Hoofdstuk 3: Het Nederlands asielbeleid
3.2 Nationale sporen
De algemene asielprocedure: spoor vier
Alvorens de asielzoeker de algemene asielprocedure doorloopt, dient hij zijn asielaanvraag binnen drie dagen te registreren indien de asielwens is geuit bij een autoriteit bevoegd tot registratie, dan wel binnen zes dagen indien de autoriteit niet bevoegd is tot registratie.81
In een brief aan de regering van zes oktober 2015, stelde staatssecretaris Dijkhoff echter, dat niet alle asielaanvragen op tijd geregistreerd konden worden.82 Op het dieptepunt was er sprake van een achterstand van 4 500 registraties.83
Het moment van registreren kan van wezenlijk belang zijn, blijkend uit de volgende uitspraak:
Rb. Den Haag 23 februari 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:2185
Een minderjarige asielzoeker uit Burkina Faso uitte op 24 januari 2013 zijn asielwens. De asielaanvraag werd echter pas op de wettelijk voorgeschreven wijze op 11 juli 2013 ingediend. In casu is het verschil tussen deze twee data van belang, aangezien het beleid ten aanzien van alleenstaande minderjarige vreemdelingen per 1 juni 2013 werd veranderd, in het nadeel van de vreemdeling.
De rechtbank oordeelde, dat het uiten van de asielwens op 24 januari 2013 voldoende is om te dienen als asielaanvraag in de zin van art. 28 Vw en van de Procedurerichtlijn. De rechtbank stelt namelijk dat er onvoldoende zorgvuldig is gehandeld door de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie op grond van art. 3:3 Awb, doordat de asielzoeker pas na vijf en een halve maand de mogelijkheid kreeg om formeel een aanvraag in te dienen. Dit is een te lange wachttijd. De asielaanvraag dient opnieuw bekeken te worden volgens het oude alleenstaande minderjarige vreemdelingen beleid, zoals gold op 24 januari 2013.
Nadat de asielaanvraag geregistreerd is, start het onderzoek naar de asielaanvraag nog niet meteen. Eerst doorloopt de asielzoeker de zes dagen durende rust- en voorbereidingstermijn, waarin hij onder andere informatie krijgt over de asielprocedure.84 Zoals de naam al initieert, kan de asielzoeker tijdens deze termijn op rust komen en zich voorbereiden op het onderzoek
81 Art. 3.107b Vb zie ook European Commission, ‘Proposal for a Regulation of the European Parliament and of
the Council establishing a common procedure for international protection in the Union and repealing Directive 2013/32/EU’, Brussel 13 juli 2016 (bron: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/EN/1-2016-467- EN-F1-1.PDF).
82 Kamerstukken II 2015/16, 19 637, nr. 2067, p. 1.
83 K.H.D.M. Dijkhoff, ‘Recente ontwikkelingen asielinstroom’, brief 11 november 2015, p. 2. 84 Art. 3.109 Vb.
M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 31
naar de asielaanvraag. Gedurende deze termijn mag de vreemdeling geen vragen gesteld krijgen over zijn asielmotieven.85
Na deze zes dagen, is er sprake van de zogenaamde ‘dag-1’.86 Gedurende deze dag maakt de asielzoeker kennis met een rechtshulpverlener en wordt de asielzoeker onder andere geïnformeerd over de te volgen procedure. Hierna start het onderzoek naar de asielaanvraag. Dit acht dagen durende onderzoek noemt men de algemene asielprocedure. Deze procedure verloopt als volgt:
Figuur 2: de algemene asielprocedure 87
De IND88 heeft tijdens de algemene asielprocedure dus een beslistermijn van acht dagen betreffende de asielaanvraag.89 Deze korte termijn zorgt voor snelle rechtszekerheid. De korte termijn maakt de procedure wel intensief. Binnen acht dagen wordt de asielzoeker namelijk twee keer gehoord en al op de vijfde of zesde dag dient de asielzoeker geïnformeerd te worden over de aard van de te nemen beslissing (positief of negatief).90 Reeds op de zesde dag dient de asielzoeker zijn zienswijze op het voornemen van de minister schriftelijk in te dienen, waarna de minister op de zevende of uiterlijk op de achtste dag de uiteindelijke beslissing neemt.91
De beslistermijn van acht dagen is verlengbaar tot veertien dagen, als de vreemdeling bijvoorbeeld zijn eerder afgelegde verklaring essentieel verandert.92 Is deze termijn nog steeds onvoldoende om tot een beslissing te komen, dan komt de vreemdeling terecht in de
85 Art. 3.109 lid 3 Vb. 86 K. Zwaan e.a. 2016, p. 9-14. 87 Kamerstukken II 2007/08, 29 344, nr. 67, bijlage 1, p. 1. 88 Immigratie- en naturalisatiedienst. 89 Art. 3.114 lid 6 Vb.
90 Art. 3.112 jo. 3.113 jo. 3.114 lid 1 Vb. 91 Art. 3.114 lid 2 jo. Lid 6 Vb.
M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 32
verlengde asielprocedure.93 De beslistermijn in deze procedure bedraagt ten hoogste 21 maanden.
De verlengde asielprocedure: spoor vier
Op of na dag vier van de algemene asielprocedure wordt bepaald of er meer tijd nodig is voor het onderzoek naar de asielaanvraag. 94 Indien dit het geval is, komt de asielzoeker in de verlengde asielprocedure terecht. De beslistermijn in deze procedure is in beginsel zes maanden.95 Het is echter mogelijk om de zes maanden beslistermijn nogmaals te verlengen met negen maanden, bijvoorbeeld ingeval van een verhoogde asielinstroom.96 Vervolgens is er nogmaals verlenging met drie maanden mogelijk, indien dit noodzakelijk is ‘met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van de aanvraag’.97 Tot slot is er nog verlenging mogelijk, indien de situatie in het land van herkomst onzeker is en deze situatie elke zes maanden getoetst moet worden.98 De maximale beslistermijn mag echter in geen geval de duur van 21 maanden overschrijden.99
Als gevolg van de verhoogde asielinstroom, geldt sinds 11 februari 2016 een categoriale verlenging van de beslistermijn met negen maanden, waardoor het minimaal vijftien maanden duurt voordat de asielzoeker een beslissing op zijn aanvraag kan verwachten.100 Daarnaast lijkt uit een brief van staatssecretaris Dijkhoff van 23 mei 2016 voort te vloeien, dat er een wachttijd geldt van zeven maanden alvorens het onderzoek naar de asielaanvraag plaatsvindt, dus alvorens de vijftien maanden beslistermijn ingaat.101 Tevens stelt de staatssecretaris in deze brief, dat de beslistermijn van achttien maanden, nogmaals met drie maanden verlengbaar is ingeval dit nodig is om tot de juiste beslissing te komen.102 Dit brengt de totale mogelijke beslistermijn op 25 maanden. Hiermee zou dus de termijn van 21 maanden overschreden worden. Daarnaast is het onduidelijk of het wel geoorloofd is om in plaats van een individueel besluit te nemen, de beslistermijn voor alle asielaanvragen categoriaal te
93 Art. 3.110 lid 2 Vb.
94 A.G.M. Böcker e.a., ‘Evaluatie van de herziene asielprocedure’, Den Haag: WODC 2014, p. 25. 95 Art. 42 lid 1 Vw. 96 Art. 42 lid 4 Vw. 97 Art. 42 lid 5 Vw. 98 Art. 43 Vw. 99 Art. 43 lid 1 Vw. 100 Art. C/2.13 Vreemdelingencirculaire.
101 K.H.D.M. Dijkhoff, ‘Asielaanvraag in Nederland’, brief 23 mei 2016, p. 1 (bron:
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/documenten/brieven/2016/02/18/brief-van-de- staatssecretaris-van-veiligheid-en-justitie-aan-asielzoekers-op-de-opvanglocaties-nederlands .
M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 33
verlengen.103 Dat de 21 maanden beslistermijn een maximale beslistermijn is, blijkt uit de volgende uitspraak:
Rb. Den Haag 4 december 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:15427
Op 28 november 2013 doet een Irakese vreemdeling een asielaanvraag. Op 15 augustus 2014 is deze aanvraag door de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie afgewezen. Op 17 oktober 2014 trad er een besluitmoratorium in werking betreft de situatie in Irak, waarbij de individuele beslistermijn verlengd werd met zes maanden. Op 4 juni 2015 heeft de Staatssecretaris het besluit van 15 augustus 2014 ingetrokken en toegezegd een nieuw besluit te nemen naar aanleiding van het besluitmoratorium. Op grond van art. 43 Vw heeft de Staatssecretaris de beslistermijn met één jaar verlengd, waardoor de beschikking hoogstens op 4 juni 2016 moest worden afgegeven.
De vreemdeling heeft een ingebrekestelling verstuurd op 10 september 2015, wegens het niet tijdig beslissen op de aanvraag van 28 november 2013. De Staatssecretaris stelt dat deze ingebrekestelling ongeldig is, aangezien de beslistermijn pas op 4 juni 2016 verloopt. Hierop volgend heeft de vreemdeling op 30 september 2015 beroep ingesteld, wegens het niet tijdig nemen van een besluit op de asielaanvraag van 28 november 2013.
De rechtbank oordeelde dat de verlenging van de beslistermijn ongeldig is, aangezien de totale wettelijke beslistermijn de 21 maanden grens niet mag overschrijden. Dit betekent dat er uiterlijk op 27 augustus 2015 een beslissing genomen had moeten worden.
Doordat eiser aan de ingebrekestelling heeft voldaan en na twee weken er nog steeds geen beslissing is genomen, beslist de rechtbank dat er binnen twee weken na de uitspraak een beschikking moet worden verleend op de asielaanvraag, ten laste van een dwangsom.
De versnelde asielprocedure: spoor 2, 3 en 5
Er zijn drie verschillende versnelde asielprocedures mogelijk in Nederland. Allereerst kan de asielprocedure sinds één maart 2016 versneld worden, ingeval de vreemdeling afkomstig is uit een veilig land van herkomst of reeds bescherming geniet in een andere EU-lidstaat (spoor twee), de versnelde afwijzingsprocedure.104 Met deze procedure wordt getracht te voorkomen, dat asielzoekers met weinig kans van slagen opvangplekken bezet houden.105 Uit een brief van staatssecretaris Dijkhoff van zeventien november 2016 blijkt dat aanvragen van Marokkanen en Algerijnen in deze procedure worden afgedaan, waarbij in beginsel binnen tien dagen en naar aanleiding van één gehoor een negatieve beslissing wordt genomen.106 Strikt genomen lijkt deze procedure in vergelijking met de acht dagen durende algemene
103 T. Groenewegen & J. ten Berg, ‘Kroniek procesrecht’, A&MR 2016 nr. 9, p. 426-428. 104 M. Reneman, ‘Spanning met het Europese recht’, A&MR 2016, nr. 6/7, p. 265. 105 Stb. 2016, nr. 87, p. 9.
106 K.H.D.M. Dijkhoff, ‘Maatregelen t.a.v. asielzoekers uit veilige landen van herkomst’, 17 november 2016, p.
M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 34
asielprocedure niet sneller. Toch is hier wel sprake van enige versnelling, doordat de rust- en voorbereidingstermijn van zes dagen niet van toepassing is verklaard.107
Ten tweede is het sinds kort mogelijk om een asielaanvraag versneld in te willigen, ook wel de versnelde inwilligingsprocedure genaamd (spoor drie).108 De Minister kan aan de Ministerraad voorstellen om deze procedure te gebruiken, als er sprake is van een ‘situatie’.109 Een verhoogde asielinstroom is een voorbeeld van zo’n situatie. Deze procedure wordt voor één jaar ingesteld, telkens met zes maanden verlengbaar om op die manier te voorkomen dat er te gemakkelijk een verblijfsvergunning wordt verleend.110 Met deze procedure kan dus sneller rechtszekerheid worden geboden ingeval van een verhoogde asielinstroom. Of dit doel behaald wordt, hangt volgens de staatssecretaris af van: ‘de totale instroom, de omvang en samenstelling van de voorraad nog te beoordelen asielverzoeken, de capaciteit bij de IND en het gedeelte van de aanvragen dat onder deze procedure kan worden afgedaan’.111 Tot op heden is er niet toe besloten deze versnelde procedure in gang te zetten. De afgenomen toestroom van asielzoekers uit Syrië zal daartoe hebben bijgedragen.
Het verloop van deze versnelde procedure wordt beschreven in artikel 3.123b lid 2 tot en met 6 Vb, waaruit blijkt dat het grootste verschil met de algemene asielprocedure is dat er slechts één gehoor plaatsvindt. In lid 4 tot en met 6 wordt telkens gesproken over ‘zo spoedig mogelijk’. Zo wordt het gehoor ‘zo spoedig mogelijk’ afgenomen en de beschikking wordt ‘zo spoedig mogelijk’ aan de vreemdeling bekendgemaakt. Door deze vage termen is het onduidelijk hoe snel deze procedure precies verloopt en welke beslistermijn er in deze ‘versnelde’ procedure geldt. Vaagheid hieromtrent brengt de rechtszekerheid in gevaar.
Ten derde is er nog de bijzondere vervolgprocedure (spoor vijf). Deze procedure is van toepassing, indien de beslistermijn in de zojuist genoemde versnelde inwilligingsprocedure onvoldoende blijkt om tot een juiste beslissing op de asielaanvraag te komen.112 De beslistermijn in de bijzondere vervolgprocedure behelst in beginsel zes dagen, verlengbaar tot 22 dagen.113 Strikt genomen is dit geen versnelde procedure ansicht, maar is het een
107 Art. 3.109ca lid 1 Vb; art. 3.109 Vb (rust- en voorbereidingstermijn) is niet van toepassing. 108 Art. 3.123a Vb.
109 Ibid.
110 Stb. 2016, nr. 87, p. 3 en 9. 111 Ibid.
112 Art. 3.123c Vb.
M.M.W. van den Berg (10374744) masterscriptie UvA 35
‘versnelde verlengde asielprocedure’, aansluitend op de versnelde inwilligingsprocedure. De Raad van State stelt in haar advies, dat de bijzondere vervolgprocedure teveel gelijkenis vertoont met de algemene asielprocedure en dus wellicht overbodig is.114
De Nederlandse asielprocedures (sporen) kunnen als volgt schematisch worden weergegeven:
Figuur 3:overzicht sporenbeleid 115