Beslistermijnen in de Europese asielprocedures: snelle rechtszekerheid? : Een analyse van de beslistermijnen in asielprocedures in de Europese lidstaten: Nederland, België, Duitsland en Zweden.

(1)

Beslistermijnen in de Europese asielprocedures: snelle

rechtszekerheid?

- Een analyse van de beslistermijnen in asielprocedures in de

Europese lidstaten: Nederland, België, Duitsland en Zweden.

masterscriptie UvA Melissa van den Berg (10374744)

melissa.vandenberg@student.uva.nl

master staats- en bestuursrecht begeleidster: dr. mr. T. de Lange 02 januari 2017

(2)

M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 2

Lijst van afkortingen

Awb Algemene wet bestuursrecht

BAMF Bundesamt für Migration und Flüchtlinge

CGVS Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen

DVZ Dienst Vreemdelingenzaken

IND Immigratie- en naturalisatiedienst

PRI Herziene Procedurerichtlijn (2013/32/EU)

Vb Vreemdelingenbesluit

Vc Vreemdelingencirculaire

Vw Vreemdelingenwet

Vw BE Vreemdelingenwet België

(3)

Inhoudsopgave

Inleiding p. 6

Hoofdstuk 1 Het Europees geharmoniseerd asielbeleid p. 8

1.1 Inleiding p. 8

1.2 Toekomstvisie: Europees geharmoniseerd asielbeleid p. 9

1.3 Het Europeesrechtelijk kader p. 10

Tussenconclusie: het Europees geharmoniseerd asielbeleid p. 11

Hoofdstuk 2: De asielprocedures en beslistermijnen in België, Duitsland en Zweden p. 11

2.1 België p. 11

De standaardprocedure p. 12

De versnelde procedure p. 14

Speciale procedure Syriërs p. 14

2.1.1 De Belgische beslistermijn vergeleken: de Herziene Procedurerichtlijn p. 15

Artikel 6 PRi p. 15 Artikel 31 PRi p. 16 Tussenconclusie: België p. 17 2.2 Duitsland p. 18 De standaardprocedure p. 18 De versnelde procedure p. 20

2.2.1 De Duitse beslistermijn vergeleken: de Herziene Procedurerichtlijn p. 21

Artikel 6 PRi p. 21 Artikel 31 PRi p. 22 Tussenconclusie: Duitsland p. 23 2.3 Zweden p. 24 De standaardprocedure p. 24 De versnelde procedure p. 26

2.3.1 De Zweedse beslistermijn vergeleken: de Herziene Procedurerichtlijn p. 26

(4)

Artikel 31 PRi p. 27

Tussenconclusie: Zweden p. 28

Hoofdstuk 3: Het Nederlands asielbeleid p. 29

3.1 Inleiding p. 29

3.2 Nationale sporen p. 30

De algemene asielprocedure: spoor vier p. 30

De verlengde asielprocedure: spoor vier p. 32

De versnelde asielprocedure: spoor 2, 3 en 5 p. 33

3.3 De Nederlandse beslistermijn vergeleken: de Herziene Procedurerichtlijn p. 35

Artikel 6 PRi p. 35 Artikel 31 PRi p. 36 Tussenconclusie: Nederland p. 38 Conclusie p. 41 Literatuur- en bronnenlijst p. 44

(5)

M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 5 ‘De tijd is de enige criticus zonder ambitie’

(6)

Inleiding

Asielprocedures zijn in Nederland en in Europa1_{aan beslistermijnen gebonden. Artikel 41 lid} 1 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie stelt dat het recht op een tijdige behandeling valt onder het recht op behoorlijk bestuur:

‘Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn

door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld.’

Het is dus een recht van iedere burger om zijn zaak binnen een redelijke termijn behandeld te zien. Dit geldt tevens voor asielzoekers. Wat redelijk is, is natuurlijk subjectief. Voor de één is twee maanden redelijk, voor de ander is er na één week al sprake van ongeduld.

Tijdige besluitvorming zorgt voor rechtszekerheid. Na afloop van een termijn weten burger en bestuur in beginsel waar zij aan toe zijn. Beslistermijnen geven, als ze gevolgd worden, duidelijkheid omtrent de rechtspositie die de burger heeft en in geval van asiel, duidelijkheid omtrent de status van verblijf. Het is voor asielzoekers, die vaak uit een onzekere situatie komen, van groot belang om snel rechtszekerheid te krijgen over hun verblijfsstatus. Op die manier worden zij in staat gesteld om zo snel mogelijk een nieuw leven op te bouwen.

In deze scriptie wordt de volgende onderzoeksvraag beantwoord:

‘Beslistermijnen in de Europese asielprocedures: snelle rechtszekerheid?’

Ter beantwoording van de onderzoeksvraag kijk ik naar de standaard, versnelde en eventueel verlengde asielprocedures in Nederland, België, Duitsland en Zweden. De Dublinprocedure wordt in dit onderzoek buiten toepassing gelaten, aangezien de termijnen in deze procedure hoofdzakelijk betrekking hebben op de overdracht van de vreemdeling naar het voor de asielaanvraag verantwoordelijke land, waarna de asielzoeker de standaard, versnelde of verlengde procedure doorloopt.

(7)

Ik behandel de asielprocedures in België, Duitsland en Zweden, omdat Duitsland als gevolg van de verhoogde asielinstroom in 2015 veruit de meeste asielaanvragen te verwerken had (2015: 476.649 asielaanvragen2_{), gevolgd door Zweden (2015: 163.000 asielaanvragen}3_{) en} tot slot door België (2015: 35 476 asielaanvragen4). In Nederland was er sprake van een aantal van 58.880 asielaanvragen in 2015.5 Daarnaast streeft de Europese Unie naar een geharmoniseerd asielbeleid waarbij tijdigheid centraal staat. Zo is het verlengen of versnellen van de beslistermijn aan bepaalde minimumvoorwaarden verbonden, verdisconteerd in de Herziene Procedurerichtlijn (2013/32/EU).

Deze scriptie is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk één bespreek ik de toekomstvisie van de Europese Unie naar een geharmoniseerd Europees asielbeleid en de geldende eisen gesteld aan beslistermijnen voor een asielverzoek verdisconteerd in de huidige Europese Herziene Procedurerichtlijn (2013/32/EU). Hoofdstuk twee gaat in op de asielprocedures en beslistermijnen in achtereenvolgens België, Duitsland en Zweden. Tevens wordt in dit hoofdstuk bekeken of de verhoogde asielinstroom enige verandering teweeg heeft gebracht in de asielprocedures en beslistermijnen. Daarnaast worden de asielprocedures en beslistermijnen vergeleken met de Herziene Procedurerichtlijn. In hoofdstuk drie behandel ik de Nederlandse asielprocedures en beslistermijnen. Ook hier wordt gekeken of de verhoogde asielinstroom enige verandering teweeg heeft gebracht en worden de Nederlandse asielprocedures en beslistermijnen vergeleken met de Herziene Procedurerichtlijn. Tot slot volgt de conclusie waarin de bevindingen voortvloeiend uit dit onderzoek worden besproken.

2_{Asylantrage, geraadpleegd op 28 september 2016 (bron:}

https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Downloads/Infothek/Statistik/Asyl/aktuelle-zahlen-zu-asyl-januar-2016.pdf?__blob=publicationFile).

3_{Migrationsverket, geraadpleegd op 28 september 2016 (bron:} http://www.migrationsverket.se/English/About- the-Migration-Agency/News-archive/News-archive-2016/2016-01-12-Nearly-163000-people-sought-asylum-in-Sweden-in-2015.html).

4_{CGVS, geraadpleegd op 28 september 2016 (bron:} http://www.cgvs.be/nl/actueel/asielstatistieken-overzicht-2015).

5_{Jaarresultaten IND, geraadpleegd op 28 september 2016 (bron:} http://www.indjaarverslag.nl/indjaarverslag2015#!/cijfers).

(8)

Hoofdstuk 1: het Europees geharmoniseerd asielbeleid

1.1 Inleiding

Het aantal vreemdelingen dat asiel aanvroeg in Europa in 2015 is meer dan verdubbeld ten opzichte van het jaar ervoor. In totaal werden er 1,392,610 asielverzoeken ingediend:

Figuur 1: overzicht twintig EU- lidstaten en asielaanvragen6

Om op al deze asielverzoeken zo snel en effectief mogelijk te beslissen, streeft de Europese Unie naar een geharmoniseerd Europees asielbeleid. In dit hoofdstuk wordt deze ‘toekomstvisie’ kort besproken. Vervolgens komt het geldend Europees recht met betrekking tot asielprocedures en beslistermijnen, verdisconteerd in de Herziene Procedurerichtlijn (2013/32/EU) (hierna: Procedurerichtlijn; resp. PRi) aan bod. Tot slot volgt een tussenconclusie.

6_{M. Mouzourakis en A. Taylor, ‘Wrong counts and closing doors: The reception of refugees and asylum seekers}

in Europe’, AIDA: maart 2016, p. 14. (Bron: http://www.asylumineurope.org/sites/default/files/shadow-reports/aida_wrong_counts_and_closing_doors.pdf).

(9)

1.2 Toekomstvisie: Europees geharmoniseerd asielbeleid

In de Europese Unie zijn de binnengrenzen opgeheven, waardoor er al sinds eind vorige eeuw wordt gestreefd naar een geharmoniseerd Europees asielbeleid.7 De rechtsgrondslag hiervoor is opgenomen in artikel 67 lid 2 VWEU:

‘De Unie zorgt ervoor dat aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht en

zij ontwikkelt een gemeenschappelijk beleid op het gebied van asiel, immigratie en controle aan de buitengrenzen, dat gebaseerd is op solidariteit tussen de lidstaten en dat billijk is ten aanzien van de onderdanen van derde landen. Voor de toepassing van deze titel worden staatlozen gelijkgesteld met onderdanen van derde landen.’

Artikel 78 lid 2 aanhef jo. sub d VWEU stelt daarnaast:

‘een gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat omvat:gemeenschappelijke procedures voor

toekenning of intrekking van de uniforme status van asiel of van subsidiaire bescherming.’

Er is tot op heden echter nog geen sprake van een geharmoniseerd Europees asielbeleid, slechts nog van een streven. Op dertien juli 2016 heeft de Europese Commissie een Verordening voorgesteld om dit streven te verwezenlijken.8_{Deze Verordening verplicht alle} Europese lidstaten ertoe om dezelfde asielprocedures en beslistermijnen te hanteren. De voorgestelde beslistermijnen luiden als volgt: zes maanden beslistermijn in geval van een eerste asielaanvraag (standaardprocedure); één maand beslistermijn om de ontvankelijkheid van de asielaanvraag te bepalen (versnelde procedure: niet-ontvankelijke aanvraag); twee maanden beslistermijn om de merites van de aanvraag te beoordelen (versnelde procedure: ongegronde aanvraag); 10 dagen beslistermijn indien de vreemdeling afkomstig is uit een veilig derdeland of reeds bescherming in een ander land heeft (versnelde procedure); negen maanden beslistermijn bij een verhoogde asielinstroom of bij een complexe asielaanvraag

7_{Terlouw e.a. 2011, p. 187.}

8_{European Commission, ‘Asylum procedures: reforming the Common European Asylum System, 13 juli 2016,}

p. 1 (bron: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/20160713/factsheet_asylum_procedures_reforming_the_common_european_asylum_system_e n.pdf).

(10)

(verlengde procedure). 9_{De Europese Commissie streeft ernaar om deze Verordening binnen} vijf jaar in werking te laten treden.10

1.3 Het Europeesrechtelijk kader

Het voorstel van de Europese Commissie is nog niet in werking getreden, deswege wordt in deze paragraaf het geldend Europeesrechtelijk kader bekeken. Artikel 51 Handvest stelt dat het Handvest altijd van toepassing is wanneer de lidstaat Europees recht ten uitvoer legt. Artikel 41 lid 1 Handvest geeft het recht op behoorlijk bestuur weer:

‘Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn

door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld.’

‘Binnen een redelijke termijn’, voor de asielprocedure is dit nader ingevuld door de Europese Herziene Procedurerichtlijn (2013/32/EU) en dan met name door artikel 31 PRi. In lid 2 en lid 3 is verdisconteerd dat er in de standaardprocedure zo spoedig mogelijk wordt beslist op de asielaanvraag, dan wel binnen zes maanden. Deze beslistermijn is verlengbaar met ten hoogste negen maanden ingeval van ‘complexe feitelijke en/of juridische kwesties’; een verhoogde asielinstroom of wanneer de vreemdeling artikel 13 PRi (‘verplichtingen van de verzoeker’, zoals het overleggen van documenten, inlichtingen et cetera) niet nakomt.11_Blijkt vijftien maanden beslistermijn (zes plus negen maanden) onvoldoende om een beslissing te nemen, dan is nogmaals verlenging met drie maanden mogelijk.12 Artikel 31 lid 4 PRi maakt verlenging mogelijk, indien de situatie in het herkomstland onzeker is. De asielprocedure mag echter in geen geval langer zijn dan 21 maanden, aldus artikel 31 lid 5 PRi. Volgens de Procedurerichtlijn heeft de asielzoeker dus recht op rechtszekerheid binnen 21 maanden.

Naast mogelijkheden tot verlenging, geeft de Procedurerichtlijn ook mogelijkheden tot versnelling van de beslistermijn weer. Deze zijn opgenomen in artikel 31 lid 8 onder sub a tot en met j PRi. Voorbeelden hiervan zijn: de verzoeker is afkomstig uit een veilig land van herkomst; de verzoeker heeft valse gegevens verstrekt of gegevens achtergehouden; de verzoeker heeft valse verklaringen afgelegd; de verzoeker is een gevaar voor de openbare

9_Ibid. 10_{Ibid, p. 2.} 11_{Art. 31 lid 3 PRi.} 12_Ibid.

(11)

orde en nationale veiligheid; et cetera. Tot slot geeft artikel 31 lid 7 PRi nog twee mogelijkheden tot het verlenen van voorrang aan een asielaanvraag, namelijk als de aanvraag waarschijnlijk gegrond is of als de asielzoeker kwetsbaar is (bijvoorbeeld minderjarig).

Tussenconclusie: het Europees geharmoniseerd asielbeleid

De Europese Unie streeft naar een Europees geharmoniseerd asielbeleid. Om dit te realiseren, heeft de Europese Commissie een Verordening voorgesteld. Uit deze Verordening blijkt, dat de asielzoeker binnen negen maanden rechtszekerheid krijgt. In de huidige Europese Herziene Procedurerichtlijn, kan de beslistermijn oplopen tot 21 maanden alvorens de asielzoeker rechtszekerheid krijgt. Dit is in mijn ogen een aanzienlijk verschil, waardoor de praktijk zal moeten uitwijzen of deze beslistermijn haalbaar is.

Hoofdstuk 2: De asielprocedures en beslistermijnen in België, Duitsland en Zweden

Op 23 september 2015 heeft de Europese Commissie een ‘letter of formal notice’ verzonden naar België, Duitsland en Zweden, wegens het niet volledig implementeren van de Herziene Procedurerichtlijn.13_{In de volgende paragrafen worden de geldende asielprocedures en} beslistermijnen in achtereenvolgens België, Duitsland en Zweden besproken. Bekeken wordt of de verhoogde asielinstroom verandering heeft gebracht in het asielbeleid van de lidstaten. Daarnaast worden de asielprocedures en beslistermijnen vergeleken met de Procedurerichtlijn. Na iedere paragraaf volgt een tussenconclusie.

2.1 België

Fast facts: Op 1 januari 2016 telde België circa 11.267.910 inwoners en een landoppervlakte van circa 30.528 km², resulterend in een bevolkingsdichtheid van circa 363 inwoners per km².14 Het aantal asielaanvragen in België in het jaar 2015 bedroeg 35 476.15

In deze paragraaf komen de asielprocedures en beslistermijnen geldend in België aan bod.

13_{European Commission, ‘More Responsibility in managing the refugee crisis: European Commission adopts 40}

infringement decisions to make European Asylum System work’, 23 september 2015 (bron:http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5699_en.htm#_ftnref1).

14_{België, geraadpleegd op 28 september 2016 (bron:}_{http://www.belgium.be/nl/over_belgie/land/bevolking}_). 15_{CGVS, geraadpleegd op 28 september 2016 (bron:} http://www.cgvs.be/nl/actueel/asielstatistieken-overzicht-2015).

(12)

Welke asielprocedures en beslistermijnen kent België? Heeft de verhoogde asielinstroom hierin verandering gebracht? In hoeverre voldoen de asielprocedures en beslistermijnen aan de Procedurerichtlijn?

De standaardprocedure

Alvorens de asielzoeker de standaardprocedure doorloopt, dient hij zijn asielaanvraag direct, dan wel binnen acht dagen na aankomst op Belgisch grondgebied te registreren bij de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ).16 Als gevolg van de verhoogde instroom, heeft België echter het zogenaamde preregistratie systeem ingevoerd.17 Dit houdt in dat de asielzoeker niet binnen acht dagen geregistreerd wordt, maar een nummer krijgt waarmee hij op de website van de DVZ kan kijken of hij zich al mag laten registeren. Tot die tijd beschouwt de Belgische overheid deze personen niet als asielzoekers.18

Indien de registratie heeft plaatsgevonden, moet de vreemdeling een vragenlijst invullen waarin er naar zijn asielmotieven gevraagd wordt.19 Vervolgens krijgt de vreemdeling een oproepbrief voor het eerste en enige gehoor bij het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen20 (CGVS).21 Indien de vreemdeling niet bij dat gehoor aanwezig kan zijn en niet binnen twee weken na de dag dat het gehoor zou plaatsvinden een geldige reden voor afwezigheid heeft medegedeeld (bijvoorbeeld een ziekenhuisopname) of de gevraagde inlichtingen niet heeft verschaft binnen vier weken na de datum waarop het gehoor zou plaatsvinden, kan de vreemdeling reeds rechtszekerheid verkrijgen over zijn verblijfsstatus in de vorm van een negatieve beschikking.22 Na het gehoor onderzoekt de zogenaamde ‘protection officer’ van het CGVS de asielaanvraag, waarna de commissaris-generaal de uiteindelijke beslissing op de aanvraag neemt.23

16_{Art. 50 Belgische Vreemdelingenwet.}

17_{Vluchtelingenwerk Vlaanderen, ‘Ceci n’est pas un demandeur d’asile: één jaar na de crisis, tijd voor een}

humaan asielbeleid, Vluchtelingenwerk Vlaanderen: oktober 2016, p. 8-11.

18_{Ibid, p. 10.}

19_{CGVS, ‘De vragenlijst’, geraadpleegd op 12 juli 2016 (bron:}_{http://www.cgvs.be/nl/asiel/registratie}_). 20_{CGVS is een onafhankelijke, administratieve instantie met de bevoegdheid tot het onderzoeken van de}

asielaanvraag.

21_{Fedasil, ‘Asiel in België’, Wettelijk depot D/2014/10.053/1, p. 19. (bron:}

http://www.cgvs.be/sites/default/files/brochures/asiel_in_belgie_-_nederlands.pdf) zie ook: art. 6 Koninklijk besluit tot regeling van de werking van en de rechtspleging voor het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen.

22_{Ibid, p. 19-22.}

(13)

In de Belgische Vreemdelingenwet is echter nergens een beslistermijn verdisconteerd waarbinnen een beslissing op het asielverzoek moet worden genomen.24_{Wel noemt artikel} 23/1 Koninklijk besluit tot regeling van de werking van en de rechtspleging voor het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen:

‘Indien er binnen zes maanden na de indiening van de asielaanvraag geen beslissing werd

genomen door de Commissaris-generaal ontvangt de asielzoeker op zijn verzoek informatie over het tijdsbestek waarin hij een beslissing over zijn aanvraag kan verwachten.’

Dit artikel noemt geen termijn waarbinnen de beslissing op het asielverzoek genomen moet worden. Daarnaast is het onduidelijk welk ‘tijdsbestek’ er gehanteerd wordt. Krijgt de asielzoeker bijvoorbeeld te horen dat hij binnen twee maanden of ergens tussen twee en vijftien maanden een beslissing kan verwachten? In mijn ogen biedt dit artikel onvoldoende rechtszekerheid.

In 2012 stelde de Belgische staatsecretaris voor asiel en migratie De Block, dat zij streeft naar een kwalitatief goede en snelle asielprocedure waarin asielverzoeken binnen circa drie maanden behandeld en binnen zes maanden finaal beslist zouden worden.25_{Over 2015 zijn er} geen aantallen bekend, maar het CGVS stelt dat de in 2012 vastgestelde doelstelling van maximaal zes maanden in elk geval niet meer wordt gehaald.26_{Het is wel bekend, dat er over} heel 2015 35 476 asielaanvragen zijn gedaan en 16 937 beslissingen zijn genomen door het CGVS.27 Dit zou over 2015 een tekort betekenen van 18 539 beslissingen. De asielaanvragen die al vóór 2015 zijn ingediend, zijn hier echter nog niet bij opgeteld. Het tekort is waarschijnlijk dus groter. Hieruit kan geconcludeerd worden, dat verhoogde asielinstroom een vertragende werking heeft gehad op het verkrijgen van rechtszekerheid over de verblijfsstatus in België.

24_{R. Wissing, ‘Country report: Belgium’, AIDA: December 2015, p. 20.}

25_{Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, ‘Algemene beleidsnota: hervorming van asiel en migratie’, 20}

december 2011, p. 4 (bron: http://www.dekamer.be/FLWB/PDF/53/1964/53K1964009.pdf).

26_{CGVS, ‘Behandelingstermijnen asielaanvragen’, geraadpleegd op 12 juli 2016 (bron:} http://www.cgvs.be/nl/actueel/behandelingstermijnen-asielaanvragen).

27_{CGVS, ‘Asielstatistieken December 2015’, CGVS: 7 januari 2016, p. 3 (bron:}

(14)

M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 14 De versnelde procedure

De versnelde procedure is wel aan in de wet verdisconteerde beslistermijnen gebonden. Conform artikel 52(1) Vreemdelingenwet BE kan de beslistermijn versneld worden, indien de aanvraag niet is gebaseerd op redenen gerelateerd aan asiel, frauduleus is of kennelijk ongegrond; de vreemdeling niet op komt dagen bij een ingepland gehoor of de benodigde informatie niet geeft zonder goede reden, et cetera zie noot.28 Er geldt dan een beslistermijn van twee maanden.

Daarnaast is er nog een snellere beslistermijn van vijftien werkdagen mogelijk, indien de vreemdeling afkomstig is uit een veilig herkomstland of indien hij reeds bescherming geniet in een andere EU-lidstaat.29 Tevens kan er binnen 15 dagen beslist worden op de aanvraag, indien de aanvrager is gedetineerd in een gesloten centrum aan de grens of op het grondgebied voor andere redenen dan in artikel 52(1) Vreemdelingenwet genoemd (sub a); de aanvrager zit een straf uit in de gevangenis (sub b); de minister of staatssecretaris of de DVZ vaardigen een bevel uit om de aanvraag met voorrang te behandelen (sub c); de aanvrager is een gevaar voor de openbare orde of nationale veiligheid (sub d).30

Speciale procedure Syriërs

Door het verhoogd aantal asielaanvragen van Syriërs, stelde mevrouw van Balberghe (afgevaardigde CGVS) op de contactvergadering tussen verschillende instanties betrokken bij het uitvoeren van het asielbeleid, dat er een eenvoudiger procedure wordt toegepast bij Syriërs. In de registratieprocedure worden extra vragen toegevoegd om op die manier alvast te bepalen of de nationaliteit van de vreemdeling juist is en of er sprake is van mogelijke uitsluitinggronden. Vervolgens verkrijgt het CGVS de kennelijk gegronde aanvragen,

28_{Art. 52 (1) Vw BE: de aanvrager zich vrijwillig heeft teruggetrokken uit de grensprocedure; meldt zich niet bij}

het aangewezen opvangcentrum binnen vijftien dagen nadat de vreemdeling geprobeerd heeft het land illegaal binnen te komen; de aanvrager is gedetineerd in een detentiecentrum aan de grens of is onderworpen aan een veiligheidsmaatregel of bevindt zich in de gevangenis, en wanneer de vreemdeling: geen asielverzoek deed toen de grenspolitie vroeg naar het doel van de reis van de vreemdeling; al een eerdere aanvraag heeft gedaan; heeft geweigerd om identiteitsdocumenten of nationaliteitsdocumenten te overleggen, of valse documenten heeft gegeven; heeft identiteits- of reisdocumenten vernietigd; heeft een aanvraag ingediend met het enige doel om directe uitzetting te vertragen of te frustreren; heeft het afnemen van vingerafdrukken belemmerd; heeft niet genoemd dat hij of zij al een aanvraag in een ander land heeft gedaan; heeft afgewezen om de verklaringen af te leggen, noodzakelijk voor de registratie bij de DVZ.

29_{art. 52(3) jo. art. 57(6) jo. art. 57(6/1) jo. art. 57(6/3) Vreemdelingenwet BE.} 30_{art. 52/2(2) juncto art. 74/8(1) Vreemdelingenwet BE.}

(15)

waardoor het mogelijk is om binnen vijftien dagen een positieve beschikking te verlenen.31_Er is echter geen informatie beschikbaar waarin wordt bevestigd dat deze procedure in de praktijk is toegepast.

2.1.1 De Belgische beslistermijn vergeleken: de Herziene Procedurerichtlijn

Nu de Belgische asielprocedures en beslistermijnen de revue gepasseerd zijn, zullen deze vergeleken worden met de Herziene Procedurerichtlijn. Voldoet het Belgisch asielbeleid aan de minimumeisen die deze richtlijn stelt? Ter beantwoording van deze vraag bespreek ik achtereenvolgens artikel 6 jo. artikel 31 PRi.

Artikel 6 PRi

In dit artikel is de termijn verdisconteerd waarbinnen de DVZ de asielzoeker dient te registeren. Is het asielverzoek gedaan bij een autoriteit bevoegd tot registreren, dan geldt een termijn van drie werkdagen na indiening van het verzoek en een termijn van zes werkdagen indien het een niet tot registratie bevoegde autoriteit betreft.32 Ingeval van een verhoogde asielinstroom, kan deze termijn verlengd worden tot tien werkdagen.33

Het preregistratie systeem dat is ingevoerd als gevolg van de verhoogde asielinstroom is dus in strijd met de Procedurerichtlijn. Een persoon dient namelijk direct vanaf het moment dat hij zich bij de DVZ heeft gemeld om het asielverzoek in te dienen, beschouwd te worden als een asielzoeker met de daarbij behorende rechten en plichten.34 Doordat asielzoekers niet direct geregistreerd worden, krijgen ze niet de status ‘asielzoeker’ met als gevolg dat deze personen zonder wettig verblijf en zonder opvang in België verkeren. Dit systeem is dus ook in strijd met de Opvangrichtlijn en in strijd met de menselijke waardigheid, dat de Opvangrichtlijn tracht te beschermen.35

31_{CBAR- BCHV (Belgisch Comité voor Hulp aan Vluchtelingen), ‘Verslag van de contactvergadering van 20}

oktober 2015’, para. 25, p. 8 (bron:

http://www.cbar-bchv.be/LinkClick.aspx?fileticket=OeYBn4IRUxc%3D&tabid=220&mid=1441&language=fr-FR).

32_{Art. 6 lid 1 PRi.} 33_{Art. 6 lid 5 PRi.}

humaan asielbeleid, Vluchtelingenwerk Vlaanderen: oktober 2016, p. 13.

35_{Zie bijvoorbeeld art. 17 Opvangrichtlijn (2013/33/EU) zie ook Paragraaf 35 preambule Opvangrichtlijn}

(16)

M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 16 Artikel 31 PRi

In dit artikel zijn de termijnen verdisconteerd waarbinnen een asielverzoek behandeld moet worden. De standaardprocedure duurt zes maanden, verlengbaar tot maximaal 21 maanden.36 Tevens geeft dit artikel mogelijkheden tot versneld of met voorrang behandelen van een asielaanvraag.37

Het is onduidelijk welke beslistermijn er in de Belgische standaardprocedure geldt, aangezien dit niet is verdisconteerd in de Belgische vreemdelingenwet. Hierdoor is het onmogelijk te bepalen of er voldaan wordt aan de beslistermijn van zes maanden voor de standaardprocedure en aan de maximale beslistermijn van 21 maanden opgenomen in artikel 31 PRi. Daarnaast blijft het onduidelijk op welke gronden de standaardprocedure eventueel wordt verlengd. Het feit dat de asielzoeker de mogelijkheid heeft om binnen zes maanden informatie op te vragen over het resterende tijdsbestek voordat er een beslissing wordt genomen, is in overeenstemming met de Procedurerichtlijn.38 Dit brengt in mijn ogen echter nog geen rechtszekerheid. Het blijft onduidelijk welk ‘tijdsbestek’ er wordt medegedeeld of er sancties zijn verbonden aan het niet naleven van het medegedeelde ‘tijdsbestek’ en of de asielzoeker zelf stappen kan ondernemen indien dit niet nageleefd wordt. Daarnaast kan er na zes maanden pas informatie verkregen worden over de resterende beslistermijn, waardoor de asielzoeker tot die zes maanden sowieso in rechtsonzekerheid verkeert.

Artikel 31 lid 8 PRi noemt de gronden voor het versneld behandelen van de asielaanvraag. In België wordt de procedure versneld afgedaan, indien de asielzoeker niet op komt dagen bij het gehoor bij het CGVS te Brussel en hiervoor geen geldige reden geeft.39_{Strikt genomen is dit} geen versnellingsgrond conform de Procedurerichtlijn. Daarnaast noemt artikel 52/2(2) jo. artikel 74/8 Vreemdelingenwet BE ook een viertal gronden tot versnelde behandeling. De in artikel 52/2(2) sub 2 jo. 3 genoemde gronden voor versnelling: het uitzitten van een gevangenisstraf en het behandelen van de aanvraag met voorrang zijn strikt genomen geen gronden voor versnelling conform de Procedurerichtlijn. Een aanvraag mag wel met voorrang worden behandeld op grond van artikel 31 lid 7 PRi. Er dient dan sprake te zijn van een kwetsbare vreemdeling of van een waarschijnlijk gegronde aanvraag. De speciale procedure

36_{Art. 31 lid 2 t/m 5 PRi.} 37_{Art. 31 lid 7 jo. 8 PRi.} 38_{Art. 31 lid 6 PRi.}

(17)

voor Syriërs is evenmin een grond voor versnelling, aangezien nationaliteit geen grond voor versnelling is conform artikel 31 lid 8 PRi.

De Procedurerichtlijn biedt echter minimumeisen voor de lidstaten, waardoor het versneld behandelen van bijvoorbeeld een aanvraag gedaan door een Syriër niet in strijd hoeft te zijn met de Europese normen.

Tussenconclusie: België

In deze paragraaf is besproken welke asielprocedures en beslistermijnen er in België gelden. Hieruit blijkt dat België zowel standaard- als versnelde procedures kent ter behandeling van de asielaanvraag. Met betrekking tot de standaardprocedure, blijft er door gebrek aan verdiscontering in de wet, onduidelijkheid bestaan omtrent de beslistermijn. De beslistermijnen geldend in de versnelde procedure zijn wel verdisconteerd in de wet, te weten vijftien werkdagen of twee maanden.

De verhoogde asielinstroom heeft in België een vertragende werking gehad op de beslistermijn in de asielprocedure. Hierdoor moeten asielzoekers langer wachten voordat zij rechtszekerheid verkrijgen over hun verblijfsstatus. Daarnaast is het door de verhoogde asielinstroom mogelijk gemaakt om op asielaanvragen door Syriërs binnen vijftien werkdagen te beslissen. Het blijft echter onduidelijk of deze procedure in de praktijk is toegepast. Wellicht ten overvloede, dient hieraan te worden toegevoegd dat er vanaf begin juli 2016 als gevolg van de verhoogde asielinstroom niet langer een onbeperkte verblijfsvergunning wordt toegekend aan erkende vluchtelingen, dan wel aan subsidiair beschermden, maar een beperkte verblijfsvergunning voor de duur van vijf jaar.40

De Procedurerichtlijn is nog niet geïmplementeerd in de Belgische wet. Er kan in ieder geval geconstateerd worden, dat het preregistratie systeem in strijd lijkt te zijn met de Procedurerichtlijn. daarnaast is het onduidelijk of België voldoet aan de termijn van zes maanden voor de standaardprocedure en de maximale termijn van 21 maanden, doordat slechts de beslistermijnen voor het versneld behandelen van de asielaanvraag zijn verdisconteerd in de Belgische Vreemdelingenwet.

(18)

In de volgende paragraaf passeren de asielprocedures en beslistermijnen in Duitsland de revue.

2.2 Duitsland

Fast facts: Op 1 januari 2016 telde Duitsland circa 82.200.000 inwoners en een landoppervlakte van circa 357.021 km², resulterend in een bevolkingsdichtheid van circa 230 inwoners per km².41 Het aantaal asielaanvragen in Duitsland in het jaar 2015 bedroeg 476.649.42

Duitsland kreeg in de EU te maken met het grootste aantal asielaanvragen. In deze paragraaf komen de asielprocedures en beslistermijnen geldend in Duitsland aan bod. Welke asielprocedures en beslistermijnen kent Duitsland? Heeft de verhoogde asielinstroom hierin verandering gebracht? In hoeverre voldoen de asielprocedures en beslistermijnen aan de Procedurerichtlijn?

Standaardprocedure

Alvorens de asielzoeker de standaardprocedure doorloopt, dient hij zijn asielaanvraag direct bij of na aankomst te registreren bij het Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) waarna de asielzoeker een bewijs van aankomst krijgt.43_{In de Duitse Vreemdelingenwet is} geen termijn verdisconteerd waarbinnen registratie dient plaats te vinden. De BAMF vermeldt hier evenmin iets over.

Indien de registratie heeft plaatsgevonden, krijgt de asielzoeker informatie over de asielprocedure; zijn rechten en plichten; termijnen; en de gevolgen ingeval van verzuiming van de termijn.44 Daarnaast wordt de asielzoeker gehoord door de BAMF. Tijdens het gehoor wordt de vreemdeling onder andere gevraagd naar zijn asielmotieven, zijn levensloop en

41_{Welt in Zahlen, geraadpleegd op 28 september 2016 (bron:} http://www.welt-in-zahlen.de/laenderinformation.phtml?country=44).

42_{Asylantrage, geraadpleegd op 28 september 2016 (bron:}

https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Downloads/Infothek/Statistik/Asyl/aktuelle-zahlen-zu-asyl-januar-2016.pdf?__blob=publicationFile).

43_{BAMF, ‘Ankunft und Registrierung, laatst bijgewerkt op 1 augustus 2016 (bron:}

http://www.bamf.de/DE/Fluechtlingsschutz/AblaufAsylv/AnkunftUndRegistrierung/ankunft-und-registrierung-node.html).

(19)

gevaar voor vervolging.45_{Van het gehoor kan echter op verschillende gronden worden} afgeweken, bijvoorbeeld ingeval de BAMF de vreemdeling als asielgerechtigd wilt erkennen of indien de asielzoeker niet op komt dagen bij het interview zonder geldige reden.46_{Na het} gehoor beslist de BAMF of het asielverzoek wordt toegewezen.47

Net als in België is er ook in Duitsland nergens in de Vreemdelingenwet een beslistermijn verdisconteerd waarbinnen een beslissing op het asielverzoek moet worden genomen. Wel noemt artikel 24 lid 4 ‘Asylgesetz’:

‘Ergeht eine Entscheidung über den Asylantrag nicht innerhalb von sechs Monaten, hat das Bundesamt dem Ausländer auf Antrag mitzuteilen, bis wann voraussichtlich über seinen Asylantrag entschieden wird.’

Dit betekent wederom, dat de asielzoeker na zes maanden informatie op kan vragen over het tijdsbestek waarin hij een beslissing op zijn aanvraag kan verwachten. Ook hier wordt er dus onvoldoende rechtszekerheid geboden.

In oktober 201648_{stelde de ‘Bundesregierung’ dat er gemiddeld binnen zeven maanden op de} asielaanvragen beslist wordt. Volgens de ‘Bundesregierung’ is deze langere beslistermijn voornamelijk te wijten aan complexe oude zaken. Op asielaanvragen gedaan in de afgelopen twaalf maanden, inclusief de asielaanvragen gedaan door Syriërs wordt binnen ongeveer drie maanden beslist. Daarnaast heeft rechtbank Düsseldorf op 21 oktober 2016, naar aanleiding van een zogenaamd ‘Untätigkeitsklagen’49_{door twee asielzoekers uit Syrië beslist, dat de} BAMF binnen drie maanden een besluit moet nemen op het asielverzoek van deze twee asielzoekers, aangezien ze reeds vijftien maanden wachtten op een besluit. De rechtbank

45_{BAMF, ‘Ablauf des deutschen Asylverfahrens: Ein Überblick über die einzelnen Verfahrensschritte und}

rechtlichen Grundlagen’, augustus 2016, p. 14-15 (bron:

https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/Broschueren/das-deutsche-asylverfahren.pdf?__blob=publicationFile).

46_Ibid.

47_{Flüchtlinge – Asylrecht, ‘Entscheidung’, geraadpleegd op 1 augustus 2016 (bron:} http://www.asylgesetz.de/asylverfahren/).

48_{Bundesregierung, ‘Wie lange dauert ein Asylverfahren?’, laatst bijgewerkt oktober 2016 (bron:}

https://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Themen/Fluechtlings-Asylpolitik/4-FAQ/_node.html?id=GlossarEntry1671932).

49_{Procedure die asielzoekers kunnen starten bij de rechtbank tegen het uitblijven van een beslissing op het}

(20)

oordeelde, dat de BAMF niet binnen een redelijke termijn op het asielverzoek heeft beslist.50 De vertraging in de beslissing was niet te rechtvaardigen op grond van de verhoogde asielinstroom in 2015, zo oordeelde de rechtbank.51_{Deze uitspraak lijkt te suggereren, dat de} beslistermijn in de standaardprocedure in ieder geval de termijn van vijftien maanden niet mag overschrijden. Één rechterlijke uitspraak is echter onvoldoende om deze stelling voor waar aan te nemen.

De versnelde procedure

De versnelde procedure is wel aan in de wet verdisconteerde termijnen gebonden. Conform artikel 30a lid 1 ‘Asylgesetz’ kan de BAMF de asielaanvraag versneld behandelen, indien: de vreemdeling afkomstig is uit een veilig herkomstland; hij identiteits- of reisdocumenten waarmee zijn identiteit of nationaliteit vastgesteld kon worden moedwillig heeft vernield dan wel vernietigd of dat de omstandigheden deze aanname rechtvaardigen, et cetera zie noot.52 Ingeval de versnelde procedure van toepassing is, geldt er een beslistermijn van één week.53 Lukt het niet om binnen één week te beslissen, dan wordt de procedure voortgezet als niet-versnelde procedure.54

Daarnaast bestond er sinds november 2014 voor Syriërs en sinds half 2015 voor vluchtelingen afkomstig uit Eritrea en Irakese religieuze minderheden de mogelijkheid tot de zogenaamde ‘schriftliches Verfahren’ oftewel de schriftelijke procedure, waarin alleen positieve beschikkingen mochten worden verleend.55_{Als er toch meer vragen rezen omtrent de} asielaanvraag, werd de standaardprocedure toegepast en vond er wel een gehoor plaats. Om

50_{Justiz-Online, ‘Verwaltungsgericht Düsseldorf: Untätigkeitsklagen syrischer Asylbewerber teilweise}

erfolgreich: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge muss über Asylanträge entscheiden’, 21 oktober 2016 (bron: http://www.justiz.nrw.de/JM/Presse/presse_weitere/PresseOVG/21_10_2016_/index.php).

51_Ibid.

52_{de autoriteiten heeft misleid door valse informatie of documenten te verstrekken, door belangrijke informatie}

te verzwijgen of door documenten over zijn identiteit of nationaliteit achter te houden; een vervolgaanvraag heeft gedaan; slechts een aanvraag heeft gedaan teneinde de uitvoering van een eerdere of van een op handen zijnde beslissing die tot zijn verwijdering zou leiden, uit te stellen of te verijdelen; weigert vingerafdrukken te laten nemen; de verzoeker is op ernstige gronden als gevaar te beschouwen voor de nationale veiligheid of de openbare orde of er zijn ernstige gronden voor de aanname dat hij zo’n gevaar vertegenwoordigt.

53_{Art. 30a lid 2 ‘Asylgesetz’.} 54_Ibid.

55_{Offener Brief an den Leiter des BAMF, 11 november 2015, p. 1-2 (bron:}

https://www.tagesschau.de/inland/brandbrief-bamf-105~_origin-f6ce9f91-72e7-44f4-8685-ac9f20fbdf5e.pdf) zie ook:https://www.google.nl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0ahUKEwi7suL20ZHQAhX GEiwKHXrLDKMQFggdMAA&url=http%3A%2F%2Fbiq.fluechtlingsrat-bw.de%2Fqualifizierung- ansicht%2Fmaterialien-biq-fortbildungen.html%3Ffile%3Dfiles%2FDateien%2520BIQ%2FQualifizierung%2FAsylrecht%2520und%2520 Asylverfahren%2FAsylverfahren%2520schriftliches%2520Verfahren%2520Syrien%2520Fragebogen.pdf&usg= AFQjCNF90mH90JMipZZIqYIiyHE4Q22lZg&cad=rja.

(21)

deze procedure snel te laten verlopen, werd er gebruik gemaakt van zogeheten ‘Entscheidungszentren’ (beslissingscentra) waar op deze kansrijke verzoeken beslist werd.56 De ‘Bundesregierung’ heeft echter besloten om Syriërs die na 1 januari 2016 zijn ingereisd wel weer persoonlijk te horen en de schriftelijke procedure dus af te schaffen.57 Hiervoor is gekozen om misbruik, voornamelijk ingeval van identiteitsfraude tegen te gaan.58

2.2.1 De Duitse beslistermijn vergeleken: de Herziene Procedurerichtlijn

Nu de Duitse asielprocedures en beslistermijnen de revue zijn gepasseerd, zullen deze vergeleken worden met de Herziene Procedurerichtlijn. Voldoet het Duitse asielbeleid aan de minimumeisen die deze richtlijn stelt? Ter beantwoording van deze vraag bespreek ik achtereenvolgens artikel 6 jo. artikel 31 PRi.

Artikel 6 PRi

In dit artikel is de termijn verdisconteerd waarbinnen de BAMF de asielzoeker dient te registreren. Het is echter onduidelijk of Duitsland voldoet aan de in dit artikel gestelde termijnen, doordat er nergens in de Duitse Vreemdelingenwet een termijn is verdisconteerd waarbinnen de asielzoeker geregistreerd moet worden. Verschillende artikelen in de media (zie noot) suggereren echter dat in de praktijk asielzoekers vaak maanden, soms wel zeven maanden moeten wachten voordat ze geregistreerd worden bij de BAMF.59_{Mochten deze} berichten kloppen, dan is het Duitse registratiebeleid niet conform de Procedurerichtlijn. Door het gebrek aan duidelijkheid over de termijn waarbinnen registratie plaatsvindt, is er nog voordat het onderzoek naar de asielaanvraag start al sprake van rechtsonzekerheid.

56_{BAMF, ‘Entscheidungszentrum’, geraadpleegd op 1 augustus 2016 (bron:}

https://www.bamf.de/DE/Service/Left/Glossary/_function/glossar.html?lv3=7788876&lv2=5831818).

57_{Deutscher Bundestag, ‘Subsidiärer Schutz für Syrer’, 21 oktober 2016 (bron:} http://www.bundestag.de/presse/hib/201610/-/476642).

58_{Bundesregierung, ‘Innenministerkonferenz der Länder erneut Einzelfallprüfung für Syrer’, 4 december 2015}

(bron: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2015/12/2015-12-04-innenministerkonferenz.html).

59_{Proasyl, ‘Ergänzende Informationen zur Asylstatistik für das erste Quartal 2016’, Proasyl: Fachpolitischer}

Newsletter nr. 225, 30 juni 2016 (bron: https://www.proasyl.de/fachnewsletter-beitrag/ergaenzende-informationen-zur-asylstatistik-fuer-das-erste-quartal-2016/) zie ook verschillende artikelen zoals Spiegel, ‘90.000 Flüchtlinge konnten noch keinen Asylantrag stellen’, 10 juni 2016 (bron:

http://www.spiegel.de/politik/deutschland/90-000-fluechtlinge-konnten-noch-keinen-asylantragstellen-stellen-a-1111648.html); Tagesschau, ‘Warten – fast ein Jahr lang’, 12 oktober 2016 (bron:

(22)

M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 22 Artikel 31 PRi

In dit artikel zijn de termijnen verdisconteerd waarbinnen een asielverzoek behandeld moet worden. Tevens zijn hierin de gronden voor versneld en met voorrang behandelen van een asielaanvraag opgenomen.

Het is onduidelijk welke termijn er in de Duitse standaardprocedure geldt, aangezien dit niet verdisconteerd is in de Duitse vreemdelingenwet. Hierdoor is het onmogelijk te bepalen of er voldaan wordt aan de termijn van zes maanden voor de standaardprocedure en de maximale termijn van 21 maanden, zoals verdisconteerd in artikel 31 PRi. Daarnaast blijft het onduidelijk op welke gronden de standaardprocedure eventueel wordt verlengd. De mogelijkheid voor de asielzoeker om bij het uitblijven van een beslissing na zes maanden informatie op te vragen over het tijdsbestek waarbinnen hij een beslissing kan verwachten, brengt in mijn ogen net als in België onvoldoende rechtszekerheid. Ook hier blijft er onduidelijkheid bestaan welk ‘tijdsbestek’ er wordt medegedeeld of er sancties verbonden zijn aan het niet naleven van het medegedeelde ‘tijdsbestek’ en of de asielzoeker zelf stappen kan ondernemen indien dit niet nagestreefd wordt. Daarnaast is er ook hier sprake van zes maanden rechtsonzekerheid, omdat er pas na zes maanden informatie opgevraagd kan worden over de resterende beslistermijn.

Artikel 31 lid 8 PRi noemt de gronden voor het versneld behandelen van de asielaanvraag. In Duitsland wordt de asielaanvraag versneld behandeld op de in artikel 30a lid 1 ‘Asylgesetz’ genoemde gronden. Deze gronden lijken niet in strijd te zijn met de Procedurerichtlijn.

De schriftelijke procedure die tot voor kort van toepassing was in Duitsland op onder andere asielaanvragen door Syriërs, is op grond van artikel 31 lid 8 PRi in ieder geval niet te kwalificeren als een versnelde procedure, aangezien nationaliteit geen grond voor versnelling is. Asielaanvragen werden in deze procedure echter wel geheel schriftelijk en dus versneld behandeld. Toch is deze procedure te rechtvaardigen op grond van de Procedurerichtlijn, namelijk middels artikel 14 lid 2 sub a PRi. Hierin is bepaald dat er afgezien mag worden van het gehoor, indien er een positieve beslissing kan worden genomen op basis van het beschikbare bewijs.

(23)

Tussenconclusie: Duitsland

In deze paragraaf is besproken welke asielprocedures en beslistermijnen er in Duitsland gelden. Hieruit blijkt dat Duitsland zowel standaard- als versnelde procedures kent ter behandeling van de asielaanvraag. Met betrekking tot de standaardprocedure blijft er door gebrek aan verdiscontering in de wet onduidelijkheid bestaan omtrent de beslistermijn. De beslistermijn geldend in de versnelde procedure is wel verdisconteerd in de wet, te weten één week.

De verhoogde asielinstroom heeft ook in Duitsland een vertragende werking gehad op de beslistermijn in de asielprocedure. Hierdoor moeten asielzoekers langer wachten voordat zij rechtszekerheid verkrijgen over hun verblijfsstatus. Daarnaast is er sprake van een vertragende werking met betrekking tot de registratie van de asielzoekers. Indien de geluiden uit de praktijk juist zijn, blijken asielzoekers niet direct maar soms pas na zeven maanden geregistreerd te worden. Door de verhoogde asielinstroom is tevens de schriftelijke asielprocedure afgeschaft. Hierdoor worden ook Syriërs weer onderworpen aan een gehoor, alvorens zij een verblijfsvergunning krijgen. Wellicht kan hier ten overvloede nog worden toegevoegd, dat er in Duitsland eveneens een beperkte verblijfsvergunning en dus beperkte rechtszekerheid voor de duur van drie jaren verkregen wordt, waarna dit omgezet kan worden in een onbeperkte verblijfsverblijfsvergunning.

De Procedurerichtlijn is ook in Duitsland nog niet geïmplementeerd. Er kan in ieder geval geconstateerd worden, dat de vertraging in de registratie in strijd lijkt te zijn met de Procedurerichtlijn. Het is tevens onduidelijk of Duitsland voldoet aan de termijn van zes maanden voor de standaardprocedure en de maximale termijn van 21 maanden, doordat slechts de termijn voor de versnelde procedure is verdisconteerd in de Duitse vreemdelingenwet.

(24)

2.3 Zweden

Fast facts: Op 1 januari 2016 telde Zweden circa 9.016.600 inwoners en een landoppervlakte van circa 449.964 km², resulterend in een bevolkingsdichtheid van circa 20 inwoners per km². 60 Het aantal asielaanvragen in Zweden in het jaar 2015 bedroeg (bijna) 163.000. 61

In deze paragraaf komen de asielprocedures en beslistermijnen geldend in Zweden aan bod. Welke asielprocedures en beslistermijnen kent Zweden? Heeft de verhoogde asielinstroom hierin verandering gebracht? In hoeverre voldoen de asielprocedures en beslistermijnen aan de Procedurerichtlijn?

Standaardprocedure

Alvorens de asielzoeker de standaardprocedure doorloopt, dient hij zijn asielaanvraag te registreren bij de zogenaamde ‘Migrationsverket’.62_{In de Zweedse Vreemdelingenwet is} echter geen termijn opgenomen waarbinnen de asielzoeker zijn asielaanvraag dient te registeren. De ‘Migrationsverket’ vermeldt hier evenmin iets over.

Nadat de asielzoeker is geregistreerd, vindt het gehoor plaats door een ambtenaar van de ‘Migrationsverket’ die de aanvraag zal onderzoeken en beoordelen. Gedurende dit gehoor, dient de asielzoeker uiteen te zetten wat zijn asielmotieven zijn, welke reisroute gevolgd is, hoe de medische toestand is en wordt er naar de familie gevraagd.63_{Daarnaast wordt de} asielzoeker geïnformeerd over de verder te volgen procedure en praktische zaken.64 De ambtenaar zal na het gehoor de asielaanvraag verder onderzoeken en beoordelen of er eventueel nog meer informatie nodig is om tot een beslissing te komen.65

Net als in België en in Duitsland, is er echter geen wettelijke beslistermijn verdisconteerd in de Zweedse Vreemdelingenwet, noch in de Zweedse Vreemdelingenverordening waarbinnen

61_{Migrationsverket, geraadpleegd op 28 september 2016 (bron:} http://www.migrationsverket.se/English/About- the-Migration-Agency/News-archive/News-archive-2016/2016-01-12-Nearly-163000-people-sought-asylum-in-Sweden-in-2015.html).

62_{Chapter 4 section 6 Aliens Act (2005:716) Sweden.}

63_{Migrationsverket, ‘How to apply for asylum’, 14 november 2016 (bron:}

http://www.migrationsverket.se/English/Private-individuals/Protection-and-asylum-in-Sweden/Applying-for-asylum/How-to-apply-for-asylum.html); zie ook Chapter 5 section 1 Aliens Act (2005:716) Sweden.

64_Ibid. 65_Ibid.

(25)

op de asielaanvraag moet worden beslist.66_{Het lijkt zelfs niet mogelijk om na zes maanden} informatie op te vragen over het tijdsbestek waarbinnen de asielzoeker een beslissing op de aanvraag kan verwachten, zoals dat wel mogelijk is in België en Duitsland. Wel staat er op de website van de ‘Migrationsverket’, dat het onderzoek naar de asielaanvraag normaliter binnen twee tot drie weken na het registreren van de asielaanvraag start.67 Deze termijn wordt door de verhoogde instroom echter niet meer gehaald en het is onmogelijk om te bepalen binnen welke termijn er wel een beslissing genomen wordt, aldus ‘Migrationsverket’.68

Toch wil ik hier nog een kleine kanttekening maken. Op de website van de ‘Migrationsverket’ staat namelijk, dat na het indienen van de asielaanvraag dezelfde procedure geldt als voor iemand die een verblijfsvergunning als werknemer, familielid of student aanvraagt.69 Vervolgens staat er in ‘Chapter 4 section 21a Aliens ordinance juncto Chatper 5 section 3 juncto section 3a Aliens act’, dat de beslistermijn in beginsel maximaal negen maanden bedraagt ingeval van onder andere een aanvraag voor een verblijfsvergunning bij de partner (familielid). Doelt de ‘Migrationsverket’ er dus op dat de asielprocedure de termijn van negen maanden evenmin mag overschrijden of doelt men hiermee slechts op de inhoud van de procedure (bijvoorbeeld: eenieder dient aan een gehoor te worden onderworpen) dat gelijk is aan de inhoud van de procedure van een asielaanvraag gedaan door een familielid?

Daarnaast is het opmerkelijk, dat ondanks de hoge asielinstroom de aanvragen gedaan door Syriërs, Eritreeërs en Somaliërs niet meer met voorrang worden behandeld sinds de zomer van 2015.70 Dit is wellicht te wijten aan het feit dat Zweden in 2015 met de meeste asielaanvragen per inwoner te maken kreeg of door een verschuiving naar een negatief beeld over asielzoekers door onder andere de sociale media en de populistische Zweedse

66_{G. Joseph, ‘Country report: Sweden’, AIDA: December 2015, p. 15.} 67_{Migrationsverket, ‘facts about the process’, 12 april 2016 (bron:}

http://www.migrationsverket.se/English/About-the-Migration-Agency/Facts-and-statistics-/Facts-on-migration/Facts-about-the-process.html).

68_{Migrationsverket, ‘Frequently asked questions’, 28 december 2016 (bron:}

http://www.migrationsverket.se/English/Private-individuals/Protection-and-asylum-in-Sweden/Frequently-asked-questions-/Questions-and-answers-about-waiting-for-your-asylum-investigation.html).

69_{Migrationsverket, ‘Facts about the process’, 12 april 2016 (bron:}

http://www.migrationsverket.se/English/About-the-Migration-Agency/Facts-and-statistics-/Facts-on-migration/Facts-about-the-process.html).

(26)

Democraten partij.71_{In plaats van mogelijkheden te creëren vanwege de verhoogde} asielinstroom, is hier dus juist een beperking ingevoerd.

Versnelde procedure

De versnelde procedure staat niet expliciet in de Zweedse Vreemdelingenwet genoemd. Toch kan wel uit deze wet worden afgeleid, dat een asielaanvraag versneld kan worden behandeld indien de aanvraag kennelijk ongegrond is.72 Een asielaanvraag is kennelijk ongegrond, als er onvoldoende gronden voor asiel zijn. In dat geval wordt de vreemdeling verzocht binnen vier weken vrijwillig te vertrekken, doet hij dit niet dan wordt hij met directe werking uitgezet.73 Doordat Zweden geen ‘veilig land van herkomst-concept’ kent, worden aanvragen door asielzoekers uit bijvoorbeeld de Westerse Balkan ook afgewezen als kennelijk ongegrond. 74 In de versnelde procedure dient er binnen drie maanden een beschikking verleend te worden, zo niet dan wordt het verzoek verder behandeld in de standaardprocedure.75

2.3.1 De Zweedse beslistermijn vergeleken: de Herziene Procedurerichtlijn

Nu de Zweedse asielprocedures en beslistermijnen de revue zijn gepasseerd, zullen deze vergeleken worden met de Herziene Procedurerichtlijn. Voldoet het Zweedse beleid aan de minimumeisen die deze richtlijn stelt? Ter beantwoording van deze vraag bespreek ik achtereenvolgens artikel 6 jo. artikel 31 PRi.

Artikel 6 PRi

In dit artikel is de termijn verdisconteerd waarbinnen de ‘Migrationsverket’ de asielzoeker dient te registreren. Ingeval van een verhoogde asielinstroom, kan deze termijn verlengd worden tot tien werkdagen.

De ‘Migrationsverket’ geeft geen duidelijkheid over de termijn waarbinnen de asielzoeker zich dient te registreren. Het blijft dus onduidelijk of er voldaan wordt aan de termijn genoemd in artikel 6 PRi. Het lijkt mij aannemelijk, dat een asielzoeker zich direct bij

71_{A. Tanner, ‘Overwhelmed by Refugee Flows, Scandinavia Tempers its Warm Welcome’, 10 februari 2016}

(bron: http://www.migrationpolicy.org/article/overwhelmed-refugee-flows-scandinavia-tempers-its-warm-welcome).

72_{G. Joseph, ‘Country report: Sweden’, AIDA: December 2015, p. 25.} 73_{Chapter 8 section 6 jo. Chapter 12 section 15 Aliens Act (2005:716) Sweden.} 74_{G. Joseph, ‘Country report: Sweden’, AIDA: December 2015, p. 34.} 75_{G. Joseph, ‘Country report: Sweden’, AIDA: December 2015, p. 25.}

(27)

binnenkomst, dan wel zo snel mogelijk wilt laten registreren. Het blijft echter de vraag of de ‘Migrationsverket’ hiertoe ook de mogelijkheid biedt en niet bijvoorbeeld net als in België een preregistratiesysteem hanteert.

Artikel 31 PRi

In dit artikel zijn de termijnen verdisconteerd waarbinnen een asielverzoek behandeld moet worden. De standaardprocedure duurt zes maanden, verlengbaar met 21 maanden. Tevens geeft dit artikel gronden voor het versneld of met voorrang behandelen van een asielaanvraag.

Het is onduidelijk welke termijn er in de Zweedse standaardprocedure geldt, aangezien dit niet is verdisconteerd in de Zweedse Vreemdelingenwet. Hierdoor is het onmogelijk te bepalen of er voldaan wordt aan de termijn van zes maanden voor de standaardprocedure en de maximale termijn van 21 maanden opgenomen in artikel 31 PRi. Ook de ‘Migrationsverket’ stelt op de website, dat er geen termijn medegedeeld kan worden waarbinnen een beslissing genomen wordt.76

Artikel 31 lid 8 PRi noemt de gronden voor het versneld behandelen van de asielaanvraag. In Zweden wordt de procedure versneld afgedaan, indien de asielaanvraag kennelijk ongegrond is. Een asielaanvraag mag als kennelijk ongegrond worden bestempeld en versneld worden afgedaan op grond van artikel 32 lid 2 jo. artikel 31 lid 8 PRi. Een van de gronden genoemd in artikel 31 lid 8 PRi dient dan van toepassing te zijn en in de nationale wetgeving dient omschreven te zijn dat een verzoek als kennelijk ongegrond te beschouwen is. Strikt genomen is het versneld behandelen van een asielaanvraag door asielzoekers uit bijvoorbeeld de Westerse Balkan niet conform artikel 31 lid 8 jo. artikel 32 lid 2 PRi. Op grond van nationaliteit mag een asielaanvraag namelijk niet versneld worden behandeld, aldus artikel 31 lid 8 PRi. Deze aanvragen mogen wel versneld worden behandeld, indien Zweden een ‘veilig land van herkomst-concept’ invoert. Ook de UNHCR beveelt Zweden aan om een ‘veilig land van herkomst-concept’ te introduceren in de Zweedse Vreemdelingenwet.77 Dit zal tevens de

76_{Migrationsverket, ‘Frequently asked questions: how long will I have to wait before I am asked to come to the}

asylum investigation?’, 28 december 2016 (bron: http://www.migrationsverket.se/English/Private- individuals/Protection-and-asylum-in-Sweden/Frequently-asked-questions-/Questions-and-answers-about-waiting-for-your-asylum-investigation.html).

77_{UNHCR, ‘Observations by the United Nations High Commissioner for Refugees Regional Representation for}

Northern Europe on the proposal to transpose the recast Asylum Procedures Directive in Sweden

(“Genomförande av det omarbetade asylprocedurdirectivet, Ds 2015:37”)’, UNHCR: 9 oktober 2015, p. 14 (bron:

(28)

http://www.unhcr-M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 28

rechtszekerheid dienen, aangezien asielzoekers door een lijst van veilige landen van herkomst een betere inschatting kunnen maken van de kans van slagen alvorens zij naar Zweden afreizen.

Tussenconclusie: Zweden

In deze paragraaf is besproken welke asielprocedures en beslistermijnen er in Zweden gelden. Hieruit blijkt dat Zweden zowel standaard- als versnelde procedures kent ter behandeling van de asielaanvraag. Met betrekking tot de standaardprocedure, blijft er door gebrek aan verdiscontering in de wet, onduidelijkheid bestaan omtrent de beslistermijn. Ook omtrent de versnelde procedure blijft er onduidelijkheid bestaan. Er is enigszins uit de wet af te leiden, dat de versnelde procedure van toepassing is bij kennelijk ongegronde aanvragen. Hieronder vallen tevens aanvragen van asielzoekers die uit een veilig land van herkomst komen. In de versnelde procedure zou een beslistermijn gelden van maximaal drie maanden, maar dit is niet direct af te leiden uit de wet.

De verhoogde asielinstroom heeft in Zweden een vertragende werking gehad op de beslistermijn in de asielprocedure. Uit de website van de ‘Migrationsverket’ blijkt dat door deze instroom er geen informatie gegeven kan worden over de beslistermijn. Dit komt de rechtszekerheid niet ten goede. Asielzoekers moeten maar afwachten wanneer er een beslissing wordt genomen op hun asielaanvraag. In mijn ogen kan dit niet door de beugel. Enige vorm van indicatie over de beslistermijn moet mogelijk zijn, ook al behelst de termijn bijvoorbeeld achttien maanden. Asielzoekers weten dan in ieder geval dat zij binnen achttien maanden een beslissing kunnen verwachten, in plaats van binnen een onbepaalde tijd. Tevens heeft de verhoogde asielinstroom ertoe geleid, dat asielaanvragen door onder andere Syriërs niet meer met voorrang worden behandeld door de ‘Migrationsverket’. Wellicht kan hier ten overvloede aan worden toegevoegd, dat asielzoekers erkend als vluchteling een tijdelijke verblijfsvergunning voor de duur van drie jaren en asielzoekers erkend op subsidiaire grond een verblijfsvergunning voor de duur van dertien maanden krijgen.78 Dit beleid is op 20 juli

northerneurope.org/fileadmin/user_upload/Documents/PDF/Sweden/UNHCR_observations_transposition_recast _APD_FINAL_09-10-2015.pdf).

78_{Government 3 mei 2016, ‘Proposal to temporarily restrict the possibility of being granted a residence permit in}

Sweden’ (bron: http://www.government.se/press-releases/2016/05/proposal-to-temporarily-restrict-the-possibility-of-being-granted-a-residence-permit-in-sweden/);

In werking getreden 20 juli 2016: European Commission, ‘country factsheet: Sweden 2015’, European migration network 2015, p. 1 (bron: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we

(29)

2016 ingevoerd, daarvoor kregen asielzoekers in Zweden een permanente verblijfsvergunning. Ook hier heeft de verhoogde asielinstroom dus een beperkende, in plaats van een verruimende werking gehad op het asielbeleid.

De Procedurerichtlijn is nog niet geïmplementeerd in de Zweedse wet. Het is dus onduidelijk of het registratiebeleid en de asielprocedures voldoen aan de termijnen opgenomen in de richtlijn. Daarnaast is het strikt genomen niet conform de Procedurerichtlijn, om asielaanvragen door asielzoekers met een bepaalde nationaliteit versneld te behandelen.

Hoofdstuk 3: Het Nederlands asielbeleid

3.1 Inleiding

Fast facts: Nederland telde op 1 januari 2016 circa 16.491.500 inwoners en een landoppervlakte van circa 41.526 km², resulterend in een bevolkingsdichtheid van circa 397 inwoners per km². 79 Het aantal asielaanvragen in het jaar 2015 bedroeg 58.880.80

In dit hoofdstuk komen net als hiervoor voor België, Duitsland en Zweden de verschillende asielprocedures en beslistermijnen aan bod. Welke asielprocedures en beslistermijnen kent Nederland? Heeft de verhoogde asielinstroom hierin verandering gebracht? In hoeverre voldoen de asielprocedures en beslistermijnen aan de Procedurerichtlijn?

do/networks/european_migration_network/reports/docs/country-factsheets/27a_sweden_country_factsheet_2015.pdf); zie ook Migrationsverket, ‘20 July 2016: New law that affects asylum seekers and their families’, 20 juli 2016 (bron: http://www.migrationsverket.se/English/About- the-Migration-Agency/New-laws-in-2016/Nyheter/2016-07-20-20-July-2016-New-law-that-affects-asylum-seekers-and-their-families.html).

Migrationsverket, ‘Protection seekers’(bron: http://www.migrationsverket.se/English/Private- individuals/Protection-and-asylum-in-Sweden/When-you-have-received-a-decision-on-your-asylum-application/If-you-are-allowed-to-stay/Protection-status.html); zie ook Chapter 5a section 4 Aliens Act (2005:716) Sweden jo. Chapter 21 section 1 e.v. Aliens ordinance (2006:97) Sweden.

80_{Jaarresultaten IND, geraadpleegd op 28 september 2016 (bron:} http://www.indjaarverslag.nl/indjaarverslag2015#!/cijfers).

(30)

3.2 Nationale sporen

De algemene asielprocedure: spoor vier

Alvorens de asielzoeker de algemene asielprocedure doorloopt, dient hij zijn asielaanvraag binnen drie dagen te registreren indien de asielwens is geuit bij een autoriteit bevoegd tot registratie, dan wel binnen zes dagen indien de autoriteit niet bevoegd is tot registratie.81

In een brief aan de regering van zes oktober 2015, stelde staatssecretaris Dijkhoff echter, dat niet alle asielaanvragen op tijd geregistreerd konden worden.82 Op het dieptepunt was er sprake van een achterstand van 4 500 registraties.83

Het moment van registreren kan van wezenlijk belang zijn, blijkend uit de volgende uitspraak:

Rb. Den Haag 23 februari 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:2185

Een minderjarige asielzoeker uit Burkina Faso uitte op 24 januari 2013 zijn asielwens. De asielaanvraag werd echter pas op de wettelijk voorgeschreven wijze op 11 juli 2013 ingediend. In casu is het verschil tussen deze twee data van belang, aangezien het beleid ten aanzien van alleenstaande minderjarige vreemdelingen per 1 juni 2013 werd veranderd, in het nadeel van de vreemdeling.

De rechtbank oordeelde, dat het uiten van de asielwens op 24 januari 2013 voldoende is om te dienen als asielaanvraag in de zin van art. 28 Vw en van de Procedurerichtlijn. De rechtbank stelt namelijk dat er onvoldoende zorgvuldig is gehandeld door de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie op grond van art. 3:3 Awb, doordat de asielzoeker pas na vijf en een halve maand de mogelijkheid kreeg om formeel een aanvraag in te dienen. Dit is een te lange wachttijd. De asielaanvraag dient opnieuw bekeken te worden volgens het oude alleenstaande minderjarige vreemdelingen beleid, zoals gold op 24 januari 2013.

Nadat de asielaanvraag geregistreerd is, start het onderzoek naar de asielaanvraag nog niet meteen. Eerst doorloopt de asielzoeker de zes dagen durende rust- en voorbereidingstermijn, waarin hij onder andere informatie krijgt over de asielprocedure.84 Zoals de naam al initieert, kan de asielzoeker tijdens deze termijn op rust komen en zich voorbereiden op het onderzoek

81_{Art. 3.107b Vb zie ook European Commission, ‘Proposal for a Regulation of the European Parliament and of}

the Council establishing a common procedure for international protection in the Union and repealing Directive 2013/32/EU’, Brussel 13 juli 2016 (bron: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/EN/1-2016-467-EN-F1-1.PDF).

82_{Kamerstukken II 2015/16, 19 637, nr. 2067, p. 1.}

83_{K.H.D.M. Dijkhoff, ‘Recente ontwikkelingen asielinstroom’, brief 11 november 2015, p. 2.} 84_{Art. 3.109 Vb.}

(31)

naar de asielaanvraag. Gedurende deze termijn mag de vreemdeling geen vragen gesteld krijgen over zijn asielmotieven.85

Na deze zes dagen, is er sprake van de zogenaamde ‘dag-1’.86 Gedurende deze dag maakt de asielzoeker kennis met een rechtshulpverlener en wordt de asielzoeker onder andere geïnformeerd over de te volgen procedure. Hierna start het onderzoek naar de asielaanvraag. Dit acht dagen durende onderzoek noemt men de algemene asielprocedure. Deze procedure verloopt als volgt:

Figuur 2: de algemene asielprocedure 87

De IND88 heeft tijdens de algemene asielprocedure dus een beslistermijn van acht dagen betreffende de asielaanvraag.89 Deze korte termijn zorgt voor snelle rechtszekerheid. De korte termijn maakt de procedure wel intensief. Binnen acht dagen wordt de asielzoeker namelijk twee keer gehoord en al op de vijfde of zesde dag dient de asielzoeker geïnformeerd te worden over de aard van de te nemen beslissing (positief of negatief).90 Reeds op de zesde dag dient de asielzoeker zijn zienswijze op het voornemen van de minister schriftelijk in te dienen, waarna de minister op de zevende of uiterlijk op de achtste dag de uiteindelijke beslissing neemt.91

De beslistermijn van acht dagen is verlengbaar tot veertien dagen, als de vreemdeling bijvoorbeeld zijn eerder afgelegde verklaring essentieel verandert.92 Is deze termijn nog steeds onvoldoende om tot een beslissing te komen, dan komt de vreemdeling terecht in de

85_{Art. 3.109 lid 3 Vb.} 86_{K. Zwaan e.a. 2016, p. 9-14.} 87_{Kamerstukken II 2007/08, 29 344, nr. 67, bijlage 1, p. 1.} 88_{Immigratie- en naturalisatiedienst.} 89_{Art. 3.114 lid 6 Vb.}

90_{Art. 3.112 jo. 3.113 jo. 3.114 lid 1 Vb.} 91_{Art. 3.114 lid 2 jo. Lid 6 Vb.}