Hoofdstuk 3: Het Nederlands asielbeleid
3.3 De Nederlandse beslistermijn vergeleken: de Herziene Procedurerichtlijn
Nu de Nederlandse asielprocedures en beslistermijnen de revue zijn gepasseerd, zullen deze vergeleken worden met de Herziene Procedurerichtlijn. Voldoet het Nederlandse beleid aan de minimumeisen die deze richtlijn stelt? Ter beantwoording van deze vraag bespreek ik achtereenvolgens artikel 6 jo. artikel 31 PRi.
Artikel 6 PRi
In dit artikel is de termijn verdisconteerd waarbinnen de asielzoeker zich dient te registreren. Is het asielverzoek gedaan bij een autoriteit bevoegd tot registreren, dan geldt een termijn van drie werkdagen na indiening van het verzoek en een termijn van zes werkdagen indien het een
114 Stcrt. 2016, nr.10582, p. 6.
M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 36
niet tot registratie bevoegde autoriteit betreft. Ingeval van een verhoogde asielinstroom kan deze termijn verlengd worden tot tien werkdagen.
Deze termijnen zijn tevens opgenomen in artikel 3.107b Vb. Hierin is echter niet de verlengbare termijn tot tien werkdagen opgenomen ingeval van een verhoogde asielinstroom. Wettelijk bezien overtreedt Nederland de Europese normen dus niet. Toch kan het voorkomen dat er in de praktijk wel in strijd met de Europese normen wordt gehandeld, zoals bleek uit de brief van 11 november 2016, toen er sprake was van een tekort van 4 500 registraties.
Artikel 31 PRi
In dit artikel zijn de termijnen verdisconteerd waarbinnen een asielverzoek behandeld moet worden. De standaardprocedure duurt zes maanden, verlengbaar tot maximaal 21 maanden. Tevens geeft dit artikel gronden voor versneld of met voorrang behandelen van een asielaanvraag.
De algemene asielprocedure, ook wel de standaardprocedure, duurt in Nederland acht dagen. Het is echter onduidelijk of deze procedure voldoet aan de Procedurerichtlijn en dus als standaardprocedure gekwalificeerd mag worden, aangezien deze richtlijn geen minimum beslistermijn noemt waaraan een procedure dient te voldoen om als standaard gekwalificeerd te worden.116 Dit zou als prejudiciële vraag aan het Europees Hof van Justitie voorgelegd kunnen worden.
De gronden voor verlenging van de algemene asielprocedure opgesomd in artikel 43 Vw, komen vrijwel geheel overeen met de gronden voor verlenging opgesomd in artikel 31 lid 3 jo. 4 PRi. Hierbij kan echter nog een kanttekening geplaatst worden. De Procedurerichtlijn lijkt te suggereren, dat de standaardasielprocedure zes maanden duurt (zie lid 3). De Nederlandse standaardprocedure duurt acht dagen, verlengbaar met zes maanden. Het is onduidelijk of dit wel als verlengde procedure gekwalificeerd mag worden conform de Procedurerichtlijn, strikt genomen lijkt de zes maanden beslistermijn namelijk nog tot de standaardprocedure te horen.
116 De Nederlandse algemene asielprocedure blijft echter ook internationaal gezien niet onopgemerkt. Het
antifoltercomité van de Verenigde Naties oordeelde dat door de tijdsdruk waarin asielaanvragen beoordeeld dienen te worden, de procedurele waarborgen en eerlijke beoordeling van het asielverzoek door de IND mogelijk onder druk komen te staan. Daarnaast noemt het comité de algemene asielprocedure een ‘accelareted procedure’ (versnelde procedure). De Nederlandse regering ontkent dat de algemene asielprocedure een versnelde procedure is (bron: Concluding Observations the Netherlands, 20 juni 2013, CAT/C/NLD/CO/5-6, p. 4).
M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 37
Daarnaast is het onduidelijk of de maximale beslistermijn van 21 maanden genoemd in artikel 31 lid 5 PRi overschreden wordt. Sinds 11 februari 2016 is er namelijk sprake van een categoriale verlenging van de beslistermijn van zes maanden met negen maanden (nogmaals verlengbaar met drie maanden) en lijkt staatssecretaris Dijkhoff in een brief te suggereren, dat voordat deze beslistermijn ingaat, er nog een ‘wachttijd’ van zeven maanden geldt.117 Dit leidt bij elkaar opgeteld tot een totale termijn van 22 maanden en bij verlenging met drie maanden, tot een totale beslistermijn van 25 maanden. Hierdoor zou de maximale beslistermijn van 21 maanden dus overschreden worden. Tevens is het onduidelijk of er door de categoriale verlenging nog wel voldaan kan worden aan artikel 31 lid 7 PRi: de mogelijkheid om voorrang te verlenen aan de behandeling van een kansrijke asielaanvraag; dan wel gedaan door een kwetsbare vreemdeling of door een persoon die bijzondere procedurele waarborgen behoeft. Een categoriale verlenging lijkt namelijk te suggereren dat de beslistermijn van alle asielaanvragen met negen maanden verlengd wordt, zonder te differentiëren naar bijvoorbeeld kwetsbare of niet-kwetsbare vreemdelingen.
Artikel 31 lid 8 PRi noemt de gronden voor het versneld behandelen van de asielaanvraag. In Nederland wordt een asielaanvraag versneld behandeld, indien de vreemdeling afkomstig is uit een veilig herkomstland of reeds bescherming geniet in een andere EU-lidstaat: de versnelde afwijzingsprocedure. Eveneens is versnelling mogelijk, ingeval er sprake is van een kansrijke asielaanvraag: de versnelde inwilligingsprocedure. Artikel 31 lid 8 sub b PRi maakt het mogelijk een asielaanvraag versneld te behandelen indien de vreemdeling afkomstig is uit een veilig land van herkomst. Het Nederlandse beleid sluit hier dus bij aan. Met betrekking tot de asielzoeker die reeds bescherming geniet in een andere EU-lidstaat, lijkt er echter geen versnelling mogelijk te zijn op grond van artikel 31 lid 8 PRi. De Raad van State stelde in een advies over het toenmalige ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit, dat de versnelde afwijzingsprocedure ingeval van bescherming in een andere EU-lidstaat op gespannen voet staat met de Procedurerichtlijn.118 Dit wordt in de Procedurerichtlijn namelijk niet gekwalificeerd als een reden tot versnelling, maar als een reden tot niet-ontvankelijk verklaring.119 De Staatssecretaris ontkent dit. Hij stelt dat de beoordeling van de ontvankelijkheid van het asielverzoek plaatsvindt, voordat de versnelde behandeling middels
117 Art. C/2.13 Vreemdelingencirculaire; zie ook K.H.D.M. Dijkhoff, ‘Asielaanvraag in Nederland’, brief 23 mei
2016, p. 1 (bron: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/documenten/brieven/2016/02/18/brief- van-de-staatssecretaris-van-veiligheid-en-justitie-aan-asielzoekers-op-de-opvanglocaties-nederlands .
118 Stcrt. 2016, nr. 10 582, p. 2-3. 119 Ibid; zie ook art. 33 lid 1 PRi.
M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 38
artikel 31 lid 8 PRi van toepassing is en dat er geen aanwijzingen in de Procedurerichtlijn zijn dat deze beoordeling niet volgens de versnelde behandelingsprocedure mag plaatsvinden.120
Artikel 31 lid 8 PRi noemt een kansrijke asielaanvraag niet als grond tot versnelling. Dit is wel een grond om voorrang te verlenen aan een asielaanvraag conform artikel 31 lid 7 PRi. De versnelde inwilligingsprocedure is strikt genomen dus niet in overeenstemming met de Procedurerichtlijn, al geeft de Procedurerichtlijn slechts minimumeisen voor de asielprocedures en beslistermijnen. Versneld behandelen van kansrijke asielverzoeken hoeft dus niet tegen de Europese norm in te gaan.
De ‘versnelde verlengde asielprocedure’ ofwel de bijzondere vervolgprocedure, is lastig te kwalificeren conform de Procedurerichtlijn. Aangezien deze procedure de versnelde inwilligingsprocedure verlengt en maximaal 22 dagen duurt, is deze procedure niet te kwalificeren als verlengde procedure volgens de Procedurerichtlijn. Volgens artikel 31 lid 3 en 4 is slechts verlenging met negen, wederom verlengbaar met drie maanden mogelijk. De zes maanden beslistermijn die lijkt te gelden voor de standaardprocedure wordt echter nog niet eens bereikt door de bijzondere vervolgprocedure. Deze procedure kan echter evenmin gekwalificeerd worden als versnelde procedure, aangezien geen van de gronden in artikel 31 lid 8 PRi toepasbaar is. Of deze procedure geoorloofd is, zou dus voorgelegd moeten worden aan het Europees Hof van Justitie.
Tussenconclusie: Nederland
In dit hoofdstuk is besproken welke asielprocedures en beslistermijnen er in Nederland gelden. Hieruit blijkt dat Nederland zowel standaard, verlengde en versnelde procedures kent ter behandeling van de asielaanvraag. De standaard oftewel algemene asielprocedure blijkt met acht dagen beslistermijn een vrij korte procedure te zijn. De verlengde asielprocedure kan daarentegen tot wel 21 maanden bedragen. Welke beslistermijn er precies in de versnelde asielprocedures geldt is onduidelijk. Uit een brief van zeventien november 2016 van staatssecretaris Dijkhoff blijkt, dat ingeval de versnelde afwijzingsprocedure (de vreemdeling is afkomstig uit een veilig land van herkomst of geniet reeds bescherming in een andere EU- lidstaat) van toepassing is, er in beginsel een maximale beslistermijn van tien dagen geldt. In
M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 39
deze procedure wordt strikt genomen niet sneller rechtszekerheid geboden dan in de acht dagen durende algemene asielprocedure. Er is slechts sprake van snellere rechtszekerheid, doordat de rust- en voorbereidingstermijn (zes dagen) niet van toepassing is verklaard. Welke beslistermijn er in de versnelde inwilligingsprocedure (kansrijke asielverzoeken) geldt, blijft door vage termen als ‘zo spoedig mogelijk’ onduidelijk. Wel is duidelijk dat er een beslistermijn van zes tot maximaal 22 dagen geldt in de daarop volgende bijzondere vervolgprocedure.
De verhoogde asielinstroom heeft in Nederland een vertragende werking gehad op de beslistermijn. Sinds 11 februari 2016 is er zelfs sprake van een categoriale verlenging van de beslistermijn van zes maanden met negen maanden (nogmaals verlengbaar met drie maanden). Daarnaast stelt staatssecretaris Dijkhoff in een brief, dat alvorens deze beslistermijn van start gaat, er nog een ‘wachttijd’ van zeven maanden geldt. Tevens zijn er op één maart 2016 als gevolg van de verhoogde asielinstroom twee nieuwe, versnelde, asielprocedures mogelijk: de versnelde inwilligingsprocedure en de versnelde afwijzingsprocedure. Door de versnelde inwilligingsprocedure toe te passen, kan er ingeval van een verhoogde instroom sneller beslist worden op kansrijke asielaanvragen. Tot op heden is er echter niet toe besloten deze versnelde procedure in gang te zetten. De afgenomen toestroom van asielzoekers uit Syrië zal daartoe hebben bijgedragen. De verhoogde asielinstroom heeft in Nederland in ieder geval geen invloed gehad op de duur van de rechtszekerheid, nadat de asielzoeker de asielprocedure met goed gevolg doorlopen heeft. De asielzoeker krijgt namelijk nog steeds een verblijfsvergunning voor de duur van vijf jaren, waarna dit omgezet kan worden in een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.121
Met betrekking tot de implementatie van de Procedurerichtlijn zijn er enkele kanttekeningen te plaatsen. Zo is het onduidelijk of de Nederlandse algemene asielprocedure wel voldoet als standaardprocedure in de zin van de Procedurerichtlijn, aangezien er geen minimumeisen aan de asielprocedures in de richtlijn worden gesteld. Hierdoor is het tevens onduidelijk of het verlengen van de algemene asielprocedure met zes maanden wel kwalificeerbaar is als verlengde procedure conform de richtlijn. Evenmin is het door de categoriale verlenging en de wachttijd duidelijk of het Nederlands asielbeleid voldoet aan de maximale beslistermijn van 21 maanden. Daarnaast lijken niet alle gronden voor versnelling geheel overeen te komen met
M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 40
de Procedurerichtlijn en blijft het de vraag hoe de bijzondere vervolgprocedure conform de richtlijn gekwalificeerd dient te worden.
M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 41
Conclusie
In deze scriptie heb ik onderzocht welke asielprocedures en beslistermijnen er gelden in achtereenvolgens België, Duitsland, Zweden en Nederland. Tevens heb ik gekeken naar de veranderingen die de verhoogde asielinstroom in de beslistermijnen en procedures heeft gebracht. Daarnaast heb ik de asielprocedures en beslistermijnen vergeleken met de minimumeisen verdisconteerd in de Herziene Procedurerichtlijn (2013/32/EU). De Europese Unie streeft namelijk naar een geharmoniseerd Europees asielbeleid. Om dit te realiseren, heeft de Europese Commissie een Verordening voorgesteld, waarin een maximale beslistermijn van negen maanden is opgenomen. In vergelijking met de geldende maximale beslistermijn van 21 maanden opgenomen in de Procedurerichtlijn, lijkt de voorgestelde Verordening dus sneller rechtszekerheid te bieden. Ter beantwoording van de onderzoeksvraag: ‘Beslistermijnen in de Europese asielprocedures: snelle rechtszekerheid?’, kom ik tot de hiernavolgende conclusies.
Doordat er nog geen sprake is van een geharmoniseerd Europees asielbeleid, blijkt er in de onderzochte lidstaten onduidelijkheid te bestaan over de geldende beslistermijnen en dus over de snelheid waarmee rechtszekerheid wordt geboden. Zo lijken er geen beslistermijnen verdisconteerd te zijn met betrekking tot de standaardprocedure in de Belgische, Duitse en Zweedse Vreemdelingenwet. Wel is het mogelijk om zowel in België als in Duitsland na zes maanden informatie op te vragen over het tijdsbestek waarin een beslissing genomen wordt. Dit geeft in mijn ogen echter onvoldoende rechtszekerheid, aangezien de asielzoeker minimaal zes maanden in onzekerheid verkeert en het daarna onduidelijk is welk tijdsbestek er aan de asielzoeker wordt medegedeeld. De versnelde procedures lijken daarentegen wel verdisconteerd te zijn, te weten vijftien werkdagen tot twee maanden in België, één week in Duitsland en drie maanden in Zweden zo lijkt indirect afgeleid te kunnen worden uit de Zweedse vreemdelingenwet. Er is geen informatie beschikbaar of er eventueel verlengde asielprocedures van toepassing zijn in de lidstaten.
In zowel België, Duitsland als Zweden heeft de verhoogde asielinstroom een vertragende werking gehad op de beslistermijn en dus werd snelle rechtszekerheid over de verblijfsstatus afgeremd. In Duitsland is de versnelde schriftelijke procedure afgeschaft, waardoor ook onder andere Syriërs weer worden onderworpen aan een gehoor. In Zweden heeft de verhoogde asielinstroom ertoe geleid dat de asielaanvragen door onder andere Syriërs, niet meer met
M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 42
voorrang behandeld worden. Deze ontwikkelingen hebben dus tot een afremmende werking op de snelheid van de rechtszekerheid over de verblijfsstatus geleid. In België lijkt de verhoogde asielinstroom juist wel tot snellere rechtszekerheid te hebben geleid, doordat er binnen vijftien werkdagen een beslissing genomen kan worden op asielaanvragen door Syriërs. Het blijft echter gissen of deze procedure in de praktijk daadwerkelijk wordt toegepast.
Daarnaast heeft de verhoogde asielinstroom ook verandering gebracht in de duur van de rechtszekerheid in België en Zweden. In plaats van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, krijgt een asielzoeker in België sinds begin juli 2016 een verblijfsvergunning voor de duur van vijf jaren. Ook in Zweden krijgt een asielzoeker sinds 20 juli 2016 geen verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd meer, maar een verblijfsvergunning voor de duur van drie jaren ingeval van erkenning als vluchteling en van dertien maanden ingeval van erkenning als subsidiaire beschermde.
Doordat de Procedurerichtlijn nog niet geïmplementeerd is in de Belgische, Duitse of Zweedse wet, heb ik de asielprocedures en beslistermijnen geldend in deze lidstaten vergeleken met artikel 6 en artikel 31 Procedurerichtlijn. Er kan in ieder geval gesteld worden, dat het registratiesysteem in België en in Duitsland niet voldoet aan de vereiste termijnen van artikel 6 PRi. Daarnaast blijft het door gebrek aan verdiscontering in de Vreemdelingenwetten onduidelijk of de Belgische, Duitse en Zweedse asielprocedures en beslistermijnen voldoen aan de vereisten in artikel 31 PRi. Hierdoor kan evenmin bepaald worden of de lidstaten de maximale beslistermijn van 21 maanden overschrijden.
De Nederlandse asielprocedures en beslistermijnen lijken boven verwachting meer rechtszekerheid te bieden dan die geldend in België, Duitsland en Zweden. Dit is vooral te wijten aan het feit, dat de Nederlandse Vreemdelingenwet en het Vreemdelingenbesluit grotendeels aansluiten bij de Procedurerichtlijn,waardoor vrijwel alle beslistermijnen zijn verdisconteerd.
Ook in Nederland heeft de verhoogde asielinstroom een vertragende werking gehad op de beslistermijn. Door de categoriale verlenging sinds 11 februari 2016 van de beslistermijn van zes maanden met negen maanden (nogmaals verlengbaar met drie maanden) en de ‘wachttijd’ van zeven maanden blijkend uit de brief van staatssecretaris Dijkhoff, kan de totale
M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 43
beslistermijn oplopen tot 22, dan wel 25 maanden. In vergelijking met de algemene asielprocedure van acht dagen kan hier gesproken worden van een aanzienlijk afremmende werking op de snelheid in het verkrijgen van rechtszekerheid. Daarnaast heeft de verhoogde asielinstroom twee nieuwe mogelijkheden in de wet gecreëerd, waardoor er juist wel sneller rechtszekerheid geboden kan worden: de versnelde inwilligingsprocedure en de versnelde afwijzingsprocedure. Tot op heden is er echter niet toe besloten om de versnelde inwilligingsprocedure in gang te zetten. De afgenomen toestroom van asielzoekers uit Syrië zal daartoe hebben bijgedragen.
Ondanks het feit dat het Nederlandse asielbeleid grotendeels aansluit bij de Procedurerichtlijn, zijn er toch enkele kanttekeningen te plaatsen. Zo is het onduidelijk of de acht dagen durende algemene asielprocedure wel lang genoeg is om gekwalificeerd te worden als standaardprocedure conform de Procedurerichtlijn. Evenmin is het duidelijk of de Nederlandse beslistermijn de maximale beslistermijn van 21 maanden overschrijdt.
Om sneller rechtszekerheid te bieden, hoeft Nederland in mijn ogen niet zozeer lessen te trekken uit het asielbeleid van België, Duitsland of Zweden. In mijn ogen kunnen deze lidstaten wel lessen trekken uit het Nederlandse asielbeleid door de asielprocedures en beslistermijnen beter te verdisconteren in de wet, waardoor de asielzoeker weet waar hij aan toe is en dus rechtszekerheid verkrijgt over de te doorlopen procedure en de bijbehorende beslistermijn. Daarnaast dienen de in de wet verdisconteerde termijnen haalbaar te zijn in de praktijk. Zoals blijkt uit deze scriptie, kan een verhoogde asielinstroom namelijk een behoorlijk vertragende werking hebben op de snelheid waarin rechtszekerheid geboden wordt. De tijd zal moeten uitwijzen of de voorgestelde Verordening door de Europese Commissie het juiste middel is tot snelle en gelijke rechtszekerheid in alle Europese lidstaten.
M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 44
Literatuurlijst (boeken, rapporten en artikelen) Antifoltercomité VN 2013
Concluding Observations the Netherlands, 20 juni 2013, CAT/C/NLD/CO/5-6.
BAMF 2016
BAMF, ‘Ablauf des deutschen Asylverfahrens: Ein Überblick über die einzelnen Verfahrensschritte und rechtlichen Grundlagen’, augustus 2016.
Belgische kamer van volksvertegenwoordigers 2011
Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, ‘Algemene beleidsnota: hervorming van asiel en migratie’, 20 december 2011.