Reactie Tele2
Ontwerpbesluit van OPTA
Markt voor ontbundelde toegang tot
zakelijke glasvezelnetwerken
17 november 2011
Openbare versie OPTA
2 Inhoudsopgave 1. Samenvatting ... 3 2. Inleiding... 6 3. Marktafbakening... 10 3.1 Productmarkt ... 10
3.1.1. Onvoldoende onderbouwing wijziging marktafbakening ... 10
3.1.2 Door OPTA uitgevoerde SNIPP-test is onnauwkeurig ... 14
3.1.3 Onjuiste conclusies over indirecte substitutie ... 14
3.1.6 Conclusie productmarkt... 16
3.2 Geografische markt ... 16
4. Dominantieanalyse... 18
4.1 Marktaandeel FttO ... 21
4.1.1 Huidig marktaandeel ... 21
4.1.2 Trendbreuk in marktaandeel: noodzaak voor recentere cijfers... 24
4.1.3 Prospectieve analyse van OPTA ... 24
4.1.4 Conclusies ten aanzien van marktaandeel ... 26
4.2 Controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur ... 26
4.3 overige factoren ... 31
4.4 Concluderend ten aanzien van AMM ... 32
5. (Potentiële) mededingingsproblemen & verplichtingen ... 34
Bijlage 1 Stratix rapport ... 35
Bijlage 2 Ecorys rapport... 36
Bijlage 3 SPC rapport ... 37
Bijlage 4 Documenten van KPN over (strategie voor) koper upgrade ... 38
Bijlage 5 Verweerschirft OPTA in beroepsprocedures ULL-herstelbesluit... 39
Bijlage 6 Reactie op berekening marktaandelen... 40
Bijlage 7 E-mailwisseling Tele2 en OPTA over Roland Berger rapport ... 41
3 1. Samenvatting
1. In het ULL Herstelbesluit 2010 en bij de presentatie van reguleringsvisie van OPTA op 14 april 2011, concludeert OPTA nog dat regulering van FttO noodzakelijk is, zowel uitgaande van één markt voor ontbundelde toegang inclusief ontbundelde toegang tot FttO, als uitgaande van een afzonderlijke markt voor ontbundelde toegang tot FttO. 2. In haar uitspraak van 3 mei 2011 vernietigde het CBb het ULL Herstelbesluit de
uitspraak van OPTA, louter op het punt van de marktafbakening, omdat de conclusie dat sprake is van één markt voor ontbundelde toegang onvoldoende was gemotiveerd. Het CBb geeft daarbij aan op welke punten die motivering diende te worden verbeterd. Het CBb heeft zich niet uitgesproken over OPTA’s dominantieanalyse, in het bijzonder ook niet over de dominantieanalyse uitgaande van een afzonderlijke markt voor ontbundelde toegang tot FttO. .
3. In het ontwerpbesluit dat is gevolgd op het ULL Herstelbesluit, de reguleringsvisie van 14 april 2011 en de CBb uitspraak van 3 mei 2011 komt OPTA plotseling tot volstrekt andere conclusies. Volgens OPTA is er ditmaal wel sprake van een aparte markt voor FttO doordat er geen sprake (meer) is van (indirecte) substitutie tussen koper en zakelijk glas. Ook stelt OPTA dat er bij nader inzien ook geen sprake zou zijn van dominantie van KPN op de afzonderlijke markt voor ontbundelde toegang tot FttO. Marktafbakening
4. Tele2 meent dat OPTA ten onrechte de markt voor ontbundelde toegang tot FttO als afzonderlijke markt heeft gedefinieerd. OPTA baseert deze gewijzigde
marktafbakening enkel op het oordeel van het CBb over de netwerkvisie en op de plannen van KPN om haar kopernetwerk te upgraden. Die argumenten kunnen de conclusie van OPTA over marktafbakening echter niet dragen. Het CBb heeft immers slechts geoordeeld dat OPTA de netwerkvisie onvoldoende had onderbouwd, niet dat die onjuist was. Voorts zien de koperupgradeplannen van KPN enkel op de
consumentenmarkt, en (dus) niet op FttO. Ook voor het overige is er geen enkele reden om de marktafbakening nu aan te passen ten opzichte van het ULL
herstelbesluit uit 2010 in plaats van de conclusie dat sprake is van één markt beter te onderbouwen.
Dominantie
5. Tele2 kan zich niet vinden in de dominantieanalyse die OPTA uitvoert, ook niet indien ervan wordt uitgegaan dat OPTA terecht de markt voor ontbundelde toegang tot FttO als afzonderlijke relevante markt heeft afgebakend.
6. OPTA heeft in de procedure bij het CBb die heeft geleid tot de uitspraak van 3 mei 2011 met kracht van argumenten betoogd dat KPN evident over AMM beschikt, ook indien de markt voor ontbundelde toegang tot FttO als afzonderlijke markt wordt gedefinieerd. Het CBb heeft zich hierover in zijn uitspraak van 3 mei 2011 niet uitgesproken. De uitspraak van het CBb vormt dus geen enkele grond voor een fundamentele wijziging van OPTA’s recente marktanalyse op dit punt.
4
7. Tele2 constateert voorts dat ook de marktontwikkelingen met betrekking tot
ontbundelde toegang tot FttO sedert het ULL herstelbesluit van 10 april 2010 geen enkele aanleiding geven voor OPTA’s wijziging van standpunt met betrekking tot de AMM positie van KPN op de markt voor ontbundelde toegang tot FttO.
8. Tele2 ervaart sinds 2010 juist een verslechtering van de concurrentieomstandigheden. Dit manifesteert zich in een strategie van KPN van agressieve glas-gebaseerde retail aanbiedingen en dientengevolge een sterke groei van het marktaandeel van KPN. Daarmee verbonden is een steeds groter netwerkvoordeel van KPN.
9. OPTA verklaart en beargumenteert nergens de ontwikkeling dat KPN niet dominant meer is op de FttO markt, die sinds 2010 - toen zij nog van mening was dat KPN wel dominant was en dus regulering noodzakelijk - heeft plaatsgevonden.
10. De kern van het besluit van OPTA begrijpt Tele2 als volgt. Volgens OPTA is het marktaandeel van KPN 40-50% en zal dit in de toekomst stabiel blijven. Ook haalt KPN slechts beperkte voordelen uit haar netwerkdekking en wordt dit te niet gedaan doordat alternatieve partijen gezamenlijk een vergelijkbare dekking hebben en bij elkaar kunnen inkopen.
11. Ten aanzien van het marktaandeel van KPN heeft Tele2 een aantal zeer fundamentele bezwaren:
(i) Ten eerste stelt Tele2 grote vraagtekens bij het huidige marktaandeel van KPN en de cijfers waarop OPTA dit marktaandeel baseert. OPTA komt tot een geheel ander marktaandeel dan in het voorgaande marktanalysebesluit zonder duidelijke verklaring. Als gevolg hiervan daalt de totale markt met minimaal 10 duizend lijnen. Deze daling wordt geheel toegeschreven aan het marktaandeel van KPN. KPN is daarmee de enige partij die ook daalt in marktaandeel. Tele2 kan dit niet verklaren.
(ii) Tevens vindt Tele2 dat OPTA haar cijfers moet actualiseren. OPTA meet
marktaandelen tot en met Q4 2010. Vanaf 2010 is echter sprake van een trendbreuk. De beschikbare cijfers over marktaandelen in de externe leveringen zijn een zeer sterk signaal voor groei in het marktaandeel van KPN. Deze zijn opgenomen in het Stratix rapport, bijlage 1) dat Tele2 samen met een aantal andere marktpartijen heeft aangedragen. Daarom dient OPTA ook de cijfers tot en met Q3 2011 te betrekken in de marktanalyse en haar analyse daarmee te actualiseren.
(iii) OPTA baseert haar prospectieve analyse op een rapport van Roland Berger. Uit dit rapport zijn echter geen conclusies te trekken over de prognoses met betrekking tot het FttO marktaandeel. OPTA moet haar analyse ook op dit punt herzien.
12. Ook ten aanzien van de netwerkdekking kan Tele2 zich niet vinden in de analyse. OPTA erkent dat KPN voordelen heeft maar stelt dat deze beperkt zijn en te niet worden gedaan doordat alternatieve partijen gezamenlijk een vergelijkbare dekking met KPN hebben. Tele2 betwist zowel dat er sprake is van een vergelijkbare dekking als dat inkoop bij meerdere alternatieve partijen een realistisch en haalbaar alternatief is voor het inkopen bij het landelijk dekkende netwerk van KPN. Opmerkelijk is dat OPTA zelf in de analyse van de retailmarkt voor zakelijke netwerkdiensten de
afhankelijkheid van alternatieve partijen van wholesale leveringen van KPN bevestigt. 13. OPTA refereert verschillende keren in haar analyse aan het feit dat de groei van
glasvezel onzeker is door de upgrade van koper door KPN. Op zich is dat al een aanwijzing dat glasvezeltoegang en kopertoegang tot dezelfde markt behoren. Tele2
5
ziet echter niet in waarom dit een reden zou kunnen zijn FttO en WHBT over glas niet te reguleren. Inmiddels staat vast dat KPN koper niet opwaardeert ten behoeve van de zakelijke markt. KPN zet daar vrijwel uitsluitend in op FttO. Dit maakt de noodzaak voor FttO regulering alleen nog maar groter.
Conclusie
14. Resumerend is er volgens Tele2 meer dan voldoende bewijs voor een herziening van de conclusies van OPTA. Het is ook belangrijk stil te staan bij het effect van het niet reguleren van zakelijk glas. Dat geldt voor de markt voor FttO, de HKWBT/HL markt en de onderliggende retailmarkten voor internettoegang, vaste telefonie en zakelijke netwerktoegang. Voor deze zakelijke markten geldt dat aanbiedingen waarin glasvezel of combinaties van koper en glasvezel worden aangeboden, veruit het grootste
gedeelte uitmaken van de huidige marktgroei. Daarmee is de positie van KPN op koper én glasvezel bepalend voor de huidige marktaandelen.
15. Aangezien OPTA ook niet voornemens is om HKWBT/HL toegang tot zakelijke
glasvezelnetwerken te reguleren, krijgt KPN vrij spel in een retailmarkt waarin volgens OPTA (het risico op) AMM bestaat.
16. Partijen vragen OPTA met klem haar standpunten hierover te herzien en te komen tot een set van effectieve verplichtingen. Als KPN als gevolg van het achterwege blijven van FttO regulering, alternatieve partijen op achterstand kan zetten in de verglaasde gebieden, dan verslechteren concurrentieverhoudingen ingrijpend. Er zal een shake out plaats vinden in de zakelijke markt resulterend in een monopolie van KPN. 17. Concreet verzoeken Partijen OPTA in dit ontwerp besluit het volgende te doen: .
a. Heroverweeg marktafbakening FttO.
Zoals Tele2 ook bij de marktanalyse ontbundelde toegang tot koper en FttH heeft aangegeven is zij van mening dat ontbundelde toegang tot zakelijke glasvezelnetwerken wel degelijk behoort tot die markt.
b. Herzie dominantieanalyse FttO.
Of dit nu in één markt met ontbundelde toegang tot koper en FttH is of in een separate markt voor FttO is: KPN heeft een dominante positie. Tele2 verzoekt OPTA haar dominantieanalyse te herzien. Belangrijkste elementen daarin zijn het huidige en geprognosticeerde marktaandeel, de voordelen die KPN haalt uit netwerkdekking ten opzichte van haar concurrenten en de beoordeling van OPTA van de overige factoren.
c. Leg verplichtingen FttO op.
Tele2 stelt een vergelijkbare regulering van zakelijk glas voor als van toepassing is op koper. Het is noodzakelijk dat er zowel regulering op gebied van FttO (toegang, kostenoriëntatie, non-discriminatie incl. ND-5 toets op wholesale-ondergrens, transparantie) als op HKWBT/HL (toegang, non-discriminatie incl. ND-5 toets op wholesale-retail en transparantie).
6 2. Inleiding
18. Tele2 Nederland B.V (“Tele2”) reageert hiermee op het ontwerp marktanalysebesluit van OPTA voor de markt voor ontbundelde toegang tot zakelijke glasvezelnetwerken. (OPTA/AM/2011/202263) d.d. 6 oktober 2011 (“het Ontwerpbesluit”).
19. Hoewel een consultatieprocedure in een marktanalyseprocedure een wettelijke verplichting voor OPTA is, waardeert Tele2 de geboden mogelijkheid om te reageren op het ontwerpbesluit alsmede de frequentie en de wijze waarop overleg met OPTA mogelijk is geweest.
20. Het ontwerpbesluit vertoont inhoudelijk sterke samenhang met de overige ontwerp marktanalysebesluiten voor ULL, WHBT en Vaste Telefonie. Tele2 behoudt zich dan ook expliciet het recht voor haar reactie voorzover rechtens relevant in later stadium inhoudelijk aan te vullen naar aanleiding van mogelijke aanpassingen in de inhoud van de ontwerpbesluiten van OPTA in de overige markten.
21. In deze zienswijze verwijzen Partijen naar een aantal rapporten die Tele2 in samenspraak met andere marktpartijen heeft laten opstellen, namelijk naar:
a. Het rapport van Stratix van 15 november 2011 bevat een analyse van de marktaandelen en netwerkdekking van alternatieve leveranciers ten opzichte van KPN (“het Stratix-rapport”);
b. In het rapport van Ecorys van 21 maart 2011 is omschreven op welke wijze de afbakening en dominantieanalyse van de markt voor ontbundelde toegang dient te worden uitgevoerd en vormgegeven (“het Ecorys-rapport”);
c. In het rapport van SPC Networks van 23 maart 2011 is nader omschreven op welke wijze door OPTA invulling zou moeten worden gegeven aan een adequate toets ter voorkoming van marge-uitholling op basis van de vijfde gedragsregel (“het SPC-rapport”). Hoewel OPTA tot de conclusie komt dat er geen sprake is van aanmerkelijke marktmacht voor ODF-access (FttO) is Tele2 van mening bij de analyse van de mededingingsproblemen op de markt de marge-uitholling dient te benaderen en te adresseren op de wijze zoals door SPC networks is omschreven.
Afschriften van bovengenoemde rapporten zijn aangehecht als bijlage 1, 2 resp. 3. 22. Alvorens specifiek in te gaan op de inhoud van het ontwerpbesluit wil Tele2 eerst
enkele algemene opmerkingen maken over marktontwikkelingen en medededingings-problemen.
Marge-uitholling
23. De zakelijke markt bevindt zich thans in een transitiefase waarin in de toenemende vraag naar hoge bandbreedte voornamelijk in de markt wordt ingevuld door de verdere uitrol van glasvezel. Tele2 is van mening dat er sterke aanwijzingen zijn dat KPN de retailmarkten voor zakelijke netwerkdiensten naar zich toetrekt mede als gevolg van het ontbreken van regulering van de bovenliggende wholesalemarkten.
7
24. Tele2 stelt vast dat KPN zowel op retailniveau als op wholesaleniveau op FttO gebaseerde diensten levert tegen prijzen die door Tele2 niet kunnen worden
gematched. Derhalve is in de praktijk sprake van margeuitholling. KPN ‘koopt’ min of meer de markt. Glas maakt onderdeel uit van de meeste zakelijke aanbestedingen. Deze aanbestedingen worden nagenoeg allemaal door KPN gewonnen. Concurrenten op de passieve laag (Eurofiber, Tele2 en BT) worden daardoor in toenemende mate op achterstand gezet. Dit vergroot hun achterstand op KPN en verslechtert hun mogelijkheden om investeringen terug te verdienen door middel van het bereiken van schaalgrootte, als gevolg waarvan hun concurrentiepositie ten opzichte van KPN afneemt.
Sterk toenemend marktaandeel KPN; OPTA gebruikt verouderde cijfers
25. Sinds de vernietiging van het marktanalysebesluit huurlijnen van OPTA in april 2010 is een trendbreuk ingezet. Deze komt nu ook naar voren in de relevante marktcijfers en wordt mede in het Stratix rapport geconstateerd. KPN trekt middels tariefsverlaging op HKWBT/HL het overgrote gedeelte van de zakelijke markt naar zich toe en vergroot haar voorsprong op concurrenten. Uit het Stratix rapport blijkt dat het aandeel van KPN in extern wholesale geleverde glasvezel verbindingen zeer sterk groeit vanaf Q1 2010. Dit komt pas met een vertraagd effect terug in de marktaandelen op de hoger gelegen FttO-markt. In ieder geval kan de conclusie worden getrokken dat het
marktaandeel van Eurofiber (die afhankelijk is van externe leveringen) aanzienlijk moet dalen ten koste van KPN.
8
26. OPTA gaat in het ontwerpbesluit met de cijfers tot Q4 2010 ten onrechte niet uit van de meest recente beschikbare cijfers omtrent marktaandelen en netwerkdekking, terwijl OPTA op basis van de door marktpartijen geleverde input ten behoeve van de structurele marktmonitor de beschikking heeft over de cijfers t/m Q2 2011. De meest recente gegevens zoals die door Stratix zijn geanalyseerd laten zien dat KPN sterk groeit op zakelijk glas in de retailmarkt (en daarmee ook op de onderliggende
wholesalemarkten). Tele2 heeft daarbij OPTA verzocht Tele2 in staat te stellen in de consultatiefase nog te kunnen reageren op deze cijfers. OPTA heeft per email d.d. 31 oktober 2011 aan Tele2 laten weten dat zij in het definitieve besluit verwacht uit te gaan van de cijfers t/m Q2 2011. Tele2 maakt in dit verband dan ook een voorbehoud dat zij haar standpunt nader wenst aan te vullen indien de door OPTA gepubliceerde cijfers daar aanleiding toe geven.
Toenemende afhankelijkheid van toegangsdiensten van KPN
27. Om retaildiensten op nationale schaal aan te kunnen bieden, maken Partijen buiten de eigen footprint noodzakelijkerwijs gebruik van toegang tot het koper en -glasnetwerk op basis van WHBT/WEAS. Dit is voor marktpartijen een complementaire vorm van toegang tot het de netwerken van KPN en voor Partijen een essentiële bouwsteen als onderdeel van een nationale strategie. WHBT/WEAS is tevens noodzakelijk voor Partijen om de benodigde schaalgrootte in de markt te bereiken.
Problemen met toegang
28. Vooropgesteld moet worden dat er in de praktijk geen toegang tot FttO wordt afgenomen. KPN biedt dit namelijk niet aan tegen reële voorwaarden.
29. OPTA refereert in het besluit aan het feit dat KPN tegen concurrerende voorwaarden HKWBT/HL glastoegang aanbiedt. Tele2 bestrijdt dat KPN toegang verleent tegen concurrerende voorwaarden. Zowel ten aanzien van de belangrijkste voorwaarden w.o. prijs en kwaliteit is het HKWBT/HL-aanbod van KPN niet concurrerend ten opzichte van de eigen retailaanbiedingen van KPN.
KPN heeft technische voorsprong op haar concurrenten
30. Momenteel worden de concurrenten beperkt in hun mogelijkheden omdat zij op de MDF locaties - en zeker voor wat betreft de buitenring - begrensd zijn in de snelheden die zij in het aansluitnetwerk kunnen behalen. Zonder medewerking van KPN kunnen wholesale afnemers geen nieuwe technologieën als VDSL2, meervoudige lijnen, pair bonding, vectoring en phantoming introduceren aan de hand waarvan de beschikbare bandbreedte in het koper aansluitnetwerk toeneemt. Hoewel de introductie ervan door KPN is aangekondigd is het KPN zelf die bepaalt waar, hoe en wanneer zij deze nieuwe technologieën gaat toepassen in haar netwerk. Voor de upgrade van het kopernetwerk richt KPN zich uitsluitend op consumentenlocaties (zie randnummers hieronder). Beschikbare capaciteit in het kopernetwerk wordt door KPN voorbereid om te worden ingezet om de consumentenaansluitingen te upgraden naar bonded pairs. Alternatieve aanbieders zijn voor de zakelijke markt nauwelijks in staat om gebruik makend van het kopernetwerk van KPN de gevraagde bandbreedtes te leveren. Daardoor ontstaat voor alternatieve aanbieders een verlies van marktaandeel met ook nog eens als gevolg een gebrek aan schaal en breedte voordelen om verder te
9
investeren in glasvezel en hun afhankelijke positie van KPN op termijn te verkleinen. Derhalve dienen door middel van regulering waarborgen te worden geboden die concurrenten in staat stellen verder te investeren in infrastructuur. Daarvoor is het op de onderliggende markten noodzakelijk dat regulering van LKWBT en HKWBT/HL zowel over koper als over glas plaatsvindt.
Toenemend belang FttO
31. De genoemde mededingingsproblemen nemen toe aangezien glasvezel voor zakelijke klanten steeds belangrijker wordt en de vraag naar glasvezel of naar bundels van koper en glasvezel toeneemt.
32. Voor zakelijke klanten wordt bandbreedte steeds belangrijker en bestaat de vraag in toenemende mate naar glasvezel of naar bundels van koper en glasvezel. Deze realiteit op de retailmarkt kan niet los worden gezien van regulering op de wholesale markten. Zonder adequate toegangsregulering voor zakelijk glas en een adequate ND-5 toets waarin glasvezel wordt meegenomen tegen tarieven die reëel zijn voor
alternatieve partijen, zal er geen infrastructuurconcurrentie tot stand komen en de bestaande concurrentie in de komende reguleringsperiode verdwijnen.
Noodzaak regulering FttO
33. Samengevat is er in deze transitiefase een noodzaak om FttO te reguleren en is er geen aanleiding voor versoepeling van regulering (HKWBT/HL) en al helemaal niet voor het niet opleggen of verdwijnen van regulering (LKWBT, HKWBT/HL over FttO).
10 3. Marktafbakening
3.1 Productmarkt
34. Ten onrechte concludeert OPTA in het ontwerpbesluit dat de markt voor ontbundelde toegang tot zakelijke glasaansluitnetwerken (ODF-access (FttO)) (“FttO”) een
afzonderlijke relevante productmarkt is.
35. In de marktanalysebesluiten van 2008 en 20101 ging OPTA er nog van uit dat FttO behoorde tot dezelfde productmarkt als ontbundelde toegang tot de koper- en FttH-aansluitnetwerken. Ook in haar op 14 april 2011 gepresenteerde voorlopige
bevindingen ging OPTA er ook voor de komende reguleringsperiode nog uit van deze productmarktafbakening. In het ontwerpmarktanalysebesluit Ontbundelde Toegang van 23 juni 20112 (“ontwerpbesluit ULL”) concludeerde OPTA opeens het
tegenovergestelde: FttO behoort niet tot dezelfde markt als ontbundelde toegang tot koper en FttH.
Tele2 heeft samen met Easynet en T-Mobile op 18 augustus 2011 een zienswijze (“ULL-zienswijze”) op het ontwerpbesluit ULL ingediend. Zij verzoekt OPTA de daarin opgenomen bedenkingen betreffende
marktafbakening hier als herhaald en ingelast te beschouwen 3.1.1. Onvoldoende onderbouwing wijziging marktafbakening
36. In randnummers 130 tot en met 137 van het ontwerpbesluit vat OPTA de argumenten die zij in het ontwerpbesluit ULL omtrent FttO-marktafbakening aanvoerde als volgt samen:
132. [...] Het college heeft zijn conclusie ten opzichte van het marktanalysebesluit van 27 april 2010 derhalve gewijzigd.
133. Het college heeft enerzijds vastgesteld dat, in het geval er (in de buurt) een glasvezelnetwerk (FttO) is uitgerold, afnemers zouden kunnen overstappen van ontbundelde kopertoegang naar ODFaccess (FttO). [...] Echter, of afnemers van ontbundelde kopertoegang anderzijds ook daadwerkelijk zullen overstappen naar ODF-access (FttO) is minder eenduidig vast te stellen. Alleen afnemers die relatief grotere bedrijfsvestigingen bedienen, zullen – gegeven de betalingsbereidheid van hun klanten – bereid zijn om over te stappen van ontbundelde kopertoegang naar ODF-access (FttO). Bovendien is de bereidheid om over te stappen in grote mate afhankelijk van het prijsverschil tussen ODF-access (FttO) en ontbundelde kopertoegang. [...]
134. In het besluit Marktanalyse Ontbundelde toegang op wholesaleniveau van 27 april 2010 heeft het college, op basis van een ‘netwerkvisie’ op investeringen in aansluitingen, de verwachting uitgesproken dat marktprijzen van ODF-access (FttO) dichtbij de prijzen van ontbundelde kopertoegang en ODF-access (FttH) zouden moeten liggen. [...]
1 Marktanalyse Ontbundelde toegang op wholesale-niveau van 19 december 2008 (OPTA/AM/2008/202719) resp. 27 april
2010 (OPTA/AM/2010/201285).
2
11
135. KPN heeft deze netwerkvisie van het college ten aanzien van ODF-access (FttO) betwist. Blijkens zijn uitspraak is ook het CBb ten aanzien van FttO-netwerken niet van de netwerkvisie van het college overtuigd. Daarnaast heeft er een aantal ontwikkelingen plaatsgevonden die een ander licht werpen op de netwerkvisie op investeringen in infrastructuur. Een belangrijke ontwikkeling betreft KPN’s plannen om het kopernetwerk te upgraden.[...]
136. Op grond van deze ontwikkeling is het college van oordeel dat hij zijn
netwerkvisie op investeringen in glasvezelinfrastructuur voor zakelijke eindgebruikers (FttO) moet bijstellen of in ieder geval moet nuanceren. Het is dan aannemelijk dat KPN de kosten van een individuele aansluiting in mindere mate kan terugverdienen via de exploitatie van haar gehele netwerk. Haar FttO-netwerken zullen naar
verwachting immers minder snel worden uitgerold, waardoor de gemiddelde kostprijs per ontbundelde glasaansluiting (FttO) hoger zal uitvallen. [...].
137. Het college kan daarom niet langer vasthouden aan zijn eerdere conclusie dat bij een kleine maar significante prijsverhoging van ontbundelde kopertoegang voldoende afnemers van ontbundelde toegang bereid zijn over te stappen op ODF-access (FttO). Het college heeft daarom in het ontwerpbesluit Marktanalyse
Ontbundelde toegang op wholesaleniveau van 23 juni 2011 geconcludeerd dat ODF-access (FttO) niet tot dezelfde relevante markt behoort als toegang tot het
koperaansluitnetwerk (op basis van MDF-access en SDF-access) en toegang tot glasaansluitnetwerken op basis van ODF-access (FttH). [...]
(Onderstreping toegevoegd)
Aldus baseert OPTA haar gewijzigde standpunt volledig op twee (basis)argumenten: (i) het CBb was niet overtuigd van de netwerkvisie en (ii) KPN is van plan om het kopernetwerk te upgraden. Geen van beide argumenten kan dat gewijzigde standpunt dragen.
CBb oordeelde niet dat netwerkvisie onjuist is
37. Ten eerste heeft het CBb in zijn uitspraak van 3 mei 20113 niet geoordeeld dat de netwerkvisie per se onjuist is. Hij heeft slechts geoordeeld dat OPTA deze visie
onvoldoende had onderbouwd. Dat geldt overigens voor het hele oordeel van het CBb over de marktafbakening in het besluit uit 2010. Het CBb oordeelt niet dat de
marktafbakening per se onjuist is, maar slechts dat OPTA haar conclusies daaromtrent onvoldoende heeft gemotiveerd.
38. De oplossing is in dat geval en betere (niet louter kwalitatieve) onderbouwing. De oplossing is niet om dan maar iets anders te proberen.
Aannames omtrent upgrade kopernetwerk zijn onjuist
39. Ten twee is de aanname van OPTA dat de koperupgrade van KPN afbreuk doet aan de netwerkvisie voor FttO onjuist. Tele2 heeft dat in haar zienswijze op het
ontwerpbesluit ULL al onderbouwd.
40. Volgens OPTA zou uit de Presentatie KPN Strategie 2015 van 10 mei 2011 blijken dat KPN de komende jaren meer klanten wil blijven bedienen met behulp van ontbundelde
3 Uitspraak CBb inzake het herstelbesluit ontbundelde toegang d.d. 27 april 2010 LJN: BQ3135 AWB10/498 AWB 10/536 AWB
12
kopertoegang. Als gevolg daarvan zou het tempo van migratie van koper naar FttO afnemen, evenals de fijnmazigheid van het FttO-netwerken. Hierdoor zouden de kosten per aansluiting stijgen. Het prijsverschil tussen ontbundelde toegang tot koper vs. FttO wordt dan zo groot dat er geen sprake meer is van directe substitutie. 41. OPTA geeft aldus een onjuiste uitleg aan de plannen van KPN. In de presentatie van
10 mei is (slechts) opgenomen dat “VDSL upgrade including nationwide bonding”
onderdeel is van de strategie van KPN.
42. Blijkbaar heeft OPTA hieruit geconcludeerd dat er ook voor de zakelijke markten sprake is een strategie om koper te upgraden. Uit een latere presentatie van KPN van 10 augustus 2011 (bijlage 4B), waarin KPN haar strategie toelicht aan haar
wholesaleafnemers, blijkt dit beeld echter niet te kloppen. KPN licht in deze
presentatie de uitwerking van haar plannen voor pair bonding toe. Opmerkelijk is dat KPN deze presentatie opent met de slide ‘consumentenbehoefte 2011 en verder’. KPN stelt dat pair bonding een dienst voor de massamarkt wordt en in hoge mate wordt gestandaardiseerd.
43. Nog duidelijker komt dit naar voren in een door KPN opgestelde annex MDF Pair Bonding access lijnen bij de EDC rapportage van KPN (bijlage 4C). In die annex licht OPTA toe:
Het is niet logisch dat KPN inventarisatiekosten voor MDF Pair Bonding gaat maken in gebieden waar FttH of VDSL buitenringen zijn uitgerold of binnen afzienbare tijd worden uitgerold. Ook voor zakelijke aansluitingen (ISRA punt met meer dan twee aderparen) is het niet logisch dat KPN investeert in MDF Pair Bonding.
44. Aldus heeft de upgrade van koper weliswaar invloed op de uitrol van FttH (voor de consumentenmarkt), maar niet op de snelheid waarmee FttO (voor de zakelijke markt) wordt uitgerold. Daarmee heeft die upgrade ook geen invloed op de gemiddelde kostprijs per FttO-aansluiting. OPTA is daarmee ten onrechte tot de conclusie gekomen dat er omstandigheden zijn die aanleiding geven tot het bijstellen of nuanceren van haar netwerkvisie voor ODF-access (FttO).
Nader onderbouwing in nota van bevindingen onvoldoende
45. In de nota van bevindingen van 10 november 2011 (OPTA/AM/ 2011/202581) bij het ontwerpbesluit ULL reageert OPTA op eerdere opmerkingen van Tele2 in de ULL-zienswijze. Zij overweegt daarover het volgende:
153. Het college verwacht dat de opwaardering van het kopernetwerk door KPN niet exclusief wordt aangewend voor het leveren van diensten aan consumenten. KPN kan na de opwaardering van het kopernetwerk ook de dienstverlening aan zakelijke eindgebruikers verbeteren. Het ligt daarom volgens het college voor de hand dat KPN na de opwaardering van haar netwerk ook zakelijke eindgebruikers met het
kopernetwerk zal blijven bedienen. Mochten ET&T gelijk hebben en KPN de opwaardering alleen willen inzetten voor consumenten dan heeft ook dit voor
zakelijke afnemers effect. Zakelijke afnemers kunnen mogelijk gebruik maken van het consumentenaanbod, dat zeker na de opwaardering voor de onderkant van het zakelijk segment een alternatief is. Daarnaast kunnen alternatieve operators die ontbundelde toegang bij KPN inkopen gebruik maken van het opgewaardeerde kopernet wanneer zij de zakelijke markt bedienen. Gezamenlijk zorgt dit er volgens het college voor dat het kopernetwerk meer een alternatief blijft voor de zakelijke
13
eindgebruiker. Het plan van KPN om het kopernetwerk te opwaarderen heeft het college opgenomen als voorbeeld van een ontwikkeling die een ander licht werpt op de netwerkvisie die het college in het besluit van april 2010 hanteerde. Daarnaast werd deze netwerkvisie betwist door KPN en was ook het CBb, blijkens zijn uitspraak, niet van deze netwerkvisie van het college overtuigd.
Om een aantal reden vormt dat een onvoldoende weerlegging van de argumenten die Tele2 in haar ULL-zienswijze heeft aangevoerd.
46. Ten eerste onderbouwt OPTA in het geheel niet waarom zij verwacht dat KPN de koperupgrade niet exclusief voor consumentendiensten zal inzetten. Uit hetgeen Tele2 in het voorgaande en in de ULL-zienswijze heeft aangevoerd blijkt juist duidelijk het tegenovergestelde.
47. Zo heeft KPN op geen enkele wijze er blijk van gegeven diensten te ontwikkelen voor de zakelijke markt op basis van opgewaardeerd koper. Integendeel, zoals ook OPTA weet, heeft KPN tot nu toe aan geen enkel verzoek van alternatieve aanbieders tot verbeterde diensten noodzakelijk om op basis van koper in de zakelijke markt te kunnen leveren gehoor gegeven. Dit kan alleen maar betekenen dat KPN ook voor haar eigen zakelijke dienstverlening aan de inzet van koper weinig of geen belang hecht.
48. Ten tweede is het onjuist dat alternatieve aanbieders op basis van het
opgewaardeerde kopernetwerk zakelijk diensten kunnen aanbieden. KPN richt haar upgrade uitsluitend op locaties (KVD’s) waar wordt geleverd aan consumenten en de KVD’s die bedrijvengebieden bedienen worden overgeslagen. Zakelijke gebruikers kunnen dus niet profiteren van de koperupgrade. Zij zijn immers niet aangesloten op deze KVD’s, waardoor het op hun locatie niet mogelijk is diensten op basis van opgewaardeerd koper te bestellen.
49. Ten derde is ook de aanname dat zakelijke afnemers gebruik kunnen maken van consumentenaanbod onjuist, in ieder geval voor zover het FttO betreft. Een opgewaardeerd consumentenproduct is slechts relevant aan de onderkant van de zakelijke markt voor internettoegang. In de markt voor zakelijke netwerkdiensten worden deze producten niet afgenomen. Ten onrechte meent OPTA dan ook dat het opwaarderen van koper relevant is bij de substitutitieanalyse van FttO met
ontbundelde koper. Op basis van deze toegangsdiensten worden retaildiensten aan de bovenkant van de markt voor zakelijke netwerkdiensten geleverd.
50. Ten vierde is het argument dat OPTA de koperupgrade ‘slechts’ als voorbeeld van een ontwikkeling aanhaalt onhoudbaar. Noch in het ontwerpbesluit ULL, noch in het
onderhavige ontwerpbesluit noemt OPTA enige andere ontwikkeling. In het ontwerpbesluit stelt OPTA zelfs uitdrukkelijk:
136. Op grond van deze ontwikkeling [en dus niet een andere; Tele2] is het college van oordeel dat hij zijn netwerkvisie op investeringen in
glasvezelinfrastructuur voor zakelijke eindgebruikers (FttO) moet bijstellen of in ieder geval moet nuanceren
14
Tele2 ziet overigens ook geen andere ontwikkelingen die zouden kunnen leiden tot een bijstelling van de netwerkvisie.
3.1.2 Door OPTA uitgevoerde SNIPP-test is onnauwkeurig
51. Daar komt bij dat OPTA in een verwachte stijging van de kostprijs voor ODF-acces (FttO) (randnummer 136) en de huidige hogere tarieven (randnummer 150) ten onrechte toeschrijft aan de gewijzigde netwerkvisie. OPTA gaat er aan voorbij dat de tarieven voor ODF-access (FttO) niet in een concurrerende markt tot stand komen. 52. Dit maakt een substitutie analyse op basis van SSNIP onnauwkeurig. Een mogelijke
conclusie uit een marktanalyse kan namelijk ook zijn dat een partij buitensporig hoge FttO-tarieven hanteert. Als die buitensporig hoge tarieven tegelijkertijd als
uitgangspunt worden genomen bij de marktafbakening, beïnvloedt dit direct de conclusies over marktafbakening en dominantie. Tele2 is daarom van mening dat OPTA niet van een kwantitatieve SSNIP test, maar juist van kwalitatieve elementen van marktafbakening (functioneel gebruik, indirecte substitutie, etc.) moet uitgaan bij de afbakening van de markt.
53. Als dan toch een (hypothetische) SSNIP test wordt uitgevoerd, moet bij een vergelijking van de prijzen voor een ontbundelde koperaansluiting en een
glasaansluiting in hoofdzaak worden gekeken naar de functionaliteit. Voor het leveren van een met FttO qua snelheid en garantie vergelijkbare dienst over koper zijn
meerdere (gestapelde) koperlijnen nodig. OPTA heeft in het herstelbesluit ULL van april 2010 (randnummer 529) overwogen dat met twee of vier MDF-access
aansluitlijnen een vergelijkbare bandbreedte als met ODF-access (FttO) kan worden geboden. Dit geldt nog eens extra voor de verbeterde service niveaus die noodzakelijk zijn om op basis van koper vergelijkbare diensten als op basis van glas te leveren. KPN heeft deze dienst nog niet ontwikkeld maar al wel een bedrag van 20 Euro per lijn genoemd.4
54. Indien de kostprijs van het benodigde aantal koperlijnen en de benodigde SLA’s wordt meegenomen geldt dat de prijsafstand tussen een koper- en een glasaansluiting voor FttO veel kleiner zal zijn. Daarbij geldt ook dat OPTA niet direct de kosten voor een ontbundelde koperlijn, maar die van ontbundelde FttO lijn kan vergelijken. Immers om een vergelijkbare dienst qua snelheid als garanties te bieden op koper als met FttO, zullen meerdere (gestapelde) koperverbindingen naast elkaar geleverd moeten worden. De vraag is of er dan nog sprake zal zijn een prijsafstand tussen ontbundelde toegang over koper vs. ontbundelde toegang over glas.
3.1.3 Onjuiste conclusies over indirecte substitutie
55. Voorts is van belang dat OPTA onjuiste conclusies trekt over indirecte substitutie tussen retaildiensten op basis van koper en op basis van glas. OPTA heeft in haar analyse van de retailmarkten geconcludeerd dat er sprake is van substitutie tussen koper en glas, met andere woorden diensten geleverd over koper en diensten geleverd over glas behorend tot dezelfde productmarkt. Dit geldt voor alle relevante
4
E-mail van KPN (Claire van der Broek) van 27 juli 2011 aan FIST-MDF: “In de e-mail van Dhr. de Jonge (5 juli jl.) vraagt BBNed om een tarief met daarbij de vraag om een EDC rapportage. Het tarief van de Special MDF SLA is nog niet vastgesteld, maar zal per lijn in de buurt van €17,50 uitkomen.”
15
retailmarkten: zakelijke netwerkdiensten, internettoegang en vaste telefonie. Ook geldt dit voor de wholesalemarkt HKWBT/HL.
56. Aangezien er sprake is van substitutie tussen koper en glas op het niveau van retailmarkten en de bovenliggende wholesalemarkt, ligt het zeer voor de hand voor ODF-access (FttO) een analyse uit te voeren naar indirecte substitutie. De
onvermijdelijke conclusie hieruit is dat er wel degelijk substitutie tussen deze diensten op retailniveau plaats vindt. Naar de mening van Tele2 zal ook sprake zijn van
subsitutie op de onderliggende wholesaleniveaus. Immers het gevolg van de overstap van een klant van koper naar glasvezel is dat ook op het onderliggende
wholesaleniveau een op koper en glas plaatsvindt.
57. In randnummers 127 tot en met 129 van de nota van bevindingen van 10 november 2011 inzake het ontwerpbesluit ULL stelt OPTA hierover het volgende:
127. Het college stelt samen met verschillende marktpartijen vast dat de prijzen voor retailproducten over koper en glas in dezelfde prijsrange liggen. Het college stelt op de onderliggende markten zelfs vast dat producten op basis van ODF-access (FttO) en producten op basis van ontbundelde kopertoegang tot dezelfde relevante retailmarkten behoren. Dit sluit volgens het CBb echter niet uit dat ontbundelde kopertoegang en ODF-access (FttO) niet tot dezelfde relevante markt behoren. Immers, niet significante of beperkte prijsverschillen op onderliggende markten kunnen het resultaat zijn van een wel als significant aan te merken verschil op de markt voor ontbundelde toegang. Het college heeft daarom in randnummer 182 van het ontwerpbesluit als belangrijkste les uit voornoemde CBb uitspraak getrokken dat beperkte prijsverschillen tussen diensten die op onderliggende wholesalemarkten en retailmarkten op basis van ontbundelde kopertoegang of ODF-access (FttO) tot stand gebracht worden, op zichzelf geen reden zijn om te veronderstellen dat verschillen tussen ontbundelde kopertoegang en ODF-access (FttO) beperkt zijn.
128. Het college heeft daarom in het besluit in het bijzonder onderzocht of het wholesaleproduct ODF-access (FttO) een direct substituut is van ontbundelde kopertoegang. Tegelijkertijd heeft het college in zijn afweging minder waarde gehecht aan de bevinding dat er op onderliggende markten sprake is van niet significante of beperkte prijsverschillen. BCPA, ET&T en UPC motiveren hun stelling dat ODF-access (FttO) en ontbundelde kopertoegang tot dezelfde markt behoren op basis van substitutie de onderliggende retailmarkten. Deze bevindingen zijn, zoals het college aangeeft in randnummer 183 van het ontwerpbesluit, niet van primair belang. 129. Het gegeven dat er op onderliggende retailmarkten sprake is van substitutie is volgens het college wel relevant in de analyse van indirecte vraagsubstitutie. Uit de retailanalyses die beschreven zijn in Annex B.3, B.5 en B.7 blijkt dat verschillende retaildiensten die tot stand komen via ODF-access (FttO) een substituut vormen voor retaildiensten die tot stand komen via het koperaansluitnetwerk. In de indirecte substitutieanalyse heeft het college daarom wel rekening gehouden met de door partijen aangehaalde substitutie op de onderliggende retailmarkten.
58. Kort gezegd stelt OPTA dat zij minder belang hecht dan voorheen aan de
prijsverschillen op en afbakening van downstream markten. Het feit dat er nauwelijks prijsverschillen zijn op de retailmarkt, is volgens OPTA niet direct relevant voor de substitutie tussen ODF access (FttO) en ontbundelde kopertoegang.
59. echter dat OPTA doorschiet in haar conclusies. De facto hanteert OPTA een omgekeerde bewijslast door te stellen dat: ‘Immers, niet significante of beperkte
16
prijsverschillen op onderliggende markten kunnen het resultaat zijn van een wel als significant aan te merken verschil op de markt voor ontbundelde toegang’. Door vervolgens uit te gaan van een bijgestelde netwerkvisie (op basis van onjuiste aannames) en door KPN gehanteerde buitensporig hoge FttO tarieven als indicatie voor de prijsafstand tussen MDF of ODF access (FttO), komt OPTA ten onrechte tot de conclusie dat er sprake is van aparte markten voor FttO en ontbundelde toegang over koper en over FttH.
60. OPTA ‘vergeet’ daarbij in haar analyse te vermelden dat niet alleen in de retailmarkt maar ook in de markt voor HKWBT/HL het prijsverschillen tussen toegang over koper in vergelijking met toegang over glas slechts klein is. Dit is een zeer sterke
aanwijzingen dat de kostenverschillen van de onderliggende toegangscomponenten – ODF access (FttO) resp. ontbundelde toegang tot koper – klein zijn en er dus sprake is van één markt.
61. Tele2 verwijst voor het overige naar randnummers 28 en 29 van haar ULL-zienswijze en verzoekt OPTA de inhoud ervan als hier herhaald en ingelast te willen
beschouwen.
3.1.6 Conclusie productmarkt
62. OPTA heeft in 2008 en 2010, en in de voorlopige bevindingen van 14 april 2011 terecht geconstateerd dat FttO behoort tot dezelfde markt als ontbundelde toegang tot koper en FttH. Er is geen reden om nu tot een andere conclusie te komen. De
argumenten die OPTA in de ontwerpbesluiten FttO en ULL daaromtrent aanvoert zijn in ieder geval onvoldoende. Tele2 verzoekt OPTA dan ook de marktafbakening in het ontwerpbesluit te herzien.
3.2 Geografische markt
63. Tele2 heeft een aantal bedenkingen tegen de analyse van OPTA van de geografische afbakening. OPTA stelt in randnummer 208:
‘Voor zover geografische verschillen in tarieven te verklaren zijn vanuit kostenverschillen, wijzen deze niet op geografische verschillen in concurrentieomstandigheden. Los van het bovenstaande heeft het college geen aanwijzingen dat aanbieders van zakelijke
netwerkdiensten prijsverschillen hanteren tussen verschillende regio’s.’
64. Tele2 is van mening dat OPTA onvoldoende motiveert waarom zij tot de conclusie komt dat de verschillen in tarieven van KPN te verklaren zijn uit verschillen in onderliggende kosten. Een van de fundamentele punten in het betoog van Tele2 is nou juist dat KPN zich onafhankelijk van de onderliggende kosten kan gedragen en door het toepassen van roofprijzen en marge-uitholling de markt naar zich toe trekt. 65. Dit blijkt ook uit het Stratix-rapport. Stratix stelt in paragraaf 2.2.3 dat er sprake is van
mogelijk ‘annonce’ gedrag van KPN. KPN claimt hier uitrol in een bepaald gebied door het toe te voegen aan de zogeheten O-gebieden. Dat er in geval van ‘annonce
concurrentie’ geen sprake meer is van een relatie tussen de onderliggende kosten en de gehanteerde tarieven, behoeft nauwelijks toelichting. Alleen als er sprake van het daadwerkelijk realiseren van schaalvoordelen (bijvoorbeeld als gevolg van succesvolle vraagbundeling) zou men een relatie verwachten tussen de lagere tarieven in O-gebieden en lagere onderliggende kosten. In de praktijk is dit echter zeker niet het
17
geval. In veel gebieden die KPN kwalificeert als O-gebied heeft geen vraagbundeling plaatsgevonden.
66. Er is sprake van een sterke groei in het aantal gebieden. De groei van de O-gebieden is exemplarisch voor de ontwikkeling van de glasvezeluitrol van KPN en de fijnmazigheid van het netwerk van KPN.
67. OPTA zou zich meer rekenschap moeten geven van deze effecten in geografische differentiatie. Primair is Tele2 van mening dat dit een uiting is van het kopen van de markt: het aanbieden tegen een dusdanig laag tarief – onafhankelijk van de
onderliggende kosten – dat alternatieve FttO aanbieders geen business case meer hebben.
68. Een belangrijk gevolg hiervan is dat er een discrepantie is tussen het geografisch karakter van de retailmarkten: de retailmarkten zijn ontegenzeggelijk nationaal terwijl er grote geografische verschillen zitten in concurrentiedynamiek op de bovenliggende wholesalemarkten. Alleen KPN is in staat (nagenoeg) nationale dekking te bieden. Dit leidt tot een grote afhankelijkheid van KPN. Cruciaal hiervoor zijn de verschillen in dekking tussen aanbieders en de beperkingen aan gezamenlijke inkoop.
69. Tele2 verzoekt OPTA deze geografische verschillen nader te onderzoeken in haar dominantieanalyse. OPTA dient nader te onderzoeken of tariefverschillen tussen de verschillende gebieden (A, B, C, en O-gebieden) gebaseerd zijn op onderliggende kostenverschillen. Primair is Tele2 van mening dat dit moet leiden tot een herziening van de dominantieanalyse (randnummers 291-294 en 301-302). Subsidiair, dient OPTA de geografische verschillen in tariefstelling mee te nemen in de geografische afbakening van de markt.
18 4. Dominantieanalyse
70. Tele2 kan zich niet vinden in de dominantieanalyse die OPTA uitvoert, ook niet indien ervan wordt uitgegaan dat OPTA terecht de markt voor ontbundelde toegang tot FttO als afzonderlijke relevante markt heeft afgebakend.
71. Opgemerkt wordt dat OPTA in de procedure bij het CBb die heeft geleid tot de uitspraak van 3 mei 2011 met kracht van argumenten heeft betoogd dat KPN evident over AMM beschikt, ook indien de markt voor ontbundelde toegang tot FttO als afzonderlijke markt wordt gedefinieerd.
72. Opgemerkt wordt voorts dat het CBb in zijn uitspraak van 3 mei 2011 zich hierover niet heeft uitgesproken. Deze uitspraak van het CBb vormt dus geen grond voor een fundamentele wijziging van OPTA’s recente analyse.
73. Tele2 constateert voorts dat ook de marktontwikkelingen met betrekking tot
ontbundelde toegang tot FttO sedert ULL herstelbesluit van 10 april 2010 geen enkele aanleiding geven voor OPTA’s wijziging van standpunt met betrekking tot de AMM positie van KPN op de markt voor ontbundelde toegang tot FttO. In het ontwerpbesluit stelt OPTA dat “momenteel” geen sprake zou zijn van AMM. Volgens OPTA is sprake van een groeimarkt waarop KPN over een relatief stabiel marktaandeel beschikt en waarbij de “gezamenlijke dekking” van concurrenten van KPN hen in staat zou stellen een landelijk aanbod te doen en een bescherming zou bieden tegen roofprijzen.5 De ontwikkelingen in 2011 laten echter een stijgend marktaandeel van KPN zien, waarbij externe leveringen in overgrote meerderheid door KPN plaatsvinden en waarbij sprake is van roofprijzen waartegen de vermeende ‘gezamenlijke dekking” van alternatieve aanbieders geen enkele bescherming biedt. De ontwikkeling toont derhalve juist een verdere versterking van de AMM positie van KPN.
74. Onderstaand overzicht vergelijkt de analyse van OPTA in het ULL herstelbesluit van 10 april 2010 en het verweerschrift van 1 oktober 2010 met de analyse in het ontwerpbesluit. Daaruit blijken de fundamentele verschillen in de achtereenvolgende analyses, die niet door de marktontwikkelingen of de uitspraak van het CBb worden verklaard. Het betreffende hoofdstuk uit het verweerschrift van OPTA van 1 oktober 2010 met betrekking tot de dominantieanalyse is als bijlage 5 aan deze reactie gehecht. Marktaandeel en bijkomende omstandigheden Verweerschrift 1 oktober 2010 Ontwerpbesluit d.d. 6 oktober 2011 Marktontwikkeling Stratix rapport 17 november 2011 Marktaandeel - 50 – 60% marktaandeel (Q2 2009)6 - KPN Verreweg hoogste marktaandeel7
- Tweederde van de groei; hogere groei dan marktaandeel8
aanpassing data (zonder wijzigingen in de markt):10 In ULL Herstelbesluit aantal dienstaansluitingen over glas. Daardoor “overschatting”, maar zou voor alle partijen vergelijkbaar moeten zijn. Nu gerapporteerde wholesale glasaansluitingen en dark fiber aansluitingen uit SMM.
Op basis van 2011 cijfers sterk stijgend marktaandeel KPN bij externe leveringen: zie Stratix rapport 16 november 201112
5
Ontwerpbesluit, paragraaf 5.7.
6 Randnummer 7.17 Verweerschrift d.d. 1 oktober 2010 7 Randnummer 7.6 Verweerschrift d.d. 1 oktober 2010 8
19 - Percentages zijn onderschatting van marktmacht9 Onverklaarbaar effect op marktaandeel KPN - 40 – 50% marktaandeel (Q4 2009 op basis van gewijzigde aantallen)11
- marktaandeel KPN “stabiel” Schaalvoordelen
en
breedtevoordelen
- Dragen bij aan
mogelijkheden van KPN om verder uit te rollen en de mogelijkheden om voorsprong op andere partijen te vergroten13
Conclusie gelijk gebleven14
Controle over niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur
Bijdrage aan AMM positie - Belangrijke netwerkdekking: zelfde als Eurofiber)15
- Schaalvoordelen meer dan Eurofiber16
- Aanzienlijk zakelijk klantenbestand (installed base). KPN haalt grote voordelen uit koper omdat ze klanten kan migreren naar FttO.17
Bijdrage aan AMM positie: - KPN (bijna) landelijke dekking en aanzienlijk grotere dekking dan Eurofiber18 - KPN vaker enige aanbieder binnen bepaalde afstand19
- Aanvullende concurrentiekracht KPN’s transmissienetwerk20 - KPN heeft veel investeringen gedaan21 - Gezamenlijke dekking alternatieve aanbieders even groot als dekking KPN (wel gecompliceerder dan voor KPN)22
Toetredingsbarrier es
- Toetredingsdrempels dragen bij aan AMM, omdat meeste potentiele klanten nog op het koperen aansluitnetwerk van KPN zitten.23
- Hoge investeringen voor toetreders; KPN heeft belangrijke schaalvoordelen24
Gewijzigde analyse bij dezelfde feiten: - Toetredings-drempels dragen niet bij aan AMM25 - Alle partijen zelfde drempel om in een nieuw gebied uit te rollen26
- geen risico op roofprijzen27
2011 cijfers tonen roofprijzen aan28
9
Randnummer 7.17 Verweerschrift d.d. 1 oktober 2010
10
Randnummer 230 ontwerpbesluit
11 Randnummer 239 ontwerpbesluit
12 Paragraaf 3.2, tabel 9, Stratix rapport d.d. 16 november 2011 13
Randnummer 7.7 Verweerschrift d.d. 1 oktober 2010
14
Ontwerpbesluit randnummer 278
15
Randnummer 7.7 Verweerschrift d.d. 1 oktober 2010
16
Randnummer 7.7 Verweerschrift d.d. 1 oktober 2010
17 Randnummer 7.17 Verweerschrift d.d. 1 oktober 2010 18 Ontwerpbesluit randnr. 252 19 Ontwerpbesluit randnr. 251 20 Ontwerpbesluit randnr. 248 21 Ontwerpbesluit randnr. 256 22 Ontwerpbesluit randnr. 255 23
Randnummer 7.9 Verweerschrift d.d. 1 oktober 2010
24
Randnummer 7.54 Verweerschrift d.d. 1 oktober 2010
25 Ontwerpbesluit randnr. 295 26 Ontwerpbesluit randnr. 293 27
20
kopersmacht - Geen kopersmacht29
- als gevolg van AMM-positie op onderliggende
retailmarkten onvoldoende indirecte prijsdruk30
Analyse OPTA gewijzigd bij zelfde feiten
- Voldoende kopersmacht 31 (mogelijkheid om bij andere alternatieve aanbieders in te kopen)
- onbenoemd
Overstapdrempels - Groot omdat meeste potentiele klanten nog op het koperen aansluitnetwerk van KPN zitten. Bij andere aanbieders moeten zij ook nog naar een andere aanbieder overstappen.32
- Beperkte bijdrage aan AMM. 33 Waardering in OPTA’s analyse gewijzigd bij dezelfde feiten
Verticale integratie - Draagt bij aan
mogelijkheden van KPN om verder uit te rollen en de mogelijkheden om voorsprong op andere partijen te vergroten34
Idem
Conclusie Wel AMM Geen AMM:
- groeimarkt
- “stabiel” marktaandeel KPN
- gezamenlijke replicatie is remedie tegen roofprijzen
Marktontwikkeling sedert 2010:
- Marktaandeel KPN stijgt - Aanbieding roofprijzen in de markt
Vergelijking dominantieanalyse ULL herstelbesluit, verweerschrift en ontwerpbesluit
75. Tele2 stelt al met al vast dat OPTA in het ontwerpbesluit geen feiten en
omstandigheden noemt die rechtvaardigen dat zij thans ten aanzien van de uitkomst van de dominantieanalyse tot een andere conclusie komt dan in het herstelbesluit van april 2010 en hetgeen zij in de procedure bij het CBb die heeft geleid tot de uitspraak van 3 mei 2011 heeft aangevoerd. In het herstelbesluit en de procedure heeft OPTA uitvoerig betoogd dat KPN over aanmerkelijke marktmacht beschikt ook indien sprake is van een aparte relevante markt voor FttO.
76. OPTA maakt in het geheel niet aannemelijk wat er sindsdien is veranderd in de feiten, de weging van de feiten en de conclusies die OPTA daar (nog géén jaar later) uit trekt. 77. Tele2 onderschrijft de conclusies van OPTA met betrekking tot de retailmarkt voor
zakelijke netwerkdiensten, vaste telefonie en internettoegang. Wel is Tele2 van mening dat OPTA de AMM positie van KPN op de zakelijke retailmarkten onderschat. Tele2 verwijst naar de mede door haar ingediende zienswijzen met betrekking tot de ontwerpbesluiten voor onder andere WHBT.
28 Paragraaf 4.2.1 Stratix rapport d.d. 16 november 2011 29
Randnummer 7.85 Verweerschrift d.d. 1 oktober 2010
30
Randnummer 7.86 Verweerschrift d.d. 1 oktober 2010
31
Ontwerpbesluit randnr. 287
32 Randnummer 7.7 Verweerschrift d.d. 1 oktober 2010 33 Ontwerpbesluit, randnummer 281.
34
21
4.1 Marktaandeel FttO 4.1.1 Huidig marktaandeel
78. In het ontwerpbesluit stelt OPTA dat KPN een marktaandeel heeft van [40-45%]. Onderstaande tabel 4 is gekopieerd uit het ontwerpbesluit. OPTA geeft daarin de marktaandelen en de grootte van de markt weer. Uit de tabel en de toelichting in randnummer 231 blijkt dat het hier gaat om het marktaandelen op basis van aantallen aansluitlijnen.
79. Opmerkelijk is dat OPTA in de marktanalyse in het ULL herstelbesluit van 10 april 2010 andere marktaandelen heeft genoemd. Zie ter vergelijking met bovenstaande tabel, tabel 15 uit het ULL herstelbesluit. Uit de toelichting bij de tabel blijkt dat OPTA hier uit gaat van het aantal klant aansluitlijnen.
80. Uit een vergelijking tussen de beide berekeningswijzen kan een drietal conclusies worden getrokken.
i. Ten gevolge van de berekening op basis van aansluitingen daalt de totale marktomvang met minimaal 10.470 eenheden, uitgaande van een vergelijking
22
van het aantal voor Q2 2009 uit het Herstelbesluit (52.757) met het aantal voor Q4 2009 uit het Ontwerpbesluit FttO (42.287). Bij een vergelijking met de cijfers voor Q4 2009 uit het ULL Herstelbesluit wordt het verschil nog groter. Als tabel 15 uit het ULL herstelbesluit wordt geëxtrapoleerd, dat zou het verschil minimaal 15.000 eenheden zijn.35 Conclusie is dat de totale
marktomvang met meer dan 25% krimpt vanwege de aanpassing in de wijze waarop de FttO marktaandelen worden berekend.
ii. Ten gevolge van de berekening op basis van aansluitingen daalt het marktaandeel van KPN onder de 50% grens (van 50%-60% in het
Herstelbesluit, naar 45%-50% in Ontwerpbesluit FttO). Dientengevolge stijgt het marktaandeel van de overige aanbieders van 30%-60% in het
Herstelbesluit, naar 45%-75% in Ontwerpbesluit FttO).
iii. Ten gevolge van de berekening op basis van aansluitingen daalt uitsluitend het marktaandeel van KPN. De marktaandelen van alle overige aanbieders nemen toe.
81. Het enige aanknopingspunt dat OPTA geeft voor de andere marktaandelen, ziet Tele2 in randnummer 230 van het ontwerpbesluit FttO.
230. Het college beschikt nu over nauwkeuriger data dan in het besluit Marktanalyse Ontbundelde toegang op wholesaleniveau van 27 april 201098. Het college is destijds uitgegaan van het aantal dienstaansluitingen over glas. Hierdoor vond er enigszins een overschatting plaats van het (totaal)aantal aansluitlijnen, omdat over een klantaansluiting meerdere diensten geleverd kunnen worden. Het college sluit nu aan bij de door partijen gerapporteerde wholesale glasaansluitingen en (terminating) dark fiber aansluitingen uit de structurele marktmonitor.99 Dit levert ook een
nauwkeuriger inschatting op van de marktaandelen van partijen.
231. Het aantal aansluitlijnen op de markt voor ODF-access (FttO) is in de periode 2008 tot en met 2010 met circa 10.000 aansluitlijnen per jaar gegroeid en bedroeg eind 2010 bijna 50.000.100
82. OPTA geeft hier aan uit te gaan van aansluitlijnen, terwijl zij stelt in het herstelbesluit ULL uit te zijn gegaan van het aantal dienstaansluitingen over glas. Bij tabel 15 van het herstelbesluit geeft zij dit echter niet aan. Hier geeft zij aan, uit te zijn gegaan van het aantal klantaansluitingen.
83. Echter zelfs al zou er sprake zijn van een correctie van de marktaandelen van dienstaansluitingen naar aansluitlijnen, dan kan niet worden verklaard waarom dit alleen impact heeft op de aantallen van KPN. Ook OPTA zelf heeft dit onderkend in de nota van bevindingen bij het herstelbesluit (randnummer 141):
‘Het college heeft het marktaandeel op het segment ODF-access (FttO) bepaald op basis van het retail glasvezel aansluitlijnen, waarbij een redundant uitgevoerde aansluitlijn telt als twee aansluitlijnen. Het college acht dit de meest zuivere benadering van marktmacht. Een benadering op basis van aansluitlijnen sluit namelijk het dichtst aan bij de grondslag waarop de omzet gegenereerd wordt op de ULL-markt. Ook redundant uitgevoerde aansluitingen worden in de regel voor een aanzienlijk meerprijs (standaard twee keer de single access prijs) aangeboden in de
35 Bij een gemiddelde jaar-op-jaar stijging van 10.000 eenheden, had ‘’de teller’’ voor het aantal diensten over glasvezel eind
2009 op minimaal 57.757 gestaan en zou mogen worden uitgegaan van een verschil van +/- 15.000 eenheden tussen beide berekeningswijzen.
23
markt. In zijn berekening heeft het college de aansluitingen geteld waarover
breedbandinternet en huurlijnen/datacom worden geleverd. Dit leidt mogelijk tot een enigszins overschatting van het totaal aantal aansluitlijnen, omdat er meerdere diensten over één glasvezel aansluitlijn geleverd kunnen worden, maar dit effect is relatief beperkt en geldt voor alle aanbieders’.
84. In bijlage 6 gaat Tele2 gedetailleerd in op de wijze waarop OPTA in de structurele marktmonitor en de verschillende marktanalysebesluit is omgegaan met de berekening van marktaandelen. Tele2 kan deze daling van de marktomvang en het marktaandeel van KPN niet verklaren. Evenmin geeft OPTA een verklaring of onderbouwing voor het fundamentele en significante verschil in marktaandeel. OPTA baseert haar conclusie dat er geen sprake is van AMM voor KPN grotendeels op het marktaandeel van KPN. Tele2 is van mening dat de huidige cijfers te weinig houvast geven voor deze
conclusie.
85. Betrouwbaarheid van de cijfers. Tele2 heeft grote vraagtekens bij de betrouwbaarheid van de cijfers van OPTA. Kortheidshalve geeft Tele2 hier de kern van dit argument. OPTA stelt in het ontwerp marktanalysebesluit én in het laatste marktanalysebesluit dat zij uitgaat van de cijfers uit de structurele marktmonitoring. Tegelijkertijd trekt OPTA echter zelf de betrouwbaarheid van deze cijfers in twijfel. Onderstaande passages zijn afkomstig uit de nota van bevindingen bij het ULL herstelbesluit.
145. Ondanks het feit dat het college van mening is dat het aantal klantaansluitingen de meest zuivere indicator is voor het marktaandeel van partijen op het segment ODF-access (FttO) heeft het college naar aanleiding van de opmerkingen van KPN getracht een zo correct mogelijke schatting te maken van de marktaandelen van partijen op basis van het aantal aangesloten glasvezellocaties. Het college heeft hierbij gebruik gemaakt van de door partijen aangeleverde informatie bij de indicatoren 1.1, 4.1, 4.2 en 4.3 van de structurele marktmonitor alsmede overige informatie die in het kader van dit ULL marktanalysebesluit is opgevraagd en aangeleverd. Zoals ook aangegeven in reactie op het WOB verzoek zijn de cijfers van niet alle partijen hier echter even betrouwbaar. Deze berekening moet daarom gezien worden als een zo goed mogelijke alternatieve schatting op basis van alle op dit moment beschikbare informatie.
575 Het college heeft nadrukkelijk in zijn reactie op het WOB verzoek opgemerkt dat het college deze geaggregeerde data onvoldoende robuust en betrouwbaar acht waardoor zonder nadere interpretatie van de door verschillende marktpartijen aangeleverde data de optelling niet een correct eenduidig beeld geeft. Het college heeft de optelling van deze indicatoren mede daarom niet gebruikt in het kader van het ontwerp marktanalysebesluit ULL.
86. Naar aanleiding van de twijfel die OPTA had over de betrouwbaarheid van de cijfers, heeft zij een vragenlijst aan marktpartijen gestuurd met het verzoek extra informatie aan te leveren.
87. OPTA heeft echter sindsdien geen verandering aangebracht in de wijze van uitvragen in de structurele marktmonitor. Evenmin heeft zij de ‘onbetrouwbare’ cijfers waaraan OPTA refereert opnieuw uitgevraagd bij marktpartijen of heeft OPTA aanvullende vragenlijsten gestuurd aan marktpartijen net zoals zij dit ten tijde van het ULL herstelbesluit deed.
88. In plaats daarvan stelt OPTA deze indicatoren uit de structurele marktmonitor nog wel steeds te gebruiken bij het bepalen van de marktaandelen ten behoeve van de
24
marktanalyse. Tele2 deelt bovenstaande conclusie van OPTA dat de aangeleverde informatie bij de indicatoren niet betrouwbaar was. Naar de mening van Tele2 is deze informatie nog steeds niet betrouwbaar, hetgeen wordt onderstreept door de
onverklaarbare fluctuaties in marktaandelen.
89. Een nadere toelichting hierop heeft Tele2 opgenomen in bijlage 6. Er is volgens Tele2 maar één conclusie mogelijk: de brongegevens van OPTA zijn nog steeds
onbetrouwbaar.
4.1.2 Trendbreuk in marktaandeel: noodzaak voor recentere cijfers
90. Tele2 heeft OPTA meerdere malen verzocht haar marktanalyse te baseren op cijfers recenter dan Q4 2010. Zoals Tele2 ook in de inleiding heeft aangegeven is er sprake van een trendbreuk in de vorm van een scherpe stijging in het marktaandeel van KPN die (nog) niet naar voren komt in het ontwerp marktanalysebesluit. Deze trendbreuk vindt plaats vanaf Q2 2010 en komt wel naar voren in de cijfers die Stratix heeft
opgenomen in haar rapport over het stijgende marktaandeel van KPN in de bruto groei van het aantal extern geleverde FttO verbindingen. Hierin valt een sterke verschuiving van de externe inkoop van alternatieve aanbieders naar KPN waar te nemen vanaf Q2 2010 (zie figuur 9 van het Stratix rapport in bijlage 1).
91. Omdat een trendbreuk in de externe WHBT wholesaleinkoop pas na enige tijd ook een verschuiving in de marktaandelen op de hogergelegen FttO markt laat zien, vindt deze trendbreuk vertraagd zijn weerslag in de marktaandelen die OPTA presenteert. Tele2 verzoekt OPTA de marktaandelen te actualiseren tot en met Q3 2011 en ook de bruto en netto aanwas van de markt tot en met Q3 2011 mee te nemen in de marktanalyse en op basis hiervan de dominantieanalyse te actualiseren. Tevens verzoekt Tele2 OPTA partijen in de gelegenheid te stellen in het kader van de lopende
consultatieprocedure alsnog te reageren op geactualiseerde gegevens en analyse. 4.1.3 Prospectieve analyse van OPTA
92. OPTA baseert zich voor haar prospectieve analyse vrijwel uitsluitend op het rapport van Roland Berger. Een belangrijk uitgangspunt van Roland Berger is dat de toekomst een verlengstuk is van het recente verleden. Het werkelijke recente verleden (tot Q3 2011) laat echter een trendbreuk ten opzichte van de periode waarvan in het rapport van Roland Berger wordt uitgegaan. Deze trendbreuk zal in ieder geval ook gevolgen hebben voor de prospectieve analyse van OPTA.
93. Ten aanzien van de kanttekeningen van OPTA en Roland Berger over de invloed van de upgrade van koper op de groei van glasvezel, verwijst Tele2 naar haar
opmerkingen hierover bij de marktafbakening. Hierover kan geen misverstand bestaan: KPN zet de upgrade van koper niet in op de zakelijke markt, maar vrijwel uitsluitend ten behoeve van de consumenten markt. Hiervan dient OPTA dus ook uit te gaan in haar prospectieve analyse.
94. De prospectieve analyse van OPTA is gebaseerd op randnummer 233 e.v. van het ontwerpbesluit. In randnummer 239 stelt OPTA:
‘Op basis van Roland Berger, die in haar prospectieve analyse uitgaat van een verlengstuk van het recente verleden, gaat het college er in deze analyse van uit dat
25
het marktaandeel van KPN op de markt voor ODF-access (FttO) stabiel tussen de 40 en 50 procent zal blijven.’
95. De conclusie die OPTA trekt, volgt echter niet uit het Roland Berger rapport. In figuur 3.4 van het rapport geeft Roland Berger ‘marktaandelen’ weer. Dit zijn echter niet de marktaandelen van individuele partijen. Het gaat hier slechts om een verdeling over de platformen glas, koper en kabel in de markt. De enige conclusie die uit deze tabel valt te trekken is dat er een migratie plaatsvindt van koper naar glas en dat het totale aantal kabelaansluitingen stabiel blijft.
96. Verder geeft Roland Berger slechts een prospectieve analyse van de marktaandelen op de retailmarkten die relevant zijn voor FttO, maar niet van de FttO markt zelf. De conclusie van OPTA dat het marktaandeel van KPN op FttO stabiel zal blijven tot en met 2014 kan dan ook niet op basis van het Roland Berger rapport worden getrokken. 97. Sterker nog Roland Berger geeft in het addendum bij het onderzoek waarin zij
inhoudelijk reageert op de feedback van marktpartijen aan dat de wholesale FttO markt een aparte markt is die buiten de scope van haar onderzoek valt:
‘Als explicitering hebben onderzoekers meegenomen dat de wholesale markt een aparte markt is met eigen dynamiek die invloed kan hebben op de dienst-/retailmarkt (zie pag. 15). Deze valt echter buiten de scope van het onderzoek.’
98. Tele2 heeft OPTA ook expliciet verzocht aan te geven, op welk onderdeel van het Roland Berger rapport OPTA haar prospectieve analyse heeft gebaseerd (zie bijgevoegde mailwisseling in bijlage 7). OPTA heeft deze vraag van Tele2 niet inhoudelijk beantwoord, maar gesteld dat Tele2 dit punt als inhoudelijke bijdrage mee kan nemen in haar reactie in de consultatieprocedure.
99. Concluderend constateert Tele2 dat de prospectieve analyse van OPTA tekort schiet. Tele2 is van mening dat OPTA haar prognoses inzake FttO niet kan baseren op het rapport van Roland Berger. Dit rapport heeft slechts betrekking op de retailmarkt en uitdrukkelijk niet op de wholesale markt. Bovendien gaat het rapport – vanuit
retailperspectief - ten onrechte uit van de invloed van de koperupgrade op de markt voor zakelijke netwerkdiensten. Dat was destijds wellicht verklaarbaar, nu is het achterhaald. Voorts is ook het rapport van Roland Berger gebaseerd op gedateerde gegevens, nu de ontwikkelingen in 2011 daarin niet zijn meegenomen. Daarnaast geeft OPTA ook zelf aan dat Roland Berger geen rekening heeft gehouden met de strategische reacties van grote(re) spelers (rndnr 1221). Vanzelfsprekend is het wel aan OPTA om in haar prospectieve analyse hier rekening mee te houden.
100. Tele2 heeft al verschillende keren aan de orde gesteld dat een zeer belangrijke strategische ontwikkeling die zij ziet is dat KPN niet inzet op koper voor de zakelijke markt, maar zich op die markt volledig richt op FttO waarbij KPN bij afwezigheid van regulering de markt naar zich toe trekt. OPTA onderkent deze strategische
ontwikkeling in het ontwerpbesluit niet.
101. De analyse van OPTA strookt ook niet met de bevindingen in het Stratix rapport op grond waarvan een trendbreuk in de ontwikkeling van het marktaandeel van KPN wordt waargenomen en op grond waarvan het marktaandeel van KPN (en dus ook de andere partijen) dient te worden herzien.
26
102. Partijen verzoeken OPTA haar prospectieve analyse en de conclusie over de
verwachting dat het marktaandeel van KPN stabiel blijft tot 2014 aan te passen en zich daarbij niet te baseren op het Roland Berger rapport dat voor de analyse van de FttO markt niet relevant is.
4.1.4 Conclusies ten aanzien van marktaandeel
103. De genoemde hoogte van het marktaandeel van KPN is gebaseerd op onbetrouwbare gegevens. Voor de berekening van de marktaandelen wordt uitgegaan van een
onverklaarbaar lager aantal lijnen welke verlaging niet evenredig over de aanbieders wordt verdeeld, maar uitsluitend in mindering wordt gebracht op het marktaandeel van KPN. Voorts wordt in het ontwerpbesluit uitgegaan van verouderde gegevens uit 2010, terwijl de 2011 gegevens waaruit een stijging van het marktaandeel van KPN blijkt ten onrechte niet zijn meegenomen. Tenslotte wordt ter onderbouwing verwezen naar het rapport van Roland Berger, waarin die onderbouwing echter niet is terug te vinden.
4.2 Controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur
104. In haar conclusie over dit criterium stelt OPTA in randnummer 299 dat er weliswaar sprake is van beperkte voordelen van KPN, maar:
Deze voordelen zijn naar het oordeel van het college momenteel echter niet eenduidig van dien aard dat deze KPN in staat stellen zich in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten, klanten en uiteindelijk consumenten te gedragen. Daarbij wijst het college er op dat KPN maar in beperkte mate over voordelen uit een moeilijk te repliceren infrastructuur beschikt, nu concurrenten van KPN gezamenlijk een met KPN vergelijkbare netwerkdekking hebben, hetgeen hen in staat stelt (desnoods door inkoop) het netwerk van KPN te repliceren. Ook
toetredingsdrempels spelen op deze markt een bescheiden rol. Voor zover er sprake is van toetredingsdrempels als gevolg van verzonken kosten in het netwerk hebben KPN en haar concurrenten naar het oordeel van het college hier in gelijke mate mee te maken.
105. Tele2 betwist deze redenering van OPTA. Ook hier geldt dat OPTA in 2010 nog een geheel andere conclusie trok ten aanzien van de voordelen uit netwerkdekking. OPTA erkent in het ontwerpbesluit dat KPN meer heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van de netwerkdekking:
“250. Eurofiber heeft haar netwerkdekking de laatste jaren fors uitgebreid, en daartoe in de periode 2007-2010 [vertrouwelijk: € XXX] 728 geïnvesteerd. De uitbreidingen van KPN, en de investeringen die daarvoor zijn gedaan, zijn echter ruim
[vertrouwelijk: XXX] keer zo hoog. KPN heeft in de periode 2008-2010 [vertrouwelijk: € XXX] 729 in het aansluitnetglas geïnvesteerd.”
Het is voor Tele2 niet in te zien hoe het mogelijk is dat de voordelen van KPN uit netwerkdekking kleiner zijn geworden volgens OPTA als KPN veel meer heeft geïnvesteerd dan haar naaste concurrenten.
106. Naast het feit dat de voordelen van KPN uit netwerkdekking alleen maar groter geworden zijn, draagt OPTA nu aan dat concurrenten gezamenlijk een vergelijkbare dekking zouden hebben doordat zij desnoods bij elkaar kunnen inkopen. Tele2 heeft ernstige bedenkingen tegen deze argumentatie.
