in de Wet Internationale Samenwerking, wil België de vier principes uit het IVRK respecteren in de vijf concentratiesectoren van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Met betrekking tot onderwijs en vorming wil dat zeggen dat er geen discriminatie mag zijn, dat het belang van het kind steeds voorop moet staan, dat door het onderwijs de overleving en ontwikkeling van het kind verzekerd wordt en dat het kind actief moet kunnen deelnemen aan de bekendmaking, bescherming en ontwikkeling van zijn of haar rechten. Belgie wil haar verplichtingen uit het IVRK dus niet louter op haar eigen grondgebied nakomen, maar ook buiten het eigen grondgebied, i.e. extraterritoriaal.
Centraal in deze nota staat de beleidsdialoog. De nota zet de prioriteiten en het standpunt van de Belgische overheid uiteen en wil partnerlanden ertoe aanmoedigen die over te nemen. Wel wijst de
240 Thematische evaluatie van de Belgische ontwikkelingssamenwerking in de educatiesector, Eindrapport, Education for Change Ltd, South Research vzw, Augustus 2007.
48 nota erop dat het partnerland in zijn toepassing van het IVRK gerespecteerd dient te worden. Belgie wil aldus haar standpunt niet opdringen, maar een verloochening van internationaal onderschreven principes en bepalingen is uit den boze. Ook hier is er sprake van een ontwikkelingspartnerschap.
Donor- en partnerlanden zijn aan elkaar verantwoording verschuldigd. De realisering van kinderrechten in landen met een gebrek aan middelen wordt beschouwd als een gedeelde verantwoordelijkheid.
3.6 Conclusie
Op Internationaal, Europees en lokaal niveau gaat er zeker voldoende aandacht uit naar onderwijs, meestal gelinkt aan armoedebestrijding.
De internationale gemeenschap is er zich van bewust dat landen met een gebrek aan middelen, bijstand nodig hebben om onderwijs aan iedereen te garanderen. In verschillende documenten hebben landen, waaronder België, zich verbonden om tegen 2015 onderwijs voor iedereen waar te maken. Dit is echter een politieke doelstelling en geen juridische verbintenis die iedereen een recht op onderwijs toekent.
In Europa echter liggen rechten wel aan de basis van het beleid. Als de EU haar bevoegdheid van ontwikkelingssamenwerking uitoefent dan moet zij de mensenrechten respecteren. Dat is een bijzondere verplichting tot internationale samenwerking die overeenstemt met de conclusies van het kinderrechtencomité.
De ‘European Consensus on Development’ die de gemeenschappelijke visie van de Europese lidstaten op ontwikkelingssamenwerking geeft, stelt een algemene verplichting tot ontwikkelingssamenwerking in. De lidstaten dragen de secundaire verantwoordelijkheid voor het respecteren, beschermen en vervullen van de mensenrechten in andere staten. Dit stemt overeen met de conclusies van het CESCR over het recht op onderwijs, met dat verschil dat het CESCR een versterkte verplichting tot het realiseren van het recht op onderwijs voorop stelt. De ‘European Consensus on Development’ is ook in overeenstemming met de Verklaring over het recht op ontwikkeling die ook een plicht tot internationale samenwerking instelt.
In Europa geldt ook de verplichting tot het respecteren van de mensenrechten in andere staten, wat in overeenstemming is met het gewoonterecht.
In België bestaat er een juridische verplichting om 0,7 % van het BNP te besteden aan ontwikkelingssamenwerking. In feite komt dit neer op een juridische verplichting tot internationale samenwerking. Toch zegt dit niets over de inhoud van die samenwerking. België besteedt immers veel meer geld aan het hoger onderwijs dan aan het lager onderwijs. Zij heeft wel een verhoogde aandacht voor de kwaliteit van het onderwijs, maar het is niet duidelijk wat er met die kwaliteit bedoeld wordt.
Met betrekking tot kinderrechten volgt België wel de conclusies van het kinderrechtencomité. Voor de realisering van kinderrechten in andere staten draagt België de secundaire verantwoordelijkheid.
49
Besluit
Binnen het Internationaal recht hebben alle kinderen een recht op onderwijs. Basisonderwijs moet op een progressieve manier voor iedereen verplicht en gratis toegankelijk worden gemaakt. Dat moet gebeuren op basis van gelijkheid. Onderwijs moet overal beschikbaar, toegankelijk, aanvaardbaar en flexibel zijn. Het belang van het kind moet steeds voorop staan en de overleving en ontwikkeling van het kind moet zo goed mogelijk worden verzekerd. Het kind moet zijn mening kunnen uiten en de kans krijgen actief deel te nemen aan de bekendmaking, bescherming en ontwikkeling van zijn of haar rechten. Het onderwijs moet voldoen aan een aantal vooropgestelde doelen. Het moet in dienst staan van (i) de hoogst mogelijke ontwikkeling van de persoonlijkheid, talenten en mentale en fysieke vaardigheden van het kind, (ii) de ontwikkeling van respect voor de mensenrechten en fundamentele vrijheden en voor de principes erkend in het Handvest van de Verenigde Naties, (iii) de ontwikkeling van respect voor de ouders van het kind, zijn of haar culturele identiteit, taal en waarden, voor de nationale waarden van het land waarin het kind leeft en het land van oorsprong van het kind, en voor beschavingen die verschillen van zijn of haar eigen beschaving, (iv) de voorbereiding van het kind op een verantwoordelijk leven in een vrije maatschappij, in een geest van begrip, vrede, tolerantie, gendergelijkheid, en vriendschap tussen alle mensen, etnische, nationale en religieuze groepen en inheemse volkeren en (v) de ontwikkeling van respect voor de natuurlijke omgeving.
Staten hebben de verplichting het recht op onderwijs van hun onderdanen te waarborgen. Volgens het gewoonterecht moeten zij het recht op onderwijs van individuen van andere staten respecteren. Uit de soft-law kunnen we een versterkte verplichting tot het respecteren, beschermen en vervullen van het recht op onderwijs van individuen van andere staten afleiden. Het kinderrechtencomité spreekt over een gedeelde verantwoordelijkheid en een verdeling van de verantwoordelijkheid voor het waarborgen van het recht op onderwijs van elk kind. Hoewel de soft-law een authentieke interpretatie van de verdragen vormt, is haar bindende kracht toch minder strerk dan die van de verdragen of van de rechtspraak. De veelvuldige verwijzing naar internationale samenwerking in de verdragen wijst wel op het belang dat de internationale gemeenschap eraan hecht. In haar advies over de wettelijke gevolgen van het bouwen van een muur in de bezette Palestijnse gebieden, heeft het Internationaal Hof van Justitie geoordeeld dat Israël de verplichting had om het recht op onderwijs van de Palestijnse burgers te garanderen. Het Hof besloot in dit advies tot het bestaan van een extraterritoriale verplichting voor het realiseren van het recht op onderwijs. Maar ook een advies heeft minder bindende kracht dan een arrest en staten zijn niet verplicht er gevolg aan te geven. Het advies is ook nog niet door het Hof bevestigd en het is dus te vroeg om daar conclusies uit te trekken.
In de praktijk stelt enkel de ‘European Consensus on Development’ een extraterritoriale verplichting
In de praktijk stelt enkel de ‘European Consensus on Development’ een extraterritoriale verplichting