The Hague Security Delta: innovatie in veiligheid door middel van publiek-private samenwerking. Een case study naar het Nederlandse beleid ter bevordering van innovatie door middel van publiek-private samenwerking in het veiligheidsdomein

‘The Hague Security Delta: innovatie in veiligheid door

middel van publiek-private samenwerking’

Een case study naar het Nederlandse beleid ter bevordering van innovatie door middel van publiek-private samenwerking in het veiligheidsdomein

Masterthesis Daan Rijnders s1446495

Crisis & Security Management Cohort: September 2013

Onder begeleiding van dr. J. Matthys Tweede lezer: prof. dr. E. Bakker

Universiteit Leiden

Faculty of Governance and Global Affairs Institute for Security and Global Affairs

Voorwoord

Toen ik in september 2013 begon aan mijn masteropleiding Crisis & Security Management had ik werkelijk nooit gedacht dat ik mij uiteindelijk zou richten op netwerkbestuur en publiek-private samenwerking. Echter, vanaf het eerste college waarin deze onderwerpen ter sprake kwamen was mijn interesse gewekt. Enerzijds vanwege mijn bestuurskundige achtergrond, anderzijds omdat het een logisch antwoord leek op een veranderende wereld die in toenemende mate digitaal en verbonden is. Om die reden kon ik de kans niet laten lopen toen ik in januari 2014 de mogelijkheid kreeg om bij de gemeente Den Haag in de praktijk aan deze thematiek te werken. Daar ben ik sindsdien gebleven en heb ik de afgelopen jaren enorm veel geleerd. Het resulteerde helaas ook in het steeds verder uitstellen van mijn afstuderen en de opoffering van al mijn vrije dagen. En hoewel alle extra kennis die ik door mijn onderzoek heb opgedaan in de praktijk erg waardevol blijkt, ben ik blij dat ik bij deze mijn afstudeeronderzoek kan presenteren.

Daarvoor wil ik in de eerste plaats dr. Joery Matthys bedanken voor zijn begeleiding en kritische, gerichte op- en aanmerkingen. Daarnaast wil ik prof. Dr. Edwin Bakker danken voor zijn rol als tweede lezer. Verder gaat mijn oprechte dank uit naar iedereen die mij – in alle bemoeizuchtigheid en soms tot grote ergernis – vanuit mijn directe omgeving is blijven aansporen om mijn masterthesis af te schrijven. In het bijzonder wil ik daarbij Casper, Erik, Karim, Kees en Matthijs bedanken, die vanuit de gemeente Den Haag mij voortdurend het vertrouwen en de kansen hebben gegeven om te groeien en te leren. Daarbij wil ik overigens wel benadrukken dat ik dit onderzoek op persoonlijke titel heb uitgevoerd en de conclusies geenszins een weergave zijn van het standpunt van de gemeente Den Haag.

Na vele jaren studeren blik ik gelukkig terug op een lange, maar bijzonder waardevolle periode van mijn leven en kijk ik met veel enthousiasme vooruit naar alle nieuwe leerzame ervaringen die nog komen.

Daan Rijnders Den Haag, 2016

Inhoudsopgave

2. In context: de netwerksamenleving en de regulerende staat 10

2.1 De opkomst van de netwerksamenleving 10

2.2 Gevolgen van de netwerksamenleving 11

2.3 De transitie van verzorgingsstaat naar de regulerende staat 13

2.4 Gevolgen voor het openbaar bestuur 14

3. Veiligheid, PPS en innovatie vanuit theoretisch perspectief 16

3.1 Veiligheid 17

3.1.1 Veiligheid als dynamisch concept 17

3.1.2 Het politieke aspect van veiligheid 18 3.1.3 Onderscheid tussen ‘safety’ & ‘security’ 18

3.1.4 Veiligheid als beleidsdoel 19

3.1.5 Determinanten voor adequaat veiligheidsbeleid 20

3.2 Publiek-private samenwerking 22

3.2.1 Het verschil tussen publiek en privaat 22 3.2.2 Regulering van PPS: uitbesteding & PPP 23 3.2.3 Reguliere PPPs & innovatie-gerichte PPPs 25

3.2.4 PPPs & PPINs 26

3.2.5 Risico- & succesfactoren voor PPPs & PPINs 28

3.3 Innovatie 33

3.3.1 Innovatie: dimensies & bepalende factoren 33

3.3.2 Nationale Innovatiesystemen 37

3.3.3 Innovatie in de Triple Helix 39

3.3.4 PPS binnen de Triple Helix 42

4. Methodologie 44

4.2 Keuze voor onderzoeksmethode en casus 49

4.3 Dataverzameling 51

4.4 Generaliseerbaarheid 52

5. The Hague Security Delta 53

5.1 Stichting HSD 53

5.1.1 Ontstaansgeschiedenis van Stichting HSD 53 5.1.2 Missie & visie van Stichting HSD 54 5.1.3 Organisatiestructuur van Stichting HSD 54

5.1.4 Het beleid van Stichting HSD 55

5.2 Doelstellingen 56

5.2.1 Doelstellingen in cijfers 56

5.2.2 Aantallen AD en SD 56

5.2.3 Verhoudingen tussen AD en SD 58

5.2.4 Doelstellingen per pagina 59

5.2.5 Verschillen tussen de beleidsdocumenten 60

5.3 Vertrouwen 61

5.3.1 Onderlinge relaties 61

5.3.2 Gedeelde belangen 63

5.3.3 Communicatie, voorkeuren en beloning 64

5.4 Projectmanagement 64

5.4.1 Opdrachtgeverschap 64

5.4.2 Eenduidige definitie voor afgekaderde projecten 66

5.4.3 Contractuele transparantie 68

5.5 Procesmanagement 68

5.5.1 Activeren van actoren 68

5.5.2 Verbinding en verweven van percepties en doelen 69

5.5.3 Faciliteren van interactie 70

5.5.4 Bijeenkomsten en beginpunten 71

5.5.5 De omgeving en verbondenheid 72

5.5.6 Aanstelling procesmanagers 73

5.6 Netwerkmanagement 73

5.6.1 Toevoeging nieuwe actoren en herdistributie van middelen 73 5.6.2 Reframing van thema’s en aannames 74 5.6.3 Regels voor conflictoplossing, evaluatie en posities 75

5.7 Triple Helix 76

5.7.1 Bevordering van onderzoek 76

5.7.2 Samenwerking in academisch onderwijs 77 5.7.3 Aanwezigheid van vaardigheden en talent 78

5.7.4 Bevordering van ondernemerschap 78

5.7.5 Promotie van Triple Helix beleid 79

5.8 Rolverdeling binnen de Triple Helix 79

5.8.1 Rol overheid 80 5.8.2 Rol markt 83 5.8.3 Rol kennisinstellingen 84 5.8.4 Rol procesmanager 85 6. Conclusie 88 6.1 Deelvragen 88 6.2 Hoofdvraag 89 6.3 Conclusie 92 6.4 Discussie 93

Lijst van figuren en tabellen Referenties

Bijlage 1. Resultaten

1.

Inleiding

Binnen het Nederlandse veiligheidsdomein wordt innovatie in toenemende mate belangrijk geacht. Zo stelt voormalig Minister van Veiligheid en Justitie, Ivo Opstelten, in de Innovatie Agenda Veiligheid en Justitie uit 2014: “Technologische ontwikkelingen volgen elkaar razendsnel op. Sommige van deze veranderingen brengen mooie kansen met zich mee. Andere veranderingen vormen juist uitdagingen, die het ministerie dwingen haar werkwijze aan te passen. Alle veranderingen – kansen én uitdagingen – dwingen ons tot innovatie.” De wijze waarop die innovatie tot stand moet komen licht het ministerie in een bijbehorend nieuwsbericht toe: “Intensievere samenwerking tussen bedrijven, kennisinstellingen en overheidspartijen moet in de toekomst leiden tot innovaties waarmee de veranderende Nederlandse samenleving in de toekomst rechtvaardig en veilig blijft.”

Deze uitgangspositie met betrekking tot innovatie wordt niet enkel door het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ), maar kabinetsbreed gedragen. Zo blijkt uit het Regeerakkoord (2012: 2): “Wij willen Nederland sterker uit deze crisis laten komen. Met een solide beleid: dus brengen wij de overheidsfinanciën op orde en stimuleren wij innovatie en duurzame technologie.” Want (2012: 9): “Nederland komt sterker uit de crisis door de goede keuzes te maken. Keuzes voor hervormingen, ombuigingen en ambitie. De innovatiekracht van het bedrijfsleven, de kennisinstellingen en de overheid zal optimaal worden gericht op de transitie naar een duurzame economie en groene groei, mede met het oog op versterking van het concurrentievermogen van de Nederlandse economie. Wij zorgen er voor dat de overheid daarbij een betrouwbare partner is die weet wat ze wil bereiken, besluitvaardig is en in staat vast te houden aan de ingeslagen koers.”

Kortom, op papier is de positie van de Rijksoverheid ten opzichte van innovatie in het veiligheidsdomein duidelijk: om de Nederlandse samenleving rechtvaardig en veilig te houden is innovatie doormiddel van samenwerking tussen bedrijven, kennisinstellingen en overheidspartijen noodzakelijk en dient de overheid een betrouwbare partner te zijn die weet wat zij wil bereiken, besluitvaardig is en in staat is vast te houden aan haar koers.

Maar hoe verhoudt deze stellingname zich tot de praktijk? Wordt daadwerkelijk belang gegeven aan de organisatie van publiek-private samenwerking? Biedt het huidige beleid genoeg mogelijkheden? Klopt de stellingname van het Rijk eigenlijk wel met de ideeën uit de academische wereld? Hoe kan het beste vorm worden gegeven aan zulke samenwerking om tot innovatie te komen? Wat is innovatie eigenlijk? Welke rol speelt de overheid daar idealiter bij? En hoe denken bedrijven en kennisinstellingen daarover?

1.1 Onderzoeksvraag

Bovenstaande vragen vormden het vertrekpunt van dit onderzoek en hebben geleid tot de volgende onderzoeksvraag:

In hoeverre voorziet de Nederlandse overheid binnen het veiligheidsdomein in mogelijkheden voor innovatie door middel van publiek-private samenwerking?

Hoewel deze onderzoeksvraag reeds een specifieke richting kiest, roept zij ook onmiddellijk weer nieuwe vragen op die voor haar beantwoording noodzakelijk zijn. Uit de onderzoeksvraag kunnen drie verschillende deelvragen worden opgemaakt:

1 Binnen welke context vindt het beleid gericht op innovatie door middel van publiek-private samenwerking in het veiligheidsdomein plaats?

2 Welke factoren zijn bepalend om innovatie door middel van publiek-private samenwerking in het veiligheidsdomein tot stand te laten komen?

3 Wat is het huidige beleid gericht op innovatie door middel van publiek-private samenwerking in het veiligheidsdomein?

1.2 Relevantie

De beantwoording van deze vragen is zowel academisch als maatschappelijk relevant. Want door een actueel inzicht te bieden in de organisatie van publiek-private samenwerking in het Nederlandse veiligheidsdomein, tracht dit onderzoek, net als het werk van de in dit onderzoek aangehaalde auteurs, bij te dragen aan de bestaande

academische kennis over netwerkbestuur op het gebied van veiligheid en innovatie. Reeds bestaand onderzoek naar publiek-private samenwerking blijkt zich vooral te richten op energie, infrastructuur en gezondheidszorg en laat het veiligheidsdomein veelal buiten beschouwing (Feigenboom & Henig, 1994: 191). Dit terwijl het thema in toenemende mate binnen dit domein leeft. Bovendien is bestaand onderzoek naar publiek-private samenwerking voornamelijk gericht op aanbesteding of risicomanagement en wordt vaak gekeken naar individuele organisaties in plaats van naar het hele ecosysteem an sich. Wanneer in relatie tot innovatie naar netwerken en systemen wordt gekeken gaat de aandacht meestal uit naar simpele samenwerkingsvormen die gericht zijn op technologie, industrie en commercie. In veel mindere mate wordt aandacht besteed aan complexe samenwerking en de sociale, institutionele en organisatorische effecten die deze op de samenleving hebben (Merlin-Brogniart, 2014: 128). Omdat publiek-private samenwerking grote invloed op de verbondenheid van en grenzen tussen bijvoorbeeld overheid en markt, opdrachtgever en opdrachtnemer, en producten en diensten heeft, is het daarom opmerkelijk dat hier slechts zelden vanuit een netwerkperspectief onderzoek naar wordt uitgevoerd (Roehrich et al. 2014: 112). Dit onderzoek omarmt wel een dergelijke benadering en stelt daarvoor in relatie tot het onderzoeksonderwerp een nieuw kader op door perspectieven uit verschillende wetenschappelijke disciplines te combineren. Doordat primair wordt gekeken naar de mate waarin het beleid innovatie door middel van publiek-private samenwerking mogelijk maakt, kan een waardevol en meer gedetailleerd perspectief ontstaan over de wijze waarop publieke en private actoren complementair kunnen zijn om binnen netwerksamenwerking maatschappelijke belangen te dienen. Want de in het volgende hoofdstuk aan de orde komende sociaal-maatschappelijke ontwikkelingen brengen compleet nieuwe vragen met zich mee wat betreft effectiviteit, efficiëntie en legitimiteit van de toenemende dominantie van dergelijke samenwerkingsconstructies (Whelan, 2012: 29).

Om die reden is dit onderzoek ook relevant voor beleidsmakers en professionals die bij zulke samenwerkingsconstructies betrokken zijn, want dergelijke kennis kan helpen bij de voortdurende reflectie op en evaluatie van beleid, de creatie van nieuwe samenwerkingsverbanden en de adressering van de rol van de overheid in een genetwerkte wereld. Doordat onderzocht wordt in hoeverre het huidige beleid innovatie optimaal faciliteert, wordt inzicht geboden in de knelpunten die op dit

gebied in de praktijk tot uiting komen. Op die manier wordt inzicht gegeven in zowel de feitelijke werking van publiek-private samenwerking gericht op innovatie in het veiligheidsdomein, als mede op de wijze waarop dit beter georganiseerd zou kunnen worden.

Op grond van bovenstaande is dit onderzoek dus zowel academisch als maatschappelijk relevant. Al helemaal omdat haar resultaten kunnen bijdragen aan meer algemene kennis en begrip van innovatie door middel van publiek-private samenwerking en de bevindingen mogelijk ook van toepassing zijn op publiek-private samenwerking in andere sectoren. Want hoewel de resultaten voortkomen uit een enkele case study in een zeer specifiek domein, zijn de inzichten onverminderd waardevol. Zoals in hoofdstuk 4 zal worden toegelicht kunnen de bevindingen vanwege het unieke karakter en de noviteit van de geanalyseerde casus constructief bijdragen aan beter begrip van de meest recente ontwikkelingen op het gebied van publiek-private samenwerking en de mogelijke nieuwe richting die daarbij in brede zin voor de nabije toekomst wordt ingegaan.

1.3 Hoofdstukindeling

Dit onderzoek tracht de aan het begin van dit hoofdstuk geformuleerde vraagstelling te beantwoorden door de volgende stappen te doorlopen. Allereerst wordt hierna in hoofdstuk 2 de sociaal-maatschappelijke context waarbinnen dit onderzoek plaatsvindt toegelicht. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens de academische theorie over veiligheid, publiek-private samenwerking en innovatie behandeld. Daarna wordt in hoofdstuk 4 stilgestaan bij de methodologie van dit onderzoek en de operationalisatie van de onderzoeksvraag aan de hand van de bevindingen uit hoofdstuk 3. Aansluitend komt in hoofdstuk 5 de praktijk aan de orde middels een case study naar triple-helix initiatief ‘The Hague Security Delta’ (HSD). Ten slotte kan aan de hand van het voorgaande in hoofdstuk 6 een conclusie worden gevormd ter beantwoording van de onderzoeksvraag.

2.

In context: de netwerksamenleving en de regulerende staat

Voordat gestart kan worden met inhoudelijke behandeling van veiligheid, publiek-private samenwerking en innovatie, behoeven eerst twee maatschappelijke ontwikkelingen toelichting. De in het voorgaande hoofdstuk gestelde vragen staan namelijk niet op zichzelf, maar zijn in meer of mindere mate verbonden aan twee grote transities die de afgelopen decennia in de samenleving en het openbaar bestuur hebben plaatsgevonden en deze fundamenteel hebben veranderd: de opkomst van de netwerksamenleving en de transitie van de klassieke verzorgingsstaat naar een regulerende staat. Daarbij dient op voorhand te worden opgemerkt dat de aandacht vooral uitgaat naar de bestuurskundige implicaties van deze ontwikkelingen. Een keuze die geenszins gemaakt is vanuit desinteresse voor of onderschatting van de implicaties die deze ontwikkelingen op het niveau van individuele interactie hebben; maar enkel met oog op de complexiteit en omvattendheid van de ontwikkelingen én de vraag- en doelstelling van dit onderzoek.

2.1 De opkomst van de netwerksamenleving

De transitie van onze maatschappij naar een netwerksamenleving geldt in deze context als een bepalende ontwikkeling. Ingegeven door de digitale revolutie is sociale interactie in essentie niet langer gebonden aan een geografisch bepaalde locatie. Deze ontwikkeling heeft onze sociale wereld substantieel veranderd. Want in de nieuwe netwerksamenleving zijn de primaire sociale structuren en activiteiten georganiseerd rondom netwerken die in grote mate afhankelijk zijn van informatie- en communicatietechnologie (Castells, 2000: 695). In haar basis is een netwerk een geheel van nodes, oftewel knooppunten, die onderling of via elkaar verbonden, oftewel verknoopt, zijn. Dat is een definitie die ruim te nemen is en in de praktijk dan ook wordt gebruikt om allerlei uiteenlopende zaken te duiden, te beschouwen of te bouwen. Zo kan een technologie zoals het internet als een netwerk worden gekwalificeerd, maar is dezelfde beschrijving ook van toepassing op een groep mensen en hun onderlinge relaties. Wanneer laatstgenoemde geformaliseerd wordt, kan een netwerk op zichzelf ook een organisatorische vorm zijn (Whelan, 2012: 3). De wijze waarop dat kan worden gedaan komt later in dit onderzoek aan de orde.

Voor nu is het van belang om op te merken dat het netwerk als organisatorische vorm geenszins nieuw is. Netwerken zijn een oude vorm van sociale organisatie met historisch beschouwd voor- en nadelen. Zo behoren – naast de bevordering van persoonlijke interactie, solidariteit en wederkerigheid – flexibiliteit en aanpassingsvermogen tot de belangrijkste positieve eigenschappen van netwerken. Diezelfde netwerken bleken tot voor kort niet in staat om grote complexiteit beheersbaar te maken of middelen effectief en gericht in te zetten. Juist daarin waren grote, gecentraliseerde bureaucratieën superieur en om die reden lang de dominante organisatievorm in onze maatschappij. ‘Tot voor kort’ is echter bewust cursief geschreven, want met de razendsnelle ontwikkeling van nieuwe informatie- en communicatietechnologie zijn de traditionele nadelen van netwerken nagenoeg verdwenen. Door middel van digitale communicatie kan door en binnen netwerken nu gedecentraliseerd worden gewerkt én tegelijkertijd coördinatie en besluitvorming plaatsvinden. Deze capaciteitsvergroting maakt het mogelijk dat netwerken nu zowel flexibel als effectief kunnen opereren (Castells, 2000: 695). Vanwege die verandering hebben netwerken zich in de afgelopen decennia, in termen van concurrentiekracht en effectiviteit, superieur bewezen ten opzichte van de traditionele, verticaal georganiseerde bedrijfsorganisaties en gecentraliseerde bureaucratieën. De genoemde (nieuwe) voordelen blijken van cruciaal belang om te overleven en te functioneren in een complexe en snel veranderende omgeving (Castells, 2003: 13).

2.2 Gevolgen van de netwerksamenleving

Maar deze ontwikkeling heeft niet alleen voordelen. Want Castells constateert dat naast de positieve gevolgen die de digitale revolutie en de daaruit voortkomende netwerksamenleving voor het netwerk als organisatievorm hebben, dezelfde veranderingen ook compleet nieuwe uitdagingen met zich meebrengen. Zo is er een nieuw technologisch paradigma gevormd; heeft de globalisering een vlucht genomen; en is er een digitale cultuur ontstaan die dwars door tijd en ruimte heen snijdt (2000: 694).

Allen zijn zeer ingrijpende ontwikkelingen die ieder afzonderlijk onze interesse in bijzondere mate verdienen. Echter, omwille van hun complexiteit en de gerichte focus van dit onderzoek, is gekozen deze ontwikkelingen niet afzonderlijk toe te lichten en

alleen aandacht te besteden aan een vierde uitdaging die Castells benoemd: hoe om te gaan met de teloorgang van de natiestaat. Die uitspraak klinkt radicaler dan dat het in de praktijk uitpakt. Zo geeft ook Castells toe door zijn stellingname enigszins te nuanceren: de natiestaat zal als institutie niet verdwijnen, maar verandert wel fundamenteel van karakter. De machtspositie van natiestaten is namelijk ingrijpend veranderd omdat zij in toenemende mate worden omzeild door of worden herschikt in netwerken die worden gevormd door en met nationale, regionale en lokale overheden; supranationale instituties; en NGO’s. Daarbij vindt vaak een verschuiving naar gedeelde soevereiniteit plaats, waardoor in hun onderlinge interactie de besluitvorming voortaan altijd gepaard gaat met onderhandeling (Castells, 2000: 694). Ook in relatie tot de markteconomie heeft de opkomst van de netwerksamenleving gevolgen voor de natiestaat. De verschuiving naar gecomputeriseerde mondiale netwerken van kapitaal, productie, handel en management ondermijnt het regulerende vermogen van nationale overheden en internationale instellingen. Zo getuige ook de moeilijkheden rondom adequaat toezicht op monetair beleid en de heffing van vennootschapsbelasting in een wereld waar offshore belastingconstructies eerder de norm dan de uitzondering zijn (Castells, 2003, 295).

Dergelijke ontwikkelingen stellen de natiestaat voor een grote uitdaging. Zij wordt gedwongen om zich aan te passen aan een nieuwe technologische, organisatorische en economische realiteit. De verzorgingsstaat – die vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog voor veel West-Europese liberale democratieën zo kenmerkend werd – is daardoor inmiddels dermate rigoureus veranderd, dat velen van mening zijn dat zij stilaan niet meer bestaat. Zo stelt nota bene Koning Willem Alexander in de Troonrede van 2013: “Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerk- en informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatie-samenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving.”

2.3 De transitie van verzorgingsstaat naar de regulerende staat

Het einde van de verzorgingsstaat is echter niet het einde van de staat an sich. Zoals eerder gesteld blijft zij – zij het in een nieuwe vorm – als institutie bestaan. De door de digitale revolutie ontstane netwerksamenleving is een snel veranderende en complexer wordende omgeving die ervoor heeft gezorgd dat de overheid haar modus operandi – al dan niet onbewust – heeft moeten wijzigen. Het eerdere citaat uit de Troonrede is daarin illustratief voor de nieuwe wijze waarop de overheid heden ten dage naar haar burgers en de markt kijkt en van hen meer zelfredzaamheid en verantwoordelijkheid eist. Burgers kunnen er niet langer blind op rekenen dat de staat voor hen alle essentiële voorzieningen garandeert. In plaats daarvan neemt de overheid een coördinerende, activerende en regulerende rol aan. Er is sprake van een verandering van government naar governance, welke door Loader treffend wordt gevisualiseerd middels de allegorie van een door roeiers aangedreven Romeins galei. Waar de overheid eerst nog zelf al het roeiwerk verzorgde; beperkt zij zich inmiddels enkel tot het sturen en laat anderen (namelijk private partijen) het roeiwerk verrichten (2000: 329). Die sturing vindt plaats door regulering: een opzettelijke activiteit die bedoeld is om gedrag en gebeurtenissen te controleren, te sturen of te beïnvloeden. Regulering omvat doorgaans drie componenten: 1) een doel waaraan gedrag of actie worden geijkt; 2) een feedbackmechanisme of -proces waarmee gemonitord wordt wat gebeurd in het proces naar verwezenlijking van het doel; en 3) een aanpassende actie of reactie bedoeld om de subjecten van de actie te herschikken wanneer het resultaat van het doel afwijkt (Crawford, 2006: 452).

Nu is de transitie naar een regulerende staat niet enkel ingegeven door de eerder beschreven digitale revolutie; zij kan ook vanuit andere perspectieven worden bekeken. Zo zijn er financieel-economische, overheidsmanagement- en politieke factoren die in deze context eveneens een rol van betekenis spelen en effect hebben gehad op privatisering en publiek-private samenwerking. Te beginnen met de financieel-economische oorzaken: in de laatste decennia zijn overheden geconfronteerd met steeds kleiner wordende budgetten en dus beperktere middelen. Met minder eigen mogelijkheden zijn overheden in toenemende mate afhankelijk geworden van private actoren. Tegelijkertijd is er sinds de jaren 90 van de vorige eeuw sprake geweest van een verschuiving in de dominante opvattingen over

overheidsbestuur en de rol die de overheid in de samenleving vervult. Vanuit het gedachtegoed van ‘New Public Management’ worden sindsdien managementprincipes uit de private sector (i.e. klantgerichtheid, betere prestaties door uitbesteding en efficiëntieverhoging door marktwerking) toegepast op de publieke sector (Klijn & Teisman, 2000: 329). Behalve vanuit een economisch of overheidsmanagement perspectief kan deze beweging ten slotte worden beschouwd vanuit een politiek perspectief. Want privatisering is niet alleen een instrument om de werkdruk van overheidsorganisaties te verlichten of een proces dat berust op de aanname dat de markt efficiënter opereert dan overheidspartijen. Zij kan ook worden gezien als een ontwikkeling die gevoed wordt door een combinatie van factoren van macht, doelen en de belangen van alle betrokken actoren (Feigenbaum & Henig, 1994: 191). Zo zijn onder politieke druk in de afgelopen decennia in Nederland veel overheidsdiensten geprivatiseerd vanuit de ideologische wens om een kleinere, compacte overheid te creëren. Al deze voorgaande factoren (inclusief de gevolgen van de transitie naar een netwerksamenleving) staan uiteraard niet op zichzelf, maar zijn intrinsiek met elkaar verbonden. Zo is kosten-efficiënt overheidsmanagement bijvoorbeeld niet los te zien van de beperkter wordende budgetten en staan de keuzes die binnen het ambtelijk apparaat op strategisch niveau worden genomen vaak in relatie tot de wijze waarop de politiek stuurt.

2.4 Gevolgen voor het openbaar bestuur

Het is de combinatie van al deze ontwikkelingen die ervoor heeft gezorgd dat de positie van de overheid is verschoven van een uitvoerende rol op de voorgrond naar een dicterende rol op de achtergrond. Dit uit zich – op het oog – in een terugtrekkende beweging van de overheid. Overheden hebben door middel van uitbesteding en privatisering hun dominante positie in ‘traditionele’ overheidssectoren, zoals de zorg en het onderwijs, los gelaten en zodoende ruimte geboden aan marktpartijen om die dominante positie in te nemen. Paradoxaal genoeg betekent dat echter niet dat de overheid nu minder invloed heeft dan eerst het geval was. Want gelijktijdig met het loslaten van haar dominante positie in de traditionele sectoren heeft de overheid an sich haar reikwijdte naar andere sectoren vergroot. Bijvoorbeeld – zoals de typering regulerende overheid al doet vermoeden – middels diepergaande regelgeving en een verbreding van beleidsterreinen (Crawford, 2006: 456). Zo worden in het

veiligheidsdomein – zoals uitgebreid zal worden toegelicht in hoofdstuk 3 – veel zaken die voorheen niet als veiligheidsonderwerpen werden aangemerkt (e.g. migratie en psychiatrische hulpverlening) nu wel als zodanig beschouwd.

De overheid blijft dus aanwezig en een grote rol van betekenis spelen. Er is echter in toenemende mate sprake van netwerkbestuur, waarbij de overheid niet langer de enige partij is in het beleidsvormings en –uitvoeringsproces. Want door de ontstane ruimte en de nieuwe rol van de overheid is ook de positie van private partijen veranderd. Zij zijn belangrijke partners van de regulerende overheid geworden. Vanuit de gedachte dat verschillende actoren samen meer resultaat behalen dan wanneer zij afzonderlijk zouden handelen, wordt door het openbaar bestuur in toenemende mate gezocht naar samenwerking tussen publieke en private partijen. Daarbij wordt veelal geopteerd voor samenwerking in netwerken, omdat dat effectief blijkt in complexe situaties die

wicked problems met zich meebrengen. Dergelijke problemen kenmerken zich

doordat zij onderling afhankelijk zijn en moeilijk of zelfs niet oplosbaar zijn omdat zij onvolledige, tegenstrijdige of veranderende facetten hebben die tijdens het oplossingsproces bovendien vaak wijzigen (Kenis & Provan, 2008: 297-8). Daardoor is de problematiek niet af te kaderen en op te delen in losse onderdelen die aan individuele organisaties kunnen worden toegewezen. In zulke situaties biedt het netwerk als bestuurs- of organisatievorm uitweg, omdat zij – zoals eerder in paragraaf 2.1 toegelicht – effectiever met complexiteit en verandering om kan gaan dan traditionele bestuurs- en organisatievormen (Whelan, 2012: 15). Het feit dat de netwerksamenleving bij uitstek een complexe en snel veranderende omgeving is, biedt dan ook een verklaring voor de toename in samenwerking tussen publieke en private partijen en de opkomst van netwerkbestuur. Op welke wijze netwerksamenwerking vorm kan krijgen wordt in het volgende hoofdstuk verder toegelicht.

3.

Veiligheid, PPS en innovatie in theoretisch perspectief

In het vorige hoofdstuk zijn de ontwikkelingen weergegeven die ertoe hebben geleid dat in toenemende mate gebruik wordt gemaakt van publiek-private samenwerking (PPS). Zo ook in het veiligheidsdomein, waar – zoals in het eerste hoofdstuk aangegeven – PPS volgens de overheid dé manier is om tot innovatie te komen. Voordat in de case study kan worden onderzocht in hoeverre die aanname klopt en in welke mate de overheid zich daadwerkelijk committeert aan deze ambitie; behoeven eerst de begrippen ‘veiligheid’, ‘publiek-private samenwerking’ en ‘innovatie’ nadere toelichting. Dat lijkt makkelijker dan het is. Want veiligheid, innovatie en – in mindere mate – publiek-private samenwerkingen zijn concepten die in het dagelijks leven zo frequent voor allerlei uiteenlopende zaken worden gebruikt, dat hun betekenis in eerste instantie voor de hand lijkt te liggen, maar vaak helemaal niet zo duidelijk en vast is. Achter alle drie de termen schuilt een academische wereld met een rijke discussie over de betekenis en werking van deze concepten. En hoewel sommige beleidsmakers dankbaar gebruik maken van de onduidelijkheid en ambiguïteit van deze concepten; is definiëring onverminderd noodzakelijk omdat onderzoekers anders langs elkaar heen praten en beleidsmakers verschillende beleidsopties niet van elkaar kunnen onderscheiden (Baldwin, 1997: 6). Daarom wordt in dit hoofdstuk uiteengezet hoe deze verschillende concepten voor dit onderzoek zijn gehanteerd. Daarbij wordt ook bekeken hoe deze concepten zich tot elkaar verhouden in relatie tot de focus van deze studie: innovatie door middel van publiek-private samenwerking in het veiligheidsdomein. Zodoende kunnen de voor dit onderzoek relevante indicatoren in kaart worden gebracht en kan aan de hand van die bevindingen in het volgende hoofdstuk de onderzoeksvraag adequaat worden geoperationaliseerd. Dit onderzoek richt zich met name op de processen van innovatie en publiek-private samenwerking, maar omdat deze in dit geval inhoudelijk over veiligheid gaan en binnen het veiligheidsdomein plaatsvinden wordt nu eerst stil gestaan bij wat veiligheid precies is.

3.1 Veiligheid

In enge zin kan veiligheid worden gedefinieerd als een conditie waarbij er geen existentieel gevaar is voor het subject waar veiligheid naar refereert. Er is algemene consensus dat er geen absolute veiligheid bestaat en een dergelijke conditie dus een utopie is. Daarom wordt veiligheid vaak op een relatieve wijze benaderd en gezien als een streven in plaats van een doel (Whelan, 2012: 5). In dat opzicht kan veiligheid het beste worden beschouwd als een proces in plaats van een resultaat. Tegelijkertijd wordt de waarde van veiligheid bepaald door de betekenis die de sociale wereld en haar bewoners eraan geven en kan deze alleen worden begrepen in relatie tot andere concepten. Want wie is bijvoorbeeld de referent, in welke context bevindt deze zich en wat is precies het existentiële gevaar? Daarmee ontstaat een probleem. Want men kan dus wel trachten om veiligheid zo strikt mogelijk te definiëren, maar daarbij ontstaat altijd een definitie die alleen van toepassing is op een bepaalde context en op een bepaald moment in tijd.

3.1.1 Veiligheid als dynamisch concept

Veiligheid is dus geen statisch begrip, maar verandert met de tijd. In dat opzicht is onze huidige opvatting van veiligheid het resultaat van een historisch proces gestuurd door gebeurtenissen en sociale constructie, waarbij meer dan eens een nieuwe richting werd ingeslagen. Zo was lange tijd de natiestaat het centrale onderwerp waar de term veiligheid naar verwees (de term veiligheid is afkomstig uit het domein van internationale betrekkingen en een afgeleide van nationale veiligheid). Tegenwoordig is de focus echter verbreed naar ‘beneden’ richting de veiligheid van het individu en naar ‘boven’ richting internationale systemen en instituties (Whelan, 2012: 5). Ook in dit onderzoek verwijst het concept veiligheid niet naar de natiestaat, maar is het individu de referent.

Omdat een idee in essentie een mentaal construct is, verandert de betekenis van het idee wanneer het idee in een andere context wordt geplaatst (Waever, 2012: 19). Het woord veiligheid verandert dus niet, maar het achterliggende idee, en dus het concept veiligheid, doet dat klaarblijkelijk wel. Veiligheid is daarmee een sociaal construct dat dynamisch, afhankelijk van communicatie en intersubjectief is (De Graaf &

Zwierlein, 2013: 49). Vanuit dat perspectief wordt er in de academische literatuur gesproken over ‘securitisering’. Dit principe kwam reeds kort aan de orde in paragraaf 2.4 (over diepergaande regelgeving en verbreding van beleidsterreinen door de regulerende staat), maar werd toen nog niet bij haar naam genoemd. Securitisatie is het proces waarbij een probleem dat in eerste instantie niet werd geassocieerd met veiligheid, zich in een bepaalde situatie toch ontwikkeld tot een veiligheidsprobleem doordat zij in het dominante discourse aan veiligheid wordt gekoppeld. Zodra dit gebeurd, en een onderwerp dus gesecuritiseerd wordt, zijn vaak plotselinge noodmaatregelen toegestaan om het probleem en de vermeende dreiging die daarvan uitgaat te neutraliseren. Dit gebeurt als er genoeg menselijke overeenstemming is dat het probleem een veiligheidsprobleem is (De Graaf & Zwierlein, 2013: 49).

3.1.2 Het politieke aspect van veiligheid

Vanwege dit sociaal geconstrueerde karakter is veiligheid ook een zeer politieke aangelegenheid waarbij bepaalde aannames en interpretaties over veiligheid het winnen van anderen (Balzacq, 2011: 32). Beleidsmakers lijken de ambiguïteit van het concept veiligheid te benutten. Zo is veiligheid de afgelopen vijftig jaar veelvuldig gebruikt ter rechtvaardiging van onder andere maatregels ter inperking van vrijheden of grootschalige herverdeling van middelen (Baldwin, 1997: 9). Vaak proberen pleitbezorgers van specifiek beleid draagvlak voor hun voorstellen te creëren door te stellen dat de veiligheid wordt bedreigd (Baldwin, 1997: 20). Zo zetten zij een bepaald onderwerp op de agenda en kunnen maatregels die onder normale omstandigheden niet geaccepteerd zouden worden, opeens wél geaccepteerd worden wanneer de veiligheid in het geding is of zou zijn. Het benoemen en het daardoor creëren van een veiligheidsprobleem noemt Waever een speech act (2012: 23).

3.1.3 Onderscheid tussen ‘safety’ & ‘security’

De voorgaande verhandeling geeft een enigszins abstracte definitie van veiligheid, waardoor verduidelijking noodzakelijk is om zicht te geven op de wijze waarop dit concept voor dit onderzoek is gehanteerd. Daarbij dient allereerst te worden opgemerkt dat in het Engels onderscheid wordt gemaakt tussen ‘safety’ en ‘security’, maar dat het Nederlands een dergelijk onderscheid niet kent. Er wordt enkel

gesproken over veiligheid. Daarmee wordt voorbij gegaan aan een essentieel verschil. ‘Safety’ en ‘security zijn in hun aard namelijk zeer verschillend vanwege respectievelijk de af- en aanwezigheid van de bepalende factor van bewust handelen door derden. Wanneer in dit onderzoek wordt gesproken over veiligheid, wordt het equivalent van het Engelse ‘security’ bedoeld. Die keuze is ingegeven door het verschil in aansprakelijkheid van de overheid in beide situaties. Bij safety-incidenten moet bijvoorbeeld worden gedacht aan natuurrampen en ongelukken. Ondanks dat de schade hiervan zowel op macro als microniveau veel impact kan hebben, wordt de overheid in dergelijke gevallen doorgaans niet politiek aansprakelijk gehouden. Bij security-incidenten, zoals bijvoorbeeld misdaden en terrorisme, gebeurd dat wel. Daarom kan gesteld worden dat het politieke belang van security groter is dan het politieke belang voor safety. De legitimiteit van de natiestaat is immers grotendeels gebaseerd op de rechtstatelijke bescherming van haar burgers tegen de kwaadwillendheid van medeburgers en overige actoren. Met oog op de beperkte middelen die voor dit onderzoek voorhanden zijn is gekozen om enkel te kijken naar beleid dat gericht is op het voorkomen van dergelijk handelen.

3.1.4 Veiligheid als beleidsdoel

Het is van belang om op te merken dat conceptueel begrip van veiligheid iets anders is dan begrip van de condities waaronder veiligheid kan worden bereikt en welke maatregels daarvoor nodig zijn. Dat in het voorgaande is stilgestaan bij de conceptuele achtergrond van veiligheid heeft als reden dat conceptueel begrip noodzakelijk is voor het ontdekken en begrijpen van dergelijke condities (Baldwin, 1997: 8). Objectieve bepaling is daarbij echter onmogelijk. Want als het concept van veiligheid geen intrinsieke waarde heeft, maar als het ware geladen wordt met betekenis en daarmee in essentie politiek is; dan zijn ook de condities waaronder veiligheid kan worden bereikt per definitie politiek. Er zal immers een keuze moeten worden gemaakt waarbij gekeken wordt naar een ideale, gewenste conditie voor een bepaalde referent en de keuze voor bepaalde maatregels ter realisatie van die conditie gaat altijd ten koste van andere beleidsdoelen en actoren. Baldwin licht dat als volgt toe: “Veiligheid is een van de vele beleidsdoelen die concurreren voor schaarse middelen en op welke de wet van afnemende meeropbrengst van toepassing is.” Dat laatste houdt in dat: hoe meer men van iets heeft, hoe minder men een marginale

vergroting daarvan waardeert. Beleidsmakers zullen daarom alleen middelen aan veiligheid toewijzen wanneer de marginale opbrengst op dat gebied groter is dan wanneer zij deze middelen toewijzen aan andere beleidsterreinen (1997: 19-20). Bij onderzoek binnen het veiligheidsdomein (bijvoorbeeld naar veiligheidsbeleid) moet daarom altijd worden afgevraagd: 1) wie is de securitiserende actor en wat is zijn motief; 2) wat is de dreiging en waar verwijst die dreiging naar; en 3) wat is het resultaat en in welke context vindt dit alles plaats? Het gaat dan dus voornamelijk over de effectieve bepaling van belangen.

3.1.5 Determinanten voor adequaat veiligheidsbeleid

Het voorgaande in acht genomen kan worden gesteld dat veiligheidsbeleid 1) moet worden beschouwd als proces in het streven naar veiligheid; 2) van haar betekenis wordt voorzien door degene die het beleid maken; en 3) met andere beleidsdoelen concurreert om schaarse middelen. Dit politieke karakter roept de vraag op wanneer dan eigenlijk kan worden gesproken over adequaat veiligheidsbeleid; of ‘good governance’ zoals dit in de praktijk vaak wordt genoemd.

Om dat te bepalen geeft Crawford drie thema’s die in de academische literatuur over regulering en regulerende systemen centraal staan en gelden als cruciale factoren voor adequate regulering in het algemeen (2006: 452). Allereerst, de effectiviteit van het beleid: de impact die de regulering op de sociale wereld heeft en de mate waarin de beoogde doelgroep voldoet aan de regelgeving. Ten tweede, de responsiviteit van het beleid: de mate waarin regulering samengaat met andere regulerende systemen. Is er bijvoorbeeld sprake van resonantie of dissonantie in verhouding tot andere sociale, economische en culturele systemen? Ten derde, de coherentie van het beleid: de logica en consistentie van de normen en waarden in het systeem van regulering en de wijze waarop de normen met elkaar interacteren en een geïntegreerd geheel vormen. Hierbij geldt dat regulering responsief is wanneer de regulerende partij in staat is om het gedrag te herkennen van degene(n) op wie de regulering van toepassing is en op een wijze te reageren die aansluit op de specifieke context en rekening houdt met de capaciteit van zelfregulering door de beoogde doelgroep.

Zoals in hoofdstuk 2 is toegelicht, is regulering sturend geworden: de overheid zet de richting uit, bewaakt het proces en corrigeert in het geval van afwijkingen van het beoogde pad. Andere partijen doen het ‘roeiwerk’. Om dit proces goed te laten plaatsvinden dient sturing van de regulerende overheid te voldoen aan enkele voorwaarden (Crawford, 2006: 453). Allereerst dient er een expliciete richting te zijn. Daarnaast moeten er controlemechanismen worden opgezet. Bovendien dient er gebruik te worden gemaakt van de latente kennis, middelen en capaciteiten van de

partijen die ‘roeien’. En zullen regulerende instellingen en controle processen

moeten worden ontworpen die de zelfregulatie van de ‘roeiende’ partijen stimuleert en indien nodig bijstuurt.

Op basis van bovenstaande kan worden gesteld dat de effectiviteit van regulering uiteindelijk het meest van belang is, omdat blijkt dat de responsiviteit en coherentie van regulering in dienst staan van het behalen van een zo hoog mogelijke effectiviteit. In de context van dit onderzoek zou de effectiviteit van het beleid kunnen worden afgemeten aan het uiteindelijke aantal en de resultaten van innovaties die door middel van publiek-private samenwerking in het veiligheidsdomein tot stand zijn gekomen. Gezien de breedte en diversiteit van het veiligheidsdomein en de beperkte middelen van dit onderzoek is het echter niet haalbaar om alle innovatie in het veiligheidsdomein die tot stand komt door publiek-private samenwerking volledig in kaart te brengen en te analyseren. Daarom is gekozen om het beleid dat zich hierop richt te onderzoeken op de aanwezigheid van factoren die voor de realisatie van innovatie door middel van publiek-private samenwerking essentieel worden geacht.

Beleid bestaat uit de voornemens, keuzes en acties van een of meer bestuurlijke instanties gericht op de sturing van een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling (Bovens et al., 2001: 82). Om dit te bewerkstelligen worden beleidsinstrumenten gebruikt. Daarbij dient onderscheid te worden gemaakt tussen twee verschillende doelstellingen: 1) uiteindelijke doelen en 2) directe doelen. Het uiteindelijke doel wordt bepaald in het politieke proces en refereert naar het beoogde, ultieme maatschappelijke effect. De directe doelen zijn de condities die door de beleidsmakers instrumenteel worden bevonden ten behoeve van de realisatie van het gewenste uiteindelijke maatschappelijke effect. Om die uiteindelijke doelstelling te realiseren dienen de directe doelstellingen (gedeeltelijk) te worden bereikt. Dat kan alleen als

ook de oorzaken van het probleem zijn gedefinieerd. Om de oorzaken van problemen te analyseren worden doorgaans indicatoren gebruikt die gebaseerd zijn op statistisch onderzoek (i.e. het Centraal Bureau voor Statistiek); prognoses door expert-analyses over toekomstige ontwikkelingen; en onafhankelijke onderzoeken naar de prestaties van het beleid (Borrás & Edquist, 2013: 1515). Op basis van die indicatoren worden vervolgens beleidsinstrumenten gevormd die in drie categorieën kunnen vallen: 1)

regulerende instrumenten (i.e. wetgeving ter regulering van interactie in de

maatschappij en markt); 2) economische en fiscale instrumenten (i.e. financiële stimulansen ter bevordering of belemmering van bepaalde activiteiten); en 3) ‘zachte’

instrumenten (i.e. beleidsinstrumenten gericht op vrijwillige acties en overeenkomsten

vanuit wederzijds belang). In het algemeen én binnen innovatiebeleid zijn van laatstgenoemde beleidsinstrumenten publiek-private partnerships het meest voorkomende voorbeeld (Borrás & Enquist, 2013: 2516).

Om tot effectief beleid te komen (dat wil zeggen: de gewenste realisatie van de uiteindelijke doelstelling), zullen dus eerst de beleidsinstrumenten (die daartoe in dienst staan doordat zij gericht zijn op directe doelstellingen) effectief moeten worden ontworpen. Omdat in dit onderzoek wordt gekeken naar de mogelijkheden die het Nederlandse beleid in het veiligheidsdomein biedt voor innovatie (uiteindelijke doelstelling) door middel van publiek-private samenwerking (directe doelstelling), dient zodoende te worden gekeken naar de effectiviteit van PPS als beleidsinstrument. In dit onderzoek is daarom gekeken naar de bepalende factoren voor innovatie (de middelen) in plaats van naar innovatie als resultaat (het doel). Om dat zo volledig mogelijk te kunnen doen dient eerst verder uitleg te worden gegeven aan de begrippen publiek-private samenwerking en innovatie.

3.2 Publiek-private samenwerking

3.2.1 Het verschil tussen publiek en privaat

Om samenwerking tussen publieke en private partijen te kunnen doorgronden dient men in eerste instantie bekend te zijn met het basale verschil tussen publieke en private partijen. Dat onderscheid is namelijk bepalend voor de posities die publieke en private actoren in de maatschappij innemen. In het algemeen worden diensten die

worden verzorgd en betaald door de overheid beschouwd als publiek en diensten die door bedrijven worden verzorgd beschouwd als privaat. Echter, dit strikte onderscheid gaat niet op voor bedrijven die publieke diensten verzorgen en (deels) betaald worden door de overheid. Op basis van het algemene onderscheid zijn zij immers zowel publiek als privaat. Toch komen dergelijke situaties voor in het veiligheidsdomein, waar private partijen voorzien in de publieke veiligheid. Een genuanceerder onderscheid is daarom noodzakelijk om het verschil tussen publiek en privaat te kunnen duiden. Button (2006: 8-9) stelt een onderscheid voor dat gebaseerd is op de mate van publiek en privaat door de volgende vragen te stellen: Wie heeft toegang? In wiens naam? En wie heeft een belang?

Toegang omvat locaties, activiteiten, informatie en middelen. Als deze alleen toegankelijk zijn voor een selecte groep dan is er sprake van een hogere mate van ‘privaatheid’. Indien dat niet het geval is en de toegang juist open is, dan is er sprake van een hogere mate van ‘publiekheid’. Daarnaast geldt dat als een individuele actor op naam van de staat handelt dit kwalificeert als een publieke daad, maar als dezelfde actor op eigen naam handelt dat kwalificeert als privaat. Ten slotte kan een actie worden gezien als privaat wanneer het enkel de belangen van een individu, groep of organisatie dient. De actie is daarentegen publiek wanneer het de belangen dient van anderen dan de desbetreffende individu, groep of organisatie. In de complexe hybride netwerkomgeving is een dergelijk, genuanceerder onderscheid tussen publiek en privaat essentieel om de multidimensionale en intrinsiek verbonden context van veiligheid te doorgronden. Met name wanneer gekeken wordt naar de rollen van en verhoudingen tussen publieke en private partijen binnen dynamische samenwerkingsverbanden zoals PPS-constructies (Hoogenboom, 2006: 377).

3.2.2 Regulering van PPS: uitbesteding & PPP

Zoals eerder toegelicht is onder invloed van de opkomst van de netwerksamenleving en de regulerende staat de transitie van ‘government to governance’ gemaakt. Voor de organisatie van een compacter overheidsapparaat (in een veranderende en in toenemende mate complexe samenleving en vanuit de door de politiek geconstrueerde noodzaak met betrekking tot gereduceerde overheidsbudgetten) wordt daarom in toenemende mate gebruik gemaakt van publiek-private samenwerking (PPS). Exacte

cijfers voor het veiligheidsdomein ontbreken. Dergelijke cijfers zijn wel voorhanden voor de wereldwijde gezondheidszorg. Daar vervijfvoudigde tussen 2000 en 2010 het gebruik van publiek-private partnerships (PWC, 2010).

Er zijn twee verschillende manieren waarop PPS kan worden vormgegeven. Namelijk op basis van 1) Uitbesteding of via 2) Publiek-Privaat Partnerschap (PPP). Er zijn auteurs die menen dat (al dan niet afhankelijk van de mate waarop de overheid betrokken blijft bij de geprivatiseerde onderneming) privatisering ook een vorm van PPS is. Echter, gelet op het feit dat de overheid middels privatisering een directe sturende rol, en daarmee haar directe verantwoordelijkheid, uit handen geeft kan niet gesproken worden van ‘samen werken’. Daarom kwalificeert privatisering niet als PPS, maar uitbesteding of PPP wel. Dat neemt niet weg dat er tussen uitbesteding en PPP veel verschillen bestaan, want beide constructies hebben een andere impact en zijn gebaseerd op andere regels (Klijn & Teisman, 2000: 333-4):

Kenmerken Uitbesteding PPP

Relatie Verticaal: de overheid is opdrachtgever en de private sector is opdrachtnemer.

Horizontaal: overheid en private sector maken gezamenlijke beslissingen en productie. Specificatie van

probleem en oplossing

Overheid definieert vraag, doel en oplossing en selecteert de private partij die dat efficiënt kan bewerkstelligen.

Beide partijen zijn betrokken in een gezamenlijk proces om oplossingen te creëren die hun wederzijds belang dienen.

Doel Efficiëntie Effectiviteit

Succesfactoren Eenduidige definitie van doelen, vraag en regels voor aanbestedingen, selectie en oplevering.

Verweven ambities, regels voor interactie, creatie van

commitment en het belonen van co-productie.

Management Project management: het stellen van duidelijk

opdrachtgeverschap, doelen en eisen.

Procesmanagement: gezamenlijke doelen, financiering en realisering en/of gebruik.

Specificaties van transparantie en vertrouwen

Contractuele transparantie De ervaring van noodzaak voor samenwerking zorgt voor

vertrouwen; transparantie dient ter verantwoording richting externe partijen.

3.2.3 Reguliere PPPs & innovatie-gerichte PPPs

In dit onderzoek wordt gekeken naar de wijze waarop de regulerende overheid in de netwerksamenleving in toenemende mate beroep doet op horizontaal gestructureerde netwerken om innovatie te realiseren. Op basis van bovenstaande overzicht moet zodoende worden uitgegaan van een meer gelijkwaardige samenwerking dan de klassieke uitbesteding voorstaat. In die hoedanigheid richt dit onderzoek zich op PPPs en niet op uitbesteding. Een publiek-privaat partnerschap wordt daarbij als volgt gedefinieerd: de samenwerking tussen publieke actoren, private actoren en eventuele derden; waarbinnen de verschillende actoren hun eigen doelstellingen kunnen behalen, terwijl zij samenwerken op basis van potentiële synergie door verantwoordelijkheden en kansen en risico’s te delen op basis van een geformaliseerd samenwerkingscontract (Merlin-Brogniart, 2014: 119).

Naast het onderscheid tussen uitbesteding en PPPs moet met oog op de focus van dit onderzoek een tweede onderscheid worden gemaakt. Want in dit onderzoek wordt gekeken naar PPPs die specifiek op innovatie zijn gericht en deze hebben een ander karakter dan reguliere PPPs. In de eerste plaats omdat dergelijke PPPs in verhouding tot traditionele, reguliere PPPs minder vaak voorkomen en doorgaans een grotere complexiteit en andere dynamiek kennen. Het primaire doel van innovatie-gerichte PPPs is de realisatie van innovatie. Bij reguliere PPPs kan innovatie weliswaar ook als bijkomstigheid ontstaan, maar is het primaire doel vaak gericht op operationele samenwerking of de uitvoering van specifieke taken. Daar komt bij dat er een verschil is in de redenatie die onderliggend is aan traditionele PPPs en op innovatie-gerichte PPPs. Bij reguliere PPPs geldt dat de publieke sector minder efficiënt wordt geacht dan de private sector en dat middels PPPs gebruik kan worden gemaakt van de veronderstelde superieure capaciteiten van de private sector (i.e. technologische kennis of financiële constructies). Die redenatie is echter niet van toepassing op innovatie-gerichte PPPs (en de in het volgende paragraaf toegelichte PPINs), want hierbij komen de partijen op gelijkwaardige voet samen vanwege de interactie tussen de publieke en private actoren die kan dienen ter productie en deling van kennis en innovatie. Het doel is dus niet de verhoging van efficiëntie, maar de verhoging van effectiviteit (Merlin-Brogniart, 2014: 121).

Het is een uitdaging om een eenduidige formulering van PPPs als concept te vormen vanwege het feit dat PPPs zich in het algemeen op het kruispunt van disciplines

bevinden en de op innovatie-gerichte PPPs bovendien verschillende innovatiedynamieken kunnen omvatten. Zo kan een innovatie-gerichte PPP bijvoorbeeld bestaan ten behoeve van een specifieke technologische innovatie, maar ook ter creatie van een innovatiesysteem. Later in dit hoofdstuk wordt verder uitgebreid ingegaan op innovatie als concept. Voor nu is het belangrijk om te concluderen dat het noodzakelijk is om een duidelijke afbakening van PPPs te maken die afgemeten is aan de focus van dit onderzoek. Op basis van het voorgaande worden daarom in het vervolg van dit onderzoek – tenzij anders aangegeven – met PPPs de innovatie-gerichte PPPs bedoeld waarbij de productie en het delen van kennis en innovatie centraal staat; en met publiek-private samenwerking gedoeld op de samenwerking binnen dergelijke PPPs.

3.2.4 PPPs & PPINs

Vaak zijn PPPs onderdeel van een publiek-privaat innovatie netwerk (PPIN). Het doel van PPPs en PPINs is hetzelfde (namelijk innovatie), maar zij verschillen van elkaar in de mate waarin de relatie tussen de publieke en private partijen is geformaliseerd. Zo kennen PPPs doorgaans specifiekere contracten, waarbij de doelen grotendeels gedetailleerd zijn vastgelegd en de relatie juridisch gezien in hogere mate geformaliseerd (bijvoorbeeld met betrekking tot patenten voortkomende uit de samenwerking). De betrouwbaarheid die uitgaat van een hogere mate van formalisering maakt dat PPPs zich beter voor specifieke, afgekaderde doelen lenen, maar ook minder toegankelijk zijn. Daarmee is niet gezegd dat voor de realisatie van innovatie PPPs ook effectiever dan PPINs zijn. Immers, de drempel voor participatie door verschillende actoren is vanwege het minder geformaliseerde karakter bij PPINs lager, waardoor een ander, mogelijk krachtiger of waardevoller netwerk kan ontstaan. Bovendien kan voor de (door)ontwikkeling van specifieke innovaties altijd nog worden uitgeweken naar een PPP-constructie (Merlin-Brogniart, 2014: 123).

PPINs kunnen op twee manieren worden bekeken: vanuit een perspectief gericht op de onderlinge samenwerking of vanuit een perspectief gericht op innovatiesystemen. In dit onderzoek is voor laatstgenoemde gekozen. Vanwege de focus op overheidsbeleid gericht op PPS dient PPS in deze context ook vanuit een managementbenadering op macroniveau te worden benaderd. Dat neemt niet weg dat (het management van) goede onderlinge samenwerking voor PPPs en PPINs op

microniveau een van de belangrijkste succesfactoren is. De dynamiek van onderlinge samenwerking kenmerkt zich bijvoorbeeld door de complexiteit van samenwerkingsprocessen, strategisch gedrag en de bepalingen van de samenwerking. Een veelvoorkomend probleem voor de coördinatie tussen publieke en private actoren zijn daarbij verschillende zienswijzen, tijdsdruk en de rol van onzekerheid die inherent is aan het innovatieproces. Door het succes van de samenwerking geregeld te evalueren en aan de hand daarvan de bepalingen van de samenwerking te herdefiniëren zou een dergelijk probleem (deels) kunnen worden opgelost (Merlin-Brogniart, 2014: 123).

Wanneer PPINs vanuit het perspectief van innovatiesystemen worden benaderd dient allereerst te worden opgemerkt dat PPINs (samen met PPPs) op zichzelf weer deel kunnen uitmaken van een groter innovatiesysteem zoals een Nationaal Innovatie Systeem of een Triple Helix Systeem. Deze komen later in dit hoofdstuk verder aan bod. Voor nu is het van belang om stil te staan bij de wijze waarop PPINs en PPPs als innovatiesysteem bijdragen aan de innovatiekracht van de betrokken actoren en zodoende innovatie stimuleren (Merlin-Brogniart, 2014: 124):

- Toename in het lerend vermogen, binnen een PPIN kan geleerd worden van

ervaringen en deze kennis – al dan niet proactief – worden toegepast op en in nieuwe situaties;

- Vergroting van de absorptiecapaciteit, binnen een PPIN kan nieuwe kennis

eerder worden herkend, opgenomen en toegepast;

- Schaalvoordelen, door participatie in een PPIN kan kostenbesparing ontstaan

doordat op grotere schaal kan worden geproduceerd;

- Agglomeratievoordelen door toename van reikwijdte of clustering, een PPIN

kan positieve effecten hebben op bijvoorbeeld lagere transportkosten vanwege de nabijheid van de verschillende actoren;

- Afname van transactiekosten, doordat een actor binnen een PPIN over betere

informatie beschikt met betrekking tot de activiteiten van de overige participerende actoren of ontwikkelingen in de sector, dalen bij het aangaan van nieuwe overeenkomsten de informatie-, contract- en nalevingskosten;

- Mogelijke positieve externaliteiten, door een PPIN kunnen onbedoelde,

niet-monetaire baten voor externe partijen ontstaan. Bijvoorbeeld doordat een succesvol ecosysteem ook uitstraalt op partijen die niet participeren in het

netwerk maar zich bijvoorbeeld wel in de nabijheid van het netwerk bevinden);

- Mogelijk ‘netwerk effect’, wanneer er meer partijen participeren binnen een

PPIN neemt het netwerk effect toe en wordt het netwerk an sich waardevoller; - Voordelen met betrekking tot de toe-eigening en verspreiding van kennis,

waarbij een link bestaat met de eerste twee punten, maar het in dit geval algemene kennisverspreiding binnen en buiten de PPIN betreft.

3.2.5 Risico- & succesfactoren voor PPPs & PPINs

De in het vorige paragraaf beschreven effecten kunnen dus zorgen voor verhoging van de innovatiekracht van zowel de PPP of PPIN en de daarbij betrokken actoren, als ook mogelijk zelfs de innovatiekracht versterken van partijen die niet direct betrokken zijn bij de PPP of PPIN. Daarvoor zijn succesvolle inrichting en succesvol management echter essentieel om de onderstaande (doorgaans veelvoorkomende) problemen te voorkomen. Hierbij wordt in dit paragraaf weliswaar vooral gesproken over PPPs, maar gelden dezelfde factoren – met uitzondering van de wijze en mate waarop de samenwerking expliciet geformaliseerd wordt in contracten – ook voor PPINs.

In de eerste plaats wordt in de academische literatuur over publiek-private samenwerking door middel van uitbesteding gewaarschuwd voor een zogenoemd principal-agent dilemma. Dit is een situatie waarbij een gekozen functionaris (in deze opdrachtgever, ofwel principal) tegen problemen - en daaraan verbonden politieke en financiële risico’s - aanloopt wanneer de implementatie van beleid uit handen wordt gegeven aan functionarissen (opdrachtnemers, ofwel agents) die niet direct publieke verantwoording afleggen (Baldwin & Cave, 1999: 27). Adequaat management en de aanwezigheid van controlemechanismen en –processen bieden hierin oplossing. Gezien het feit dat dergelijke problematiek enkel van toepassing is op situaties waarin sprake is van uitbesteding lijkt dit dilemma voor PPPs niet relevant. Echter, het vormingsproces van PPPs is vanuit een traditioneel institutioneel oogpunt dermate complex en de constructie zodanig hybride, dat er politieke en financiële risico’s ontstaan. Dat resulteert erin dat overheden die de intentie hebben om een PPP te starten vaak eindigen met een innovatieve vorm van uitbesteding. Die wel de naam

PPP kan dragen, maar dat dus feitelijk niet is. Daardoor wordt potentiële innovatie dan ook uitgesloten (Klijn & Teisman, 2000: 335).

De complexiteit van een PPP is in hoge mate afhankelijk van het aantal innovaties waaraan binnen de PPP wordt gewerkt. Naar mate er sprake is van meerdere innovatieprocessen neemt de complexiteit van de PPP toe. In eerste instantie is namelijk slechts een enkele overeenkomst tussen de partijen afdoende. Maar wanneer de samenwerking wordt uitgebouwd, moet deze ook verder worden geformaliseerd middels nieuwe, expliciete of impliciete overeenkomsten. Laatstgenoemde voltrekt zich gradueel door de synergie tussen de actoren en de institutionalisering van werkroutines. Al moet rekening worden gehouden met de verschillende kwaliteiten en identiteiten; de vele – vaak verschillende – doelen en belangen; en de complexe relaties tussen de actoren. Niet in de eerste plaats omdat de publieke actoren vaak meerdere rollen hebben en van daaruit verschillende posities kunnen innemen. Zo kunnen overheden bijvoorbeeld enerzijds als gelijkwaardige samenwerkingspartner optreden, maar tegelijkertijd ook beleidsmaker of toezichthouder voor de gehele sector zijn. Hoe dan ook komt bij het ontstaan van een PPP deze automatisch onder de supervisie te staan van de institutie waar de publieke partner toe behoort of van de overheidspartij door wie de samenwerking (indirect) is geïnitieerd. Dat heeft een formaliserende invloed op het innovatieproces. De samenwerkingsvorm is daardoor namelijk verbonden aan de beleids- en institutionele context van de overheidspartij (Merlin-Brogniart, 2014: 138). Tegelijkertijd hebben diezelfde overheden vaak geen duidelijk beeld van het beleid, product of project dat zij willen uitvoeren, waardoor het ook niet mogelijk is om de juiste product- of prestatie-indicatoren op te stellen en projectmanagement hierdoor al snel onmogelijk wordt (Klijn & Teisman, 2000: 235). Wanneer bij de overheidspartij echter voldoende kennis van het innovatieproces bestaat, hoeven de complexe beleids- en institutionele context en het ontbreken van indicatoren geen grote beperkingen op te leveren en worden doorgaans juist maatregels getroffen die het volledige innovatieproces en de netwerk dynamiek positief beïnvloeden (Merlin-Brogniart, 2014: 138). Maar ook dan is – net als bij uitbesteding – adequaat management noodzakelijk.

Daarvoor biedt het eerder gegeven overzicht van Klijn & Teisman (2000) uitkomst. Het feit dat zij effectiviteit als doel van PPPs formuleren, maakt dat hun systematiek uitermate geschikt is voor innovatie-gerichte PPPs. Ook de hierboven geschetste situatie maakt duidelijk dat de complexe omgeving een broedplaats is voor wicked

problems. Zoals in het vorige hoofdstuk reeds benadrukt is een netwerk als organisatievorm bij uitstek het meest geschikt om dergelijke problemen het hoofd te bieden. Klein & Teisman gaan voor het management van PPPs dan ook uit van een procesmanagementbenadering met een sterke focus op netwerksamenwerking.

Doelstellingen

Een dergelijke benadering floreert juist bij verweven ambities en rollen en binnen een context waarbij vanuit overheidszijde onduidelijkheid bestaat over de gewenste uitkomsten. In een situatie waar onderlinge afhankelijkheid tussen de actoren bestaat en er geen duidelijk onderscheid is tussen publieke en private actoren en publieke en private belangen, kunnen doelen en ideeën gezamenlijk worden uitgebreid en verbonden (Klijn & Teisman, 2000: 338). De doelstellingen worden dan dus simpelweg telkens aangepast op basis van de ervaringen en de voortgang die is geboekt. Al dienen daarvoor wel bepaalde voorwaarden aanwezig te zijn en de juiste managementstrategieën aangewend te worden.

Daarbij lijkt er sprake te zijn van een paradox. Omdat voor proces- en netwerkmanagement ambigue en verweven doelstellingen en ambities vereist zijn, terwijl voor projectmanagement juist strikte definiëring noodzakelijk is. In lijn met het in paragraaf 4.1.2 beschreven verschil tussen uiteindelijke en directe doelstellingen moet daarom een onderscheid worden gemaakt tussen twee typen doelstellingen: algemene doelstellingen [AD] (i.e. algemene ambities ten opzichte van innovatie) en specifieke doelstellingen [SD] (i.e. expliciete targets met tijdsindicatie voor prestaties en doorlooptijden). Daarbij geldt dat voor het gehele innovatieproces breed gedeelde, algemene doelen noodzakelijk zijn, maar voor de uiteindelijke, succesvolle afronding van het innovatieproces specifieke doelen vereist zijn (Lund Stetler & Magnusson, 2015: 233). Gesteld wordt daarom dat de mate waarin beleid voldoet aan beide soorten doelstellingen, bepalend is voor de mate waarop het beleid innovatie door middel van PPS mogelijk maakt.

Vertrouwen

Een essentiële voorwaarde is het bestaan van voldoende vertrouwen binnen de PPP. Bij PPS is vaak sprake van een bepaalde mate van personificatie van de onderlinge relaties tussen de verschillende organisaties. Wanneer er vertrouwen bestaat tussen de individuele vertegenwoordigers bevordert dat de interactie tussen organisaties en

wordt machtsstrijd voorkomen. De juiste personele bezetting en over een langere periode opgebouwde relaties kunnen dus cruciaal zijn voor de succesvolle doorontwikkeling van een PPP (Merlin-Brogniart, 2014: 135). Daarnaast is voor vertrouwen de garantie noodzakelijk dat de uitkomsten van de samenwerking niet in te hoge mate tegenstrijdig zijn met de individuele belangen van de betrokken actoren én dat er sprake is van positieve resultaten. Anders bestaat het risico dat bij een actor het angstbeeld ontstaat dat deze gebruikt wordt zonder daar zelf van te profiteren, waardoor deze zal weigeren om verder te participeren. Daarmee is vertrouwen dus in hoge mate afhankelijk van de doelstellingen. Vertrouwen ontstaat daarbij als er open communicatie over elkaars opties en voorkeuren plaatsvindt en het gedeelde idee bestaat dat loyaliteit aan elkaar wordt beloond. Een sterk geloof dat de samenwerking toekomstige voordelen zal bieden werkt hierin stimulerend (Klijn & Teisman, 2000: 340) en de coördinatie tussen actoren is de sleutel tot succes of falen (Merlin-Brogniart, 2014: 120).

Management strategieën

Die coördinatie speelt dan ook een belangrijke rol in de 3 verschillende, maar complementaire, managementstrategieën die Klijn & Teisman (2000: 344) geven voor adequaat management van PPPs (en gezien het kleine verschil tussen beiden: PPINs). Allereerst is er op operationeel, innovatie-inhoudelijk niveau ook binnen PPPs een vorm van projectmanagement nodig om resultaten te boeken met simpele, afgekaderde projecten. Tegelijkertijd is procesmanagement nodig ter beïnvloeding en facilitatie van het interactieproces en is netwerkmanagement noodzakelijk om te zorgen voor een stabiel netwerk en regels die voldoende ruimte laten voor open en gelijkwaardige interactie. Op die manier wordt het onderlinge vertrouwen gewaarborgd. Om dit tot stand te laten komen kunnen partners ervoor kiezen om interne of externe procesmanagers aan te stellen die primair de taak hebben om de kwaliteit te waarborgen wat betreft: de verbinding van verschillende doelstellingen; de creatie van ruimte voor tegenstrijdige oplossingen; en de realisatie van een omgeving die de verbondenheid van de partners versterkt en waar zij dit commitment kunnen uitspreken richting elkaar en over de probleemdefiniëring en de oplossingsrichting (Klijn & Teisman, 2000: 346). Onder procesmanagers worden dus de interne of externe personen en/of organisaties bedoeld die door de betrokkenen zijn aangewezen om de kwaliteit van het procesmanagement te waarborgen.

De eerder behandelde kenmerken van PPS door middel van uitbesteding bieden een geschikt handvat voor effectief projectmanagement. De managementstrategieën op proces- en netwerkniveau dienen echter nog verduidelijking en zijn daarom hieronder schematisch weergegeven op basis van het werk van Klijn & Teisman (2000: 344).

Procesmanagement

Strategie Streven

Het activeren van actoren

Samenstelling van een groep van actoren die de middelen, macht en mogelijkheid hebben om significant resultaat te behalen. Het verweven van

percepties en doelen

Stimulering van een creatieve omgeving voor de analyse van bestaande doelen en de zoektocht naar nieuwe doelen. Het faciliteren van

interacties

Creatie van continue interactie tussen de partners en coördinatie van verschillende (strategische) acties.

Het creëren van bijeenkomsten en beginpunten

Facilitering van een kick-start en de vorming van stabiele, laagdrempelige ontmoetingsmomenten tussen de actoren.

Tabel 2

Netwerkmanagement

Strategie Streven

Toevoeging nieuwe actoren / herdistributie van middelen over de verschillende actoren

Openbreken van een eventueel gesloten karakter van het netwerk en generatie van een bredere basis voor de vorming van PPPs.

Re-frame de thema’s en aannames binnen het netwerk door de introductie van alternatieven

Tot stand brengen van nieuwe ideeën en omvormen inflexibel denken om de zoektocht naar kwaliteit te faciliteren.

Verander regels voor

conflictoplossing, evaluatie en posities

Opstellen van regels die samenwerking bevorderen en een impliciete of expliciete gedragscode voor PPS creëren.