Conclusies ten aanzien van marktaandeel

103. De genoemde hoogte van het marktaandeel van KPN is gebaseerd op onbetrouwbare gegevens. Voor de berekening van de marktaandelen wordt uitgegaan van een

onverklaarbaar lager aantal lijnen welke verlaging niet evenredig over de aanbieders wordt verdeeld, maar uitsluitend in mindering wordt gebracht op het marktaandeel van KPN. Voorts wordt in het ontwerpbesluit uitgegaan van verouderde gegevens uit 2010, terwijl de 2011 gegevens waaruit een stijging van het marktaandeel van KPN blijkt ten onrechte niet zijn meegenomen. Tenslotte wordt ter onderbouwing verwezen naar het rapport van Roland Berger, waarin die onderbouwing echter niet is terug te vinden.

4.2 Controle over niet gemakkelijk te repliceren infrastructuur

104. In haar conclusie over dit criterium stelt OPTA in randnummer 299 dat er weliswaar sprake is van beperkte voordelen van KPN, maar:

Deze voordelen zijn naar het oordeel van het college momenteel echter niet eenduidig van dien aard dat deze KPN in staat stellen zich in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten, klanten en uiteindelijk consumenten te gedragen. Daarbij wijst het college er op dat KPN maar in beperkte mate over voordelen uit een moeilijk te repliceren infrastructuur beschikt, nu concurrenten van KPN gezamenlijk een met KPN vergelijkbare netwerkdekking hebben, hetgeen hen in staat stelt (desnoods door inkoop) het netwerk van KPN te repliceren. Ook

toetredingsdrempels spelen op deze markt een bescheiden rol. Voor zover er sprake is van toetredingsdrempels als gevolg van verzonken kosten in het netwerk hebben KPN en haar concurrenten naar het oordeel van het college hier in gelijke mate mee te maken.

105. Tele2 betwist deze redenering van OPTA. Ook hier geldt dat OPTA in 2010 nog een geheel andere conclusie trok ten aanzien van de voordelen uit netwerkdekking. OPTA erkent in het ontwerpbesluit dat KPN meer heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van de netwerkdekking:

“250. Eurofiber heeft haar netwerkdekking de laatste jaren fors uitgebreid, en daartoe in de periode 2007-2010 [vertrouwelijk: € XXX] ⁷²⁸ geïnvesteerd. De uitbreidingen van KPN, en de investeringen die daarvoor zijn gedaan, zijn echter ruim

[vertrouwelijk: XXX] keer zo hoog. KPN heeft in de periode 2008-2010 [vertrouwelijk: € XXX] ⁷²⁹ in het aansluitnetglas geïnvesteerd.”

Het is voor Tele2 niet in te zien hoe het mogelijk is dat de voordelen van KPN uit netwerkdekking kleiner zijn geworden volgens OPTA als KPN veel meer heeft geïnvesteerd dan haar naaste concurrenten.

106. Naast het feit dat de voordelen van KPN uit netwerkdekking alleen maar groter geworden zijn, draagt OPTA nu aan dat concurrenten gezamenlijk een vergelijkbare dekking zouden hebben doordat zij desnoods bij elkaar kunnen inkopen. Tele2 heeft ernstige bedenkingen tegen deze argumentatie.

27

107. Ten eerste betwist Tele2 dat er inderdaad sprake is van een vergelijkbare dekking. Tele2 heeft samen met een aantal andere marktpartijen een onderzoek laten uitvoeren door het gerenommeerde onderzoeksbureau Stratix (bijlage 1). Uit dit onderzoek blijkt dat de dekking van de gezamenlijke alternatieve aanbieders lager ligt dan de dekking van KPN. De conclusies zijn weergegeven in pagina 11, tabel 3 van het Stratix rapport. Op basis van een nauwkeuriger methode dan de methode van OPTA, komt Stratix tot de conclusie dat op een afstand van <250 meter KPN een dekking van 57% heeft. Alternatieve partijen gezamenlijk hebben een dekking van 48% - 53%.Het daadwerkelijke verschil zal dus nog groter zijn.

Ook betwist Tele2 dat het inkopen bij gezamenlijke alternatieve partijen een realistisch alternatief is om het netwerk van KPN te repliceren. Ook in dit geval heeft OPTA zelf in 2010 nog allerlei argumenten aangedragen waarom het zeer moeilijk of onmogelijk is om voor multi-site dekking bij meerdere alternatieve aanbieders in te kopen.

In het verweerschrift van OPTA d.d. 1 oktober 2010 inzake het beroep tegen het ULL Herstelbesluit 2010 werd door OPTA het volgende gesteld:

7.71 In randnummer 675 van het marktanalysebesluit heeft OPTA het volgende overwogen:

“Tenslotte heeft KPN vanuit haar netwerkdekking voordelen ten opzichte van concurrenten bij het aansluiten van ‘multi-site’ bedrijven. Dit zijn bedrijven die meerdere vestigingen aan elkaar willen koppelen via een datacomverbinding of een huurlijn. Uit onderzoek van Dialogic komt naar voren dat veel multi-site afnemers een voorkeur hebben om alle lijnen bij één afnemer in te kopen. Om deze afnemers een goed aanbod te kunnen doen is het belangrijk om een gecombineerd aanbod van koper en glasvezel te kunnen doen. Aangezien KPN de enige aanbieder is met een koperen aansluitnetwerk heeft KPN hierbij voordelen ten opzichte van andere afnemers.”

7.72 KPN voert hiertegen aan dat (1) het vermeende voordeel van KPN van haar fijnmazige koperen aansluitnetwerk niet geldt voor ODF-access en (2) de afnemers van ODF access wholesaleafnemers zijn als Tele2, BT, Colt en Verizon die ODF-access aansluitlijnen gemakkelijk bij verschillende wholesale-leveranciers kunnen inkopen en dit ook doen.

7.73 Ten aanzien van het eerste argument van KPN merkt OPTA op dat het haar gaat om de mogelijkheid een gecombineerd aanbod van koper en glas te doen, en dus niet alleen om ODF-access. Dit argument van KPN berust dus op een onjuiste lezing van het besluit. Juist omdat KPN haar aanbod kan samenstellen uit diensten over koper en over glas, en zij op koper over een ongeëvenaard fijnmazig koperen aansluitnetwerk beschikt, heeft zij grote voordelen bij het aansluiten van klanten die meerdere vestigingen met elkaar willen verbinden.

7.74 Het gegeven dat een eindgebruiker – een zakelijke afnemer die meerdere vestigingen met elkaar wil verbinden – een belangrijke voorkeur voor één aanbieder heeft, versterkt de voordelen van KPN bij haar fijnmazige kopernetwerk en de ongeëvenaarde combinatie van de dekking van haar koper- en glasvezelnetwerken. Deze voorkeur van de eindgebruiker maakt dat het ook voor de – tussenliggende – wholesaleaanbieder zeer belangrijk wordt alle vestigingen van de eindgebruiker met elkaar te kunnen verbinden en te kunnen aansluiten. Deze wholesaleaanbieder zal een deel van deze aansluitingen zelf, over zijn eigen netwerk, kunnen leveren. De overige aansluitingen zal hij, wil hij een succesvol bod kunnen doen, bij anderen

28

moeten inkopen. Dat maakt dat hij voor de inkoop van de ontbrekende aansluitingen afhankelijk is van de wholesale aanbieders die hem die kunnen leveren. En vanwege de fijnmazige dekking van de gecombineerde koper- en glasvezel aansluitnetwerken zal dat vaak KPN zijn. Die afhankelijkheid van andere wholesaleaanbieders van de ontbundelde toegang van KPN is een factor die bepaald bijdraagt aan de marktmacht van KPN.

Uit OPTA’s Verweerschrift van 11 september 2009 inzake Marktbesluit Huurlijnen 2008:

5.2.25 Dat alternatieve aanbieders gezamenlijk het netwerk van KPN hebben gedupliceerd, doet evenmin afbreuk aan OPTA’s oordeel dat de retailmarkt voor hoogcapacitaire huurlijnen niet daadwerkelijk concurrerend is. Teneinde net als KPN een landelijke dekking te kunnen bieden, dienen alternatieve aanbieders – zonder Wholesale regulering - bij allerlei verschillende alternatieve aanbieders trunk- en terminatingverbindingen in te kopen.

5.2.26 OPTA betwist niet dat aanbieders die niet zelf over trunk- en

terminatingverbindingen beschikken deze in veel gevallen kunnen inkopen bij andere aanbieders. Echter, zelfs indien er voldoende alternatieve aanbieders zouden zijn en deze bereid en in staat zouden zijn om toegang tot hun netwerken te verlenen, geldt dat een retailaanbod voor een hoogcapacitaire huurlijn gebaseerd op zo’n

lappendeken, vanwege de prijsstelling en de technische complexiteit, nooit zal kunnen concurreren met het op een landelijk netwerk gebaseerde aanbod van KPN. De beperkte en versnipperde dekking van de glasvezelaansluitnetwerken van KPN’s concurrenten zorgt er met andere woorden voor dat – zonder wholesaleregulering – alternatieve aanbieders in belangrijke mate in zeer het nadeel zijn bij grote orders.

108. Ook hiernaar heeft Stratix onderzoekt verricht. Stratix geeft in paragraaf 4.1 van haar rapport een aantal redenen waarom alternatieve partijen grote belemmeringen ondervinden om bij elkaar in te kopen. Tele2 onderschrijft OPTA’s eerdere conclusie dat het retailaanbod van KPN onmogelijk kan worden geëvenaard op basis van inkoop bij KPN’s overgebleven concurrenten. Om op retailniveau te kunnen concurreren moeten de overige aanbieders van zakelijk glasvezel hun dienstverlening zodanig op elkaar afstemmen dat er feitelijk één nieuwe entiteit ontstaat.

109. De dienstverlening van de alternatieve aanbieders wijkt op allerlei verschillende manieren van elkaar af. Aanbieders hanteren verschillende juridische voorwaarden, verschillende tarieven, verschillende procedures & processen voor service en levering, verschillende service windows, verschillende technische specificaties, etc.

110. Om tot een uniform retailaanbod te komen, dient er uniformiteit te worden doorgevoerd in de gehele verticale keten. Ofwel de verschillen tussen de FttO portfolio’s op het HKWBT/HL en ontbundelde niveau dienen te worden geëlimineerd om op retailniveau te kunnen concurreren.

111. Bijzondere aandacht dient hierbij uit te gaan naar het quote/orderproces en

leverproces. KPN kan binnen één uur voor 60% van de potentiële aansluitadressen een quote afgeven. Het afgeven van een definitieve quote kan KPN binnen twee dagen. Om dit te kunnen evenaren, dienen de alternatieve aanbieders OF samen een IT systeem te ontwikkelen dat near real-time beschikbaarheid en graafkosten uitvraagt OF de volledige en meest recente netwerkinformatie van concurrenten in een eigen

29

database te hebben. Aanvullend is er een proces nodig waarmee site surveys kunnen worden aangevraagd en site survey resultaten worden teruggekoppeld.

112. Aan glasvezelleveringen kleeft het nadeel dat er veel stappen genomen moeten worden van order tot levering; vergunning aanvraag, graafwerkzaamheden, NTU installatie, etc. Tussen aanvrager (de zakelijke eindgebruiker) en uitvoerder (de

aannemer die de graafwerkzaamheden uitvoert) vindt gedurende de levering frequente communicatie plaats. Hoe minder partijen in deze keten, hoe beter. Om een multi-site levering (glasvezels naar verschillende locaties) te faciliteren, is een mate van

samenwerking vereist die nauwelijks meer te coördineren valt. Hierbij zouden

verschillende aanbieders van zakelijk glasvezel en derhalve ook meerdere aannemers betrokken zijn.

113. Dergelijke gecompliceerde leveringen kunnen alleen worden gerealiseerd door een vergaand geïntegreerde organisatie, niet door gecombineerde inkoop.

114. OPTA onderschat eveneens de kosten die zijn gemoeid met het managen van een aanbieder van zakelijk glasvezel. De kosten hiervoor zijn aanzienlijk. Stratix beraamt deze op 900-1000 euro per jaar per klant voor de benodigde staffing.³⁶ Niet voor niets heeft ook Dialogic al eerder vastgesteld dat aanbieders op de retailmarkten weliswaar bij verschillende leveranciers glasvezel inkopen, maar dat het aantal aanbieders beperkt moet blijven tot maximaal drie. Echter met drie leveranciers ontstaat er geen landelijke dekking die vergelijkbaar is aan de dekking van KPN. In de praktijk ontstaat, ook om deze reden, een situatie waarbij aanbieders op retailniveau nagenoeg

uitsluitend bij KPN inkopen.

115. Kort gezegd; om te kunnen concurreren met KPN dient de concurrentie tussen de overgebleven aanbieders geëlimineerd of in ieder geval zeer beperkt te worden. KPN’s overgebleven aanbieders moeten hun portfolio’s op elkaar gaan afstemmen om een uniform retail aanbod te kunnen bieden. Nog los van de vraag in hoeverre dit

realiseerbaar is, staat deze consequentie van OPTA’s analyse op gespannen voet met de kartelwetgeving.

116. Zelfs indien de overgebleven aanbieders erin zouden slagen om gezamenlijk een uniform aanbod in de markt te zetten, dan blijven er technische beperkingen die een gezamenlijk aanbod voor de ‘bovenkant’ van de retailmarkt in de weg staan.

117. Dialogic³⁷concludeert het volgende aangaande de VPN productmarkt:

IP-VPN’s zijn, in tegenstelling tot de E-VPN’s, met name interessant voor kleinere locaties en organisaties met minder eigen ICT-kennis. EN Tot slot: de IP-VPN kent lagere beschikbaarheid dan de E-VPN en is dus met name geschikt voor organisaties die daar beperktere eisen aan stellen.

118. Het aanbieden van een IPVPN in de retailmarkt op basis van Ethernet over zakelijk glasvezellijnen ingekocht bij verschillende aanbieders, is een technisch realiseerbare

36

Dit komt in de praktijk vooral neer op de noodzaak om als inkoper per contractpartij extra personeel in te moeten zetten. De geschatte kosten bedragen €90 - €100k aan staf per jaar per extra OLO als toeleverancier. Dat betekent bij 100 OLO-aansluitingen geleverd door die partij, €900 - €1000 per jaar aan additionele kosten per aansluiting.

1. 37

30

constructie. Het aanbieden van een Ethernet VPN in de retailmarkt op basis van Ethernet over zakelijk glasvezellijnen ingekocht bij verschillende aanbieders, vereist echter interoperabiliteit tussen de verschillende technische platformen van de alternatieve aanbieders. Stratix concludeert in paragraaf 4.1.1:

De beschreven eigenschappen van Ethernet hebben als gevolg dat er sterke verschillen zijn in SLAs tussen de vele varianten en implementatiemogelijkheden. Zaken die met één operator eenvoudig kunnen worden gerealiseerd zijn bij een ander met een ander platform ingewikkeld en complex. Het totaaleffect van de afwijkingen is een aanzienlijk beperkter gestandaardiseerde dienstverlening, die het creëren van een multi-operator / multi-vendor wholesale aanbod met vergelijkbare SLAs sterk bemoeilijkt.

119. Gezamenlijk inkoop bij alternatieve aanbieders is technisch gezien daardoor alleen een alternatief als op basis van ontbundelde toegang wordt afgenomen. Hieraan kleven echter ook dusdanig grote bezwaren dat dit in de praktijk geen reële optie is. Investeringen om bij verschillende aanbieders diep in het netwerk actieve apparatuur te plaatsen om ontbundeld glas te belichten, zijn zo hoog dat dit geen business case oplevert en mede om die reden wordt ontbundelde toegang door alternatieve

aanbieders ook niet of nauwelijks aangeboden.

120. Tele2 is van mening dat hieruit de onmogelijkheid blijkt om in ieder geval E-VPN diensten in te kopen bij meerdere partijen. Dit leidt tot een sterke afhankelijkheid van de partij met de grootste dekking.

121. Voor de overige diensten gelden eveneens zeer grote belemmeringen voor gezamenlijke inkoop. OPTA onderschat eveneens de benodigde investeringen in koppeling van orderings- en netwerkdekkingssystemen. Deze zijn nodig omdat de randvoorwaarde in de markt is dat binnen 2 dagen een firm quote gegeven moet worden. Koppeling met alle partijen is dan simpelweg niet realistisch. Daarvoor is vergaande samenwerking nodig op commercieel, technisch, operationeel en juridisch vlak.

122. In het ULL Herstelbesluit en het Marktanalysebesluit Huurlijnen (zie citaten hierboven) heeft OPTA onderkend dat gezamenlijke inkoop bij alternatieve aanbieders geen reële optie is. Ofschoon dit door OPTA eerder werd gezien als een belangrijke factor die bijdroeg aan de marktmacht van KPN, worden de genoemde complicaties in 2011 door OPTA zonder enige nadere toelichting gebagatelliseerd. Voorzover sprake is van feiten en gewijzigde omstandigheden die OPTA nopen tot een andere conclusie – hetgeen door Tele2 wordt betwist - dienen deze expliciet in het besluit te worden opgenomen.

123. Tele2 mist een prospectieve analyse van de netwerkdekking. Op basis van de huidige stand van zaken in netwerkdekking en de marktontwikkeling, zou OPTA die analyse wel moeten uitvoeren. OPTA dient daarin de door KPN gepubliceerde toename van de O-gebieden te betrekken. Volgens Tele2 moet OPTA daarbij in ieder geval de

business case van alternatieve aanbieders voor het aansluiten van klantlocaties op glasvezel analyseren.

124. Tele2 is van mening dat zonder regulering de uitrol door alternatieve aanbieders aanzienlijk af zal nemen. Het effect daarvan zal zijn dat het marktaandeel en de

31

netwerkvoordelen van KPN alleen maar verder zullen groeien. Tenminste de volgende twee omstandigheden moeten daarbij door OPTA in de analyse worden meegenomen: (i) roofprijzen of wholesale-wholesale margeuitholling. KPN hanteert naar de mening van Tele2 roofprijzen, danwel is sprake van margeuitholling tussen het WEAS niveau en ODF access (FttO). Dit is onder andere ook door Eurofiber aangedragen.

Eveneens wordt dit geconstateerd in het rapport van Stratix. Tele2 doelt dan op de opmerkingen over ‘annonce concurrentie’ in paragraaf 4.2.3 van het Stratix rapport. Tele2 verwijst voorts naar de presentatie die zij op 1 februari j.l. aan OPTA heeft gegeven (zie bijlage 8). Door de verdere verslechtering in de

concurrentie-omstandigheden (KPN heeft haar WEAS tarieven verder verlaagd) hanteert Tele2 nu zelfs de volgende uitgangspunten: [begin bedrijfsvertrouwelijk] … [einde

bedrijfsvertrouwelijk].

(ii) recente ontwikkeling in marktaandeel. Tele2 verwijst hier naar haar opmerkingen over de groei in de marktaandeel van KPN en de noodzaak de cijfers te actualiseren naar Q3 2011. Een groei in het marktaandeel van KPN betekent ook een verdere uitbreiding van de voordelen van KPN op het gebied van netwerkdekking.

4.3 overige factoren

125. Tele2 gaat in deze paragraaf in op de bezwaren die zij heeft tegen de overige factoren die relevant zijn bij de beoordeling van de vraag of KPN al dan niet AMM heeft op de markt voor ODF-access (FttO). Partijen delen de conclusie die OPTA trekt over het (mogelijk) bijdragen van schaal- en breedtevoordelen en verticale integratie aan een AMM positie van KPN. Partijen betwisten echter wel dat OPTA hieruit niet concludeert dat KPN AMM heeft.

126. De twee belangrijkste inhoudelijke bezwaren in dit gedeelte van de analyse van OPTA bestaan uit het feit dat OPTA niet of nauwelijks waarde hecht aan de voordelen die KPN haalt uit haar marktpositie op koper en het feit dat OPTA stelt dat

toetredingsdrempels niet bijdragen aan een mogelijke machtspositie van KPN.

127. Daar waar OPTA bij de besluiten van 2010 uitgebreid is ingegaan op de voordelen die KPN kan halen op FttO uit haar positie op koper, stelt OPTA nu het volgende: ‘KPN ontleent uit haar positie op koper beperkte voordelen uit het bestaan van overstapdrempels. Het criterium overstapdrempels draagt beperkt bij aan een mogelijke machtspositie van KPN.’ 128. Daarmee onderschat OPTA de voordelen die KPN heeft uit de positie die zij heeft op

koper. OPTA zegt slechts dat klanten die overstappen van koper naar glas bij alternatieve aanbieders overstapdrempels ondervinden, omdat zij niet alleen van techniek, maar ook van aanbieder moeten wisselen. De schaal- en breedtevoordelen die KPN heeft uit het aanbieden van koper en de mogelijkheid voor overheveling van de machtspositie van KPN over ontbundelde toegang en WHBT toegang over koper naar FttO laat OPTA daarbij ten onrechte onbesproken. Terwijl dit juist cruciaal is bij uitrol van glasvezel. Het feit dat KPN vele klanten heeft op een bedrijventerrein die zij relatief kort na uitrol van glasvezel kan migreren, draagt in sterke mate bij aan de machtspositie van KPN.

129. Ook OPTA heeft dit geconcludeerd in het ULL herstelbesluit (randnummer 672).

Omdat op dit moment de meeste klanten op koper van KPN zitten krijgen concurrenten van KPN met een eigen aansluitnetwerk te maken met

32

voor kunnen kiezen alle afnemers in een bepaald gebied ineens te migreren naar glasvezel, terwijl alternatieve aanbieders op glasvezel deze klanten één voor één voor zichzelf moeten winnen. Dit nadeel wordt vergroot als eindgebruikers vastzitten aan een lopend meerjarig contract hetgeen een extra drempel vormt voor klanten om over te stappen. Door haar eigen klanten te migreren van koper naar glasvezel kan KPN haar schaalvoordelen op haar koperen aansluitnetwerk overhevelen naar haar glasvezel aansluitnetwerk.

130. Tele2 ziet niet in waarom KPN dit voordeel niet meer zou hebben. De positie van KPN op koper draagt nog steeds in belangrijke mate bij aan de AMM positie van KPN. KPN is immers nog steeds haar voordeel uit koper over te hevelen naar glasvezel.

131. Ten aanzien van toetredingsdrempels komt OPTA tot de conclusie dat zij het niet aannemelijk vindt dat KPN een strategie van roofprijzen hanteert. Volgens OPTA hebben KPN en alternatieve partijen er belang om als eerste in een bepaald gebied uit te rollen. Voor zover er daarna als gevolg van verzonken kosten toetredingsdrempels kunnen ontstaan, gelden deze echter volgens OPTA in vergelijkbare mate tussen partijen.

132. Wederom is in de analyse van OPTA sprake van een onbegrijpelijke koerswijziging ten opzichte van het ULL herstelbesluit uit 2010. Het fundamentele punt van partijen is nu

In document Reactie Tele2 Ontwerpbesluit van OPTA Markt voor ontbundelde toegang tot zakelijke glasvezelnetwerken (pagina 26-39)