Ziggo Zienswijze ontwerpbesluit ontbundelde toegang tot zakelijke
glasvezelnetwerken
Ziggo is als marktpartij actief op de markt voor zakelijke netwerkdiensten en levert onder andere zakelijke glasaansluitingen. Ziggo heeft derhalve een belang ten aanzien van de marktanalyses van OPTA die toezien op de zakelijke markten. Vanuit dit belang dient Ziggo een zienswijze in ten aanzien van het ontwerpbesluit met betrekking tot de Marktanalyse Ontbundelde toegang tot zakelijke glasvezelnetwerken (hierna: ontwerpbesluit FttO) dat OPTA op 6 oktober jongstleden heeft gepubliceerd.1
Het commentaar van Ziggo richt zich zowel op de door OPTA gehanteerde marktafbakening als op de door OPTA gehanteerde dominantietoets. Daarnaast wijst Ziggo op aanvullende informatie die relevant is om het ontwerpbesluit FttO te actualiseren. Het betreft hier de recente consolidatie van Reggefiber door KPN die voor de positie van KPN op de retail markt voor zakelijke netwerkdiensten, alsmede de bovenliggende wholesale markten, van eminent belang is.2
Door OPTA gehanteerde marktafbakening
In het ontwerpbesluit FttO concludeert OPTA dat de markt voor ontbundelde toegang tot zakelijke glasaansluitnetwerken (ODF access (FttO)) een afzonderlijke relevante
productmarkt is. Andere vormen van ontbundelde toegang zoals toegang tot het kopernetwerk en toegang tot het FttH glasnetwerk behoren volgens OPTA niet tot deze relevante markt. Dit standpunt werd door OPTA ook reeds ingenomen in het ontwerpbesluit Marktanalyse Ontbundelde toegang van 23 juni 2011.3
Voor Ziggo is onduidelijk op welke overwegingen OPTA haar standpunt baseert dat FttO als separate relevante productmarkt moet worden beschouwd. OPTA refereert op dit punt onder andere aan de overweging dat er onzekerheid is ontstaan over de mate en de snelheid waarmee KPN een glasvezelnetwerk naar bedrijfslocaties zal uitrollen en OPTA als gevolg daarvan niet aannemelijk kan maken dat het verschil tussen kostprijzen van ODF-access (FttO) en ontbundelde toegang klein is.4
Ziggo zet met name vraagtekens bij het feit dat OPTA een onderscheid maakt tussen
relevante productmarkten voor enerzijds FttO en anderzijds FttH. OPTA concludeert in haar ontwerpbesluit dat er inderdaad enige overlap is in de typen eindgebruikers die worden bediend door FttH- en FttO-netwerken en de typen retaildiensten die met beide netwerken worden geleverd, maar dat FttH- en FttO-glasaansluitnetwerken elkaar niet geografisch overlappen en derhalve geen directe substituten van elkaar zijn.
Dit is opvallend nu Ziggo in de markt waarneemt dat marktpartijen FttH aansluitingen als wholesale bouwsteen gebruiken voor het aanbieden van zakelijke netwerkdiensten. Zo biedt
1
Ontwerpbesluit marktanalyse Ontbundelde toegang tot zakelijke glasvezelnetwerken, 6 oktober 2011, OPTA/AM/2011/202263, 11.0222.23.
2
Persbericht KPN dd. 9 november 2011 “KPN versterkt betrokkenheid glasvezeldiensten en uitrol in Nederland”.
3
Ontwerpbesluit marktanalyse Ontbundelde toegang, 23 juni 2011, OPTA/AM/2011/201353, 10.0315.23.
Signet in veel gevallen zakelijke internetdiensten aan over FttH.5 Daarnaast sluit KPN veel zakelijke klanten via de dienst Epacity en het Ondernemerspakket Internet plus bellen (hierna: OPIB) aan via FttH. Deze praktijk toont aan dat er sprake is van (aanbod)substitutie tussen FttH en FttO aansluitingen en beiden dus onderdeel kunnen uitmaken van dezelfde relevante productmarkt. Dit klemt des te meer nu OPTA en Roland Berger concluderen dat de verglazing zich doorzet naar kleinere locaties die nu nog vaak op koper zitten en derhalve niet kan worden volgehouden dat FttH zich alleen richt op de particuliere eindgebruiker en FttO op de zakelijke eindgebruiker.6 Zakelijke eindgebruikers op kleinere locaties die tot het klein- of midden zakelijke segment behoren, kunnen derhalve wordt bediend door FttH aansluitingen. OPTA heeft nagelaten te onderzoeken en te kwantificeren in welke mate FttH aansluitingen op dit moment worden gebruikt als wholesale bouwsteen voor het aanbieden van zakelijke netwerkdiensten.
Daarnaast heeft KPN op 9 november jongstleden een drietal transacties aangekondigd waarmee het zijn betrokkenheid bij de uitrol en levering van glasvezeldiensten in Nederland wil versterken.7 Ten eerste kondigt KPN aan dat er met Reggefiber en Reggeborgh
overeenstemming is bereikt over de aankoop van vier glasvezeldienstverleners Edutel, XMS, Concepts ICT en Lijbrandt. Daarnaast neemt KPN de wholesale-activiteiten van Reggefiber over, in casu Reggefiber Wholesale. Ten slotte is de overeenkomst met Reggefiber aangepast om de afspraken over uitbreiding van KPN’s belang in de joint venture te concretiseren. Deze transacties tonen aan dat het onderscheid tussen FttH en FttO niet eenduidig is te maken. Zo leveren Edutel en Concepts ICT weliswaar hun diensten aan zakelijke afnemers, maar biedt Lijbrandt Telecom haar diensten zowel aan zakelijke als particuliere afnemers. Het feit dat marktpartijen via glasvezelaansluitingen zowel particuliere als zakelijke afnemers bedienen, toont aan dat er sprake is van aanbodsubstitutie tussen FttH en
FttO-aansluitingen.
De drie bovengenoemde transacties tonen bovendien aan dat KPN haar glasstrategie intensiveert en dat er – vanuit het perspectief van OPTA –binnen de komende
reguleringsperiode dus minder onzekerheid is over de mate en de snelheid waarmee KPN een glasvezelnetwerk naar bedrijfslocaties zal uitrollen. Het is mogelijk dat deze
intensivering een neerwaarts effect zal hebben op de kostprijs van ODF-access (FttO). Dit nieuwe feit kan er wellicht toe leiden dat het verschil in kostprijs tussen enerzijds FttO en anderzijds ontbundelde toegang via het koperaansluitnetwerk (op basis van MDF-access en SDF-access) en toegang tot glasaansluitnetwerken op basis van ODF-access (FttH) in de komende reguleringsperiode kleiner zal worden en er dus zowel van de aanbodzijde als vanuit de vraagzijde sprake kan zijn van onderlinge substitutie.
Concluderend stelt Ziggo dat er op een aantal punten kanttekeningen zijn te plaatsen bij de afbakening van een separate relevante product markt voor ontbundelde toegang tot
zakelijke glasvezelnetwerken (FttO), waarbij met name de wederzijdse relatie tussen FttH en FttO een punt van aandacht is. Ziggo verzoekt OPTA om deze overwegingen in ogenschouw te nemen bij de vaststelling van het definitieve besluit.
5
http://signet.nl/
6 Ontwerpbesluit Marktanalyse Ontbundelde toegang, 23 juni 2011, OPTA/AM/2011/201353, 10.0315.23, paragraaf 233. 7 Persbericht KPN dd. 9 november 2011 “KPN versterkt betrokkenheid glasvezeldiensten en uitrol in Nederland”.
Door OPTA uitgevoerde dominantie-analyse
Ziggo zet vraagtekens bij de door OPTA uitgevoerde dominantie-analyse. OPTA overweegt in paragraaf 296 van het ontwerpbesluit FttO dat KPN momenteel op de FttO markt geen
evidente machtspositie heeft. Uit de deze formulering blijkt reeds dat volgens OPTA sprake is
van een twijfelgeval. Weliswaar beschikt KPN volgens OPTA op de markt voor ODF-access (FttO) over het grootste marktaandeel van [40-45] procent, maar een dergelijk marktaandeel is volgens OPTA onvoldoende om te concluderen dat KPN beschikt over AMM.
De vraag is of het marktaandeel correct is berekend. Ten eerste heeft OPTA geen definitie van een FttO-aansluiting gegeven. Ten tweede zijn het aantal FttO-aansluitingen per
marktpartij ook niet als zodanig uitgevraagd door OPTA, maar heeft OPTA de omvang van de FttO-markt en de posities van verschillende marktpartijen op deze markt geconstrueerd op basis van verschillende soorten glasvezelverbindingen. Weliswaar is in overweging 231 en voetnoot 99 van het ontwerpbesluit FttO weergegeven op basis van welke variabelen tot een inschatting is gekomen, maar het risico is dat deze opsomming van variabelen zelf weer aanleiding geeft tot verschillende interpretaties door marktpartijen. Hierdoor is het
aannemelijk dat er verschil is ontstaan in de wijze waarop de verschillende marktpartijen de vragen inzake de glasvezelverbindingen hebben beantwoord en de berekening van de marktaandelen door OPTA, waaronder dat van KPN, niet juist is. Daarnaast is het is
opmerkelijk dat OPTA cijfers uit het vierde kwartaal van 2010 gebruikt en het ontwerpbesluit niet baseert op meer recente cijfers tot en met het tweede kwartaal van 2011. Ziggo gaat er vanuit dat het definitieve besluit wel zal zijn gebaseerd op de meest recente cijfers.
OPTA refereert in tabel 4 van het ontwerpbesluit aan een totaal van 48.904 FttO aansluitingen in Q4 2010. Dit is een zeer klein aantal aansluitingen en bevestigt het
vermoeden van Ziggo dat er onduidelijkheid is bij marktpartijen over de exacte afbakening van de FttO markt. Ziggo heeft in de vorige paragraaf aangegeven dat er sprake is van (aanbod)substitutie tussen FttO en FttH en mogelijk zelfs vraagsubstitutie nu KPN heeft aangekondigd haar glasstrategie te willen intensiveren. Dat betekent dat ontbundelde toegang tot FttH wellicht ook (deels) moet worden beschouwd als onderdeel van de relevante productmarkt; OPTA dient dit tenminste te onderzoeken. Uit de derde kwartaal cijfers over 2011 van KPN blijkt dat KPN zelf inmiddels 77.000 glasvezelaansluitingen heeft geactiveerd en andere ISPs die gebruik maken van het glasvezelnetwerk van Reggefiber in totaal 163.000 glasvezelaansluitingen hebben geactiveerd.8 Dit zijn er significant meer dan de 48.904 FttO aansluiting waar OPTA in het ontwerpbesluit FttO naar verwijst. Het is waarschijnlijk dat niet alle 240.000 (77k + 163k) geactiveerde glasaansluitingen aan
particulieren worden geleverd, maar ook aan zakelijke afnemers. Ook dit is een indicatie dat de totale FttO markt in Nederland significant groter is dan de door OPTA gerapporteerde 48.904 aansluitingen.
Dit klemt des te meer, nu OPTA in het ontwerpbesluit FttO stelt dat KPN op de FttO markt een aandeel heeft van [40-50%]. Dat zou betekenen dat KPN in absolute aantallen plusminus 20.000 FttO-aansluitingen levert. Dit lijkt een forse onderschatting van het marktaandeel van KPN, ook gezien het totaal aantal van 240.000 geactiveerde glasaansluitingen dat via het glasvezelnetwerk van Reggefiber worden geleverd. Zo levert KPN ook haar diensten OPIB en
Epacity via FttH; deze diensten zouden ook mee moeten tellen bij de bepaling van het marktaandeel van KPN.
Concluderend stelt Ziggo dat OPTA op basis van beschikbare kwantitatieve gegevens de omvang van de FttO markt mogelijk verkeerd heeft ingeschat en de positie van KPN op een dergelijke relevante productmarkt onderschat. Ziggo gaat er vanuit dat OPTA, indien zij vasthoudt aan de afbakening van een aparte relevante productmarkt voor FttO, in het finale besluit tot een hernieuwde kwantitatieve onderbouwing komt van zowel de omvang van de relevante markt als van de positie van KPN op deze markt.
Positie KPN versus concurrenten
Multi-site proposities
In 2010 constateerde OPTA nog dat KPN vanuit haar netwerkdekking voordelen heeft ten opzichte van concurrenten bij het aansluiten van ‘multi-site’ bedrijven. OPTA haalde daarbij onderzoek aan waaruit naar voren kwam dat veel ‘multi-site’ afnemers een voorkeur hebben om alle lijnen bij één afnemer in te kopen. Om deze afnemers een goed aanbod te kunnen doen is het belangrijk om een gecombineerd aanbod van koper en glasvezel te kunnen doen. Aangezien KPN de enige aanbieder is met een landelijk dekkend aansluitnetwerk heeft KPN hierbij voordelen ten opzichte van andere marktpartijen waaronder Ziggo. OPTA besteedt aan dit voordeel thans geen aandacht in het ontwerpbesluit FttO.
Voordelen uit kopernetwerk
In artikel 14 lid 3 van de kaderrichtlijn is bepaald dat wanneer een onderneming
aanmerkelijke marktmacht op een specifieke markt bezit, zij ook kan worden aangemerkt als onderneming met een aanmerkelijke marktmacht op een nauw verwante markt als de koppelingen tussen beide markten van die aard zijn dat de marktmacht op de ene markt op de andere markt zo kan worden gebruikt dat de marktmacht van de onderneming wordt vergroot. Het heeft er alle schijn van dat KPN haar AMM-positie op koper overhevelt naar glas. OPTA besteedt aan dit fenomeen ten onrechte geen aandacht (meer). Dit klemt des te meer, nu OPTA in het ontwerpbesluit FttO concludeert dat deze markt een groeimarkt vormt waarin strategische beslissingen van partijen van grote invloed kunnen zijn op de
ontwikkelingen. Juist in opkomende, of ‘emerging’ markten zoals FttO is het risico groot dat marktpartijen die dominant zijn op een aanpalende markt, hun marktmacht gebruiken om de nieuwe markt toe te eigenen (‘pre empt’) en af te sluiten voor concurrenten. Dit risico is ook op de FttO markt aan de orde, juist nu KPN haar machtspositie op de ontbundelde markt voor het kopernetwerk kan overhevelen naar de FttO markt. Dat KPN strategisch handelt ten aanzien van de uitrol en activitatie van glasaansluitingen blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat er sprake is van volstrekte willekeur ten aanzien van het vaststellen van aansluitkosten voor verschillende bedrijfsterreinen en dat KPN regelmatig proposities in de markt zet voor zakelijk afnemers zonder eenmalige aansluitkosten om concurrenten uit de markt te drukken. In het verleden heeft de Europese Commissie reeds opgetreden tegen dergelijke handelswijzen waarbij dominante marktpartijen de aanpalende ‘opkomende’ markt op oneigenlijke grond trachten te monopoliseren.9
Lappendeken
OPTA wijst er in het ontwerpbesluit FttO op dat KPN maar in beperkte mate over voordelen uit een moeilijk te repliceren infrastructuur beschikt, nu concurrenten van KPN gezamenlijk een met KPN vergelijkbare netwerkdekking hebben. Dit zou hen in staat stellen om
(desnoods door inkoop) het netwerk van KPN te repliceren. OPTA meent dat KPN geen voordeel ontleent aan het feit dat zij beschikt over een (bijna) landelijk dekkend
glasvezelnetwerk, ten opzichte van alternatieve aanbieders die daarover niet beschikken. OPTA veronderstelt dat de inkoop van glasvezeldiensten bij een (groot) aantal verschillende aanbieders niet verschilt ten opzichte van de inkoop bij een enkele aanbieder, KPN.
Bovenstaand standpunt van OPTA wordt in het ontwerpbesluit FttO niet verder uitgewerkt en overtuigt Ziggo niet. OPTA had moeten onderzoeken of alternatieve aanbieders ook daadwerkelijk in de praktijk een ‘multi-site’ aanbod kunnen doen op basis van de inkoop bij verschillende aanbieders (‘lappendeken’ van verschillende aanbieders), zonder daarbij afhankelijk te zijn van KPN. Uit onderzoek van Stratix blijkt dat deze mogelijkheden beperkt zijn. Ziggo komt op grond daarvan tot de conclusie dat OPTA niet zonder meer heeft kunnen oordelen dat concurrenten van KPN gezamenlijk een met KPN vergelijkbare netwerkdekking hebben, hetgeen hen in staat stelt (desnoods door inkoop) het netwerk van KPN te
repliceren.
Midden- en kleinbedrijf
OPTA heeft in 2010 vastgesteld dat de grootste afnemers inmiddels op glas zijn aangesloten en dat de business case voor glas zich inmiddels op middelgrote bedrijven richt. Ook in de onderhavige marktanalyse wordt hiervan uitgegaan, zie randnummer 233 van het
ontwerpbesluit FttO waarin wordt gesteld dat de verglazing zich doorzet richting kleinere locaties die nu nog vaak op koper zitten. Dit geeft KPN een voordeel ten opzichte van haar concurrenten, nu die middelgrote bedrijven vaak op koper zijn aangesloten en klant zijn bij KPN. Dit voordeel vloeit voort uit een grote installed base van zakelijke klanten die nu nog vaak op koper zitten en ook via glas door KPN kunnen worden bediend. Dit draagt bij aan de sterke positie van KPN ten aanzien van zakelijke glasvezelaansluitingen. OPTA besprak dit voordeel wel in 2010 maar betrekt dit ten onrechte niet in de onderhavige marktanalyse. Voor Ziggo is deze marktontwikkeling zeer relevant, aangezien de zakelijke strategie van Ziggo zich ook richt op het bieden van zakelijke proposities via het Hybride Fibre-Coax (HFC) netwerk aan het midden- en kleinbedrijf.
Conclusie
Ziggo heeft bedenkingen ten aanzien van de door OPTA gehanteerde marktafbakening van de markt voor ontbundelde toegang tot zakelijke glasvezelnetwerken (FttO). Ziggo plaatst met name kanttekeningen bij het feit dat een onderscheid wordt gemaakt tussen FttH en FttO, aangezien sprake is van marktpartijen die zowel via FttH als via FttO-aansluitingen zakelijke klanten bedienen. Er is dus sprake van (aanbod)substitutie tussen beide vormen van glasaansluitingen. Daarnaast geeft KPN recent (9 november 2011) aangekondigd dat zij vier glasvezeldienstverleners aankoopt van Reggefiber, alsmede de wholesale activiteiten
van Reggefiber verwerft en haar belang in Reggefiber wil uitbreiden. Het feit dat KPN heeft aangekondigd dat zij haar glasstrategie gaat intensiveren, betekent ook dat de redenering van OPTA die ten grondslag ligt om FttO als aparte relevante productmarkt af te bakenen, wellicht niet meer valide is.
Daarnaast heeft Ziggo een aantal kanttekeningen geplaatst bij de door OPTA gehanteerde dominantie analyse. Ten eerste is het aannemelijk dat de omvang van de FttO markt, en dus ook de positie van KPN op deze markt, door OPTA wordt onderschat. Dit is mede een gevolg van het feit dat marktpartijen niet zijn gevraagd om het aantal FttO-aansluitingen op te leveren en OPTA geen definitie heeft gegeven van wat zij verstaat onder een FttO aansluiting. Als gevolg hiervan is het aannemelijk dat marktpartijen niet de juiste cijfers hebben aangeleverd en OPTA een onjuiste inschatting heeft gemaakt van de omvang. Daarbij is ook relevant dat sommige FttH aansluitingen als wholesale bouwsteen worden gebruikt om zakelijke afnemers te bedienen en glasvezeldienstverleners hun diensten zowel aan particuliere als zakelijk afnemers leveren, als gevolg waarvan een deel van de FttH aansluitingen tot de zakelijke markt gerekend zou moeten worden.
Tenslotte heeft Ziggo een aantal overwegingen gewijd aan het feit dat KPN een
concurrentievoordeel heeft omdat zij als enige een landelijk dekkend aansluitnetwerk heeft en derhalve uniek gepositioneerd is om multi-site vestigingen te bedienen, KPN unieke voordelen heeft die samenhangen met het feit dat KPN haar installed base op het
kopernetwerk kan gebruiken om de opkomende FttO-markt af te sluiten voor concurrenten, een en ander valt af te dingen op de stelling van OPTA dat alternatieve aanbieders
gezamenlijk een met KPN vergelijkbaar landelijk aanbod kunnen aanbieden (‘lappendeken’) en het zakelijke segment van het midden- en kleinbedrijf in toenemende mate het
