ministerie
en grote
133 fraudezaken
Onderzoek en beleid
J.M. Nelen
M. Boone
M.D. van
Goudoever-Herbschleb
Justitie Wetenschappelijk Onderzoek- en DocumentatiecentrumGouda Quint
Het openbaar ministerie en grote fraudezaken / J.M. Nelen, M. Boone, M.D. van
Goudoever-Herbschleb. - Arnhem: Gouda Quint. - (Onderzoek en beleid/Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, ISSN 0923-6414; 133)
Met lit. opg. - Met samenvatting in het Engels en Frans ISBN 90-387-0286-8 NUGI 694
Trefes: Openbaar ministerie / fraudes; strafprocesrecht © 1994 WODC
Auteursrecht voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd,
opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B Auteurswet 1912 jo, het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 882, 1180 AW Amstelveen). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden.
Voor u ligt het rapport van een onderzoek waarmee het WODC in 1989 een aanvang heeft gemaakt. Dat de eindrapportage vijf jaar op zich heeft laten wachten, heeft niet alleen te maken met de arbeidsintensieve wijze van dataverzameling, maar ook met het feit dat het onderzoeksteam lopende het onderzoek noodgedwongen van samen-stelling veranderde.
Onder leiding van Hans Nelen werden de eerste activiteiten verricht door Sjaak Essers, Carlijn Verwers, Els Barendse-Hoornweg en Jet Meelker. Vanwege het verzoek bij te springen bij een urgent onderzoeksproject op de Nederlandse Antillen werden Nelen en Essers eind 1991 vervangen door Marjan van Goudoever-Herbschleb en Miranda Boone. Laatstgenoemden hebben de dataverzameling afgerond, het materiaal verwerkt en de eerste analyses verricht. Daarbij werden zij geassisteerd door Els Barendse, Margot den Hollander en een zestal stagiaires. Eind 1993 is Nelen gevraagd de eerste ruwe versie van het rapport te bewerken, hetgeen geresulteerd heeft in het onderhavige verslag.
Het getuigt van ironie dat juist dit onderzoek enkele treffende overeenkomsten tussen de organisatievorm en -cultuur van het OM en het WODC aan het licht moest brengen. In beide organisaties beschikken de medewerkers over een grote mate van autonomie en is de wijze waarop aan projecten invulling wordt gegeven, sterk per-soonsgebonden. Een positief aspect van een dergelijke op individuele vrijheid en verantwoordelijkheid geënte organisatiecultuur is dat de medewerkers zich betrok-ken voelen bij hun werk. De keerzijde ervan manifesteert zich vooral bij personeels-wisselingen: de overdracht van zaken aan niet in de materie ingevoerde collega's kan, zeker wanneer de begeleiding niet optimaal is, de voortgang van een project ernstig in gevaar brengen. Het feit dat het onderhavige onderzoek ondanks de hierboven bedoelde voetangels en klemmen toch tot een goed einde is gebracht, zegt veel, zo niet alles over de inzet en volharding van de genoemde medewerkers.
Ook de cooperatieve opstelling van de leden van het OM heeft er in belangrijke mate toe bijgedragen dat het onderzoek op het juiste spoor is gebleven. Onze dank gaat in het bijzonder uit naar de parketmedewerkers die ons toegang verschaften tot de dossiers en de fraude-officieren en advocaten-generaal die zich bereid toonden uren van hun kostbare tijd vrij te maken voor een interview.
De betrokkenheid en positieve inbreng van Henk van de Bunt en Ben van der Lugt hebben wij bijzonder op prijs gesteld. Ook de overige leden van de begeleidings-commissie zeggen wij dank voor hun bijdragen. Max Kommer zorgde binnenshuis voor de nodige ondersteuning, terwijl Marianne Sampiemon, nauwgezet als altijd, het manuscript omtoverde tot een fraai rapport.
Het drukkersconcept van dit rapport is eind april 1994 ter beschikking gesteld aan de leden van de Commissie Openbaar Ministerie (Commissie-Donner). Het gegeven dat deze commissie een aantal bevindingen van het onderzoek heeft verwerkt in haar
Samenvatting, conclusies en aanbevelingen 1 1 Vraagstelling en verantwoording 11
1.1 Aanleiding tot het onderzoek 11 1.2 Het begrip `grote fraudezaken' 12 1.3 Afbakening van het onderzoeksterrein 14 1.4 Onderzoeksvragen 15
1.5 Methoden van onderzoek 17 1.5.1 Dossierstudie 17
1.5.2 Open vraaggesprekken en gestructureerde interviews 19 1.6 Opbouw van het rapport 19
2 Overzicht van fraudegevallen en verdachten 21 2.1 Algemeen overzicht 21
2.2 Soort van fraudezaken 23
2.3 Strafrechtelijk verleden van de verdachten 27 3 Het opsporingsonderzoek 33
3.1 Aanloop tot het opsporingsonderzoek 33 3.1.1 Aanleiding tot het opsporingsonderzoek 33 3.1.2 Samenstelling van het opsporingsteam 34 3.1.3 Afbakening van het opsporingsonderzoek 35 3.2 Aard en aantal opsporingshandelingen 36 3.3.1 Het gerechtelijk vooronderzoek 37 3.2.2 Huiszoeking 38
3.2.3 Telefoontaps 39
3.2.4 Rechtshulpverzoeken' 40
3.3 Verhoor, aanhouding en voorlopige hechtenis 42 3.4 Proces-verbaal 43
3.5 Duur van het opsporingsonderzoek 45
3.5.1 Aantal verdachten/structuur van frauderende organisatie 46 3.5.2 Samenstelling van het opsporingsteam 47
3.5.3 Aantal en soort van opsporingshandelingen 47 3.6 Samenvatting 48
4 Afdoening door het OM en de arrondissementsrechtbank 51 4.1 Wijze van afdoening in het algemeen 51
4.2 Afdoening door het OM 53 4.2.1 Sepots 53
4.3.3 Gevorderde versus opgelegde straf/maatregel 59 4.4 Tijdsverloop tot en met uitspraak in eerste aanleg 60
4.4.1 Sluiting opsporingsonderzoek tot begin eindonderzoek ter terechtzitting 60 4.4.2 Eerste zitting tot rechterlijke uitspraak 62
4.5 Samenvatting 63
5 Afdoening door het gerechtshof en de Hoge Raad 67 5.1 Het gebruik van de rechtsmiddelen hoger beroep en cassatie 67 5.2 Procesgang en uitspraken in tweede aanleg en verder 68 5.2.1 Vergelijking met de aard van de uitspraken 68
5.2.2 Verschil in straftoemeting tussen rechtbank en hof 70
5.3 Tijdsverloop tussen uitspraak in eerste aanleg en eindbeslissing 72 5.4 Samenvatting 73
6 Snelheid, zekerheid en strengheid van de strafrechtelijke interventie 75
6.1 Zekerheid van de strafrechtelijke interventie 75 6.1.1 Alle verdachten 75
6.1.2 De hoofdverdachten 76 6.1.3 De 43 fraudezaken 78
6.2 Strengheid van de strafrechtelijke interventie 78 6.2.1 Alle verdachten 78
6.2.2 De hoofdverdachten 79 6.2.3 De 43 fraudezaken 80
6.3 Snelheid van de strafrechtelijke interventie 82
7 Fraude-officieren aan het woord: de knelpunten in de fraudebestrijding 85
7.1 De organisatorische voorzieningen op de parketten 85 7.2 Opsporing en vervolging van grote fraudezaken 88
7.3 Justitiële afdoening 94 7.3.1 Doorstroming van zaken 94
7.3.2 Strafrechtelijk instrumentarium 97 7.3.3 Strafrechtelijke resultaten 99
Summary 101 Résumé 103 Literatuur 105
Op verzoek van de vergadering van procureurs-generaal heeft het WODC een onder-zoek verricht naar de (strafrechtelijke) afhandeling van grote fraudezaken. Speciale aandacht is daarbij uitgegaan naar de rol van het openbaar ministerie (OM). Aan het onderzoek hebben drie vragen ten grondslag gelegen:
1 Wat zijn de activiteiten die door het OM in grote fraudezaken worden ontplooid? 2 Wat zijnde resultaten waartoe deze inspanningen hebben geleid?
3 Welke factoren bemoeilijken dan wel bevorderen een geslaagde aanpak van grote fraudezaken?
Het onderzoek heeft zich beperkt tot de grote fraudezaken waarin het OM tot vervol-ging is overgegaan. Uit de administraties van de parketten procureur-generaal (PG) zijn - verdeeld over de jaren 1987 en 1990 - 43 fraudezaken geselecteerd. Aan de hand van gestandaardiseerde vragenlijsten zijn de dossiers van deze zaken en van alle daarbij betrokken verdachten bestudeerd. Omdat met het dossieronderzoek beoogd werd het hele traject van een fraudezaak in beeld te brengen, dat wil zeggen van de allereerste opsporingshandeling tot aan de uiteindelijke afdoening, dateren de opsporingsonderzoeken uit deze fraudegevallen van enige jaren her. Door de resultaten die uit het dossieronderzoek naar voren kwamen, voor te leggen aan 19 officieren van justitie die momenteel de fraudeportefeuille beheren, kon worden nagegaan in hoeverre deze bevindingen nu nog bepalend zijn voor de strafrechte-lijke aanpak van grote fraudezaken.
Inspanningen
De dossierstudie heeft aangetoond dat de mate waarin het OM in grote fraudezaken tot vervolging overgaat, per arrondissement aanmerkelijk verschilt. In de jaren waar-over dit onderzoek zich uitstrekte, toonde het parket Arnhem zich in dit opzicht de onbetwiste koploper. Uit 4 arrondissementen was geen enkele grote fraudezaak die voldeed aan de selectiecriteria van het onderhavige onderzoek, afkomstig.
Van de 43 bestudeerde grote fraudezaken zijn er 36 aangemerkt als gevallen van 'georganiseerde c.q. bedrijfsmatige misdaad' (Van Duyne e.a., 1990). Het gegeven dat slechts 7 fraudezaken in de rubriek 'organisatiecriminaliteit' konden worden onder-gebracht, wijst erop dat de strafrechtelijke vervolging in grote fraudezaken zich nog steeds veelal richt op eenvoudig als zodanig herkenbare 'criminelen' c.q. misdaad-ondernemers die zich in de loop van hun criminele carrière ook op fraude zijn gaan toeleggen. Hoewel de recente justitiële inspanningen op het gebied van 'organisatie-criminaliteit' - men denke in het bijzonder aan de bemoeienis met het Van der Valk-concern en het automatiseringsbedrijf HCS - anders doen vermoeden, worden
misdrijven die door leden van een gerespecteerde en bonafide organisatie worden gepleegd binnen het kader van de uitoefening van organisatorische taken (Van de Bunt, 1992), slechts in beperkte mate strafrechtelijk vervolgd. Daarmee is niet gezegd dat het OM dit type van zaken te veel links laat liggen. Uit de interviews met de fraude-officieren komt naar voren dat wel degelijk gevallen van organisatie-criminaliteit worden onderzocht, maar dat deze eerder voor een transactie of een niet-strafrechtelijke afdoening in aanmerking komen. Teneinde het voortbestaan van het bedrijf, en daarmee de arbeidspositie van de werknemers, niet in gevaar te brengen, wordt in dit soort van zaken slechts sporadisch het strafrecht in stelling gebracht.
Het OM lijkt bij de aanpak van grote fraudezaken hoe langer hoe meer aangewezen op de bijzondere opsporingsdiensten (BOD's). De belangstelling van de reguliere politie voor dit gebied is volgens de geïnterviewde leden van het OM nog verder afgenomen. Het opheffen van specialistische eenheden in het kader van de reorga-nisatie van de politie zou daar mede debet aan zijn. De werkrelatie met de BOD's is de afgelopen jaren aanmerkelijk verbeterd: de laatste zouden minder gefixeerd zijn op eigen belangen en beter dan voorheen tot onderlinge samenwerking te bewegen zijn.
De sterke afname van het aantal verdachten in het selectiejaar 1990 wijst erop dat strafrechtelijke vervolging in grote fraudezaken steeds meer afgestemd wordt op de hoofdrolspelers, terwijl de afdoening van het `tweede echelon' aan andere instanties overgelaten wordt. Vooral op het gebied van organisatiecriminaliteit wordt ten aanzien van de medeverdachten veelal aangestuurd op een niet-strafrechtelijke - veelal fiscale - afwikkeling. Behalve dat hiermee het strafrechtelijke bedrijf wordt ontlast, sluit een dergelijke ontwikkeling nauw aan bij het belang dat momenteel van beleidswege wordt gehecht aan het afromen van wederrechtelijk verkregen winsten.
Resultaten
Het strafrechtelijke optreden van het OM in grote fraudezaken is getoetst aan drie kwaliteitseisen, te weten zekerheid, strengheid en snelheid. Het accent heeft derhalve gelegen op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de strafrechtelijke interventie. Er is nauwelijks aandacht besteed aan de rechtmatigheid van het optreden noch aan de ontwikkelingen op het gebied van de jurisprudentie.
Met het zekerheidscriterium wordt in dit onderzoek gedoeld op de kans dat een eenmaal door het OM in gang gezet onderzoek heeft geleid tot een strafrechtelijke vervolging en een veroordeling. De bevindingen uit de dossierstudie laten zien dat slechts in beperkte mate aan het zekerheidsvereiste wordt voldaan. Zo is een kwart van de strafzaken tegen de hoofdverdachten niet in een schuldigverklaring geëin-digd. Van de hoofdverdachten die wel schuldig werden bevonden, is iets meer dan de helft tot (onder andere) een onvoorwaardelijke gevangenisstraf veroordeeld. Afgezet tegen de totale groep van hoofdverdachten hebben de inspanningen van het OM in 41% van de gevallen geleid tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf. Berekend over alle 695 verdachten, ligt dit percentage op 16.
Het onderzoek bevestigt de vooronderstelling dat in grote fraudezaken vaak hoger beroep - en in iets mindere mate cassatie - wordt aangetekend. Bovendien blijkt dat het voor verdachten veelal loont om van deze rechtsmiddelen gebruik te maken. Zo mondt een zesde deel van de in eerste aanleg uitgesproken veroordelingen uit in een andersoortige uitspraak. Het gewicht dat in tweede aanleg wordt toegekend aan de doorlooptijd van een strafzaak, vormt de belangrijkste verklaring voor de aanzien-lijke verschillen in straftoemeting tussen rechtbank en gerechtshof.
Met de laatste constatering zijn we beland bij het strengheidscriterium. De bevin-dingen uit de dossierstudie wijzen op een aanzienlijke discrepantie tussen de door het OM gevorderde en de door de gerechtelijke instanties opgelegde straffen (en maatregelen). In geen enkele van de 43 voor dit onderzoek bestudeerde fraudezaken is de straf die door de rechtbank aan de hoofdverdachten werd opgelegd, hoger uitgevallen dan de eis van de officier van justitie (ovj). Slechts in één fraudegeval stemde de gevorderde en opgelegde straf in eerste aanleg overeen. De rechtbank heeft minder dan twee derde deel van de jegens de hoofdverdachten geëiste onvoor-waardelijke gevangenisstraf gehonoreerd, terwijl na de behandeling in hoger beroep gemiddeld nog hooguit 50% van de oorspronkelijke eis resteerde.
De strafrechtelijke aanpak van grote fraudezaken die vallen onder de noemer organi-satiecriminaliteit lijkt het OM in het bijzonder voor problemen te stellen. De inter-venties in de zeven fraudezaken in kwestie hebben namelijk geen van alle tot het gewenste resultaat geleid. In drie zaken werden alle hoofdverdachten vrijgesproken, in de overige vier werden alleen geringe vermogenssancties opgelegd. De bewijs-rechtelijke voetangels en klemmen in dit type van zaken schuilen niet zozeer in de hoge moeilijkheidsgraad van de fraudeconstructies, maar veeleer in het aantonen van de strafwaardigheid van de gedragingen. In gevallen van organisatiecriminaliteit blijken rechters bovendien meer oog te hebben voor strafverlichtende omstandig-heden welke direct gelieerd zijn aan de persoon van de verdachte, zoals de hoeveel-heid publiciteit waarmee een zaak omringd is.
Het gegeven dat bij de aanpak van grote fraudezaken aan het zekerheids- en het strengheidsvereiste onvoldoende kan worden tegemoetgekomen, kan niet los worden gezien van de aanzienlijke hoeveelheid tijd die met de afdoening gemoeid is. Gemiddeld verstrijken bijna zes jaren tussen het begin van de opsporing en de onherroepelijke afdoening van de strafzaken jegens de hoofdverdachten. Behalve dat de lange doorlooptijd in een aantal gevallen geleid heeft tot een niet-ontvanke-lijkheidsverklaring van het OM vanwege overschrijding van de redelijke termijn, heeft de factor tijd de straftoemeting in aanzienlijke mate beïnvloed. Verstoppingen in de justitiële pijplijn doen zich vooral voor bij de gerechtshoven en bij de Hoge Raad. De tijd die benodigd is voor het uitwerken van rechterlijke uitspraken en de moeilijkheid voldoende zittingsruimte te reserveren, blijken voor aanzienlijke vertragingen te zorgen. De laatste factor is onlosmakelijk verbonden met het gemis aan gronden om verdachten in bewaring te stellen en lopende de justitiële afdoening gevangen te houden.
Dat de proceshouding van de verdachten een remmende werking op de doorloop-snelheid in grote fraudezaken heeft, komt vooral tot uiting in het veelvuldige gebruik
van de rechtsmiddelen hoger beroep en cassatie. Het indienen van bezwaarschriften tegen de dagvaarding of de kennisgeving van verdere vervolging, is ook een belang-rijke vertragingsfactor, al is sedert de inwerkingtreding van de Wet van 10 oktober 1988, S474, het aantal bezwaarschriftprocedures aanzienlijk afgenomen. Ten slotte halen verzoeken om schorsing of aanhouding van de behandeling de snelheid uit de strafrechtelijke procedure, waarbij het opvallend is dat de zittende magistratuur meestal genegen is dergelijke verzoeken te honoreren.
Ook de opsporingsonderzoeken zijn tijdrovend, al bevestigt de dossierstudie slechts ten dele het beeld dat deze per definitie langdurig van aard zijn. Weliswaar passeerde in acht fraudegevallen de opsporingsduur de grens van twee jaar, maar daar staat tegenover dat een kwart van de onderzoeken binnen een half jaar was afgerond, en meer dan de helft binnen een jaar. Cruciaal voor de omvang en de duur van het opsporingsonderzoek blijkt de vraag of de fraude bestempeld kan worden als een netwerk- of lijnconstructie. Opsporingsonderzoeken naar frauderende organisaties die zijn opgebouwd volgens het laatste stramien, duren in het merendeel van de gevallen beduidend korter. Overigens kan de ovj door gerichte sturing netwerk-constructies als het ware `doorknippen' en de organisatie van de onderzochte fraudeurs op die manier transformeren tot een lijnconstructie. In de dossiers zijn echter maar sporadisch aanwijzingen gevonden dat een fraude-ovj van die moge-lijkheden gebruik heeft gemaakt. Ook uit de onoverzichtelijke wijze waarop de meeste processen-verbaal waren opgebouwd, laat zich niet direct de sturende hand van een ovj afleiden.
Knelpunten
De vorige paragraaf is afgesloten met de conclusie dat het OM in de meestee fraude-zaken uit de dossierstudie aan sturing nauwelijks is toegekomen. De interviews met de ovj's die momenteel fraude in hun portefeuille hebben, wekken de indruk dat op dit punt inmiddels enige vooruitgang is geboekt. De ovj's geven namelijk zonder uitzondering aan veel waarde te hechten aan een overzichtelijke opbouw van het proces-verbaal en een vroegtijdige afbakening van het opsporingsonderzoek. Door reeds in het beginstadium vast te leggen welke feiten nader moeten worden onder-zocht, over welke periode het onderzoek zich moet uitstrekken en welke verdachten voor strafrechtelijke vervolging in aanmerking komen, beogen zij te voorkomen dat fraude-onderzoeken te grootschalig en onoverzichtelijk worden.
Willen de ovj's dat het opsporingsteam conform bovenstaande uitgangspunten handelt, dan is het zaak dat zij dicht tegen de opsporingsactiviteiten aankruipen en door middel van werkoverleg het onderzoek voortdurend op de juiste koers houden. Uit het feit dat afspraken over de maximale tijdsduur van het onderzoek slechts sporadisch worden gemaakt en de helft van de geïnterviewde ovj's onvoldoende tijd zegt te hebben om regelmatig contact met het opsporingsteam te onderhouden, kan worden opgemaakt dat menige fraude-officier nog steeds onvoldoende zicht weet te houden op de ontwikkeling van het onderzoek.
be-perkt door de te wensen overlatende organisatorische voorzieningen op de parket-ten. Een belangrijk knelpunt vormt de (veelal) gebrekkige administratieve onder-steuning binnen de fraude-units. Behalve dat als gevolg daarvan ovj's en parket-secretarissen met oneigenlijke taken worden opgezadeld, ontbreekt een deugdelijke vorm van procesbewaking. Teneinde overschrijding van termijnen en (andere) vorm-fouten - het dossieronderzoek wijst uit dat vooral bij het sluiten van het gerechtelijk vooronderzoek en het betekenen van de dagvaarding zo nu en dan onzorgvuldig gehandeld wordt - te voorkomen, is de noodzaak tot procesbeheersing evident. Ook in het rapport van de Stuurgroep Versterking Openbaar Ministerie (1993) wordt hierop gewezen.
Afgezien van de steun die zij van hun parketsecretarissen ondervinden, staan de ovj's die voor de aanpak van grote fraudezaken verantwoordelijk zijn, er meestal alleen voor. Het zich volledig vrij kunnen maken van andere werkzaamheden om in alle rust een grote fraudezaak voor te bereiden, is slechts een enkeling gegeven. Evenmin behoort het binnen de meeste parketten tot de standaardprocedures om een schaduw-ovj c.q. 'achtervanger' aan te wijzen, die, in geval van het plotsklaps wegvallen van de zaakofficier, de ontstane leemte aan kan vullen. Gezien het grote verloop binnen de fraude-units valt voor een dubbele bezetting het een en ander te zeggen, maar in de meeste arrondissementen is bij gebrek aan capaciteit van deze optie afgezien.
Een punt van zorg is de gebrekkige wijze waarop lopende zaken en, meer in het algemeen, kennis inzake fraude aan nieuwkomers wordt overgedragen. Nieuw-komers moeten meestal zelf hun weg zien te vinden in de 'fraudejungle' en worden vaker niet dan wel ingewerkt door hun voorgangers.
De dimensie van de ovj als 'manager' blijkt enigszins op gespannen voet te staan met diens hoedanigheid van magistraat als het gaat om de vraag of reeds in de opsporingsfase overleg moet worden gevoerd met vertegenwoordigers van het parket PG. Uit efficiency-overwegingen bestaat hier wel aanleiding toe: er wordt immers veelvuldig geappelleerd in grote fraudezaken en de advocaat-generaal (AG) zal bij tijdige consultatie minder snel voor onaangename verrassingen komen te staan. Hoewel vroegtijdig overleg met de AG's niet ten principale wordt afgewezen en in sommige arrondissementen de banden met het parket PG reeds zijn aangehaald, volharden de meeste fraude-ovj's in het bewaren van enige distantie tot de tweede lijn, een houding die onlosmakelijk verbonden is aan de beroepscultuur binnen het OM.
In de verhouding tot de rechters-commissarissen (RC's) lijkt evenwel de managers-dimensie weer de overhand te hebben. Gegeven de rol van de RC als onafhankelijke procesbewaker lijkt enige afstandelijkheid van het OM gepast. Niettemin opteren de meeste ovj's uit doelmatigheidsoverwegingen voor een actieve betrokkenheid van de RC's. Om dezelfde redenen wordt de inrichting van - veelal informele - fraudekamers toegejuicht: als belangrijkste vooruitgang wordt, naast de bundeling van ervarings-kennis binnen de zittende magistratuur, de grotere beschikbaarheid van zittings-ruimte genoemd.
justi-tiële afdoening van grote fraudezaken, namelijk het gebrek aan verwerkingscapaci-teit van de gerechtelijke instanties. Daar de beleidsmatige aandacht voor fraude de afgelopen jaren weer is toegenomen - onder meer tot uitdrukking komend in de werkzaamheden van de projectgroep Intensivering fraudebestrijding - is het zaak rekening te houden met de verwerkingsmogelijkheden van alle schakels in de straf-rechtelijke keten. Het gevaar is niet denkbeeldig dat het OM in het streven om meer fraudezaken strafrechtelijk af te doen, de capaciteit te veel op de opsporingsdiensten afstemt en te weinig oog heeft voor de verwerkingsmogelijkheden van de gerechte-lijke instanties. Daarmee zou voorbij worden gegaan aan het feit dat de `bottlenecks' in de strafrechtelijke afdoening van grote fraudezaken voor een deel voortvloeien uit de problemen die de rechtbanken en - in nog sterkere mate - de gerechtshoven en de Hoge Raad ondervinden bij het verwerken van het zakenaanbod.
Aanbevelingen
De afhandeling van grote fraudezaken neemt veel tijd in beslag. Vaak te veel tijd, want zoals we gezien hebben, is het tijdsverloop van grote invloed op de aard en strengheid van de strafrechtelijke interventie. De organisatorische knelpunten binnen de rechtsprekende instanties en het veelvuldige gebruik van rechtsmiddelen door de verdachten zijn factoren waarop het OM nauwelijks invloed kan uitoefenen. Dit neemt niet weg dat de staande magistratuur over een aantal mogelijkheden beschikt om de doorlooptijd in grote fraudezaken aanzienlijk te bekorten. Voordat deze opties worden besproken, dient te worden opgemerkt dat aan een aantal ervan reeds in het verleden is gerefereerd. Een van de meest opvallende conclusies van dit rapport is dan ook dat het OM zich wellicht beter bewust is geworden van haar tekortkomingen op fraudegebied, maar dat er in vergelijking met een decennium geleden in de praktijk betrekkelijk weinig vooruitgang is geboekt. Het is derhalve onvermijdelijk dat het onderstaande overzicht soms teruggrijpt op reeds eerder gedane aanbevelingen.
Om te beginnen is tijdwinst te boeken in de opsporingsfase: door gerichte sturing kan worden voorkomen dat opsporingsonderzoeken te veel uitdijen en te lang gaan duren. Bovendien zal als gevolg van een strakke regie de tenlastelegging zich als het ware vanzelf concipiëren, zodat ook voor dit punt minder tijd nodig is. Het verdient aanbeveling om elk opsporingsonderzoek vergezeld te doen gaan van een convenant met de betrokken opsporingsdiensten, waarin de strafbare feiten waarvoor bewijs-last moet worden verzameld, de verdachten, de periode waarover het onderzoek zich dient uit te strekken en de maximale duur van het opsporingsonderzoek zijn op-genomen. Frequent contact met leden van het opsporingsteam is een conditio sine qua non om grip te houden op de voortgang van het onderzoek. Elke opsporings-handeling zal op zijn meerwaarde moeten worden getoetst; in het bijzonder geldt dit voor het gebruik van bijzondere dwangmiddelen als de huiszoeking en het indienen van internationale verzoeken om rechtshulp.
Ter verhoging van de doorloopsnelheid biedt ook het tijdig reserveren van zittings-ruimte - vooral bij gerechtshoven - het nodige soelaas. Daarbij zal per geval bekeken
moeten worden of het raadzaam is de strafzaken van meer verdachten in samenhang aan te brengen dan wel op een individuele behandeling aan te sturen. Zeker in het geval dat een der verdachten de gerechtelijke afdoening traineert, dient niet te star aan een gemeenschappelijke behandeling ter terechtzitting vastgehouden te worden.
Op verzoeken van de verdediging tot aanhouding of schorsing van de behandeling ter terechtzitting kan door het OM tot op zekere hoogte worden geanticipeerd door advocaten in een eerder stadium de beschikking te geven over de essentiële stukken en op voorhand na te gaan welke getuigen zij eventueel nog willen horen.
Gezien de tijd die nodig is voor het uitwerken van gerechtelijke uitspraken doet het OM er goed aan de zittende magistratuur te stimuleren om extra inspanningen op dit gebied te leveren. De Stuurgroep Versterking Openbaar Ministerie (1993) heeft dien-aangaande reeds opgemerkt dat erop moet worden toegezien dat appelzaken tijdig worden aangeleverd. In het verlengde hiervan ligt een tweetal aanbevelingen. In de eerste plaats dient het eerstelijns-OM na de afdoening in eerste aanleg onverwijld een schaduwdossier ter beschikking te stellen aan het parket PG. Het tweedelijns-OM zal vervolgens de vinger aan de pols moeten houden en enige druk op de rechtbank moeten uitoefenen indien het uitgewerkte vonnis te lang op zich laat wachten. Mutatis mutandis geldt hetzelfde voor de afdoening door het gerechtshof. Daarnaast dient te worden benadrukt dat het OM de zittende magistratuur in aanzienlijke mate tegemoet kan komen door optimaal gebruik te maken van de automatiserings-mogelijkheden die tegenwoordig voorhanden zijn. In het bijzonder wordt daarbij gedoeld op de handreiking die aan rechters kan worden gedaan door de tenlaste-legging, het proces-verbaal en het requisitoir ook op diskette aan te leveren.
Bovenstaande aanbevelingen moeten worden opgevat als versterking van de 'proces-bewaking'. Dit facet dient volgens de Stuurgroep Versterking Openbaar Ministerie (1993) een centrale plaats in te nemen bij de verwerking van zaken. Zonder een deugdelijke administratieve onderbouw is genoemd uitgangspunt echter niet te verwezenlijken. In de meeste fraude-units blijkt de administratieve ondersteuning dusdanig te wensen over te laten dat versterking daarvan hoog op de prioriteitenlijst moet worden gezet. Het strekt tot aanbeveling een of meer administratieve mede-werkers als procesbewakers aan te stellen. Zij dienen, in overleg met de parketsecre-taris, de ovj voortdurend op de hoogte te houden van de te nemen strafvorderlijke stappen. Het geautomatiseerde systeem Compas is hierbij het hulpmiddel bij uitstek. De betrokkenheid van de administratieve medewerkers zou echter verder moeten gaan dan signaleren en waarschuwen. Er is voor hen ook een belangrijke taak weggelegd bij de dossiervorming, de executie en het beheer van in beslag genomen goederen. Zeker nu als gevolg van de sedert een jaar vigerende 'plukze'-wetgeving de mogelijkheden tot inbeslagneming aanzienlijk zijn uitgebreid, is de aanstelling van een medewerker die de 'administratieve afwikkeling' van inbeslag-nemingen bewaakt, het overwegen waard.
Behoudens veranderingen binnen de administratie is de organisatie van de fraude-units in een aantal andere opzichten voor verbetering vatbaar. Zo zal, analoog aan de opvattingen van de Stuurgroep Versterking Openbaar Ministerie (1993), de
`eilandenstructuur' moeten worden verlaten en meer in teamverband worden ge-werkt. Van een organisatie van professionals, die over een grote mate van individuele zelfstandigheid beschikken en die gedijen in een non-interventiecultuur, zal gewerkt moeten worden in de richting van een professionele organisatie waarbinnen mede-werkers aanspreekbaar zijn op hun verantwoordelijkheden. Voor de aanpak van grote fraudezaken gaat de gedachte uit naar de oprichting van projectteams. Behalve de administratieve medewerkers en een parketsecretaris maken twee ovj's en een AG (of diens beleidsmedewerker) deel uit van een dergelijk team. Een van de officieren fungeert als projectleider, diens collega vervult de rol van aanspreekpunt en 'achter-vanger'. Behalve dat hiermee het inzicht in elkaars aanpak wordt vergroot, is conti-nuïteit in de afhandeling van de zaak gewaarborgd. Immers, mocht de projectleider onverhoopt wegvallen, dan kan de achtervanger de zaak zonder al te veel moeite overnemen. De aanwezigheid van een vertegenwoordiger van het tweedelijnsparket staat garant voor een betere afstemming tussen de behandeling in eerste en tweede aanleg. Doordat in een vroeg stadium voor alle betrokkenen duidelijk is waarop wordt aangestuurd, zowel wat betreft de tenlastelegging als de te vorderen straf, wordt de kans op onaangename verrassingen bij de behandeling in hoger beroep aanzienlijk verkleind.
Wil de bovenstaande aanbeveling in de praktijk kans van slagen hebben, dan is het noodzakelijk dat alle betrokkenen structureel voor hun aandeel in het projectteam worden vrijgemaakt. Zo moeten aan het aanwijzen van achtervangers consequenties van formatietechnische aard verbonden worden. Het gevolg is natuurlijk wel dat de ovj's in kwestie voor andere zaken minder inzetbaar zijn. Om dit
capaciteits-probleem het hoofd te bieden hoeft niet direct gedacht te worden aan het aanstellen van meer fraude-officieren, maar veeleer aan het herschikken van de thans ter beschikking staande menskracht. Met deze gedachte wordt aangehaakt bij de door de Stuurgroep Versterking Openbaar Ministerie (1993) verwoorde visie dat het OM als instituut van alle markten thuis moet zijn, maar dat dit niet impliceert dat de parket-ten de beschikking hebben over alle mogelijke specialismen. Gezien het verschil in strafrechtelijke bedrijvigheid tussen de arrondissementsparketten, verdient het aanbeveling de mogelijkheid te onderzoeken om de aanpak van grote fraudezaken in sommige ressorten onder te brengen in één centrale fraude-unit.
Het idee van projectteams heeft als bijkomend voordeel dat ovj's die nog niet vol-doende met fraude zijn ingevoerd, in de hoedanigheid van achtervanger aan de materie kunnen ruiken alvorens zelf als projectleider op te treden. Ten behoeve van de kennisoverdracht is het daarenboven het overwegen waard een vademecum c.q. losbladig handboek te ontwikkelen. Ervaringskennis wordt daarmee vastgelegd en het leervermogen van de leden van het OM navenant vergroot. De aandacht in een dergelijk handboek zou enerzijds gericht moeten zijn op het fenomeen fraude en haar verschijningsvormen en anderzijds op de lering die getrokken kan worden uit strafrechtelijke afdoeningen in het verleden. Hoewel plannen voor de ontwikkeling van een vademecum binnen het OM reeds langer bestaan, is de uitvoering door gebrek aan tijd nimmer ter hand genomen. De resultaten van het onderhavige onderzoek geven voldoende aanleiding de koe nu definitief bij de horens te vatten.
Behalve de ontwikkeling van een losbladig handboek doet het OM er goed aan exper-tise in huis te halen waarover men momenteel in onvoldoende mate de beschikking heeft. Daarbij gaan de gedachten in het bijzonder uit naar een accountant en een jurist die goed thuis is in het burgerlijk (proces) recht. Met de inbreng van deze deskundigen kunnen de projectteams in tweeërlei opzicht hun voordeel doen. In de eerste plaats worden de mogelijkheden vergroot om het opsporingsonderzoek te sturen. De fraude-ovj's, die in beginsel strafrechtelijk zijn georiënteerd, kunnen ten aanzien van vraagstukken van financiële en civielrechtelijke aard binnen het parket op eigen deskundigen terugvallen. Dit maakt de fraude-ovj's niet alleen minder afhankelijk van de opsporingsambtenaren, het stelt hen tevens in staat de 'voors' en 'tegens' van bepaalde onderzoeksactiviteiten beter tegen elkaar af te wegen. Het tweede voordeel dat aan het aantrekken van bedoelde deskundigen verbonden is, schuilt in de verruimde mogelijkheden om de in het proces-verbaal neergelegde opsporingsresultaten kritisch tegen het licht te houden. Zeker gezien de accent-verschuiving die thans wordt beoogd in de richting van een buitgerichte aanpak, is het zaak dat het OM over voldoende expertise beschikt om na te kunnen gaan of de financiële rapportages van de opsporingsinstanties op voldoende pijlers rusten.
Tot slot zij gewezen op het belang van een deugdelijke registratie op de parketten. Ter vergroting van het inzicht in de aard en het aantal fraudeseinen dat bij het OM binnenkomt (de invoerzijde), de wijze waarop dele seinen worden verwerkt tot 'produkten' (de doorvoerzijde) en de wijze rwaarop de produkten het strafrechtelijke bedrijf weer verlaten (de uitvoerzijde) strekt het inrichten van een geautomatiseerd registratiesysteem tot aanbeveling. Waar nu nog arbeidsintensieve dossierstudies nodig zijn om de inspanningen en resultaten op het gebied van de fraudebestrijding in kaart te brengen, kunnen de relevante data met behulp van een informatie-systeem betrekkelijk eenvoudig boven tafel worden gehaald. Het in het arrondisse-ment Rotterdam ontwikkelde Fraude Informatie Systeem kan blijkens een recent i verschenen evaluatierapport (Oppelland, 1993) als voorbeeld, dienen voor de overige
parketten. Daarbij dient, zoals Oppelland terecht constateert, wel in ogenschouw genomen worden dat het voor een optimaal gebruik van een gecomputeriseerd systeem noodzakelijk is dat parketmedewerkers het systeem blijven voeden en onderhouden.
Vraagstelling en verantwoording
1.1 Aanleiding tot het onderzoek
De afgelopen decennia is het openbaar ministerie (OM) in toenemende mate belast met de handhaving van wetgeving op beleidsterreinen die weinig of geen verwant-schap hebben met het traditionele strafrecht. Een van die terreinen is de bestrijding van fraude. Ging de aandacht van het OM in de jaren zeventig vooral uit naar sociale-zekerheidsfraude, gedurende de jaren tachtig werden ook de nodige inspanningen geleverd op het gebied van de grote ondernemers- en belastingfraudes. In deze periode genoot fraude een ongekende maatschappelijke en politieke belangstelling: justitiële acties tegen Slavenburgs Bank, het ABP, Uniser, het schoonmaakbedrijf Booy Clean en enkele andere ondernemingen trokken veel publiciteit en verhoogden zowel binnen als buiten justitie het 'fraudebewustzijn'.
Uit diverse de casestudies met betrekking tot de aanpak van grote fraudezaken (bv. De Roos, 1983; Brants, 1988) komt het beeld naar voren dat het OM, dat als vervol-gende instantie en leider van het opsporingsonderzoek de belangrijkste tegenspeler van de frauderende partijen zou moeten zijn, vaak niet in staat is de opponenten in strafrechtelijke zin schaakmat te zetten. Een zaak die, ondanks de intensieve betrok-kenheid van het OM, ongetwijfeld tot deze beeldvorming heeft bijgedragen, was de ABP-zaak. De vrijspraak in hoger beroep van de twee hoofdverdachten was niet in overeenstemming met de (mede als gevolg van de zeer grote aandacht van de media) gewekte verwachtingen bij het publiek. Zo schreef de Volkskrant: 'Er bestaat nauwe-lijks twijfel over dat er is gerommeld, maar het wettig en overtuigend bewijs van gerotzooi kan door het OM niet worden geleverd' (Ten Geleide, 8 juli 1988).
Na de golf van negatieve publiciteit over de in fraudezaken geboekte resultaten be-sloot de vergadering van procureurs-generaal in 1988 tot het verrichten van een onderzoek naar het verloop van grote fraudezaken. Bij het onderzoek zou de nadruk moeten liggen op de vraag welk gedeelte van de belangrijke fraudezaken onbestraft blijft en waarom. Bovendien moest duidelijk worden welke belasting deze fraude-zaken vormen voor het OM en welke problemen zich in de opsporingsfase voordoen. Met het opstellen van een onderzoeksplan werd evenwel nog gewacht, omdat de resultaten van het project 'frauderegistratie' wellicht antwoord op de gestelde vragen zouden kunnen geven. Dit project is halverwege de jaren tachtig op initiatief van het OM van start gegaan. Doel van het project is inzicht verschaffen in de problemen die zich voordoen in de verwerkingsketen van het politiële en justitiële bedrijf voor zover dit de ontdekking en de afhandeling van (mogelijke) fraudezaken betreft. Aan het project ligt de gedachte ten grondslag dat een effectief fraudebestrijdingsbeleid pas mogelijk is wanneer een totaalbeeld voorhanden is van de invoer, doorvoer en uitvoer van fraudeseinen en -zaken. Blijkens het eindrapport van het experiment frauderegistratie (Van Duyne, 1986) en verschillende, later in de tijd, verschenen
stukken binnen het ministerie van Justitie kon het project frauderegistratie ten tijde van de aanvang van dit onderzoek maar gedeeltelijk geslaagd genoemd worden. Vooral op het terrein van de ondernemersfraude was een goede registratie niet van
de grond gekomen. Bovendien kon dit project geen inzicht bieden in de betrokken-heid van het OM bij juist de grote fraudezaken, vandaar het verzoek aan het WODC om op dit gebied nader onderzoek te doen.
In 1989 heeft het WODC een onderzoekvoorstel gedaan aan de vergadering van procureurs-generaal, waarna het onderzoek in 1990 van start is gegaan. 1.2 Het begrip 'grote fraudezaken'
Het is geen gemakkelijke opgave om het begrip `grote fraudezaak' op een bevredi-gende wijze te operationaliseren. Het probleem dat zich hier voordoet, heeft betrek-king op zowel de term `fraude' als het adjectief `grote'. Fraude is geen juridisch begrip, maar een verzamelnaam voor strafbaar gestelde gedragingen van uiteen-lopende aard, zoals oplichting, verduistering, bedrog, eenvoudige en bedrieglijke bankbreuk, valsheid in geschrifte, enz. Volgens Van Duyne (1983) is fraude een verzamelbegrip voor allerhande valsheids- of bedrogsmisdrijven. Reyntjes (1988)
definieert fraude als elke combinatie van delicten waarbij men zichzelf of een ander door misbruik van vertrouwen op bedrieglijke wijze probeert te bevoordelen. Niet alleen ontbreekt een eenduidige definitie van het begrip fraude, ook bestaat geen consensus over wat er onder een 'grote' zaak verstaan moet worden. Ter nadere begripsbepaling kunnen criteria van uiteenlopende aard worden aangelegd, zoals de geschatte omvang van de schade, de complexiteit van een bepaalde zaak, de hoe-veelheid publiciteit waarmee een zaak omringd is, het aantal personen dat bij de fraude betrokken is, enz. Ten behoeve van de selectie van fraudezaken werd in onderhavig onderzoek aansluiting gezocht bij de criteria van de Werkgroep-Roelsel. Voor nadere bestudering kwamen alleen die fraudezaken in aanmerking waarin:
1 de gedragingen beantwoordden aan de delictsomschrijving van ten minste een van de wetsartikelen: 225-227 WvSr., 326/326a WvSr., 340-344 WvSr., 348 WvSr., 140 WvSr., 1731173a/ 173b WvSr., artikel 68 Algemene Wet Rijksbelastingen (AWR) en artikelen uit de Algemene Wet inzake douane en accijnzen (AWDA);
2 gehandeld werd in georganiseerd verband binnen het reguliere economische verkeer;
3 rookgordijnen om het frauduleuze handelen waren opgetrokken, teneinde daar-mee de schijn van legitimiteit te wekken;
1 Deze werkgroep - vernoemd naar haar voorzitter, mr. P.M. Roelse - werd ingesteld op instigatie van de vergadering van de voorzitters van de Ressortelijke Werkgroep Fraude (Refraucom) naar aanleiding van een verzoek vanuit de vergaderingvan procureurs-generaal (d.d. 29 juni 1988) om een inventarisatie en analyse van grote en majeure fraudezaken ter hand te nemen. Op 22 oktober 1988 presenteerde de werkgroep een conceptplan van aanpak. Geadviseerd werd om het onderzoek uitte besteden, aangezien een dergelijk project te veel beslag zou leggen op de leden van het om. Uit het feit dat het onderhavige onderzoek afkomstig is uit de koker van het WODC, kan worden opgemaakt dat dit advies ook is opgevolgd.
4 sprake was van een voortdurend handelen, strekkende ter financiële benadeling van overheid, bedrijven en/of particulieren;
5 een of meer personen in een leidinggevende functie binnen de organisatie betrokken waren bij het handelen;
6 een aanzienlijke opsporingsinspanning noodzakelijk was om de strafbare feiten aan het licht te brengen;
7 het schadebedrag één miljoen gulden te boven ging.
Als gevolg van bovenstaande uitgangspunten is een aantal fraudegevallen met een hoge schadepost in dit onderzoek buiten beschouwing gebleven. Zo werd de boek-houder die door middel van een administratieve malversatie zich miljoenen guldens onrechtmatig had weten toe te eigenen, niet aangemerkt als `groot fraudeur'. Even-min mochten vervalsers van waardepapieren aanspraak maken op deze titel. Welis-waar werkten deze laatsten in georganiseerd verband, maar zij wekten nimmer de schijn op legitieme wijze aan het economische verkeer deel te nemen en evenmin was een aanzienlijke opsporingsinspanning vereist om hun strafbare gedrag bloot te leggen. Het laatste argument is tevens doorslaggevend geweest voor de beslissing om een aantal visserijfraudes buiten bereik van het onderzoek te houden: het aan het licht komen van deze gevallen was namelijk veeleer het gevolg van reguliere administratieve controle-activiteiten dan van intensieve opsporing.
Om het soort van fraudezaken dat in dit onderzoek onderwerp van studie is geweest, nader te concretiseren, verdient het aanbeveling aansluiting te zoeken bij twee andere begrippen uit de literatuur. Grote fraude roept associaties op zowel met het door Van de Bunt (1992) gehanteerde begrip `organisatiecriminaliteit' als met de door Van Duyne e.a. (1990) genoemde `misdaadondernemingen'. Organisatiecrimi-naliteit - beter bekend onder de Engelse term corporate crime - duidt op misdrijven die individueel of groepsgewijs door leden van een gerespecteerde en bonafide orga-nisatie worden gepleegd binnen het kader van de uitoefening van organisatorische taken (Van de Bunt, 1992). Deze ondernemers richten zich primair op voortzetting van hun bedrijf, maar om dit doel te bereiken overschrijden zij de grens tussen niet-strafbaar gesteld misbruik en overtreding van de wet. Eenmaal op dit hellende vlak beland, is de stap naar verder frauderen ten eigen bate niet zo groot meer. Juist de fraudezaken die halverwege de jaren tachtig zoveel ophef veroorzaakten (Uniser, ABP, Slavenburg, Ajax en andere frauderende voetbalverenigingen, enz.) kunnen onder deze noemer gebracht worden.
In schril contrast met de positie die de van origine bonafide ondernemer inneemt binnen het economische bestel, bedient de misdaadondernemer zich slechts van witte voorgevels om binnen zo kort mogelijke tijd op misdadige wijze zo veel moge-lijk winst te maken. Het voortbestaan van de onderneming zal hem daarbij verder een zorg zijn. De fraudeurs in kwestie hebben meestal op misdaadgebied hun sporen reeds ruimschoots verdiend en beschikken over aanzienlijke strafbladen. Van Duyne e.a. (1990) onderscheiden twee marktgebieden waarop misdaadondernemers hun activiteiten ontplooien: de verboden goederen- en de verboden dienstenmarkt. Het eerste marktgebied omvat onder meer de handel in drugs en wapens en blijft in het kader van dit onderzoek buiten beschouwing. Op de verboden dienstenmarkt
daar-entegen treffen we diverse schoolvoorbeelden aan van wat in dit onderzoek als grote fraude is aangemerkt: BTW- en EG-zwendel, flessentrekkerij, beleggingsfraude, koppelbazerij, enz.
In dit rapport zal het hierboven uiteengezette onderscheid tussen de misdaadonder-neming en organisatiecriminaliteit verder worden aangehouden. We realiseren ons daarbij overigens wel dat tussen beide fenomenen een grensgebied bestaat. De mate van respectabiliteit en bonafiditeit van een onderneming is immers niet altijd een-duidig vast te stellen. Slechts die zaken waarin voldoende aanwijzingen voorhanden zijn dat de ondernemingen in kwestie als bonafide kunnen worden aangemerkt, zijn daarom onder de noemer organisatiecriminaliteit gebracht. In paragraaf 2.3 komen we op deze materie terug.
1.3 Afbakening van het onderzoeksterrein
Het zicht dat het OM heeft op de omvang van het fraudeprobleem is beperkt. Aange-zien de input van zaken afhankelijk is van de bereidheid bij andere instanties/perso-nen om vermoedens van fraude te melden, is het onvermijdelijk dat een deel van de gepleegde fraude onbekend blijft. Maar zelfs als een fraudesignaal wordt afgegeven bij het OM, zal dat in een groot aantal gevallen niet tot een opsporingsonderzoek leiden. Bij gebrek aan voldoende prioriteit en/of onderzoekcapaciteit zal aan een dergelijk signaal geen vervolg gegeven kunnen worden.
Van belang is de vraag in hoeverre het OM in staat is de instroom van grote fraude-zaken te sturen. Uit diverse bronnen (bv. Van de Bunt en Peek, 1987; Stuurgroep Versterking Openbaar Ministerie, 1993) kan worden opgemaakt dat er in dit verband een spanningsveld bestaat tussen het beleidsstreven van het OM en de dagelijkse praktijk: fraudezaken blijken veeleer in te stromen op basis van reactief optreden naar aanleiding van aangiften, signalen en meldingen van benadeelden dan dat fraude-officieren de instroom kunnen sturen op basis van beleidsvoornemens. Om meer inzicht te verwerven in het voorportaal van de strafrechtelijke keten werd nader onderzoek wenselijk geacht, maar zoals reeds eerder is opgemerkt, ontbrak het voor een dergelijke studie aan een deugdelijke registratie op de parketten. Juist ten aanzien van grote fraudezaken doet dit gemis zich extra voelen, aangezien in dit soort van zaken uit efficiëntie-overwegingen al in een zo vroeg mogelijk stadium moet worden beslist welke zaken en feiten voor nader onderzoek in aanmerking komen. Wanneer dergelijke beslissingen niet worden geregistreerd - hetgeen ten tijde van de start van dit project het geval was - valt onmogelijk na te gaan hoeveel signalen de parketten bereiken (de invoerzijde) en welke factoren een rol spelen om een bepaalde zaak te laten rusten dan wel uit te spitten en te vervolgen (de door-voerzijde).
Het gebrek aan bronnen met betrekking tot de invoerzijde heeft ertoe geleid dat de studie zich uitsluitend heeft gericht op zaken die tot een strafrechtelijke vervolging hebben geleid. Uit het bovenstaande mag worden afgeleid dat het hier waarschijnlijk slechts een klein gedeelte van het totale aantal grote fraudezaken betreft.
selecteren van fraudegevallen. Bij het zoeken naar grote fraudezaken zijn namelijk de administraties van de parketten procureur-generaal (PG) als ingang gekozen. Doorslaggevend voor deze keuze waren argumenten van zowel praktische als weten-schappelijke aard. De aanpak stelde de onderzoekers in staat om strafzaken in eerste èn in tweede aanleg retrospectief te analyseren. Daar binnen het OM regelmatig gerept wordt over knelpunten die er zouden bestaan tussen de eerste en de tweede lijn (onder andere Fransen, 1989) bood deze werkwijze een uitgelezen mogelijkheid om helderheid op dit terrein te scheppen. Tevens kon worden nagegaan welke consequenties de steeds nauwer wordende flessehalzen in het justitiële systeem (Van de Bunt en Van Duyne, 1983) hebben voor het OM en voor de looptijd van de gehele strafrechtelijke procedure.
De keuze om slechts zaken onder de loep te nemen die tot een uitspraak in hoger be-roep hebben geleid, vloeide ook voort uit de overweging dat het aantal zaken die bij de parketten PG jaarlijks worden ingeschreven, aanzienlijk geringer is dan het aantal strafzaken die bij de arrondissementsparketten worden geregistreerd. Aangezien grote fraudezaken niet als zodanig in een parketregister worden vastgelegd, moest voor een eerste schifting de gehele administratie over twee jaren (zie verderop) -worden nagelopen. Het spreekt voor zich zelf dat een dergelijke exercitie beter uitvoerbaar is naarmate het aantal te bestuderen inschrijfkaarten geringer is. Een van de consequenties van de gekozen selectiewijze is dat de grote fraudezaken waarbij alle verdachten het instellen van hoger beroep achterwege hebben gelaten, ontbreken. Indien het hier om een groot aantal zaken zou gaan, zouden vraagtekens geplaatst kunnen worden bij de generaliseerbaarheid van de resultaten. Het onder-zoek zou dan immers slechts een niet-representatief deel van alle gevallen die voor de strafrechter komen, bestrijken. Afgaande op geluiden uit de praktijk en enkele be-schouwingen in de literatuur (onder andere Van de Bunt en Van Duyne, 1983) hoeft voor een dergelijke vertekening van de sociale werkelijkheid echter niet gevreesd te worden: het instellen van hoger beroep blijkt in grote fraudezaken eerder regel dan uitzondering. Waarschijnlijk is dan ook maar een gering aantal van de grote fraude-zaken die het OM vervolgenswaardig acht, als gevolg van de wijze van selecteren buiten bereik van het onderzoek gebleven.
1.4 Onderzoeksvragen
Aan het onderzoek lagen drie vragen ten grondslag:
1 Wat zijn de activiteiten die door het OM in grote fraudezaken worden ontplooid? 2 Wat zijnde resultaten waartoe deze inspanningen hebben geleid?
3 Welke factoren bemoeilijken dan wel bevorderen een geslaagde aanpak van grote fraudezaken?
Ten aanzien van de eerste vraag dient de reeds eerder genoemde restrictie in acht genomen te worden dat het onderzoek zich alleen heeft uitgestrekt tot grote fraude-zaken waarin het OM tot vervolging is overgegaan. Wat de tweede onderzoeksvraag betreft, zij opgemerkt dat geen pogingen zijn ondernomen om criteria aan te leggen waaraan getoetst zou kunnen worden of een zaak al dan niet geslaagd genoemd mag
worden. Het vaststellen van dergelijke succesindicatoren is om meer dan een reden een hachelijke zaak. Aangezien grote fraudes gekenmerkt worden door de betrok-kenheid van een groot aantal verdachten, die ieder een eigen rechtsgang doorlopen, zijn algemene conclusies over de afloop van de zaak als zodanig vaak moeilijk te trekken. Zelfs de gevallen waarin ten aanzien van alle hoofdverdachten een noemenswaardige strafrechtelijke reactie achterwege is gebleven, hoeven niet per definitie als mislukt te worden beschouwd. Ook niet direct waarneembare effecten kunnen in de beschouwing worden meegenomen. Zo heeft de zaak Slavenburg ondanks de te wensen overlatende resultaten in enge zin, belangrijke jurisprudentie opgeleverd; daarnaast heeft de hoeveelheid publiciteit waarmee deze zaak was omringd, wellicht invloed gehad op de (moraal in de) bankwereld.
Teneinde toch een oordeel te kunnen vellen over de resultaten die geboekt worden bij de strafrechtelijke aanpak van grote fraudezaken, is aansluiting gezocht bij de uitgangspunten van het in 1990 door het OM gepresenteerde beleidsplan Strafrecht met beleid. In dit beleidsplan wordt erop gewezen dat de kwaliteit van de straf-rechtspleging niet zozeer bepaald wordt door de hoeveelheid op te sporen en te bestraffen normschendingen, maar door de effectiviteit van het optreden. Met in-achtneming van de primaire eis van rechtsgehalte zou het strafrechtelijke optreden van het OM steeds aan drie kwaliteitseisen moeten voldoen: snelheid, zekerheid en strengheid. Aan deze eisen is het optreden van het OM in grote fraudezaken getoetst, waarbij aan de tweede eis overigens - noodgedwongen - een andere invulling is gegeven: in het beleidsplan wordt met de zekerheidseis gedoeld op de kans dat op een strafbaar feit ook een strafrechtelijke reactie volgt. Omdat over de input van grote fraudezaken geen gegevens bekend zijn, wordt met het begrip zekerheid in dit onderzoek gedoeld op de kans dat een eenmaal door het OM in gang gezet onder-zoek ook heeft geleid tot een strafrechtelijke vervolging en een veroordeling. Boven-dien moet worden bedacht dat het snelheidscriterium in dit rapport niet alleen als kwaliteitseis naar voren komt. De snelheid waarmee een zaak wordt afgehandeld, is namelijk in belangrijke mate van invloed op de strengheid van de rechterlijke beslissing. De afhandelingsduur van een zaak is dus niet alleen een criterium waar-aan de effectiviteit van het strafrechtelijk optreden getoetst kan worden; het is tevens een belangrijke verklarende factor voor de strengheid van de strafrechtelijke interventie.
Ook de beantwoording van de derde onderzoeksvraag is aan enige beperkingen onderhevig. Aangezien de data vooral verzameld zijn door middel van bestudering van dossiers - zie paragraaf 1.5.1 - is slechts in beperkte mate inzichtelijk geworden op welke wijze de ovj het opsporingsonderzoek heeft gestuurd en hoe het samenspel tussen het OM en het opsporingsteam en tussen de opsporingsambtenaren onder-ling is verlopen. Weliswaar zijn met het oog hierop met vijf leden van het OM, die een aantal fraudezaken uit de dossierstudie uit eigen ervaring kenden, aanvullende ge-sprekken gevoerd, maar. algemene conclusies omtrent knelpunten in de opsporings-praktijk zijn daaraan nauwelijks te verbinden. Door middel van gesprekken met ovj's die momenteel fraude in hun portefeuille hebben, is gepoogd deze lacune enigszins aan te vullen.
1.5 Methoden van onderzoek 1.5.1 Dossierstudie
Het onderzoek is in 1990 gestart met een selectie van fraudezaken binnen alle par-ketten PG. Als selectiejaar is in eerste instantie 1987 gekozen: beoogd werd alle grote fraudezaken, waarvan ten minste een van de verdachten in dat jaar werd geregis-treerd, nader te bestuderen. De keuze voor 1987 vloeide voort uit de verwachting dat de in dat jaar ingeschreven appelzaken drie jaar later waren afgehandeld.
Wegens personele wijzigingen in het onderzoeksteam heeft het onderzoek in 1991 enige tijd stilgelegen, waarna begin 1992 de draad weer is opgepakt. Inmiddels was het besluit genomen ook grote fraudezaken in het onderzoek te betrekken, waarvan ten minste een van de verdachten in 1990 was ingeschreven bij de gerechtshoven. Behalve dat hierdoor fraudegevallen van recentere datum konden worden bestu-deerd, werd de mogelijkheid geschapen de aanpak van fraudezaken uit 1987 op een aantal punten te vergelijken met die uit het selectiejaar 1990.2
De selectie van de strafzaken bij de gerechtshoven vond plaats aan de hand van de inschrijfkaarten in het parketregister. Grote fraudezaken bleken op basis van de op deze kaarten aangegeven ten laste gelegde strafbare feiten betrekkelijk eenvoudig traceerbaar. In de regel ging het in de tenlastelegging om een combinatie van de in paragraaf 1.2 genoemde wetsartikelen. Na een eerste grove selectie met behulp van de kaartenbak werden de (schaduw) dossiers geraadpleegd teneinde definitief vast te stellen welke zaken voor nadere bestudering in aanmerking kwamen.
De inschrijfkaarten in het parketregister hebben betrekking op de rechtsgang van individuele verdachten. De informatie afkomstig uit de dossiers van deze verdachten was niet toereikend om een duidelijk beeld te krijgen van het verloop en de afloop van de gehele zaak. Dit laatste werd wel nadrukkelijk beoogd. Het doel was om ten aanzien van elke grote fraude een overzicht te verkrijgen van het gehele conglome-raat van feiten en personen. Dit uitgangspunt impliceerde dat na het inwinnen van de informatie omtrent een individuele verdachte doorgezocht diende te worden naar alle medeverdachten. Uit het hoofddossier werden de namen gehaald van de per-sonen die als medeverdachten werden verhoord, alsmede alle genoemde rechts-personen. Vervolgens werd van deze personen een uittreksel uit het documentatie-register van de Justitiële Documentatiedienst opgevraagd. Hieruit konden de parket-nummers van de betrokkenen worden gedestilleerd, waarna hun dossiers werden opgevraagd bij de rechtbanken.3 Aan de hand van het hoofddossier plus alle
recht-2 Dergelijke vergelijkingen worden heikel wanneer zou blijken dat een groot aantal zaken uit 1990 pas bij het hof werd geselecteerd na terugverwijzing door de Hoge Raad. De opsporingsonderzoeken In deze fraudegevallen zouden dan immers uit dezelfde periode kunnen dateren als die uit 1987. Voor ernstige vertekening in bovenbedoelde richting hoeft echter niet gevreesd te worden. Van de verdachten uit 1987 werd ruim 90% Ingeschreven bij de rechtbank in de periode 1982 t/m 1986. De verdachten uit het selectie-jaar 1990 werden voor het merendeel (70%) ingeschreven in de jaren 1987 t/m 1989.
3 De verdachten die onbekend zijn bij de Justitiële Documentatiedienst, werden ook nog op naam gezocht in de kaartenbakken bij de rechtbanken.
bank- en sepotzaken ontstond een compleet beeld van iedere grote fraudezaak. Op 1 april 1993 werd de dataverzameling van de dossierstudie afgesloten. In de straf-zaken tegen 18 verdachten was op dat moment nog geen eindbeslissing genomen. In het dossieronderzoek zijn twee verschillende vragenlijsten gebruikt. In de ene vragenlijst werden gegevens verzameld die betrekking hadden op het onderzoek in het betreffende fraudegeval; deze werd de zakenlijst genoemd. In de andere lijst, de zogeheten verdachtenlijst, waren vragen opgenomen over de procesgang van de individuele verdachten. Grosso modo geeft een inventarisatie van de zakenlijsten inzicht in de onderzoekshandelingen die door het OM en de opsporingsdiensten in grote fraudezaken zijn verricht. De gegevens uit de verdachtenlijsten laten zien wat de strafrechtelijke resultaten zijn van deze verrichtingen.
De zakenlijst bestond uit 31 vragen, waarin aan de orde kwamen: - aanleiding voor het opsporingsonderzoek;
- samenstelling van het opsporingsteam; - aard en aantal onderzoekshandelingen; - aard en beschrijving van de fraude; - schadebedrag.
De verdachtenlijst bestond uit 65 vragen met de onderwerpen: - de rol van de verdachte;
- duur en inhoud van het gerechtelijk vooronderzoek (gvo) tegen de betrokken verdachte;
- toegepaste dwangmiddelen in het opsporingsonderzoek en het gvo tegen de verdachte;
- duur en verloop van procesgang van de verdachte; - afdoening van de strafzaak tegen deze verdachte.
De dossiergegevens zijn voornamelijk kwantitatief - met behulp van het Statistical Package for the Social Sciences (SPSS) -'verwerkt en geanalyseerd. Dei analyses zijn, op een enkele uitzondering na, uitgevoerd op het niveau van de beschrijvende statistiek.
Er zijn 43 grote fraudezaken (hierna ter onderscheid van de afhandeling van straf-zaken van individuele verdachten soms aangeduid als fraudegevallen of fraudes) bij de gerechtshoven geselecteerd. Hierbij waren in totaal 695 verdachten betrokken. Uit het selectiejaar 1987 stammen 22 fraudegevallen, uit 1990 21.
In het rapport wordt een onderscheid gemaakt tussen hoofdverdachten en mede-verdachten. Naar de afhandeling van de zaken van de hoofdverdachten is om begrij-pelijke redenen de meeste aandacht uitgegaan. Het onderscheid tussen typen van verdachten is gebaseerd op de visie van de opsporingsinstanties: de personen die in het proces-verbaal als belangrijkste verdachten werden aangemerkt, zijn benoemd tot hoofdverdachten. Slechts in twee strafzaken spoorden de opvattingen van het opsporingsteam en de ovj over de rol van een verdachte in een fraudezaak niet met elkaar. Binnen de 43 geselecteerde fraudegevallen zijn uiteindelijk 96 personen als hoofdverdachten aangemerkt.
1.5.2 Open vraaggesprekken en gestructureerde interviews
In aanvulling op het dossieronderzoek zijn medio 1993 open vraaggesprekken gehouden met vijf leden van het OM die als ovj of advocaat-generaal (AG) betrokken waren geweest bij de geselecteerde fraudezaken. De nadruk tijdens deze gesprekken lag op de organisatorische condities waaronder de voornoemde personen indertijd hadden moeten werken. Daarnaast werd hen een aantal specifieke vragen voor-gelegd omtrent het verloop van de zaken waarbij zij betrokken waren geweest. Naast deze direct op de dossierstudie betrekking hebbende vraaggesprekken zijn op alle arrondissementsparketten gestructureerde interviews gehouden met een van de aldaar werkzame fraude-ovj's. Deze negentien interviews dienden er vooral toe om de actuele waarde van het rapport te vergroten. Omdat met het dossieronderzoek beoogd werd het hele traject van een fraudezaak in beeld te brengen,. dat wil zeggen van de allereerste opsporingshandeling tot aan de uiteindelijke afdoening, dateren de opsporingsonderzoeken uit deze fraudegevallen al van enige jaren her. Daardoor dreigde het antwoord op de derde onderzoeksvraag enigszins gedateerd te raken. Door de resultaten die uit het dossieronderzoek naar voren kwamen, voor te leggen aan de huidige fraude-ovj's kon worden nagegaan in hoeverre deze bevindingen nu nog bepalend zijn voor de aanpak van grote fraudezaken. De gestructureerde inter-views zijn in de zomermaanden van 1993 afgenomen. Daarbij kwamen aan de orde: - de organisatorische condities waaronder de vervolging en gerechtelijke
afdoening van grote fraudezaken plaatsvindt;
- de wijze waarop een fraude-onderzoek wordt opgezet;
- de samenwerking tussen de politie en de bijzondere opsporingsdiensten; - tijdsverloop en vertragende factoren;
- de samenwerking met de rechter-commissaris; - de tenlasteleggingstechniek;
- de verhouding tussen opsporingsinspanning en resultaten; - de verhouding tussen eerste- en tweedelijns-OM.
Voor het merendeel van de geïnterviewde fraude-ovj's gold dat zij nog betrekkelijk kort als zodanig werkzaam waren.4 Hoewel zij op sommige vragen bij gebrek aan ervaring het antwoord schuldig moesten blijven, is, mede dankzij de cooperatieve opstelling van alle gesprekspartners, voldoende inzicht verkregen in de huidige stand van zaken met betrekking tot de strafrechtelijke aanpak van grote fraude-zaken.
1.6 Opbouw van het rapport
Eerder is opgemerkt dat in het dossieronderzoek het traject vanaf de eerste opspo-ringshandeling tot en met het in kracht van gewijsde gaan van de rechterlijke
uit-4 Een derde deel van deze groep zelfs korter dan een jaar. Slechts zes gesprekspartners waren langer dan twee jaar als fraude-ovj werkzaam.
spraak in kaart is gebracht. Het ligt in de rede deze chronologische volgorde ook in het rapport aan te houden. Na een beschouwing in hoofdstuk 2 omtrent het type zaak dat ten behoeve van het onderzoek is geanalyseerd en het type dader dat bij deze fraudegevallen betrokken was, wordt in de drie daaropvolgende hoofdstukken de strafrechtelijke aanpak van grote fraudezaken stapsgewijs nagelopen. Hoofdstuk 3 staat in het teken van het opsporingsonderzoek en in hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de afdoening door het OM en de rechterlijke uitspraken in eerste aanleg. In hoofdstuk 5 wordt aandacht besteed aan de procesgang en berechting in tweede aanleg en verder. Hoofdstuk 6 bevat een totaalbeeld van de 43 zaken die in het dossieronderzoek bestudeerd zijn: aan de hand van de drie in `Strafrecht met beleid' geformuleerde kwaliteitseisen zal de balans inzake de strafrechtelijke aanpak van grote fraudezaken door het OM worden opgemaakt.
In hoofdstuk 7 ten slotte worden de belangrijkste knelpunten in de bestrijding van grote fraudezaken besproken. Daartoe worden de resultaten van de dossierstudie aangevuld met de percepties van de ovj's die momenteel de portefeuille fraude beheren.
Overzicht van fraudegevallenen
verdachten
In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van het type zaak en type verdachte waarmee de opsporingsinstanties en het OM bij grote fraudes worden geconfron-teerd. Het doel van deze exercitie is tweeledig: behalve een beschrijving van de onderzoeksgroep wordt beoogd meer inzicht te verschaffen in de wijzen waarop de fraudeurs hun strafbare feiten hebben vormgegeven. Wat het laatste aspect betreft, wordt waar mogelijk aansluiting gezocht bij het rapport van Van Duyne e.a. (1990); zoals we nog zullen zien, zijn enkele van de door voornoemde auteurs beschreven gevallen van bedrijfsmatige misdaad ook in de onderhavige studie aan bod gekomen.
In paragraaf 2.1 worden enkele gegevens van algemene aard verstrekt, zoals de verdeling van het aantal verdachten over de 43 fraudegevallen en de spreiding van zaken over de arrondissementen. In paragraaf 2.2 wordt nader ingegaan op de verschillende soorten van fraudes. Aan de hand van een beschrijving van de zaken uit dit onderzoek wordt een onderverdeling naar fraudetypen gemaakt. Paragraaf 2.3 staat in het teken van de verdachten: met behulp van beknopte profielschetsen wordt het verdachtenbestand doorgelicht.
2.1 Algemeen overzicht
In hoofdstuk 1 is reeds aangestipt dat bij de 43 grote fraudezaken die ten behoeve van dit onderzoek zijn bestudeerd, 695 verdachten betrokken waren. Van hen behoort 5% tot het vrouwelijk geslacht en is 6% een rechtspersoon. Ontloopt het aantal fraudegevallen per selectiejaar elkaar weinig (22 uit 1987 tegen 21 uit 1990), het aantal verdachten per selectiejaar verschilt wel aanzienlijk (402 en 293). Het aantal verdachten per fraudegeval varieert van 4 tot 69. Uit tabel 1, waarin een overzicht wordt gegeven van de verdeling van het aantal verdachten over de 43 grote fraudezaken, valt op te maken dat de fraudegevallen waarin een groot aantal perso-nen als verdachten zijn aangemerkt, vooral stammen uit 1987. Zowel het door de jaren heen afgenomen aantal verdachten als de reductie van het aantal fraudegeval-len met 20 verdachten of meer wijst in de richting van de tendens om opsporings-onderzoeken qua verdachtenbestand af te slanken. In hoofdstuk 3 komen we hierop terug.
De 43 fraudezaken zijn afkomstig uit alle vijfde ressorten: Arnhem is koploper met 14 zaken, in Den Bosch zijn er 12 aangetroffen, in Den Haag 10, in Amsterdam 6 en in Leeuwarden 1. Tabel 2 toont de verdeling van fraudegevallen per arrondissement. Opvallend is dat Arnhem meer dan 20% van het totale aantal grote fraudes voor zijn rekening neemt. Beperken we ons tot het selectiejaar 1987, dan is het aandeel van dit
Tabel 1: Aantal verdachten per fraudegeval aantal verdachten 1987 1990 1 tot 10 10 14 10 tot 20
4
4
20 en meer 8 3 totaal 22 21 totaal 248
11 43Tabel 2: Aantal geselecteerde fraudezaken per arrondissement
arrondissement 1987 1990 totaal ressort Amsterdam Alkmaar Amsterdam
2
2 4 Haarlem 1 1 Utrecht 1 1 ressort 's-Gravenhage Dordrecht 1 Den Haag 1 3 4 Rotterdam 3 2 5 Middelburg -ressort Leeuwarden Assen 1 - 1 Groningen - - -Leeuwarden - - -ressort Arnhem Almelo 1 2 3 Arnhem 7 2 9 Zutphen 1 1 Zwolle 1 1 ressort 's-Hertogenbosch Breda 2 1 3 Den Bosch 1 4 5 Maastricht 3 - 3 Roermond - 1 1 totaal 22 21 43arrondissement zo mogelijk nog opmerkelijker, te weten ruim 30%.5 Uit Middelburg, Alkmaar, Leeuwarden en Groningen is geen enkele grote fraudezaak afkomstig.
5 Een beschouwing op verdachtenniveau leert dat bijna de helft van het aantal afgedane strafzaken uit het selectiejaar 1987 uit het arrondissement Arnhem afkomstig is!
Tabel 3: Grote fraudezaken naar soort
soort fraude 1987 1990 totaal
beleggingsfraude 2 2 4 EG-fraude 2 3 5 BTW-fraude 3 4 7 subsidiefraude 1 2 3 flessentrekkerij 3 0 3 premiefraude 10 6 16 overig 1 4 5 totaal 22 21 43
2.2 Soort van fraudezaken
In deze paragraaf worden de fraudezaken ingedeeld naar soort fraude en wordt een aantal gevallen wat uitgebreider toegelicht. Het categoriseren van de zaken was geen gemakkelijke opgave, omdat de gepleegde feiten in fraudezaken zelden eenduidig zijn. Niettemin konden de meeste fraudegevallen op basis van de modus operandi van de daders en de samenhang tussen de verschillende strafbare feiten wel aan een specifieke categorie worden toebedeeld. Tabel 3 laat zien welke rubrieken zijn onderscheiden.6 De categorie 'overig' bevat een aantal fraudezaken die niet onder een gemeenschappelijke noemer gebracht konden worden. In deze rubriek zijn onder meer een milieu- en een merkenfraude ondergebracht. Daarnaast is een drie-tal fraudezaken waarin verschillende soorten van fraudes in elkaar overliepen als 'overig' gecategoriseerd. Een voorbeeld van het laatste is de zaak Gatenkaas.
De hoofdverdachte in deze zaak was actief in de kaas- en in mindere mate de textielhandel. Samen met zijn handlangers maakte hij valse jaarrekeningen en balansen op om bij verschillende banken kredieten los te peuteren. Toen de kredieten niet meer zo makkelijk verkregen werden, verkocht de hoofdverdachte zijn aandeel in de kaashandel aan een medeverdachte, waarna het aanvragen van kredieten met behulp van valse stukken doorging. De bedrijfsmiddelen voor de kaashandel werden aan drie banken tot zekerheid overgedragen. Ook geweld werd niet geschuwd. Zo zou de 'koper' van de kaashandel onder bedreiging ge-dwongen zijn een schuldbekentenis van f 121.000 te tekenen. De hoofdverdach-te is verder nog vervolgd, omdat hij geen boekhouding of administratie bijhield en hij ten onrechte gelden van de zaak voor privé-doeleinden aanwendde. Begin 1987 zette de ovj het sein op groen voor een inventariserend onderzoek naar de handelwijze van de hoofdverdachte. Twee maanden later werd hiermee een aanvang gemaakt.
6 Belastingfraude komt als aparte categorie niet voor. Aangezien in vrijwel alle bestudeerde gevallen benadeling van de fiscus deel uitmaakte van de fraudeconstructie, is belastingfraude als zodanig niet gerubriceerd.
Subsidiefraudes
Onder de subsidiefraudes worden in dit onderzoek de zaken verstaan waarin ten on-rechte subsidies zijn uitgekeerd door Nederlandse instellingen of door de overheid. Kenmerkend voor de gevallen uit deze categorie is dat het steeds overwegend bona-fide bedrijven waren die ten behoeve van de organisatie dan wel ten eigen bate meer subsidie opstreken dan hen toekwam. In de zaak Hoge bomen ging het om een in financiële moeilijkheden geraakte overheidsinstantie, die `naar creatieve mogelijk-heden zocht om gaten in de begroting te dichten'. Subsidiebal had betrekking op een nationale sportbond, die gedurende 15 jaar te veel subsidie ontving van een aantal instanties. De extra gelden werden deels door de directeur in eigen zak gestoken en deels gebruikt om spelers zwart te betalen dan wel een auto cadeau te doen.
EG-fraudes
Bij dit fraudetype worden ten onrechte EG-restituties opgestreken door te frauderen met de aard van het produkt of de bestemming van het produkt valselijk te vermel-den. In feite is de categorie EG-fraude een specialis van de categorie subsidiefraude. In verband met de toegenomen belangstelling voor het verschijnsel EG- fraude, is van de zaken waarin EG-subsidies in het geding zijn, een aparte categorie gemaakt. In vijf zaken uit het onderzoek was sprake van EG-fraude. Eén geval speelde zich af in de zuivelindustrie. In deze zaak werd geknoeid met de aard van het produkt, in casu melkpoeder. Twee andere fraudegevallen voltrokken zich binnen de handel van alcoholhoudende dranken. Hier vond de fraude vooral op papier plaats. De derde branche waarin gevallen van EG-fraude werden aangetroffen, was de vleesindustrie. Ook Van Duyne e.a. (1990) hebben geconstateerd dat in deze marktsector meermaals misbruik wordt gemaakt van de EG-regelgeving. In aanvulling op de bevindingen van voornoemde auteurs wordt de zaak Corrupte keurmeester in kort bestek uit de doeken gedaan.
Via de CRI en de veterinaire dienst van het ministerie van VROM kwam bij de gemeentepolitie te Den Haag de informatie binnen dat een rechtspersoon was opgericht met het oogmerk om op het gebied van de in- en uitvoer van vlees een grootschalige zwendel op te zetten. Een Engels bedrijf was voorbestemd als slachtoffer.
Uit het onderzoek bleek het volgende. Vanaf december 1982 tot eind januari 1983 kocht rechtspersoon X ten behoeve van Y vlees bij een bedrijf in Engeland voor doorvoer naar (het voormalige) Joegoslavië. In feite verlieten de goederen de EG niet, maar werden, na ingeklaard te zijn in Helmond, afgezet in Nederland. Dat inklaren gebeurde door een vleeskeurmeester die, tegen betaling van in totaal f 10.000, X van de vereiste (valse) papieren, stempels en EG-stickers voorzag. Aangezien het formeel ging om het vervoer van EG-vlees naar een derde land, kwamen de verkopen in aanmerking voor EG-subsidie en kon het vlees verkocht worden tegen zeer lage prijzen. Zogenaamde Ti - en T5-formulieren en landings-certificaten werden aangeboden met vervalste Italiaanse en Joegoslavische stempels. In maart en april 1983 kocht X van een ander Engels bedrijf, ook weer ten behoeve van Y, vlees voor doorvoer naar Libanon. Ook deze goederen werden
