Oude wijn in nieuwe zakken: over de oorsprongsmarkering van levensmiddelen uit de door Israël bezette gebieden

(1)

Externe betrekkingen

Oude wijn in nieuwe zakken: over de

oorsprongsmarkering van levensmiddelen uit de door Israël bezette gebieden

Mr. K.P. Olsthoorn*

In de onderhavige prejudiciële zaak is het Hof van Justi- tie voor het eerst verzocht om een uitspraak over de uitlegging van de bepalingen van Verordening (EU) nr.

1169/2011 over de vermelding van het ‘land van oorsprong’ en de ‘plaats van herkomst’ met betrekking tot levensmiddelen die uit de door Israël sinds 1967 bezette gebieden afkomstig zijn. In het op 12 november 2019 gewezen arrest in de zaak Organisation juive européenne en Vignoble Psagot heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat uit deze verordening volgt dat op levensmiddelen die afkomstig zijn uit een door Israël bezet gebied, niet alleen dit gebied maar tevens, wanneer die levensmiddelen afkomstig zijn uit een plaats die of een geheel van plaatsen dat een Israëlische nederzetting binnen dat gebied vormt, deze herkomst moet worden vermeld. In deze bijdrage worden de achtergronden en gevolgen van deze uitspraak nader toegelicht.

HvJ 12 november 2019, zaak C-363/18, ECLI:EU:C:

2019:954 (Organisation juive européenne en Vignoble Psa- got)

Inleiding

De verkoop van en handel in alcohol in de Europese Unie (EU) heeft al tot een aantal spraakmakende zaken van het Hof van Justitie geleid.¹ Ook in zaak C-363/18, Organisation juive européenne en Vignoble Psagot (hierna:

Psagot), vormde onder meer de verkoop van wijn van

* Mr. K.P. (Kornel) Olsthoorn is advocaat bij Jones Day te Amsterdam. De in dit artikel uiteengezette standpunten en meningen zijn de persoonlij- ke standpunten en meningen van de auteur; zij weerspiegelen niet noodzakelijk de standpunten en meningen van het advocatenkantoor waaraan hij verbonden is.

1. Zie bijvoorbeeld HvJ 24 november 1993, gevoegde zaken C-267/91 en C-268/91, ECLI:EU:C:1993:905 (Keck en Mithouard); HvJ 12 maart 1987, zaak 178/84, ECLI:EU:C:1987:126 (Commissie/Duitsland).

oorsprong uit door Israël sinds 1967 bezette Palestijnse gebieden² aanleiding voor een prejudiciële verwijzing.

De Conseil d’État, de hoogste Franse bestuursrechter, verzocht het Hof van Justitie uitspraak te doen over de vraag of het Unierecht en in het bijzonder Verordening (EU) nr. 1169/2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten³ (hierna: Verorde- ning 1169/2011) voor een levensmiddel afkomstig uit de bezette gebieden de vermelding van dit gebied vereist alsmede een vermelding waarin wordt gepreciseerd dat het product afkomstig is uit een Israëlische nederzetting indien dit het geval is. Deze vraag werd mede op grond van het internationaal publiekrecht bevestigend door het Hof van Justitie beantwoord. Aan de hand van Verorde- ning 1169/2011 bepaalde het Hof van Justitie dat de Unierechtelijke oorsprongsregels van belang zijn bij de invulling van de verplichte herkomstaanduiding. Deze oorsprongsregels worden in handelsbetrekkingen tussen staten gebruikt om de herkomst van goederen te bepalen.

Hoewel de uitspraak slechts ziet op oorsprongsmarkering en herkomstaanduidingen op de verpakking van levensmiddelen, heeft het gezien de gevoelige internationale context aardig wat stof doen opwaaien. Niet alleen de legaliteit van Israëlische nederzettingen onder internationaal recht, maar ook de discussie over de legaliteit en wenselijkheid van economische en handelsbetrekkingen met in Israëlische nederzettingen gevestigde

2. Doorgaans worden hiermee de gebieden in de Golanhoogten, Oost- Jeruzalem, de Westelijke Jordaanoever, het Sinaï-schiereiland en de Gazastrook bedoeld die Israël in 1967 gedurende de Zesdaagse Oorlog heeft veroverd voorbij de zogenoemde ‘Green Line’.

3. Verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr.

1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 87/250/EEG van de Commissie, Richtlijn 90/496/EEG van de Raad, Richtlijn 1999/10/EG van de Com- missie, Richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad, Richtlijnen 2002/67/EG en 2008/5/EG van de Commissie, en Verorde- ning (EG) nr. 608/2004 van de Commissie, PbEU 2011, L 304/18.

7

(2)

producenten en dienstverleners is immers al een aantal jaren gaande.⁴ Voor- en tegenstanders van betrekkingen met Israëlische nederzettingen hebben dan ook in lijn der verwachtingen gereageerd op Psagot.⁵ Zo liet het ministerie van Buitenlandse Zaken van de Verenigde Staten een verklaring uitgaan waarin het zijn bezorgd- heid uitte over de uit Psagot voorvloeiende verplichtin- gen en waarin het de uitoefening van economische druk, isolatie of andere vormen van delegitimatie van Israël afkeurt.⁶

In deze bijdrage blijven de wenselijkheid en legaliteit van de betrokkenheid van staten en bedrijven bij zakelij- ke activiteiten in en rond Israëlische nederzettingen in de door Israël bezette gebieden buiten beschouwing. In plaats daarvan zullen na een bespreking van de achtergrond en de uitspraak, eerst de internationaalrechtelijke overwegingen en de rol hiervan bij de uitleg van Veror- dening 1169/2011 worden behandeld. Daarna zal het gebruik van de Unierechtelijke oorsprongsregels in de handelspolitiek met Israël en de bezette gebieden aan bod komen. Hieruit zal blijken dat Psagot aansluit bij de door EU gehanteerde benadering ten aanzien van de bezette gebieden waarbij handelsregels de inzet vormen van de oplossing van politieke en juridische geschillen.

Achtergrond

De vigerende Uniewetgeving bevat geen algemene verplichting om de oorsprong van ingevoerde producten op

4. Onlangs bracht de Hoge Commissaris voor de mensenrechten van de Verenigde Naties nog een rapport uit aan de VN-Mensenrechtenraad met een lijst van bedrijven betrokken bij activiteiten in de bezette gebieden die aanleiding geven tot bijzondere bezorgdheid over schendingen van de mensenrechten: Database of all business enterprises involved in the activities detailed in paragraph 96 of the independent international fact-finding mission to investigate the implications of the Israeli settlements on the civil, political, economic, social and cultural rights of the Palestinian people throughout the Occupied Palestinian Territory, including East Jerusalem, Report of the United Nations High Commis- sioner for Human Rights, A/HRC/37/39, 12 februari 2020, te raadplegen via http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/

37/39. Zie ook VN-Mensenrechtenraad, ‘Report of the independent international fact-finding mission to investigate the implications of the Israeli settlements on the civil, political, economic, social and cultural rights of the Palestinian people throughout the Occupied Palestinian Territory, including East Jerusalem, A/HRC/22/63’, 7 februari 2013;

Human Rights Watch, ‘Occupation Inc., How Settlement Businesses Contribute to Israel’s Violations of Palestinian Rights’, 19 januari 2016.

5. Israel Ministry of Foreign Affairs, ‘Israel strongly rejects recent ECJ ruling’, te raadplegen via: https://mfa.gov.il/MFA/PressRoom/2019/

Pages/Israel-strongly-rejects-recent-ECJ-ruling-12-November-2019.

aspx; European Jewish Association, ‘EU court decision labelling when Israel is under fire is “worst kind of fiddling while Rome burns” says EU Jewish Head’, te raadplegen via: www.ejassociation.eu/hot-topics/eu- court-decision-labelling-when-israel-is-under-fire-is-worst-kind-of-fidd ling-while-rome-burns-says-eu-jewish-head/; UN Committee on the Exercise of the Inalienable Rights of the Palestinian People, ‘UN Expert Welcomes Ruling on Labelling of Israeli Settlements Products by Euro- pean Court of Justice’, te raadplegen via: www.un.org/unispal/

document/un-expert-welcomes-ruling-on-labelling-of-israeli-settlemen ts-products-by-european-court-of-justice-press-release/.

6. U.S. Department of State, ‘Decision by EU Court of Justice on Psagot Case’, te raadplegen via: www.state.gov/decision-by-eu-court-of- justice-on-psagot-case/.

het productetiket te vermelden. Een verplichte vermelding van de plaats van oorsprong is alleen vereist voor bepaalde producten, waaronder een aantal levensmiddelen en cosmetica.

Met betrekking tot levensmiddelen⁷ zijn in Verordening 1169/2011 de algemene beginselen, voorschriften en verantwoordelijkheden met betrekking tot voedselinformatie⁸ en met name de voedseletikettering, vastgesteld.⁹ In artikel 7 lid 1 onder a van de verordening wordt in algemene bewoordingen gesteld dat voedselinformatie

‘niet misleidend [mag] zijn, met name niet ten aanzien van […] land van oorsprong of plaats van herkomst’.

Vervolgens wordt in Verordening 1169/2011 een onder- scheid gemaakt tussen de vrijwillige en de verplichte vermelding van de oorsprong van de producten.¹⁰ De algemene voorschriften in Verordening 1169/2011 worden aangevuld met een aantal specifieke voorschriften die van toepassing zijn op bepaalde categorieën van levensmiddelen.¹¹

In 2015 publiceerde de Europese Commissie (hierna: de Commissie) op verzoek van zestien EU-lidstaten, waaronder Nederland,¹² de Interpretatieve mededeling inzake de vermelding van de oorsprong van goederen uit de

7. Zie voor de definitie van levensmiddel art. 2 Verordening 178/2002: ‘In deze verordening wordt verstaan onder “levensmiddel” (of “voedings- middel”): alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd. Dit begrip omvat tevens drank, kauwgom alsmede iedere stof, daaronder begrepen water, die opzettelijk tijdens de vervaardiging, de bereiding of de behandeling aan het levensmiddel wordt toegevoegd.’

8. Zie voor de definitie van voedselinformatie art. 2 lid 2 onder a: ‘“voedselinformatie”: informatie over een levensmiddel, die ter beschikking van de eindverbruiker wordt gesteld door middel van een etiket, ander begeleidend materiaal of andere middelen, waaronder moderne techno- logie-instrumenten of mondelinge communicatie.’

9. Bij Verordening 1169/2011 is Richtlijn 2000/13/EG betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame, die in het verleden voorzag in gedetailleerde voorschriften voor de etikettering van levensmiddelen die van toepassing waren op alle levensmiddelen in de EU, ingetrokken.

10. Art. 26 lid 2 onder a Verordening 1169/2011 bepaalt dat de vermelding van het land van oorsprong of de plaats van herkomst voor levensmiddelen ‘verplicht is wanneer het weglaten daarvan de consument zou kunnen misleiden ten aanzien van het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst van het levensmiddel, met name indien de bij het levensmiddel gevoegde informatie of het etiket in zijn geheel anders zou impliceren dat het levensmiddel een ander land van oorsprong of een andere plaats van herkomst heeft’. In andere omstan- digheden, wanneer de oorsprong van levensmiddelen op vrijwillige basis wordt verstrekt, wordt in art. 36 verduidelijkt dat dergelijke informatie de consument niet mag misleiden en niet dubbelzinnig of verwarrend mag zijn. Overweging 29 van de preambule verduidelijkt dat de vermelding van het land van oorsprong of de plaats van herkomst in alle gevallen moet worden verstrekt ‘op een wijze die de consument niet misleidt en op grond van duidelijk omschreven criteria, zodat voor de hele sector dezelfde voorwaarden gelden en de consumenten de informatie over het land van oorsprong of de plaats van herkomst van een levensmiddel beter begrijpen.’

11. Zoals voor onder meer vers fruit en verse groenten, vis, wijn, honing, olijfolie. Zie E. Fochesato, ‘Origin Marking in the European Union: Not a piece of Cake’, Global Trade and Customs Journal 2019, nr. 2, p. 67.

12. Kamerstukken II 2019/20, 35300-V, nr. 36, p. 2.

8

(3)

sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden¹³ (hierna:

de Mededeling). De Mededeling vermeldt dat voor producten van oorsprong uit de Westelijke Jordaanoever of de Golanhoogten die afkomstig zijn uit Israëlische nederzettingen, een vermelding die beperkt is tot ‘product van oorsprong uit de Golanhoogten’ of ‘product van oorsprong uit de Westelijke Jordaanoever’ niet vol- staat.¹⁴ De Mededeling bepaalt daarom dat in dergelijke gevallen tussen haakjes de term ‘Israëlische nederzetting’ of een gelijkwaardige uitdrukking moet worden toegevoegd.¹⁵ De Mededeling is enkel van interpretatieve aard en schept geen nieuwe verplichtingen voor de EU-lidstaten.¹⁶

Naar aanleiding van de Mededeling werd in Frankrijk een aan de marktdeelnemers gerichte kennisgeving gepubliceerd van de ministre de l’Économie et des Finances (minister van Economische Zaken en Financi- en) van 24 november 2016 inzake de vermelding van de oorsprong van goederen uit de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden (hierna: de Kennisgeving).¹⁷ De Kennisgeving verwijst naar de Mededeling en vat de belangrijkste overwegingen ervan kort samen. Zowel de Association Organisation juive européenne, een Franse niet-gouvernementele organisatie als de Société Vigno- ble PSAGOT Ltd, een Israëlische producent van wijn met onder meer wijngaarden in de bezette gebieden, stelde een beroep tot nietigverklaring van de Kennisge- ving in waarbij onder meer werd aangevoerd dat deze in strijd zou zijn met Verordening 1169/2011.¹⁸ Om de legaliteit van de Kennisgeving te beoordelen achtte de Conseil d’État het noodzakelijk om de prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie voor te leggen. De Conseil d’État vraagt zich onder meer af of het recht van de Europese Unie (in het bijzonder Verordening 1169/2011) voor een product afkomstig uit een sinds 1967 door Israël bezet gebied vereist dat dit gebied wordt vermeld en dat een vermelding wordt opgenomen waarin wordt gepreciseerd dat het product afkomstig is

13. PbEU 2015, C-375/4. De Mededeling definieert de bezette gebieden in navolging van de uitspraak van het Hof van Justitie in Brita als de Golanhoogten, de Gazastrook en de Westelijke Jordaanoever (met inbegrip van Oost-Jerusalem): zie HvJ 25 februari 2010, zaak C-386/08, ECLI:EU:C:2010:91 (Brita GmbH/Hauptzollamt Hamburg- Hafen).

14. Volgens de Mededeling kan het weglaten van de aanvullende geografische informatie dat het product van oorsprong is uit de Israëlische nederzettingen de consument misleiden ten aanzien van de werkelijke oorsprong van het product.

15. Zo kunnen uitdrukkingen als ‘product van oorsprong uit de Golanhoog- ten (Israëlische nederzetting)’ of ‘product van oorsprong uit de Westelij- ke Jordaanoever (Israëlische nederzetting)’ worden gebruikt.

16. In par. 3 staat dat de Mededeling ‘geen nieuwe wet- of regelgeving in[voert]’. Hoewel de Mededeling ‘de interpretatie van de relevante Uniewetgeving door de Commissie’ weerspiegelt, bleef de handhaving van de regels de primaire verantwoordelijkheid van de EU-lidstaten.

Bovendien wordt in de Mededeling uitdrukkelijk vermeld dat deze ‘geen afbreuk [doet] aan andere vereisten die zijn vastgelegd in de Uniewet- geving en aan eventuele uitlegging door het Hof van Justitie’.

17. ‘Avis aux opérateurs économiques relatif à l’indication de l’origine des marchandises issues des territoires occupés par Israël depuis juin 1967’, JORF 2016, no 273, texte no 81.

18. Zie https://psagotwines.com/en/home-page/.

uit een Israëlische nederzetting wanneer dit het geval is.¹⁹

Het oordeel van het Hof van Justitie

Om de voorliggende vraag van de Conseil d’État te beantwoorden doorliep het Hof van Justitie een aantal stappen. Het Hof van Justitie ging daarbij in op de vraag (1) wanneer de vermelding van het land van oorsprong of de plaats van herkomst verplicht is, (2) wat de betekenis is van het begrip ‘land van herkomst’ en voor welke gebieden de oorsprongsmarkering ‘Israël’ kan worden gebruikt, (3) wat de betekenis is van het begrip ‘plaats van herkomst’ en of daaronder ook de aanduiding ‘Israë- lische nederzetting’ kan worden begrepen en (4) ten slotte of de vermelding van de aanduiding ‘Israëlische nederzetting’ verplicht is ten aanzien van levensmiddelen die daaruit afkomstig zijn.

Ten eerste stelde het Hof van Justitie vast dat het land van oorsprong of de plaats van herkomst van een levensmiddel overeenkomstig artikel 9 en 26 van Verordening 1169/2011 moet worden vermeld indien het niet vermelden daarvan de consument ten onrechte de indruk geeft dat het levensmiddel een ander land van oorsprong of een andere plaats van herkomst heeft dan het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst.²⁰ Daarnaast bepaalde het Hof van Justitie dat wanneer de oorsprong of herkomst op een levensmiddel wordt vermeld, dit niet misleidend mag zijn.²¹

Ten tweede verduidelijkte het Hof van Justitie de uitleg van het begrip ‘land van oorsprong’ in de zin van artikel 9 lid 1 onder i en artikel 26 lid 2 onder a Verordening 1169/2011. Het Hof van Justitie stelde vast dat ‘land van oorsprong’ in artikel 2 lid 3 van die verordening wordt gedefinieerd onder verwijzing naar het Douane- wetboek van de Unie²² (DWU), op grond waarvan goederen die geheel en al zijn verkregen in een bepaald

‘land’ of ‘gebied’ of die hun laatste ingrijpende be- of verwerking in dat land of gebied hebben ondergaan, worden geacht hun oorsprong in dat land of gebied te hebben.²³

Met betrekking tot de term ‘land’, die in het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffend de werking van de Europese Unie (VWEU) veelvuldig wordt gebruikt als synoniem voor de term

‘staat’, merkte het Hof van Justitie op dat, met het oog

19. Indien het antwoord van het Hof van Justitie ontkennend zou luiden, wilde de Conseil d’État weten of een lidstaat op grond van de bepalingen van Verordening 1169/2011 alsnog dergelijke vermeldingen zou kunnen eisen.

20. HvJ 12 november 2019, zaak C-363/18, ECLI:EU:C:2019:954 (Organi- sation juive européenne en Vignoble Psagot), punt 25.

21. Psagot, punt 25.

22. Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad met nadere regels betreffende een aantal bepalingen van het douane- wetboek van de Unie, PbEU 2013, L 269/1.

9

(4)

op een eenvormige interpretatie van het Unierecht, aan die term dezelfde betekenis moet worden gegeven in het DWU en dus ook in Verordening 1169/2011.²⁴ De term

‘staat’ verwijst naar een soevereine entiteit die binnen haar geografische grenzen de door het internationale recht erkende bevoegdheden in volle omvang uitoe- fent.²⁵

Wat de term ‘grondgebied’ betreft, merkte het Hof van Justitie op dat uit de bewoordingen van het DWU zelf voortvloeit dat die term betrekking heeft op andere enti- teiten dan ‘landen’ en dus niet op ‘staten’.²⁶ In dit verband verklaarde het Hof van Justitie dat het aanbrengen van de vermelding ‘staat Israël’ op levensmiddelen, wanneer deze levensmiddelen daadwerkelijk afkomstig zijn uit een van de gebieden die door deze staat – als een bezettingsmacht in de zin van het internationaal humanitair recht – worden bezet en onderworpen zijn aan een beperkte rechtsmacht van deze laatste, de consument zou kunnen misleiden.²⁷

Het Hof van Justitie concludeerde dat de aanduiding van het gebied van oorsprong (Golanhoogten, Westelij- ke Jordaanoever) van de betrokken levensmiddelen verplicht is in de zin van Verordening 1169/2011 om te voorkomen dat de consumenten worden misleid over het feit dat de staat Israël in de betrokken gebieden aan- wezig is als bezettingsmacht en niet als soevereine entiteit.²⁸

Ten slotte oordeelde het Hof van Justitie dat het begrip

‘plaats van herkomst’²⁹ moet worden opgevat als een verwijzing naar een specifiek geografisch gebied in het land of het gebied van oorsprong van een levensmiddel, met uitzondering van het adres van een producent.³⁰ De aanduiding dat een levensmiddel afkomstig is uit een

‘Israëlische nederzetting’ in een van de ‘door de staat Israël bezette gebieden’ kan dus worden beschouwd als een aanduiding van de ‘plaats van herkomst’, op voorwaarde dat de term ‘nederzetting’ betrekking heeft op een specifiek geografisch gebied.³¹

Wat betreft de vraag of de aanduiding ‘Israëlische nederzetting’ verplicht is, bepaalde het Hof van Justitie dat de nederzettingen in bepaalde van de door Israël bezette gebieden worden gekenmerkt door het feit dat zij concreet uitdrukking geven aan een beleid van over- brenging van bevolking dat door die staat buiten zijn grondgebied wordt gevoerd, hetgeen in strijd is met de regels van het algemeen internationaal humanitair recht (met name art. 49 lid 6 Verdrag van Genève van 1949 betreffende de bescherming van burgers in oorlogstijd).³² Het Hof van Justitie oordeelde vervolgens dat het weglaten van die vermelding, met als gevolg dat alleen het grondgebied van herkomst wordt aangegeven,

27. Psagot, punt 33-36.

29. Art. 9 lid 1 onder i en art. 26 lid 2 onder a Verordening (EU) nr.

1169/2011.

de consument zou kunnen misleiden.³³ De consument kan bij gebrek aan informatie die hem in dat opzicht uit- sluitsel kan geven, niet weten dat een levensmiddel afkomstig is van een plaats of een reeks plaatsen die een nederzetting vormen die in strijd met de regels van het internationaal humanitair recht in een van die gebieden is gevestigd.³⁴ Het Hof van Justitie merkte op dat volgens de derde en vierde overweging en artikel 3 lid 1 Verordening 1169/2011 de informatieverstrekking de consument in staat moet stellen om met kennis van zaken een keuze te maken, niet alleen uit gezondheids-, economische, milieu- en sociale overwegingen, maar ook uit ethische overwegingen en overwegingen in verband met de naleving van het internationaal recht.³⁵ Het Hof van Justitie benadrukte dat dergelijke overwegingen de aankoopbeslissingen van de consumenten kunnen beïn- vloeden.

Psagot en het internationaal publiekrecht

De Verklaring van Venetië³⁶ wordt gezien als het begin- punt van het consistente beleid van de EU dat de aan- wezigheid van Israël in de bezette gebieden onderworpen is aan het humanitair recht betreffende de bezetting en dat de Israëlische nederzettingen in die gebieden in strijd zijn met het internationaal publiekrecht en een belemmering vormen voor de vrede.³⁷ Het standpunt van de EU is in overeenstemming met de breed gedra- gen consensus dat op grond van het internationaal publiekrecht de Golanhoogten, de Gazastrook en de Westelijke Jordaanoever, met inbegrip van Oost-Jeruza- lem, ‘bezette gebieden’ zijn waarin Israël de bezettingsmacht is. Het Internationaal Gerechtshof heeft in zijn advies van 2004 over de juridische gevolgen van de bouw van een muur in de bezette Palestijnse gebieden (hierna: het Advies), onder verwijzing naar de Verdra- gen van Den Haag van 1907, geoordeeld dat ‘[a]ll these territories (including East Jerusalem) remain occupied territories and Israel has continued to have the status of occupying Power’.³⁸ In hetzelfde Advies heeft het Inter- nationaal Gerechtshof bevestigd dat het vierde Verdrag

36. De tekst is te raadplegen via http://ecf.org.il/media_items/1476.

37. In navolging van de Verklaring van Venetië heeft de EU in 1999 bij de Verklaring van Berlijn de partijen aangemaand om een vredesakkoord te sluiten op basis van het internationaal publiekrecht en de tweestatenop- lossing. (de tekst is te raadplegen via www.europarl.europa.eu/

summits/ber2_en.htm). De EU heeft recent haar standpunt bevestigd dat de nederzettingen in de bezette gebieden illegaal zijn op grond van het internationaal recht en een belemmering vormen voor de tweesta- tenoplossing: zie de Europese Dienst voor extern optreden, ‘Israel: Sta- tement by the Spokesperson on the latest settlement announcements’, 9 januari 2020, te raadplegen via: https://eeas.europa.eu/delegations/

israel/72805/israel-statement-spokesperson-latest-settlement- announcements_en.

38. Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, I.C.J. Reports 2004, p. 136, punt 78.

10

(5)

van Genève betreffende de bescherming van burgers in oorlogstijd³⁹ op deze gebieden van toepassing is en dat

‘the Israeli settlements in the Occupied Palestinian Ter- ritory (including East Jerusalem) have been established in breach of international law’.⁴⁰ Dit standpunt is herhaaldelijk bevestigd door talrijke resoluties van de VN- Veiligheidsraad.⁴¹ Bovendien heeft het Hooggerechtshof van Israël in een uitspraak uit 2005 bepaald dat Judea en Samaria (dat wil zeggen de Westelijke Jordaanoever) geen deel uitmaken van het grondgebied van Israël en dat Israël in die gebieden een bezettingsmacht is.⁴² Dat de EU haar extern beleid afstemt op het internationaal recht is niet alleen een beleidskeuze, maar volgt ook uit juridische normen. In Psagot verwijst het Hof van Justitie bij de uitleg van Verordening 1169/2001 onder meer naar artikel 3 lid 5 VEU.⁴³ Dit artikel bepaalt dat

‘[i]n de betrekkingen met de rest van de wereld hand- haaft de Unie haar waarden en belangen (…). Zij draagt bij tot (…) de bescherming van de mensenrechten (…) alsook tot de strikte eerbiediging en ontwikkeling van het internationaal recht (…).’ Het Hof van Justitie heeft aan het voornoemd artikel de volgende consequentie verbonden:

‘[e]r zij aan herinnerd dat, zoals uit artikel 3, lid 5, VEU blijkt, de Unie bijdraagt tot de strikte eerbiediging en ontwikkeling van het internationale recht.

Wanneer zij een handeling vaststelt, is zij dus gehou- den het gehele internationale recht in acht te nemen, daaronder begrepen het internationale gewoonterecht dat de instellingen van de Unie bindt’.⁴⁴

Dat uit artikel 3 lid 5 VEU voor de EU de verplichting volgt om in haar optreden het internationaal recht te respecteren is dus niet nieuw. Het Hof van Justitie heeft ook herhaaldelijk bevestigd dat het Unierecht met inachtneming van het internationaal publiekrecht moet worden uitgelegd.⁴⁵ Uit kwantitatief onderzoek van 124 zaken van het Hof van Justitie met een internationaal publiekrechtelijk aspect die de periode 2002-2012 bestrijkt, blijkt dat het Unierecht in 56 zaken in harmo-

39. Verdrag van Genève betreffende de bescherming van burgers in oor- logstijd van 12 augustus 1949, Trb. 1951, 75.

41. UNSC Resolution 446 (1979), par. 1; UNSC Resolution 452 (1979), preambule; UNSC Resolution 465 (1980), par. 5-6; UNSC Resolution 2334 (2016), par. 1-3.

42. Arrest van het Hooggerechtshof van Israël, Mara’abe v. Prime Minister of Israel, HCJ 7957/04, par. 14: ‘The Judea and Samaria areas are held by the State of Israel in belligerent occupation. The long arm of the state in the area is the military commander. He is not the sovereign in the territory held in belligerent occupation. His power is granted him by public international law regarding belligerent occupation. The legal meaning of this view is twofold: first, Israeli law does not apply in these areas. They have not been “annexed” to Israel. Second, the legal regi- me which applies in these areas is determined by public international law regarding belligerent occupation.’

44. HvJ 21 december 2011, zaak C-366/10, ECLI:EU:C:2011:864 (Air Transport Association of America e.a.), punt 101.

45. Zie onder meer HvJ 24 november 1992, zaak C-286/90, ECLI:EU:C:

1992:453 (Anklagemindigheden/Poulsen en Diva Navigation), punt 8.

nie met het internationaal publiekrecht werd uitgelegd.⁴⁶ In 37 van deze gevallen gebruikte het Hof van Justitie het internationaal publiekrecht om zijn interpretatie van een bepaling van het Unierecht te ondersteu- nen en in de overige negentien gevallen verklaarde het Hof van Justitie dat het Unierecht in beginsel moet worden geïnterpreteerd in overeenstemming met internationaalrechtelijke normen.⁴⁷ Ook verwijzingen naar uitspraken van het Internationaal Gerechtshof zijn niet ongebruikelijk. Het Hof van Justitie heeft onder meer verwezen naar uitspraken van het Internationaal Gerechtshof ten aanzien van het internationaal verdra- genrecht,⁴⁸ zoals gecodificeerd in het Weens Verdragen- verdrag en ook naar het zelfbeschikkingsrecht van een bevolking⁴⁹ ten aanzien van betwist grondgebied.

Hetgeen opvalt aan Psagot is vooral hoe ver het Hof van Justitie gaat in de uitleg van het Unierecht conform het internationaal publiekrecht.

In de zaak Geoffrey bepaalde het Hof van Justitie nog dat de vraag of de etikettering van bepaalde producten misleidend is, moet worden beantwoord door de nationale rechterlijke instanties van de EU-lidstaten en dat de rol van het Hof van Justitie beperkt is tot het geven van preciseringen om de nationale rechtbank in passen- de gevallen te leiden.⁵⁰ Rechterlijke instanties van sommige EU-lidstaten, waaronder die van Frankrijk, hebben al vastgesteld dat de etikettering van producten die afkomstig zijn uit de bezette gebieden die als ‘producten uit Israël’ of met een verwijzing naar meer specifieke geografische gebieden, zoals de Dode Zee, niet misleidend is en de gemiddelde consument niet zou misleiden.⁵¹ Het Hof van Justitie heeft bepaald dat daarbij moet worden

‘uitgaan van de vermoedelijke verwachting ten aanzien van de aanduiding die een gemiddeld geïn- formeerde, omzichtige en oplettende gewone consument heeft aangaande de oorsprong, de her-

46. C. de Burca, ‘Internalization of international law by the CJEU and the US Supreme Court’, International Journal of Constitutional Law 2015, nr. 4, p. 995.

47. De Burca 2015, p. 995.

48. Zie bijvoorbeeld HvJ 16 juni 1998, zaak C-162/96, ECLI:EU:C:1998:293 (Racke), punt 24 en 50.

49. Zie HvJ 21 december 2016, zaak C-104/16 P, ECLI:EU:C:2016:973 (Raad/Front Polisario), punt 88 en 91.

50. HvJ 12 september 2000, zaak C-366/98, ECLI:EU:C:2000:430 (Geof- frey), punt 18 en 20.

51. In een zaak over de etikettering van SodaStream oordeelde een Franse rechtbank bijvoorbeeld dat de kennis van de nationale plaats van herkomst voor sommige consumenten weliswaar interessant zou kunnen zijn, maar dat de etikettering ‘made in Israel’ niet frauduleus was en een gemiddelde consument niet zou misleiden (zie Tribunal de grande instance de Paris, S.A.S OPM France v Association France Palestine Solidarité, 23 januari 2014). Bovendien heeft het Britse Supreme Court in de zaak Richardson v Director of Public Prosecution ([2014] UKSC 8, 5 februari 2014) bevestigd dat het doel van de EU Cosmetica-verordening (dat wil zeggen een van de productspecifieke verordeningen die een verplichte oorsprongsetikettering voorschrijven) de veiligheid en de identificatie van de producent is, en niet het bepalen van de ‘political status of the … area from which [certain products] are identified as coming’. Het Supreme Court merkte op dat de verordening ‘[is] not directed at disputed issues of territoriality, however important those may be in other contexts’.

11

(6)

komst of de hoedanigheid van het levensmiddel, aangezien het er in wezen om gaat de consument niet te misleiden en hem er niet toe te brengen verkeerdelijk te geloven dat het product een andere oorsprong, herkomst of hoedanigheid heeft dan in werkelijkheid het geval is’.⁵²

Bovendien is het bestaan van een groep consumenten die door een etiket kan worden misleid, volgens voor- gaande jurisprudentie van het Hof van Justitie op zich niet voldoende om etikettering te rechtvaardigen.⁵³ Uit de voornoemde zaken lijkt inderdaad te volgen dat er een reëel risico moet bestaan dat de gemiddelde consument – die redelijk goed geïnformeerd en redelijk oplettend en omzichtig is – misleid wordt en dat zijn economisch gedrag daardoor wordt beïnvloed. Hieruit lijkt te volgen dat het feit dat bepaalde consumenten niet op de hoogte zijn van de betekenis van beweringen op etiketten en daardoor kunnen worden misleid, geen voldoende reden is om bepaalde beweringen als misleidend te kwalificeren en op basis daarvan te verbieden.

Daarnaast is het maar de vraag of het aantal consumenten wiens beslissing om al dan niet een Israëlisch levensmiddel te kopen zou worden beïnvloed door kennis van de werkelijke herkomst van het product uit de bezette gebieden en of dit aantal zo hoog zou liggen om van een

‘gemiddelde consument’ te kunnen spreken. Ten aanzien van deze groep zou juist ook kunnen worden aangevoerd dat zij niet zouden worden misleid indien op een levensmiddel de herkomstaanduiding Israëlische nederzetting ontbreekt, omdat deze groep überhaupt geen producten uit Israël zou kopen. De modelconsu- ment waar het Hof van Justitie van uit lijkt te gaan, zou immers zodanig op de hoogte kunnen zijn van de stand van het internationaal recht in deze kwestie om ook te weten dat Israël aansprakelijk is voor de met de nederzettingen gemoeide schending van het internationaal humanitair recht. Het Internationaal Gerechtshof heeft immers in het Advies bepaald dat het actieve Israëlische steunbeleid ten aanzien van de vestiging en ontwikkeling van de nederzettingen in strijd is met artikel 49 lid 6 Vierde Geneefse Conventie.⁵⁴ Deze bepaling verbiedt volgens het Internationaal Gerechtshof niet alleen deportaties of gedwongen overplaatsingen van de eigen bevolking, maar ook alle maatregelen die een bezettings- staat neemt om de overplaatsing van delen van de eigen bevolking naar het bezette gebied te organiseren of aan te moedigen.⁵⁵

Hetgeen ook opvalt aan Psagot is dat het internationaal publiekrecht zo’n prominente rol krijgt bij de uitlegging van een interne marktmaatregel. In Psagot wordt verwezen naar artikel 3 lid 5 VEU – een bepaling die

52. HvJ 10 september 2009, zaak C-446/07, ECLI:EU:C:2009:530 (Severi), punt 61.

53. HvJ 4 april 2000, zaak C-465/98, ECLI:EU:C:2000:184 (Verein gegen Unwesen in Händel und Gewerbe Köln eV/Darbo), punt 28.

ziet op de externe betrekkingen van de EU – en het vigerende internationaal publiekrecht (het Advies en de resoluties van de Veiligheidsraad) in de context van de uitleg van een verordening die op grond van artikel 114 VWEU is aangenomen en die dus een harmonisatie- maatregel vormt ten behoeve van het functioneren van de interne markt.⁵⁶ Zoals het Hof van Justitie zelf ook toegeeft, wordt Verordening 1169/2011 zelfs contra legem geïnterpreteerd doordat zowel de vermelding van het land van oorsprong als de plaats van herkomst wordt vereist terwijl dit in Verordening 1169/2011 uitdrukkelijk alternatieven zijn.⁵⁷ Verordening 1169/2011 heeft weliswaar externe effecten doordat ze ook van toepassing is op levensmiddelen die in de EU worden ingevoerd, maar het is in beginsel een interne marktmaatre- gel. Het Hof van Justitie geeft in Psagot wederom een duidelijk signaal af dat de verplichting om in overeenstemming met het internationale recht te handelen niet alleen geldt voor het externe beleid van de EU, maar ook voor externe aspecten van het interne beleid van de EU en voor het handelsbeleid dat negatieve gevolgen kan hebben voor personen in niet-EU-landen.⁵⁸

Uit artikel 3 lid 5 VEU volgt ook de verplichting van de EU om bij te dragen aan ‘de vrije en eerlijke handel’.

Ten aanzien van de handelsbetrekkingen gelden voor de EU als lid van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) bepaalde non-discriminatiebeginselen. Het Unierecht dient ook in overeenstemming met deze bepalingen te worden uitgelegd.⁵⁹ Uit bijvoorbeeld artikel IX:1 lid 1 Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel 1994⁶⁰ (GATT 1994) vloeit de verplichting voort dat

‘[e]ach contracting party shall accord to the products of the territories of other contracting parties treatment with regard to marking requirements no less favourable than the treatment accorded to like products of any third country’. Een veel gemaakt argument in dit verband is dat de EU niet eenzelfde oorsprongsmarkering vereist ten aanzien van producten uit andere betwiste gebieden zoals bijvoorbeeld de Westelijke Sahara.⁶¹ Aangezien de speciale oorsprongsmarkeringsvoorschrif- ten alleen van toepassing zijn op Israëlische producten uit de bezette gebieden, zouden deze minder gunstig worden behandeld door de EU dan producten uit alle andere landen. In een Kamermotie werd ook de Neder- landse regering opgeroepen om zich in EU-verband uit te spreken tegen ongelijke behandeling ten aanzien van

56. Zie ook overweging 2 van Verordening 1169/2011: ‘Het vrije verkeer van veilig en gezond voedsel is een wezenlijk aspect van de interne markt en levert een aanzienlijke bijdrage tot de gezondheid en het wel- zijn van de burgers en hun sociale en economische belangen.’

58. Zie eveneens L. Bartels, ‘The EU’s Human Rights Obligations in Relation to Policies with Extraterritorial Effects’, European Journal of Interna- tional Law 2014, p. 1090.

59. Zie bijvoorbeeld HvJ 10 september 1996, zaak C-61/94, ECLI:EU:C:

1996:313 (Commissie/Duitsland); HvJ 9 januari 2003, zaak C-76/00 P, ECLI:EU:C:2003:4 (Petrotub en Republica/Raad); Gerecht 8 juli 2008, zaak T-221/05, ECLI:EU:T:2008:258 (Huvis/Raad).

60. Trb. 1995, 130.

61. Zie bijvoorbeeld A. Bell en E. Kontorovich, ‘Challenging the EU’s illegal restrictions on Israeli products in the World Trade Organization’, Tishri 5776, oktober 2015, Policy Paper nr. 18, p. 10.

12

(7)

Israël en er in dit verband actief voor te pleiten dat dergelijke regelgeving alleen gaat gelden indien zij ook van toepassing is op alle andere bezette gebieden.⁶² Het gaat in het kader van deze bespreking van Psagot te ver om hierop in detail op in te gaan. Er kan wel een aantal kanttekeningen worden geplaats bij deze kritiek.

De Nederlandse regering stelt zich op het standpunt dat

‘[a]angezien EU-wetgeving met betrekking tot juiste en niet-misleidende herkomstaanduiding voor alle landen en gebieden geldt, (…) er geen sprake is van ongelijke behandeling van Israël en de door Israël bezette gebieden’.⁶³ Uit Psagot volgt inderdaad geenszins dat Veror- dening 1169/2011 zoals deze door het Hof van Justitie is uitgelegd niet zou gelden ten aanzien van levensmiddelen uit andere betwiste gebieden. Het Hof van Justitie kon naar aanleiding van de prejudiciële vragen enkel ingaan op de door Israël bezette gebieden, maar dat betekent niet dat de uitspraak geen gevolgen zou kunnen hebben voor de oorsprongsmarkering van levensmidde- len uit andere betwiste gebieden. Op grond van Psagot zou juist kunnen worden aangevoerd dat bijvoorbeeld voor levensmiddelen uit de Westelijke Sahara de oorsprongsmarkering ‘Marokko’ niet kan worden aanvaard.

Het Hof van Justitie heeft immers in Psagot bepaald dat ten aanzien van levensmiddelen van oorsprong uit gebieden die een eigen status hebben onder het internationaal publiekrecht niet als oorsprong het land mag worden vermeld onder wiens rechtsmacht of internationale verantwoordelijkheid deze gebieden vallen.

Ten aanzien van de Westelijke Sahara heeft het Hof van Justitie al in de zaken Front Polisario⁶⁴ en Western Saha- ra Campaign UK⁶⁵ met onder meer een verwijzing naar de jurisprudentie van het Internationaal Gerechtshof⁶⁶ bevestigd dat dit gebied op grond van het internationaal publiekrecht geen deel uitmaakt van het grondgebied van Marokko.

Ten aanzien van het hiervoor aangehaalde artikel IX:1 lid 1 GATT 1994 is het op zijn minst discutabel of de op grond van GATT 1994 en andere WTO-verdragen geldende verplichtingen van de EU van toepassing zijn op de bezette gebieden, aangezien deze verplichtingen gelden ten aanzien van producten uit het grondgebied (‘territory’) van andere WTO-leden zoals Israël.⁶⁷ De toepasselijkheid van deze verdragsbepaling zou dus afhangen van de uitleg van de territoriale reikwijdte van GATT 1994. Ervan uitgaande dat deze bepaling wel van toepassing is, dan zou er sprake moeten zijn van een maatregel van de EU die in ongunstigere behandeling

62. Kamerstukken II 2019/20, 35300-V, nr. 42.

63. Kamerstukken II 2019/20, 35300-V, nr. 36, p. 3.

64. Zie HvJ 21 december 2016, zaak C-104/16 P, ECLI:EU:C:2016:973 (Raad/Front Polisario), punt 88- 92.

65. Zie HvJ 27 februari 2018, zaak C-266/16, ECLI:EU:C:2018:118 (Wes- tern Sahara Campaign UK), punt 61-63.

66. Western Sahara, advies, I.C.J. Reports 1975, p. 12.

67. Zie bijvoorbeeld J. Crawford, ‘Third Party Obligations with respect to Israeli Settlements in the Occupied Palestinian Territories’, Business &

Human Rights Resource Centre 2012, par. 133; T. Moerenhout, ‘The Obligation to Withhold from Trading in Order Not to Recognize and Assist Settlements and their Economic Activity in Occupied Territories’, International Humanitarian Legal Studies 2012, p. 362-369.

resulteert.⁶⁸ Indien bijvoorbeeld zou blijken van een inconsistente praktijk binnen de EU ten aanzien van de toepassing en handhaving van Verordening 1169/2011 met betrekking tot levensmiddelen uit de Westelijke Sahara en die uit de door Israël bezette gebieden, zou dat een schending van WTO-discriminatiebepalingen kunnen opleveren (zoals het hierboven genoemde art.

IX:1 lid 1 GATT 1994). De EU zou dit kunnen rechtvaardigen met een beroep op openbare zedelijkheid onder artikel XX GATT 1994⁶⁹ door bijvoorbeeld aan te tonen dat er slechts ten aanzien van producten uit de door Israël bezette gebieden ethische bezwaren binnen de EU leven en dat daarom enkel ten aanzien van deze producten zodanige oorsprongsmarkering nodig is.⁷⁰ Artikel XX vereist echter ook dat de maatregel geen middel tot willekeurige of ongerechtvaardigde discrimi- natie mag zijn tussen landen waar dezelfde voorwaarden gelden. Hiervan lijkt wel sprake te zijn als ten aanzien van vergelijkbare situaties niet in beide gevallen correcte en niet-misleidende informatie aan de consument moet worden verstrekt. Hoewel dezelfde bezorgdheid ook zou moeten gelden voor levensmiddelen uit andere betwiste gebieden, zou de EU dezelfde problematiek niet door middel van soortgelijke maatregelen aanpakken en dus arbitrair discrimineren.

De handelsbetrekkingen tussen de EU en Israël en de rol van oorsprongsregels

In Verordening 1169/2011 wordt het begrip ‘oorsprong’

gekoppeld aan oorsprong in de zin van artikel 60 DWU.

In Psagot trekt het Hof van Justitie de betekenis van het begrip ‘land van oorsprong’ in de zin van Verordening 1169/2011 gelijk met het oorsprongsbegrip zoals dat in het DWU wordt gehanteerd. Om te kunnen bepalen of op een ingevoerd levensmiddel in overeenstemming met

68. Het begrip maatregel wordt ruim uitgelegd in het WTO-recht. Zie bijvoorbeeld Appellate Body Report, US – Corrosion-Resistant Steel Sunset Review, par. 81: ‘In principle, any act or omission attributable to a WTO Member can be a measure of that Member for purposes of dis- pute settlement proceedings. The acts or omissions that are so attributable are, in the usual case, the acts or omissions of the organs of the state, including those of the executive branch’.

69. Art. XX GATT 1994:

‘General Exceptions

Subject to the requirement that such measures are not applied in a manner which would constitute a means of arbitrary or unjustifiable dis- crimination between countries where the same conditions prevail, or a disguised restriction on international trade, nothing in this Agreement shall be construed to prevent the adoption or enforcement by any contracting party of measures:

(a) necessary to protect public morals; (…).’

70. Zie Panel Report, China – Audiovisual Services, par. 7.817: ‘In our view, it is undoubtedly the case that the protection of public morals ranks among the most important values or interests pursued by Mem- bers as a matter of public policy. We do not consider it simply accident that the exception relating to ‘public morals’ is the first exception identified in the ten sub-paragraphs of Article XX. We therefore concur that the protection of public morals is a highly important value or interest.’

13

(8)

Verordening 1169/2011 het ‘land van oorsprong’ wordt vermeld zal dus aansluiting moeten worden gezocht bij de in de douanewetgeving geldende oorsprongsregels.

In de handels- en douanewetgeving van de EU is de oorsprong de ‘economische nationaliteit’ van een goed.

Het is noodzakelijk de nationaliteit van de goederen vast te stellen om te kunnen bepalen welke douanerechten en gelijkwaardige heffingen of eventuele douanebeperkin- gen of -verplichtingen daarop van toepassing zijn.

Er zijn twee soorten oorsprongsregels in de EU: prefe- rentiële en niet-preferentiële oorsprongsregels. Prefe- rentiële oorsprong verleent bepaalde voordelen aan goederen die tussen bepaalde landen worden verhandeld (zoals verlaagde tarieven of nultarieven op grond van een vrijhandelsovereenkomst of het stelsel van algemene preferenties). De oorsprongsregels zijn dan nodig om vast te stellen of een bepaald goed werkelijk in aanmerking komt voor de preferentiële verlaging of vrijstelling van douanerechten in het kader van bijvoorbeeld een bepaalde handelsovereenkomst.

De niet-preferentiële oorsprongsregels worden gebruikt om na te gaan of een product is onderworpen aan han- delspolitieke maatregelen (met inbegrip van antidum- ping- en compenserende rechten). De niet-preferentiële oorsprongsregels worden ook voor statistische doelein- den gebruikt om bijvoorbeeld de omvang van handelsbetrekkingen tussen de EU en haar handelspartners in kaart te brengen. Elk product heeft noodzakelijkerwijs een niet-preferentiële oorsprong. Een product kan ook een niet-preferentiële oorsprong hebben die kan ver- schillen van de preferentiële oorsprong. Stel dat er een antidumpingrecht van toepassing is op bepaalde auto- onderdelen van Chinese oorsprong. Indien bijvoorbeeld een auto-onderdeel uit China in Zwitserland wordt ingevoerd en daar verschillende verdere bewerkingen ondergaat voordat het in de EU wordt geïmporteerd, dient aan de hand van de niet-preferentiële oorsprongsregels te worden vastgesteld of het antidumpingrecht van toepassing is. Indien de importeur ook een beroep zou willen doen op lagere invoerrechten die op grond van het tussen de EU en Zwitserland geldend handelsakkoord geldt, dient aan de hand van de preferentiële oorsprongsregels in dat handelsakkoord te worden vastgesteld of het auto-onderdeel door de bewerkingen in Zwitserland Zwitserse oorsprong heeft verkregen. Op grond van de niet-preferentiële oorsprongsregels kan het auto-onderdeel van Chinese oorsprong zijn en is het antidumpingrecht verschuldigd, terwijl het op grond van de preferentiële oorsprongsregels ook Zwitserse oorsprong kan hebben en voor een mindering van de verschuldigde douanerechten in aanmerking komt.

Hoewel oorsprongsregels in het internationaal handels- recht als een technische aangelegenheid worden gezien, kunnen deze in het geval van territoriale geschillen⁷¹ als politiek instrument van het buitenlands beleid fungeren.

De oorsprong van producten wordt namelijk bepaald aan de hand van een geografische afbakening van de

71. Los van de bezette gebieden zijn er wereldwijd nog andere territoriale geschillen gaande zoals die over Noord-Cyprus en de Westelijke Sahara.

plek van herkomst van het product. Staten of handels- blokken die met territoriale geschillen worden gecon- fronteerd kunnen kiezen tussen twee benaderingen. Er kan voor een ‘pragmatische handelsbenadering’ worden gekozen waarbij de de jure claim op het grondgebied onder internationaal recht buiten beschouwing wordt gelaten en andere factoren zoals de facto controle door- slaggevend worden geacht.⁷² In deze benadering wordt voor de toepassing van oorsprongsregels geen aansluiting gezocht bij de op grond van het internationaal publiekrecht geldende regels betreffende het grondgebied van staten en staat de liberalisering van het handelsverkeer voorop. Het grondgebied wordt voor toepassing van de oorsprongsregels daarbij ook vereenzel- vigd met gebieden waarop staten geen de jure recht hebben maar waarover deze slechts de facto controle uit- oefenen. Daarnaast kan voor een ‘politieke soevereini- teitsbenadering’ worden gekozen waarbij juist wel de de jure legaliteit, soevereiniteit en erkenning doorslagge- vend zijn.⁷³ Daar waar de eerste benadering beter past in het onder de Wereldhandelsorganisatie geldende multi- laterale handelssysteem waarbij handelsvoorschriften politiek neutraal en ter bevordering van de vrije handel dienen, wordt bij de tweede benadering belang gehecht aan de de jure status die een grondgebied op basis van het internationaal publiekrecht heeft.

Hierna zal worden uitgelegd hoe Psagot aansluit bij de door de EU gehanteerde ‘politieke soevereiniteitsbena- dering’ en deze benadering verder versterkt. Zoals hier- onder nader zal worden toegelicht, hanteert de EU namelijk al enige tijd in haar preferentiële handelsbetrekkingen met Israël preferentiële oorsprongsregels die niet van toepassing zijn op de bezette gebieden. Deze benadering is in lijn met het internationaal publiekrecht waaruit volgt dat de bezette gebieden niet tot het grond- gebied van Israël behoren. Door de uitspraak in Psagot wordt voor eenzelfde benadering gekozen bij de toepassing van niet-preferentiële oorsprongsregels ten aanzien van oorsprongsmarkeringen op levensmiddelen. Hierna zal eerst worden besproken hoe de EU bij de toepassing van preferentiële oorsprongsregels rekening houdt met de internationaal publiekrechtelijke status van de bezette gebieden en hoe Psagot steun biedt voor die aanpak doordat daarin het Hof van Justitie duidelijkheid ver- schaft over de status van de Westelijke Jordaanoever en de Golanhoogten. Daarna zal aan bod komen hoe Psagot ten aanzien van de toepassing van niet-preferentiële oorsprongsregels bij oorsprongsmarkeringen ook aansluit bij de hiervoor vermelde ‘politieke soevereiniteitsbena- dering’.

72. M. Hirsch, ‘Rules of Origin as Trade or Foreign Policy Instruments? The European Union Policy on Products Manufactured in the Settlements in the West Bank and the Gaza Strip’, Fordham International Law Journal 2002, nr. 3, p. 577-580.

73. Hirsch 2002, p. 580-584.

14

(9)

Preferentiële oorsprong en de

handelsbetrekkingen met Israël en de bezette gebieden

In Psagot komen de preferentiële oorsprongsregels uit het in 2000 tussen de EU en Israël gesloten associatieverdrag⁷⁴ (hierna: het EU-Israël Associatieverdrag) niet aan bod.⁷⁵ In het vervolg zal worden besproken hoe de EU bij de toepassing van de preferentiële oorsprongsregels uit dit verdrag al rekening houdt met de internationaal publiekrechtelijke status van de bezette gebieden en hoe Psagot steun biedt voor die aanpak.

Zoals hiervoor al werd aangestipt, zijn preferentiële oorsprongsregels nodig om vast te stellen of goederen van een preferentiële verlaging of vrijstelling van douanerechten kunnen genieten op grond van bijvoorbeeld een bepaalde handelsovereenkomst. Stel dat het preferentië- le invoertarief voor de uitvoer van een Israëlisch product naar de EU op grond van het EU-Israël Associatiever- drag 0 procent is. Wanneer het goed naar de EU wordt uitgevoerd, moet de EU zich ervan vergewissen dat het goed werkelijk uit Israël afkomstig is en niet via Israël wordt omgeleid door een of ander derde land dat niet dezelfde mate van preferenties geniet. Om te voorkomen dat het handelsverkeer wordt omgeleid zijn er regels nodig aan de hand waarvan de werkelijke oorsprong van het goed kan worden vastgesteld.

De belangrijkste voorwaarde voor het bepalen van de oorsprong is dat er sprake is van een product dat ‘geheel en al is verkregen’ binnen het desbetreffende land of dat het daar een toereikende be- of verwerking is ondergaan.

Artikel 2 lid 2 Protocol nr. 4 bij het EU-Israël Associa- tieverdrag bepaalt inderdaad dat goederen worden geacht hun oorsprong in Israël te hebben en de bijho- rende preferenties te genieten indien deze (1) ‘geheel en al in Israël verkregen zijn’ of (2) in Israël verkregen producten zijn waarin materialen zijn verwerkt die daar niet geheel en al zijn verkregen, mits deze materialen in Isra- el een be- of verwerking hebben ondergaan die toerei- kend is. De voor elk product geldende be- of verwer- kingsvoorwaarden zijn in een lijst in bijlage II bij Proto- col nr. 4 opgenomen.

Het idee is dat voor een goed dat niet geheel en al in Israël is verkregen, om te worden behandeld als zijnde

74. Euro-mediterrane Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, ener- zijds, en de Staat Israël, anderzijds, PbEU 2000, L 147.

75. Art. 1 lid 2 EU-Israël Associatieverdrag bepaalt omtrent het doel als volgt: ‘Deze associatie heeft ten doel: een passend kader tot stand te brengen voor de politieke dialoog met het oog op de bevordering van nauwe politieke betrekkingen tussen de partijen; uitbreiding van, onder andere, de handel in goederen en diensten, de wederzijdse liberalisering van het recht van vestiging, de verdere geleidelijke liberalisering van de overheidsopdrachten, het vrije verkeer van kapitaal en de uitbreiding van de wetenschappelijke en technologische samenwerking en aldus streven naar de bevordering van de harmonieuze ontwikkeling van de economische betrekkingen tussen de Gemeenschap en Israël en de sti- mulering, zowel in de Gemeenschap, als in Israël, van de bloei van de economische activiteit, de verbetering van de levens- en arbeidsomstan- digheden en de groei van de productiviteit en de financiële stabiliteit; de regionale samenwerking te bevorderen met het oog op de consolidatie van het vreedzaam samenleven en de economische en politieke stabiliteit; de samenwerking op alle gebieden van wederzijds belang te bevorderen.’

van Israëlische oorsprong, er voldoende verwerking moet hebben plaatsgevonden in Israël om van de op grond van het EU-Israël Associatieverdrag geldende preferenties te kunnen genieten. Daarom zou het bijvoorbeeld niet voldoende zijn om een goed uit China in Israël te importeren, het in Israël in te pakken en vervolgens vanuit Israël naar de EU te exporteren.

Wat het territoriale toepassingsgebied betreft, verwijst het EU-Israël Associatieverdrag naar ‘het grondgebied van de Staat Israël’.⁷⁶ Aangezien het op grond van het EU-Israël Associatieverdrag niet duidelijk is of deze bepaling verwijst naar zowel ‘soeverein’ als ‘bestuurd’

grondgebied, biedt deze geen duidelijkheid over welke gebieden onder het toepassingsgebied van de overeen- komsten vallen. Ook de oorsprongsregels blijven ondui- delijk over de precieze betekenis van ‘producten van oorsprong uit Israël’. In 2010 heeft het Hof van Justitie in de Brita-zaak een uitspraak gedaan over de status van de Westelijke Jordaanoever in het kader van het EU- Israël Associatieverdrag. Het Hof van Justitie oordeelde dat producten van oorsprong uit de Westelijke Jordaan- oever zijn uitgesloten van het territoriale toepassingsgebied van de overeenkomst en dus niet in aanmerking komen voor een preferentiële behandeling. Het Hof van Justitie kwam niet tot deze conclusie aan de hand van de uitleg van het begrip ‘grondgebied’ in het EU-Israël Associatieverdrag, maar oordeelde dat het bestaan van een parallelle handelsovereenkomst⁷⁷ tussen de EU en de Palestijnse Bevrijdingsorganisatie (hierna: het EU- PLO Associatieverdrag) impliciet de reikwijdte van de overeenkomst met Israël beperkte.⁷⁸

Hoewel de voornoemde uitspraak van het Hof van Justi- tie niet zag op Israëlische producten uit de Golanhoog- ten, sluit de EU in de praktijk dergelijke producten echter ook uit van de Israëlische preferentiële behandeling. Na de sluiting van de overeenkomst met de Palestijnse Bevrijdingsorganisatie heeft de Commissie officieel verklaard dat het EU-Israël Associatieverdrag geen betrekking heeft op Israëlische producten uit de bezette gebieden.⁷⁹ De EU en Israël zijn in dit verband

76. Art. 83 EU-Israël Associatieverdrag: ‘Deze overeenkomst is van toepassing op het grondgebied waar het Verdrag tot oprichting van de Euro- pese Gemeenschap en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal van toepassing zijn, overeenkomstig de bepalingen van genoemde verdragen, enerzijds, en op het grondgebied van de Staat Israël, anderzijds.’

77. Euro-mediterrane Interim-associatieovereenkomst voor handel en samenwerking tussen de Europese Gemeenschap, enerzijds, en de Palestijnse Bevrijdingsorganisatie (PLO) ten behoeve van de Palestijnse Autoriteit van de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook, anderzijds, PbEU 1997, L 187/3. Deze overeenkomst is op 1 juli 1997 in werking getreden.

78. HvJ 25 februari 2010, zaak C-386/08, ECLI:EU:C:2010:91 (Brita GmbH/Hauptzollamt Hamburg-Hafen), punt 52-53.

79. Zie ‘Kennisgeving aan de Importeurs – Invoer vanuit Israël in de Gemeenschap’, PbEU 1997, C-338/13 en de vigerende versie ‘Bericht aan importeurs – Invoer vanuit Israël in de EU’, PbEU 2012, C-232/03:

‘producten die zijn geproduceerd in de Israëlische nederzettingen binnen het grondgebied dat sinds juni 1967 onder Israëlisch bestuur is gebracht, [komen] niet in aanmerking […] voor een preferentiële tarief- behandeling op grond van de associatieovereenkomst tussen de EU en Israël.’

15

(10)

een technische regeling overeengekomen.⁸⁰ Deze regeling bepaalt dat om bij invoer in de EU van de preferenties onder het EU-Israël Associatieverdrag te kunnen genieten, op alle oorsprongsbewijzen⁸¹ de naam van de stad, het dorp of de industriezone moet worden vermeld, alsmede de postcode van de plaats waar het proces dat de oorsprong van de goederen heeft opgele- verd, heeft plaatsgevonden. De EU publiceert een lijst met postcodes die overeenkomt met Israëlische nederzettingen in de bezette gebieden.⁸²

Als gevolg van de verdere liberalisering van de handel tussen de EU en Israël in 2010⁸³ geldt op grond van de bijlage bij Protocol nr. 1 bij het EU-Israël Associatiever- drag een preferentieel tariefcontingent van 621200 liter voor de invoer van wijn van Israëlische oorsprong.⁸⁴ Dit betekent dat 621200 liter zonder importheffingen kan worden ingevoerd. De wijn moet daarvoor wel van Isra- elische oorsprong zijn in de zin van Protocol nr. 4 bij het EU-Israël Associatieverdrag. Op grond van dit protocol geldt dat de wijn moet zijn vervaardigd (1) ‘uit materialen van om het even welke post, met uitzondering van materialen van dezelfde post als het product’, en (2)

‘waarbij alle gebruikte druiven of van druiven afkomsti- ge materialen geheel en al verkregen zijn’. Op grond van artikel 5 lid 1 onder b geldt dat geheel in Israël verkregen worden beschouwd ‘aldaar geoogste producten van het plantenrijk’.

Indien bijvoorbeeld de druiven waarvan de wijn wordt gemaakt in een nederzetting zijn geoogst, zou de wijn niet onder het op grond van het EU-Israël Associatie- verdrag geldende tariefcontingent kunnen worden ingevoerd tegen een nultarief. De druiven zouden dan immers in de door de EU gehanteerde uitleg van het EU-Israël Associatieverdrag niet als geheel en al in Isra- el verkregen worden beschouwd.

80. Besluit nr. 2/2005 van de Associatieraad EU-Israël van 22 december 2005 tot wijziging van Protocol nr. 4 van de Euro-mediterrane overeenkomst betreffende de definitie van het begrip ‘producten van oorsprong’ en methoden van administratieve samenwerking (2006/19/

EG), PbEU 2006, L 20/1.

81. Art. 56 lid 3 DWU bepaalt dat van een preferentieel tarief alleen gebruik kan worden gemaakt indien de preferentiële oorsprong van de goederen op de voorgeschreven wijze wordt aangetoond en de aange- ver/importeur bij het doen van de aangifte voor het in het vrije verkeer brengen een beroep doet op het preferentiële tarief. Deze oorsprongbe- wijzen worden in principe door de autoriteiten van het land van uitvoer afgegeven. Art. 17 lid 1, 22 lid 1 en 23 Protocol 4 bij het EU-Israël Associatieverdrag bepalen welke oorsprongsbewijzen kunnen worden gehanteerd bij preferentiële uitvoer naar de EU onder het EU-Israël Associatieverdrag.

82. Zie voor de meest recente versie: https://ec.europa.eu/taxation_

customs/sites/taxation/files/technical_arrangement_postal_codes_20 19_en.pdf.

83. Overeenkomst in de vorm van een briefwisseling tussen de Europese Gemeenschap en de Staat Israël betreffende liberaliseringsmaatregelen voor het onderlinge handelsverkeer van landbouwproducten, verwerkte landbouwproducten, vis en visserijproducten, inzake de vervanging van de Protocollen nrs. 1 en 2 en de bijlagen daarbij, en houdende wijziging van de Euro-mediterrane Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten enerzijds, en de Staat Israël, anderzijds, PbEU 2010, L 313/83.

84. Zie voor de details van het tariefcontingent: https://ec.europa.eu/

taxation_customs/dds2/taric/quota_tariff_details.jsp?

Lang=nl&StartDate=2020-01-01&Code=091380.

Hoewel het Hof van Justitie in Psagot geen uitspraak heeft gedaan over de territoriale reikwijdte van het EU- Israël Associatieverdrag kan daarin wel een bevestiging van de door de EU gehanteerde praktijk worden gele- zen. In Psagot bepaalde het Hof van Justitie voor het eerst dat de Westelijke Jordaanoever (met inbegrip van Oost-Jeruzalem) en de Golanhoogten onderworpen zijn aan de beperkte rechtsmacht van Israël als bezettingsmacht.⁸⁵ Wat de Westelijke Jordaanoever betreft, gaat het Hof van Justitie nog een stap verder en verwijst het expliciet naar het zelfbeschikkingsrecht van het Pales- tijnse volk dat in dat gebied leeft.⁸⁶ Het recht op zelfbe- schikking is een fundamenteel mensenrecht, dat de status van jus cogens⁸⁷ heeft en erga omnes⁸⁸ geldt waar- door de internationale gemeenschap als geheel verplicht is de uitoefening ervan toe te staan en te respecteren.

Niet-preferentiële oorsprongsregels en het ‘land van oorsprong’ en de ‘plaats van herkomst’ bij oorsprongsmarkering

In Psagot komt het Hof van Justitie tot de conclusie

‘dat op levensmiddelen die afkomstig zijn uit een door de Staat Israël bezet gebied, niet alleen dit gebied maar tevens, wanneer die levensmiddelen afkomstig zijn uit een plaats die of een geheel van plaatsen dat een Israëlische nederzetting binnen dat gebied vormt, deze herkomst moet worden vermeld’.⁸⁹

Hieruit volgt dat ten aanzien van deze levensmiddelen zowel het ‘land van oorsprong’ als ‘de plaats van herkomst’ in de zin van Verordening 1169/2011 moet worden vermeld. Voor de bepaling van het ‘land van oorsprong’ zijn de niet-preferentiële oorsprongsregels van het DWU leidend.

Sinds de inwerkingtreding van het DWU op 1 mei 2016 zijn de niet-preferentiële regels van de EU opgenomen in artikel 60 DWU. Net zoals bij de preferentiële oorsprongsregels zijn twee hoofdcriteria van belang: geheel en al verkrijging binnen één land en de laatste ingrijpende be- of verwerking indien meerdere landen zijn betrokken.

Artikel 60 lid 1 DWU is van toepassing wanneer er slechts één land betrokken is bij de totstandkoming van een product. Uit deze bepaling volgt dat goederen die geheel en al in één land of gebied zijn verkregen worden geacht hun oorsprong in dat land of gebied te hebben.

Artikel 31 Gedelegeerde Verordening (EU) nr.

2015/2446 (GeVo)⁹⁰ bepaalt welke goederen als geheel

87. Zie ILC Commentaries Articles State Responsibility for Internationally Wrongful Acts, commentaar bij art. 26, p. 85, par. 5.

88. Zie Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, I.C.J. Reports 2004, p. 136, punt 88.

89. Psagot, dictum.

90. Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/2446 van de Commissie van 28 juli 2015 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad met nadere regels betreffende een aan- tal bepalingen van het douanewetboek van de Unie, PbEU 2015, L 343/1.

16