Leraar zijn in een tijd van accountability: Invloeden van New Public Management
Door: Kevin Zweeris
Instituut: Universiteit van Amsterdam Studentnummer: 10371494
Datum: Januari 2016
Eerste beoordelaar: Els Kuiper
Tweede beoordelaar: Monique Volman
Opdracht: Bachelorscriptie Onderwijskunde Aantal woorden: 10.686
3 Inhoudsopgave
1. Abstract 5
2. Inleiding 7
3. Methode 9
4. Context: De geschiedenis en kenmerken van NPM 10
5. Professionele identiteit en de disciplinaire macht van NPM 12 5.1 De ontwikkeling van een professionele identiteit 12 5.1.1 Invloeden van NPM op de ontwikkeling van een professionele
identiteit in het professionele domein 13
5.1.2 Invloeden van NPM op de ontwikkeling van een professionele
identiteit in het politieke domein 16
6. NPM en professionele autonomie 18
6.1 Theoretische context: Autonomie op verschillende niveaus 19 6.2 Veranderende machtsverhoudingen in de NPM-context 20
7. NPM en professionalisme 23
7.1 Vier perioden van professionalisme 24
7.2 Professionalisme onder NPM 25
7.2.1 Een ‘nieuw’ professionalisme vanuit NPM 25 7.2.2 Professionalisme van ‘bovenaf’ en van ‘binnenuit’ 26
7.2.3 Professionele ontwikkeling en NPM 27
8. Conclusie 29
9. Discussie 31
5 1. Abstract
This literature study brings together a number of concepts which are related to the teaching profession, arguing from the question how they might be influenced by New Public
Management (NPM). NPM, originating from a neoliberal perspective of governance, meant the introduction of effective business strategies from the private sector into the public sector, among which education. NPM-policy was implemented in education in order to improve its efficiency, effectiveness and overall student performance. Student performance is commonly measured by high-stakes standardized tests and teachers are held accountable for their
student’s performances. Some authors have argued that this type of governance has led to a de-professionalised, controlled (instead of autonomous) teacher who conforms his- or herself to government policy. In order to verify whether these claims are (partly) true, a literature study has been conducted. Mostly theoretical articles and qualitative studies were found and used in order to examine the (possible) influence of NPM on the teaching profession, in particular the teachers’ development of a professional identity, the professional autonomy and teacher professionalism. Due to a lack of quantitative research, no generalizable conclusions can be drawn from the used literature. However, the research available does provide various examples of possible negative consequences when the balance shifts towards strongly
regulating educational policy dictated by NPM. Creating a balance between, on the one hand, institutional control and, on the other hand, teacher autonomy, might provide an opportunity to collectively strive for better education.
Keywords: New Public Management; teacher identity; teacher autonomy; teacher professionalism; accountability.
7 2. Inleiding
“… after a year or two he returned home, and again challenged his first teacher. If the contest was successful he sometimes took over the school while the teacher was
compelled to go elsewhere. The position of the hedge school master was no sinecure; he was liable at any time to be disposed by a younger and abler teacher.” (Conway & Murphy, 2013, p. 13).
Het verhaal gaat dat leraren in Ierland vroeger op deze manier verantwoordelijk werden gehouden voor de kwaliteit van hun onderwijs. Deze vorm van accountability is in het hedendaags onderwijs niet meer van toepassing, maar scholen en leraren in veel westerse landen worden wel steeds meer verantwoordelijk gehouden voor de prestaties van hun leerlingen (Conway & Murphy, 2013; Bergh, 2015; Buchanan, 2015). Volgens Buchanan (2015) is de wijze waarop leraren verantwoordelijk worden gehouden afhankelijk van het dominante discours – de wijze waarop mensen in een bepaalde tijdsgeest betekenis geven aan de wereld en de taal die hiervoor gebruikt wordt. De afgelopen decennia heeft het neoliberaal discours veel invloed gehad op de wijze waarop accountability wordt vormgegeven (Conway & Murphy, 2013) en is één van de vormen van beleid van het New Public Management (NPM) (Verger & Curran, 2014).
NPM is een beleidsbenadering in de publieke sector waarbij gebruikt wordt gemaakt van kennis en ervaring uit het bedrijfsleven en andere disciplines om efficiëntie, effectiviteit en algemene prestaties te verbeteren (Evetts, 2009; Conway & Murphy, 2013; Verger & Curran, 2014). Naast het invoeren van marktprincipes, uit zich dit in het onderwijs in beleidshervormingen gericht op meer autonomie voor scholen, professionalisering van schoolleiders en leraren, een gestandaardiseerde curricula, toetsing en evaluaties en een verantwoordingsplicht voor scholen en leraren. Volgens Tolofari (2005) heeft NPM ertoe geleid dat de wijze waarop scholen bestuurd worden, is veranderd door een toegenomen focus op resultaatgericht onderwijs en de wens om te voldoen aan de wens van de klant.
Verschillende auteurs, waaronder Hargreaves (2000), Margison en Sears (2010) en Buchanan (2015) zijn kritisch over beleidshervormingen gebaseerd op het NPM en wijzen op de mogelijke negatieve gevolgen voor het leraarsberoep. Hargreaves (2000) en Margison en Sears (2010) schrijven dat de beleidshervormingen ertoe hebben geleid dat de professionele autonomie en het professionalisme van leraren is afgenomen. Dit leidt volgens hen tot een deprofessionalisering van het beroep, waardoor de uitval onder leraren toeneemt en de aantrekkingskracht van het beroep verminderd wordt. Buchanan (2015) heeft zich in haar onderzoek gericht op de gevolgen van beleidshervormingen voor de professionele identiteit
8 van leraren. Daarbij wordt gewezen op de invloed van beleid op de wijze waarop leraren worden gevormd en hoe zij zichzelf een plaats toe-eigenen in hun school en de nationale beleidscontext. De professionele autonomie, het professionalisme en de professionele identiteit kunnen worden gezien als eigenschappen of kenmerken van het leraarsberoep, die beïnvloed worden door onderwijsbeleid op macroniveau.
Professionele autonomie wordt beschreven als de vrijheid en capaciteiten die een leraar heeft om zijn of haar beroep uit te kunnen voeren (Friedmann, 1999; Helgoy & Homme, 2007; Skaalvik & Skaalvik, 2014). Volgens Skaalvik en Skaalvik (2014) gaat het daarbij om de vrijheid om doelstellingen te formuleren en de vrijheid om methodes en
strategieën te selecteren die aansluiten bij de normen en waarden van de leraar. Volgens Cribb en Gewirtz (2007) en Margison en Sears (2010) beschikken leraren over autonomie op
individueel en collectief niveau. Op individueel niveau houdt autonomie in dat de leraar een relatieve vrijheid heeft om keuzes te maken over het curriculum, de pedagogiek en toetsing van zijn of haar onderwijs. Autonomie op collectief niveau is de samenwerking en onderlinge ondersteuning van leraren in het beroep. Dit vormt voor hen de basis om gezamenlijk deel te nemen in discussies met beleidsmakers over onder andere beleidshervormingen. Door bovenstaande auteurs wordt professionele autonomie gezien als een voorwaarde voor de kwaliteit van onderwijs.
Professionalisme als onderzoeksgebied is gericht op de verbetering van standaarden van onderwijs (Johnston, 2015). De leraar als professional dient zich bezig te houden met de ontwikkeling en evaluatie van de kwaliteit van het eigen onderwijs en de ontwikkeling van een bewustzijn van standaarden die hun handelen sturen (Hargreaves, 2000; Hilferty, 2008; Johnston, 2015). Meer dan autonomie, wordt professionalisme omschreven als een construct dat door de tijd aan veranderingen onderhevig is (Hilferty, 2008). Dit wordt mogelijk
verklaard door veranderingen in het discours van onderwijskwaliteit. Door de jaren heen veranderen de opvattingen over kwaliteit van verschillende actoren, bijvoorbeeld de overheid, leraren en ouders, met als gevolg veranderende opvattingen over hoe de onderwijspraktijk verbeterd moet worden. Een onderdeel van het professionalisme, is de professionele
ontwikkeling van leraren. Dit houdt in dat de leraar inzet toont om te veranderen, zichzelf te versterken en om te groeien als persoon en onderwijzer (Helterbran, 2008).
De professionele identiteit heeft volgens Buchanan (2015) betrekking op de wijze waarop leraren zichzelf als professional zien. De professionele identiteit is niet iets wat vast staat, maar iets wat een individu gedurende zijn of haar leven blijft ontwikkelen (Beijaard, Meijer, & Verloop, 2004; Mockler, 2011; Buchanan, 2015; Tran & Nguyen, 2015). Volgens
9 Mockler (2011) wordt de professionele identiteit gevormd door persoonlijke ervaringen, de professionele omgeving waarin de leraar werkt en door invloeden vanuit de politieke gemeenschap. Daarnaast is een onderdeel van de professionele identiteit dat de leraar zich bezig houdt met wie hij is of wil zijn, welke waarden hij heeft en hoe hij door anderen wordt gezien als professional (Czerniawski, 2011; Stillman & Anderson, 2015).
In dit literatuuronderzoek zullen de begrippen professionele autonomie,
professionalisme en professionele identiteit centraal staan om antwoord te geven op de
volgende onderzoeksvraag: Wat is de (mogelijke) invloed van New Public Management op het onderwijs en in het bijzonder het leraarsberoep? Om de hoofdvraag te beantwoorden, zullen drie deelvragen worden behandeld: 1) Wat is de (mogelijke) invloed van NPM op de
ontwikkeling van een professionele identiteit van de leraar? 2) Wat is de (mogelijke) invloed van NPM op de professionele autonomie van de leraar? 3) Wat is de (mogelijke) invloed an NPM op het professionalisme van de leraar? De opbouw van het artikel bestaat uit
verschillende onderdelen. De inleiding wordt gevolg door een methodehoofdstuk, waarin de totstandkoming van deze literatuurstudie wordt toegelicht. Vervolgens wordt in de
contextparagraaf ingegaan op de geschiedenis, motieven en kenmerken van NPM. In de daaropvolgende drie hoofdstukken worden de drie deelvragen behandeld. Tot slot worden in de conclusie- en discussiehoofdstukken de resultaten van de deelvragen besproken, om zo een antwoord te geven op de hoofdvraag, en volgt een reflectie de resultaten.
3. Methode
Om de hoofdvraag en deelvragen te kunnen beantwoorden is een literatuuronderzoek uitgevoerd. De verzameling van theoretische en academische artikelen en onderzoeks-artikelen die de basis hebben gevormd voor het beantwoorden van de hoofdvraag zijn verkregen middels een zoektocht in twee databases: Google Scholar en Web of Science.
Voordat de hoofdvraag en deelvragen definitief zijn geformuleerd is gezocht naar achtergrondinformatie met betrekking tot de termen teacher autonomy en accountability. Dit leverde een viertal artikelen op (Bergh, 2015; Buchanan, 2015; Margison & Sears, 2010; Conway & Murphy, 2013) die aandachtig zijn gelezen en een kennisbasis vormden om verder te zoeken in de online databases. Vervolgens is in die databases gezocht met (combinaties van) de volgende termen: teacher identity, teacher autonomy, teacher professionalism, techer development, New Public Management, neoliberalism, educational reform, institutional control en accountability. In de Web of Science database zijn alle zoekopdrachten verfijnd om enkel Engelstalige resultaten weer te geven, om een overzicht te krijgen van de bruikbare
10 bronnen op basis van de taal. De overige literatuur is verkregen middels de
‘sneeuwbalmethode’.
Uiteindelijk heeft deze werkwijze 39 Engelstalige theoretische en empirische artikelen opgeleverd die voor dit literatuuroverzicht zijn geraadpleegd om de hoofdvraag en deelvragen te kunnen beantwoorden. Deze artikelen zijn gepubliceerd tussen 1999 en 2015 en zijn
voornamelijk geschreven door onderzoekers uit en gebaseerd op onderzoek in Engelstalige landen, zoals Australië, de Verenigde Staten en Engeland, en Scandinavische landen, zoals Zweden, Finland en Noorwegen. De theoretische artikelen zijn gebruikt om een beeld te vormen wat de mogelijke gevolgen van NPM volgens verschillende auteurs zijn. De empirische artikelen zijn gebruikt om na te gaan wat we weten over de daadwerkelijke gevolgen van NPM voor het leraarsberoep.
4. Context: De geschiedenis en kenmerken van New Public Management Zoals eerder beschreven, staat NPM voor een beleidscontext met een focus op efficiëntie, effectiviteit en het verbeteren van prestaties. Dit wil men bereiken door beleid te
implementeren dat is gebaseerd op kennis en ervaringen uit de private sector (Verger & Curran, 2014). Het is belangrijk om een beeld te schetsen van de geschiedenis, inhoud en vorm van NPM, zodat de begrippen professionele identiteit, professionele autonomie en professionalisme later in deze scriptie in deze context kunnen worden gezien.
NPM kan worden beschreven als een management cultuur (managerialism) waarin de wensen van de klant en een verantwoordingsplicht centraal staan (Tolofari, 2005; Verger & Curran, 2014). Anderson en Cohen (2015) analyseren het ontstaan van NPM op basis van een studie naar het neoliberalisme van Foucault. Een belangrijk begrip in deze context is
governmentality, wat volgens de auteurs inhoudt dat 1) de overheid de economie moet leren begrijpen door wetenschappelijk onderzoek uit te voeren en 2) dat burgers ‘instrumenten’ worden in dienst van de economie:
“…economics is treated as a body of objective truths that a government must come to understand through scientific study. Through this accumulation of economic
knowledge, the chief purpose of government becomes the accumulation of wealth through the discipline of the population. The neoliberal model of governing, then does not maintain its power primarily through a law or oppression of citizens under the law. We are not simply passive objects of neoliberalism, victims of its power; rather, in a more complex dynamic of power relationships, the practices of neoliberalism
11 constitute us, subjectify us, and we unwittingly become its instruments. In essence, a new type of subject or citizen comes into being.” (Anderson & Cohen, 2015, p. 7). Deze passage is van belang, omdat het de kern raakt van wat men via NPM wil bereiken in het onderwijs; efficiëntie en effectiviteit van onderwijs maximaliseren ten behoeve van de kenniseconomie. De governmentality wordt versterkt door disciplinaire macht, wat inhoudt dat mensen kenmerken, normen en waarden van een bepaald discours (in dit geval NPM) na een tijd gaan internaliseren en normaliseren – beschouwen als normaal (Anderson & Cohen, 2015).
Vanuit een neoliberaal perspectief is rond eind jaren zeventig van de afgelopen eeuw NPM ontstaan. NPM werd gezien als instrument om verschillende problemen van de
overheid, zoals economische recessies, overheidsschulden en hoge werkloosheid, te bestrijden (Tolofari, 2005; Verbiest, 2014). De oorsprong vond plaats in de Groot-Brittannië en de Verenigde Staten. Premier Thatcher (1979-1990) en president Reagan (1981-1989) wilden de rol van de overheid beperken en beleid decentraliseren. Er vond een herziening plaats van de verhouding tussen de overheid en de actoren die beleid uit moesten voeren. In de publieke sector leidde dit tot de introductie van technieken uit het bedrijfsleven (Verbiest, 2014). Dit beperkte zich niet tot deze twee landen, wereldwijd waren overheidshervormingen zichtbaar als gevolg van begrotingstekorten (Tolofari, 2005). Deels gebeurde dit op initiatief van nationale overheden zelf, maar het betrof ook beleid dat werd opgelegd door externe partijen, zoals het International Monetary Fund (IMF) en de World Bank. Deze supranationale
organisaties stelden geld beschikbaar aan landen, onder de voorwaarde dat NPM-beleidshervormingen werden geïmplementeerd.
Nu, ongeveer 35 jaar later, heeft het NPM-discours volgens Anderson en Cohen (2015) een disciplinaire macht ontwikkeld. Zij beschrijven een aantal normen die volgens hen door meerdere actoren in het onderwijs zijn geïnternaliseerd, waaronder:
• Kwantitatieve metingen van prestaties van leerlingen vormen de beste optie om de kwaliteit van een leraar te bepalen;
• Competitie tussen scholen is nodig om positieve veranderingen in het onderwijs aan te brengen.
Voor het onderwijs heeft NPM-beleid verschillende gevolgen gehad. Tolofari (2005) beschrijft gevolgen op verschillende niveaus. Zo zijn rollen en relaties binnen de school volgens hem veranderd. Door de verschillende beleidshervormingen is er een meer
hiërarchische structuur ontstaan tussen de schoolleiding en de leraren. De schoolleider heeft volgens Tolofari (2005) meer managementtaken gekregen en moet zich vanuit die rol meer
12 bezig houden met financiële zaken en het imago van de school, in plaats van leiding geven aan een lerarenteam binnen de school. De leraren hebben een steeds kleinere rol gekregen in het besluitvormingsproces van scholen, terwijl de positie van ouders op dit gebied versterkt is. De wijze waarop beleid wordt ingevoerd is veranderd, waarbij scholen meer zeggenschap hebben over de financiën en het personeelsbeleid en een grotere rol spelen in het controleren van de kwaliteit van de school, bijvoorbeeld door zelfevaluaties uit te voeren.
5. Professionele identiteit en de normalisering van New Public Management
In de eerste deelvraag staat de mogelijke invloed van NPM-beleid op de ontwikkeling van een professionele identiteit van leraren centraal. De professionele identiteit van een leraar is de wijze waarop hij zichzelf beschrijft als professional (Mockler, 2011; Czerniawski, 2011; Anderson & Cohen, 2015; Buchanan, 2015) en wordt beïnvloed door verwachtingen van hoe de leraar zich als professional dient te gedragen (Sachs, 2001; Stone-Johnson, 2014). Vanuit zijn professionele identiteit denkt een leraar na over wat het inhoudt een goede leraar te zijn, waar hij nu staat en wat hij in de toekomst wil bereiken. Hij kan bijvoorbeeld de zorg voor leerlingen als belangrijkste taak zien (O’connor, 2008; Flores & Day, 2006), of de nadruk leggen op lesgeven binnen zijn vakgebied, op samenwerking met collega’s of op
ontwikkelingstaken (Vähäsantanen, 2015). Onderliggend aan deze waarden ligt volgens Mockler (2011) een moreel doel, de wil om een positieve bijdrage te leveren aan het leven en ontwikkelingsproces van een leerling.
Verschillende factoren die gerelateerd zijn aan NPM, kunnen van invloed zijn op de ontwikkeling van een professionele identiteit. De factoren zullen hieronder besproken worden aan de hand van een aantal kritische essays en empirisch onderzoek. In de volgende paragraaf zal eerst kort ingegaan worden op de ontwikkeling van een professionele identiteit in het algemeen. Vervolgens wordt in twee sub-paragrafen ingegaan op twee domeinen waarbinnen de professionele identiteit zich ontwikkelt, het professionele en het politieke domein, en de mogelijke invloed van NPM binnen deze domeinen.
5.1 De ontwikkeling van een professionele identiteit
De ontwikkeling van een professionele identiteit is een complex proces, een proces dat zich voortzet gedurende de carrière van een leraar. Volgens Buchanan (2015) wordt de vorming van een professionele identiteit beïnvloed door verschillende contexten waarin een leraar zich als professional bevindt, bijvoorbeeld een sociale of politieke context. Daarnaast spelen professionele relaties met en emotionele betrokkenheid bij leerlingen en persoonlijke
13 ervaringen een rol. Verder zijn er de ervaringen die een leraar opdoet tijdens zijn opleiding, eigen ervaringen met het onderwijs als leerling, de schoolcontext waarin de leraar zich begeeft, maar ook de wijze waarop het leraarsberoep wordt beschreven in beleid en door de media zijn invloedrijke factoren. Mockler (2011) beschrijft dit als de persoonlijke,
professionele en politieke domeinen waarin een leraar zijn professionele identiteit ontwikkelt. Deze drie domeinen zijn aan verandering onderhevig, waardoor de ontwikkeling van een professionele identiteit gedurende de carrière van een leraar kan worden gezien als een continue proces (Mockler, 2011; Buchanan, 2015).
In het vervolg van deze paragraaf zal voornamelijk ingegaan worden op het professionele domein en het politieke domein. Het professionele domein bestaat volgens Mockler (2011) uit factoren binnen de onderwijscontext die van invloed zijn, of zijn geweest, op de ontwikkeling van de leraar als professional. Het domein van de externe politieke
gemeenschap bestaat uit de verschillende discours, houdingen ten opzichte van en opvattingen over het onderwijs, die niet uit de directe werksituatie van leraren komen. Dit domein is van invloed op de leraren en wordt ervaren via de media en via overheidsbeleid dat gerelateerd is aan hun werk.
5.1.1 Invloeden van NPM op de ontwikkeling van een professionele identiteit in het professionele domein
Binnen het professionele domein zijn er factoren in de onderwijscontext die van invloed kunnen zijn op de ontwikkeling van een professionele identiteit, bijvoorbeeld de ervaringen die een leraar heeft opgedaan tijdens zijn opleiding, ervaringen aan het begin van zijn carrière, maar ook betrokkenheid bij bijvoorbeeld onderwijsvakbonden. Dit laatste is niet zozeer gesitueerd in de school, maar vormt is wel een context binnen het onderwijs waarin de leraar kan functioneren.
De ontwikkeling van een professionele identiteit start reeds voordat een leraar aan het werk gaat, bijvoorbeeld door de opvattingen en waarden over goed onderwijs die hij
ontwikkelt tijdens zijn opleiding. Echter, het is de vraag hoe bepalend deze factoren zijn. In een kwalitatief onderzoek waarin Portugese leraren (N = 14) in de eerste twee jaar van hun loopbaan aan het begin en eind van het schooljaar werden geïnterviewd, vonden Flores en Day (2006) dat de opleiding weinig invloed had op hoe de leraar zichzelf zag als professional. Het merendeel van de leraren gaf aan dat er een groot verschil was tussen de theorie en de praktijk, waardoor zij zich in het eerste jaar vooral bezig hielden met zich aanpassen aan de realiteit van het onderwijs. Negen van de veertien leraren gaven aan dat het werk veeleisender
14 was dan zij hadden verwacht. Dit kwam vooral door de hoge werkdruk, een gebrek aan steun en evaluatieprocedures op basis van de prestaties van leerlingen op gestandaardiseerde toetsen. Deze bevindingen komen overeen met de resultaten van kwalitatief onderzoek naar de ontwikkeling van een professionele identiteit van beginnende Canadese leraren (N = 45) van Thomas en Beauchamp (2011). Aan de hand van metaforische stellingen toetsen zij hoe de leraren zichzelf beschreven aan het eind van hun opleiding en na een jaar werk. Een merendeel van de leraren beschreef zichzelf als ‘klaar voor de uitdaging’, maar na een jaar was dit omgeslagen naar een ‘overlevingsmodus’ door de vele uitdagingen waar zij voor kwamen te staan. In beide onderzoeken lijkt het erop dat de lerarenopleiding, in de context van deze onderzoeken, een minder grote rol speelt in de ontwikkeling van een professionele identiteit dan andere factoren, bijvoorbeeld ervaringen aan het begin van de carrière.
Ervaringen in de eerste jaren van de carrière spelen mogelijk een grotere rol spelen in de ontwikkeling van een professionele identiteit dan de lerarenopleiding. De ervaringen aan het begin van een carrière kunnen een rol spelen in de mate waarin een leraar zich thuis voelt in een school die beleid voert dat is ingegeven door NPM. Kenmerkend voor NPM is dat professionals die door de overheid opgestelde doelen nastreven, worden beloond voor hun bereidheid daartoe (Anderson & Cohen, 2015). In een kwalitatieve studie interviewde Buchanan (2015) Amerikaanse leraren (N = 9) van drie scholen in een tijdsbestek van één jaar. Eén van deze scholen, Open Wings, is een openbare basisschool waar voornamelijk arme leerlingen zitten die Engels als tweede taal leren. De school werkt met een gestandaardiseerd curriculum en bijpassende toetsing, vanuit de overtuiging dat hiermee de prestaties van leerlingen zullen verbeteren. Juliet, een lerares die haar carrière begon op een school waar zij veel vrijheid kreeg om curriculum te ontwerpen en implementeren, wilde haar ervaring gebruiken om de leerlingen van Open Wings te helpen. Zij kreeg echter niet de vrijheid om les te geven zoals zij dat graag zou willen. Dit leidde regelmatig tot spanningen, waardoor zij zich minder thuis voelde in de school. Het tegenovergestelde gebeurde binnen dezelfde school met een jongere lerares, Lola. Zij begon haar carrière in een school waar gestandaardiseerde high-stakes toetsen al werden toegepast en ging de prestaties van leerlingen op deze toetsen zodoende als belangrijk beschouwen voor zowel de leerlingen, als voor de evaluatie van haar eigen prestaties. Toen zij op Open Wings begon als lerares, wist zij zich snel aan te passen, omdat haar professionele identiteit paste bij het beleid en de opvattingen van de school. Haar professionele identiteit werd bevestigd toen zij door de schoolleiding als expert werd
aangesteld om leraren te ondersteunen in het toepassen van het gestandaardiseerde beleid (Buchanan, 2015). Hoewel er door de kleinschaligheid van dit onderzoek geen
15 generaliseerbare uitspraken gedaan kunnen worden, is de beloning van Lola in haar school een kenmerkend gevolg van NPM.
Naast ervaringen aan het begin van de carrière, spelen ook professionele relaties tussen leraren en verschillende actoren, zoals schoolleiders en ouders, een rol in de ontwikkeling van een professionele identiteit. In het onderzoek van Buchanan (2015) was dit bij zowel Juliet als Lola het geval. De professionele identiteit van Juliet werd beïnvloed door haar mentor, terwijl die van Lola werd versterkt door de opvattingen van het schoolmanagement van Open Wings. Czerniawski (2011) beschrijft deze personen, die een belangrijke rol spelen in hoe een leraar zichzelf ziet en waardeert als professional, als significant others. In een kwalitatief onderzoek onder beginnende leraren in Noorwegen (n = 13), Duitsland (n = 10) en Engeland (n = 9) heeft Czerniawski gekeken naar de toepassing van drie verschillende vormen van
verantwoordingsplicht in deze drie landen die werd uitgeoefend door significant others. Czerniawski (2011) schrijft dat in Noorwegen leraren voornamelijk verantwoording af moeten leggen aan de ouders van hun leerlingen en in mindere mate aan de overheid. De ouders zijn vaak zeer betrokken en weten veel van het onderwijs, omdat het onderwijs in grote lijnen hetzelfde zijn gebleven. Ouders hebben het recht om leraren buiten schooltijden te bellen en vragen te stellen over het onderwijs en hun kind. De meningen over deze vorm van verantwoordingsplicht lopen uiteen. Enerzijds zijn er leraren die aangeven dat het te
indringend is op hun persoonlijke leven, anderzijds zien leraren in dat ze op deze wijze wel het beste kunnen handelen in het belang van de leerling.
Heel anders is het in Engeland, waar sinds de Education Reform Act, dat is gebaseerd op NPM-principes, in 1988 sprake is van een sterk gereguleerd onderwijs (Czerniawski, 2011). De Engelse leraren in dit onderzoek geven aan dat zij voornamelijk aan twee partijen verantwoording af moeten leggen aan de hand van kwaliteitsindicatoren: intern aan
schoolleiders en extern aan inspecteurs. De inspecteurs controleren scholen eens in het half jaar, waarbij het onduidelijk is welke leraar geëvalueerd gaat worden. Daarnaast wordt aangegeven dat er door de schoolleider, als tweede evaluator van de eerder genoemde
kwaliteitsindicatoren, een situatie is ontstaan waarin leraren het gevoel hebben dat er constant over hun schouder wordt meegekeken. Hier ligt mogelijk een verband met de beschrijving van Foucault van disciplinaire macht (zie context, p. 9):
“Replete with technologies of surveillance, our postmodern societies ensure that individuals will live up to the expectations of certain norms because they are aware that, at any given time, someone may be observing and judging them. Hence,
16 disciplined individuals police and govern themselves, treating social norms as
objective facts of nature.” (Anderson & Cohen, p. 7).
De hierboven beschreven onderzoeken laten zien dat de ontwikkeling van een
professionele identiteit op verschillende manieren beïnvloed kan worden door NPM-principes binnen het professionele domein. Het gaat om factoren waar de leraar vanuit zijn
professionele rol direct bij betrokken is en die van invloed zijn op de mate waarin een leraar ‘past’ binnen verschillende schoolcontexten.
5.1.2 Invloeden van NPM op de ontwikkeling van een professionele identiteit in het politieke domein
In tegenstelling tot het professionele domein, gaat het in het domein van de externe politieke gemeenschap vooral om factoren buiten de directe werksituatie van de leraar. Zoals eerder beschreven gaat het in dit domein om de invloed van verschillende discoursen, opvattingen over en houdingen ten opzichte van onderwijs. Sachs (2001) beschrijft in een theoretisch artikel hoe vanuit een managerial en democratic discours twee uiterste vormen van
professionele identiteit zich kunnen ontwikkelen. Ten eerste ontstaat vanuit het managerial discours een ideaalbeeld van wat een goede leraar is in de vorm van de entrepreneurial (vrij vertaald: ‘ondernemende’) identiteit: deze leraren zijn individualistisch en competitief
ingesteld. Zij meten hun prestaties en kwaliteit aan het behalen van extern opgestelde doelen, bijvoorbeeld door de schoolleiding of overheid. Deze professionele identiteit wordt
voornamelijk gevormd door de verwachtingen van verschillende actoren anders dan de leraren zelf. Ten tweede is er de activist identiteit, wat voortkomt uit een democratisch discours – gebaseerd op de opvattingen over goed onderwijs van leraren. Deze vorm van professionele identiteit is dan ook gebaseerd op de opvattingen van leraren over wat goed onderwijs en lesgeven inhouden. Sachs (2001) benadrukt dat deze vormen van identiteit niet ‘statisch’ zijn, waarmee zij bedoelt dat het ‘hebben’ van een identiteit niet uitsluit dat een leraar ook
eigenschappen van de andere vorm van professionele identiteit heeft.
Op basis van variërende belangen voeren belanghebbende actoren, zoals beleidsmakers, politici, lerarenvakbonden en leraren zelf, een discussie over wat goed onderwijs is en hoe dat moet worden gegeven (Sachs, 2001). Kwaliteitsindicatoren die zijn ingegeven door NPM zijn voornamelijk gebaseerd op ‘wat werkt’ en wat kwantitatief meetbaar is (Mockler, 2011; Anderson & Cohen, 2015). Als alleen kwantificeerbare criteria van kwaliteit worden gehanteerd tijdens het evalueren van een school of leraar, worden niet-kwantificeerbare elementen van de professionele identiteit, zoals emotionele betrokkenheid en
17 het zorg dragen voor leerlingen (O’Connor, 2008; Wilkins et al., 2012) buiten beschouwing gelaten. Een te grote nadruk op het kwantificeren van kwaliteitsindicatoren, zoals binnen het NPM-discours het geval lijkt te zijn, doet dan geen volledig recht aan wat veel leraren zien als hun taak als professional.
Beleidshervormingen in het onderwijs kunnen gepaard gaan met nieuwe
verwachtingen van leraren en leraren aanzetten tot het herzien van hun opvattingen over de kwaliteit van het onderwijs en lesgeven (Wilkins et al., 2012). Dit was in het onderzoek van Buchanan (2015) zichtbaar. In alle drie de scholen werden leraren geëvalueerd op basis van de prestaties van hun leerlingen op high-stakes toetsen. Meerdere leraren gaven aan dat dit in conflict was met hun opvattingen over goed lesgeven, zij vonden dat goede prestaties niet alleen bestaan uit de resultaten op gestandaardiseerde toetsen. Echter, bijna alle leraren in het onderzoek gaven volgens Buchanan (2015) aan zichzelf en hun succes te meten aan de
verbetering op deze toetsen. Deze tegenstrijdigheid beschrijft zij als de macht van het discours dat verder reikt dan het beleid en zich wortelt in het bewustzijn van individuen. Deze
beschrijving van Buchanan (2015) sluit aan bij de disciplinaire macht van het neoliberaal discours, dat kenmerkend is voor NPM.
NPM is in de afgelopen 35 jaar gegroeid in het onderwijs. Studenten van
lerarenopleidingen en nieuwe leraren zijn opgegroeid in een onderwijssysteem waar NPM-beleid altijd de norm is geweest, waardoor bijvoorbeeld de kwantificeerbare kwaliteitscriteria eerder als normaal worden ervaren. Dat kan betekenen dat leraren die zijn opgeleid in de periode vóór de implementatie van NPM andere opvattingen hebben over de kwaliteit van onderwijs. Onderzoek van Stone-Johnson (2014) en Wilkins (2011) naar verschillende generaties leraren lijkt dit te bevestigen. Stone-Johnson (2014) onderzocht twee generaties leraren, de ‘boom generatie’ (geboortejaar 1943-1960) en ‘generatie X’ (geboortejaar 1961-1980). De leraren uit de ‘boom generatie’ begonnen als idealisten, die geloofden in onderwijs als instrument om de samenleving rechtvaardiger te maken. Deze leraren waren bezorgd en ontevreden over het onderwijsbeleid dat vanaf de jaren ’80 meer gekenmerkt werd door NPM. De leraren van ‘generatie X’ werden opgeleid in een periode waarin standaardisering van curricula en toetsing steeds meer de norm werd. Deze leraren pasten zich makkelijker aan de situatie aan, maar boden wel weerstand waar zij dat nodig achtten. In een kwalitatieve studie onder leraren (N = 21) in het eerste jaar van hun loopbaan (2007) werd duidelijk dat de eisen van beleid dat is ingegeven door NPM door deze leraren als normaal werd ervaren (Wilkins, 2011). De meerderheid van deze leraren gaf zelf aan dat de documentatie van prestaties hen hielp zichzelf te evalueren en ontwikkelen. Echter, zij konden niet aangeven hoe dit precies
18 een bijdrage leverde aan hun professionele ontwikkeling. Dit kan een aanwijzing zijn voor een evaluatieproces waar de nieuwe generatie leraren hun ontwikkeling meet aan de hand van rapportages, een proces waar steeds minder nadruk ligt op de reflectieve aard van hun
prestaties en handelen. Mogelijk is ook dit een voorbeeld van de governmentality en disciplinaire macht die eerder is beschreven: “In essence, a new type of subject or citizen comes in to being.” (Anderson & Cohen, 2015). In plaats van een subject of citizen zou het in het kader van deze deelvraag kunnen betekenen dat een nieuwe professionele identiteit is ontstaan door het NPM-discours.
6. New Public Management en professionele autonomie
In voorgaand hoofdstuk is de ontwikkeling van de professionele identiteit van leraren besproken en hoe die mogelijk wordt beïnvloed door het NPM-discours. In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de professionele autonomie van leraren, die raakvlak heeft met de professionele identiteit. De professionele autonomie wordt beschreven als de vrijheid van leraren om te handelen en keuzes te maken over doelen, hun manier van lesgeven en onderwijs in het algemeen, die in lijn staan met hun persoonlijke en professionele
overtuigingen over onderwijs (Friedman, 1999; Helgoy & Homme, 2007; Cribb & Gewirtz, 2007; Margison & Sears, 2010; Skaalvik & Skaalvik, 2014). Het is belangrijk om stil te staan bij de professionele autonomie, omdat dit als een voorwaarde wordt beschreven voor de kwaliteit van onderwijs (Hargreaves, 2000; Margison & Sears, 2010) en voor de leraar om professionele expertise toe te kunnen passen (Cribb & Gewirtz, 2007; Bergh, 2015). Daarnaast hangt de mate waarin leraren autonomie ervaren samen met onder meer hun
betrokkenheid bij, tevredenheid over en ervaren stress van hun werk (Webb, 2007; Pearson & Moomaw, 2005; Skaalvik & Skaalvik, 2014). Beleid dat is ingegeven door NPM zou er volgens verschillende auteurs toe leiden dat de professionele autonomie van leraren wordt beperkt (Hargreaves, 2000; Margison & Sears, 2010).
In het vervolg van dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de mogelijke invloed van beleid dat is ontwikkeld vanuit het NPM op de professionele autonomie van de leraren. Eerst zal een kort theoretisch overzicht gegeven worden, waarin de verschillende niveaus van professionele autonomie en mogelijke negatieve gevolgen van NPM op die autonomie centraal staan. Vervolgens wordt aan de hand van onderzoeksartikelen nagegaan wat de mogelijke invloed is geweest van NPM-beleid op de professionele autonomie van leraren.
19 6.1 Theoretische context: Autonomie op verschillende niveaus
“Neo-liberal reforms subjected teachers to public attacks; eroded their autonomy of judgment and conditions of work; created epidemics of standardization and
overregulation; and provoked tidal waves of resignation and early retirement, crises of recruitment, and shortages of eager and able educational leaders.” (Hargreaves, 2003; geciteerd in Margison & Sears, 2010, p. 2).
Professionele autonomie op individueel niveau houdt in dat de leraar een relatieve vrijheid heeft om keuzes te maken over het curriculum, pedagogiek, didactiek en toetsing. Op collectief niveau houdt professionele autonomie in dat leraren samenwerken, elkaar
ondersteunen en met elkaar en andere actoren in de onderwijscontext over onderwijsbeleid in discussie gaan (Cribb & Gewirtz, 2007; Margison & Sears, 2010). Volgens Cribb en Gewirtz (2007) bestaat er nog een derde niveau van professionele autonomie, namelijk institutionele autonomie. Dit houdt in dat de staat de macht heeft om gedrag van leraren te beïnvloeden of aan te sturen, door invloed op hen uit te oefenen via bijvoorbeeld gestandaardiseerde
curricula. De beleidshervormingen die zijn ingegeven door NPM zijn gericht op decentraal beleid, deels om de professionele autonomie van leraren te bevorderen. Echter, het beleid leidt volgens Anderson en Cohen (2015) in toenemende mate tot een beperking van de
professionele autonomie van leraren, terwijl die van managers in het onderwijs bevorderd wordt.
In tegenstelling tot Margison en Sears (2010) en Anderson en Cohen (2015), geven Cribb en Gewirtz (2007) een meer genuanceerd beeld van autonomie. Deze auteurs zien het niet als iets dat een leraar in absolute zin moet hebben en ontwikkelen. Zij erkennen wel dat de discussie over de balans tussen professionele autonomie en institutionele controle nodig is. Enerzijds wordt autonomie door hen gezien als voorwaarde voor het uitoefenen van
professionele expertise, maar ook als een bron voor tevredenheid, creativiteit, variatie en effectiviteit. Anderzijds beschrijven zij dat institutionele controle belangrijk is, bijvoorbeeld om leerlingen tegen fysieke en mentale schade te beschermen. Daarnaast wordt door Cribb en Gewirtz (2007) institutionele controle in de vorm van een gereguleerd curriculum verdedigd, omdat het volgens hen een bijdrage kan leveren aan de erkenning van culturele verschillen en sociale cohesie onder een diverse leerlingenpopulatie kan bevorderen door
gemeenschappelijke ervaringen aan te bieden. De vraag is of de balans tussen professionele autonomie en institutionele controle in het NPM-discours gewaarborgd wordt.
20 6.2 Veranderende machtsverhoudingen in de NPM-context
In deze paragraaf zal onderzoek naar verschillende niveaus van professionele autonomie besproken worden, in het licht van de mogelijke invloed van NPM op die autonomie. Ook wordt nagegaan wat de mogelijke gevolgen zijn wanneer de balans tussen professionele autonomie van leraren en institutionele controle ontbreekt. Dat volgens Anderson en Cohen (2015) de professionele autonomie van leraren steeds meer is beperkt, terwijl dit voor de managers van het onderwijs is bevorderd, hoeft niet te betekenen dat de balans verdwenen is. Verschillende auteurs schrijven dat professionele relaties in het onderwijs zijn veranderd door het invoeren van onder andere marktprincipes, een verhoogde verantwoordingsplicht en loon op basis van prestaties (Hargreaves, 2000; Webb, 2007). De overheid, gemeenten,
schoolleiders en ‘klanten’ van het onderwijs hebben steeds meer zeggenschap gekregen over de vorm en inhoud van het onderwijs, terwijl de rol van leraren werd gemarginaliseerd (Helgoy & Homme, 2007; Lundström, 2015; Bergh, 2015).
In Zweden is veel onderzoek gedaan naar de gevolgen van beleidshervormingen die aan het NPM-discours gerelateerd zijn, voor de professionele autonomie van leraren. Bergh (2015) analyseerde beleidsdocumenten van opeenvolgende Zweedse overheden (1990-2006) en concludeerde dat het onderwijssysteem in de afgelopen decennia aan grote veranderingen onderhevig is geweest. In het begin van de jaren negentig lag de nadruk in het beleid op de autonomie van de leraar, wat de leraar de vrijheid bood om curriculum te interpreteren en implementeren naar eigen inzichten. In de daarop volgende periode tot 2006 werden
verschillende beleidshervormingen ingevoerd waarin een nadruk op resultaatgericht onderwijs lag en de professionele autonomie van leraren in beleidsdocumenten werd gemarginaliseerd. Lundström (2015) heeft drie kwalitatieve onderzoeken (2003-2004, N = 23; 2011, N = 58; 2013-2014, N = 38) geanalyseerd wat betreft de mate van ervaren professionele autonomie van leraren in Zweden. Volgens deze onderzoeker is er sprake van een verschuiving van licensed autonomie, de vrijheid om binnen bepaalde kaders naar eigen inzicht te handelen, naar een gereguleerde (regulated) autonomie. De laatste wordt volgens Lundström (2015) gekenmerkt door een toegenomen institutionele controle en verantwoordingsplicht van leraren. De licensed autonomie is veranderd door de toenemende druk van externe partijen, een intensivering van het werk, een gebrek aan middelen en veranderingen in de organisatie van het onderwijs.
De gereguleerde autonomie beperkt zich niet tot de Zweedse casus en is in een strengere vorm herkenbaar in het Engelse onderwijssysteem (Webb et al., 2007). In een vergelijkend onderzoek tussen Engelse (n = 23) en Finse (n = 12) leraren bestudeerden Webb
21 en collega’s (2007) de kenmerken van en verschillen tussen de onderwijssystemen op basis van de opvattingen van de leraren. Het Engelse onderwijssysteem, dat een nationaal
curriculum heeft sinds de Education Reform Act in 1988, heeft een regulatief karakter. Het meest genoemde negatieve gevolg door leraren in Engeland1 is dat de strenge voorschriften hun autonomie hebben beperkt. Hierdoor hebben de leraren het gevoel minder creatief te kunnen zijn, minder goed op de behoeften van de kinderen in te kunnen spelen en het plezier uit het onderwijs hadden zien verdwijnen voor zowel de leraren als de leerlingen. Ook in een Amerikaans schooldistrict met een strikt regulerend curriculum zijn negatieve gevolgen van te zien van een gebrek aan autonomie (Achinstein & Ogawa, 2006). Deze onderzoekers
rapporteerden in hun onderzoek over twee jonge leraren die weerstand hadden tegen een methode leesvaardigheid waarvan zij nooit mochten afwijken in hun lessen. Zij werkten beide in schooldistricten waarin leerlingen slecht presteerde op taalvaardigheidstoetsen. Daarnaast waren weinig financiële middelen beschikbaar. De methode was gebaseerd op een
gestandaardiseerd programma en werd in het hele district verplicht ingevoerd vanuit de overtuiging dat het de prestaties van leerlingen zou verbeteren. Een voorbeeld van de strenge eisen vanuit de methode wordt door één van de leraren gegeven:
“Our classrooms all look the same… you have to post certain things that go with Open Court. You have to have your desks arranged in an Open Court-suggested desk
arrangement.” (Achinstein & Ogawa, 2006, p. 39).
Ondanks de druk vanuit het programma, besloot deze lerares haar eigen professionele
waarden voorop te stellen en af te wijken van de voorschriften. Hoewel andere leraren positief waren over haar aanpak, ontving zij in haar professionele omgeving geen ondersteuning van die leraren en van de schoolleider bij de uitdagingen waar zij voor stond. De collega’s werden omschreven als geïsoleerd en gehoorzaam, omdat zij bang waren dat zij hun baan zouden verliezen als ze zich niet aan het programma zouden houden. Haar contract werd uiteindelijk niet verlengd. Net als de lerares Lola (zie pagina 12), is dit een voorbeeld van hoe leraren beloond of gestraft worden voor hun bereidheid (of gebrek daaraan) om NPM-beleid in praktijk te brengen.
In tegenstelling tot de hierboven beschreven voorbeelden, kregen de leraren in Finland de vrijheid om keuzes te maken, beleid te implementeren en om alternatieve manieren van lesgeven te hanteren (Webb et al., 2007). Tien van de twaalf leraren gaven aan dat dit voor hen een belangrijke voorwaarde was om als leraar actief te blijven. Echter, de vrijheid om
22 naar eigen inzicht te handelen wordt niet altijd positief ervaren, zoals het geval was bij de Finse leraren. In vergelijkend kwalitatief onderzoek onder leraren (N = 70) uit Zweden en Noorwegen gaven leraren uit beide landen aan institutionele controle waardevol te vinden (Helgoy & Homme, 2007). Over de verdeling van de leraren wordt in de onderzoekrapportage niets weergegeven, daardoor is onduidelijk van welk deel van de lerarenpopulatie de
uitspraken komen. De leraren uit Noorwegen, met uitzondering van de meer ervaren leraren, gaven aan de waarde in te zien van een nationaal curriculum, omdat het hen duidelijkheid bood over wat van hen verwacht werd. Verschillende Zweedse leraren uit dit onderzoek gaven aan dat zij, ten tijde van dit onderzoek, een hoge mate van individuele autonomie ervoeren. De leraren kregen de vrijheid om de doelstellingen die op nationaal niveau waren geformuleerd te interpreteren en implementeren naar eigen inzichten, maar werden daar wel individueel voor verantwoordelijk gehouden. Enerzijds waardeerden zij de vrijheid die ze kregen, anderzijds misten zij voorgeschreven manieren van lesgeven om de doelstellingen te behalen.
Naast de invloeden van regulerend beleid, is er ook een mogelijke rol weggelegd voor de introductie van marktprincipes in het onderwijs. In een kwalitatief onderzoek onder Zweedse leraren (N = 58) werden de mogelijke gevolgen van het introduceren van
marktprincipes, bijvoorbeeld het invoeren van vrije schoolkeuze voor leerlingen (en ouders) dat leidde tot competitie en marktwerking tussen scholen, onderzocht (Lundström, 2011). Deze onderzoeker concludeerde dat ontevredenheid over het werk was toegenomen als gevolg van een afgenomen gevoel van autonomie. Er wordt aangegeven dat bijna alle leraren uit de verschillende scholen betrokken waren bij de marketing en profilering van hun school, omdat dit belangrijk was voor het aantrekken van leerlingen en daarmee het voortbestaan van hun school en baan. Verschillende leraren gaven daarbij ook aan dat hun professionele oordeel ondergeschikt was aan de markteisen; zij voelden zich verplicht aan wensen van leerlingen en ouders te voldoen, ook als die naar hun idee niet in het belang van de leerlingen waren. Onderstaand citaat uit deze studie is een voorbeeld van hoe de hierboven beschreven situatie in de praktijk vormt krijgt:
“You have to adapt to the teenagers and what they want – perhaps do a bit of selling as well, like run a course that you might think doesn’t give that much but might attract teenagers. (Teacher P). (Lundström, 2011, p. 196).
Een laatste invloed van NPM op de professionele autonomie die hier besproken zal worden is de prestatiebeloning. Deze vorm van beleid wordt ook geïmplementeerd vanuit marktprincipes en draagt mogelijk bij aan competitie onder leraren. In verschillende studies is
23 aangetoond dat prestatiebeloning voornamelijk in privaat onderwijs leidt tot betere prestaties bij leerlingen (Kingdon & Teal, 2007; Figlio & Kenny, 2007; Atkinson et al., 2009). De meningen over prestatiebeloning zijn, zo blijkt uit verschillende onderzoeken, verschillend. Lundström (2015) vond dat er onder de geïnterviewde leraren in Zweden scepsis was over dit loonsysteem dat daar voornamelijk voor komt in privaat onderwijs. Verschillende leraren geven aan dat zij het problematisch vinden dat de schoolleider bepaalt welke leraren
prestatiebeloningen kregen. Zij hebben het gevoel dat met beloningen wordt gestimuleerd om beslissingen te nemen die aansluiten bij de visie van de schoolleider, in plaats van dat de leraar beslissingen neemt op basis van zijn professionele oordeel en opvattingen. Opvallend is dat Helgoy en Homme (2007) in hun studie onder Zweedse en Noorse leraren vonden dat de Zweedse leraren de prestatiebeloning waardevol achtten en het zagen als een motivatie om beter te presteren. De Noorse leraren daarentegen gaven aan dat zij, in samenwerking met de vakbonden, collectief weerstand hebben geboden aan prestatiebeloning, omdat dit volgens hen zou leiden tot een individualisering van het beroep.
7. New Public Management en professionalisme
In de voorgaande hoofdstukken stonden de professionele identiteit en professionele
autonomie centraal. In dit hoofdstuk zal worden nagegaan wat de invloed van NPM is op het professionalisme van leraren. Professionalism is een Engelse term die zich moeilijk laat vertalen naar het Nederlands. Het is een begrip dat in de literatuur op verschillende wijzen wordt omschreven. Volgens Johnston (2015) is professionalisme als onderzoeksgebied gericht op de verbetering van de standaarden van lesgeven. Wanneer men spreekt over
professionalism van de leraar, gaat het over zijn professioneel handelen en zijn inzet om de kwaliteit en aard van zijn onderwijs te verbeteren (Hilferty, 2008). Actoren op verschillende niveaus hebben invloed op het professioneel handelen van de leraar en het verbeteren van de kwaliteit onderwijs, maar lijken te verschillen in hun opvattingen over de wijze waarop dit bereikt wordt (Sachs, 2001; Mockler, 2011; Mausethagen & Grandlund, 2012). Johnston (2015) en Hargreaves (2000) schrijven over de mogelijk negatieve gevolgen van NPM voor het professioneel handelen van leraren. Zo zou er sprake zijn van een deprofessionalisering van het leraarsberoep, wat volgens hen inhoudt dat er steeds minder vertrouwen is in het professionele handelen en oordeel van leraren, doordat hun handelen door de publieke verantwoordingsplicht steeds meer ter discussie wordt gesteld. Wanneer het vertrouwen in hun handelen daalt, zou dit gevolgen kunnen hebben op de invloed die leraren hebben op het maken van keuzes over het verhogen van de kwaliteit van onderwijs. In dit hoofdstuk zal
24 worden ingegaan op de mogelijke invloed van beleid ingegeven het NPM op het
professionalisme van leraren en de mogelijke implicaties voor het onderwijs. In het vervolg van dit hoofdstuk zal ingegaan worden op vier perioden van professionalisme volgens Hargreaves (2000). Dit zal een basis vormen voor de verdere paragraaf, waarin onderzoek naar en kritische artikelen over professionalisme worden besproken.
7.1 Vier perioden van professionalisme.
De wijze waarop betekenis wordt gegeven aan professioneel handelen van leraren is
afhankelijk van het dominante discours (Hilferty, 2008). Dit is zichtbaar in de beschrijving die Hargreaves (2000) heeft gegeven van drie periodes van professionalisme in Groot-Brittannië in de vorige eeuw. In de pre-professionele periode (1930-1960) werd het leraarsberoep als een technisch beroep gezien. Leraren waren verantwoordelijk voor de overdracht van
‘vaststaande’ kennis. In de periode van de autonome professional (1960-1980) kreeg de leraar veel autonomie van de overheid, ofwel de vrijheid om keuzes te maken over didactische en pedagogische methodes die hij in het belang van zijn leerling achtte. Volgens Hargreaves (2000) leidde deze hoge mate van individuele autonomie tot een individualistisch klimaat, waarin weinig werd samenwerkt. Daarop volgde de periode van collegiaal professionalisme (1980-2000), waarin de opbouw van een samenwerkingscultuur om onderwijs te verbeteren centraal stond. In alle drie de perioden was het verbeteren van onderwijs primair de taak van de leraar. Externe actoren, zoals ouders en leerlingen, hadden weinig ruimte om invloed te hebben op het verbeteringsproces.
De drie perioden worden door Hargreaves (2000) beschreven als een proces waarin vooruitgang herkenbaar is. In zijn conceptualisering van professionalisme na 2000 beschrijft hij twee scenario’s; de professionele periode en de postmoderne periode. De post-professionele periode wordt volgens hem niet gekenmerkt door een verbeterd
professionalisme, zo blijkt uit de volgende passage:
“Market principles have become embraced so strongly by many governments, that schools have been rationalized, cut-back, made more economically efficient, less of a tax burden and set in competition against one another for ‘clients’… The effect of all this is to return teaching to an amateur, de-professionalized, almost premodern craft, where existing skills and knowledge are passed on practically from expert to novice, but where practice can at best only be reproduced, not improved.” (Hargreaves, 2000, p. 168).
25 In dit scenario worden leraren verantwoordelijk gehouden voor problemen in het onderwijs, met als mogelijk gevolg dat het vertrouwen in hun professionele oordeel vermindert.
Daarnaast is professionele ontwikkeling gericht op kenmerken die de overheid als waardevol beschouwt, niet op de ontwikkelingsdoelen van leraren.
Het tweede scenario is de ‘postmoderne periode’, wat veel raakvlak heeft met het democratisch professionalisme van Sachs (2001). In deze vormen van professionalisme wordt vertrouwd op het professionele oordeel van de leraar om keuzes te maken over het onderwijs. Een verandering ten opzichte van de eerdere drie perioden is dat van de leraar wordt verwacht dat hij een sterke band heeft met verschillende actoren, zoals ouders, leerlingen en leden van de gemeenschap, en hun wensen serieus overweegt in het nemen van een besluit. Daarnaast is de samenwerking tussen leraren een belangrijke factor in de ontwikkeling van het onderwijs. Hun samenwerking moet gericht zijn op het verbeteren van lesgeven, leren en de zorg in de school. Het is aan hen om een professionele standaard te ontwikkelen, waar zij allemaal aan moeten voldoen. De band tussen leraren en ouders dient versterkt te worden, waarbij een hoge betrokkenheid van ouders wordt verwacht. Door in de klas betrokken te zijn bij het onderwijs, kunnen zij ervaren voor welke uitdagingen een leraar dagelijks staat en zo begrip opbrengen voor de keuzes die gemaakt moeten worden.
Deze twee scenario’s zouden volgens Hargreaves (2000) mogelijke uitkomsten zijn van de ontwikkelingen in het onderwijs in de periode van 2000, het jaar waarin deze scenario’s werden geschetst, tot 2015. Enerzijds is er de mogelijkheid dat de invoering van marktprincipes en andere beleidshervormingen ingegeven door het NPM heeft geleid tot een deprofessionalisering van het leraarsberoep, waarbij de leraar weinig invloed heeft op de verbetering van het onderwijs. Daarbij hoort een eenzijdige visie vanuit de overheid op wat professionalisme inhoudt en hoe dit ontwikkeld moet worden. Anderzijds is er de
mogelijkheid dat leraren zelf deze deprofessionalisering tegengaan en een professionele standaard ontwikkelen vanuit hun eigen visie, met inspraak van verschillende actoren in het onderwijs. In de volgende paragraaf zal ingegaan worden op onderzoek uit verschillende contexten, waarin elementen van beide voorspellingen herkenbaar zullen zijn.
7.2 Professionalisme onder New Public Management 7.2.1 Een ‘nieuw’ professionalisme vanuit NPM
Uit het professionalism zoals dat tot dusver is besproken, spreekt een ambitie om het onderwijs en lesgeven te verbeteren. Verschillende actoren in de onderwijscontext hebben andere opvattingen over wat de verbetering van het onderwijs in dient te houden (Sachs,
26 2001). In tijden van teruglopende economische productiviteit wordt de aandacht vaak op de kwaliteit van het onderwijs gevestigd (Hargreaves, 2000; Johnston, 2015; Anderson, 2015). Daaruit ontstaat vaak een kritiek op de kwaliteit van het lesgeven, met een vraag naar professionalisering als mogelijk gevolg. Een aanname van beleidsmakers kan zijn dat een verantwoordingsplicht, waarin een sterke nadruk op toetsing en leerling prestaties centraal staat, de leraar kan ondersteunen in het verbeteren van zijn onderwijs (Pearson & Moomaw, 2005; Johnston, 2015).
Vanuit het NPM-discours worden andere eisen gesteld aan het professioneel handelen van de leraar dan voorheen. In de literatuur wordt gesproken over verschillende vormen van professionalism. Het ‘oude’ professionalisme wordt gelinkt aan traditioneel onderwijs, waarbij de leraar in een formele setting kennis overdroeg aan zijn leerlingen (Helgoy & Homme, 2007). Daarnaast werden leraren collectief verantwoordelijk gehouden voor eventuele tekortkomingen van het onderwijs. In het ‘nieuwe’ professionalisme wordt het traditionele onderwijs losgelaten en krijgt de leraar meer individuele verantwoordelijkheid om keuzes te maken die dienen te resulteren in een verbetering van de persoonlijke belangen en prestaties van leerlingen (Helgoy & Homme, 2007; Johnston; 2015; Anderson & Cohen, 2015). Volgens Stone-Johnson (2014) gaat deze toegenomen verantwoordelijkheid gepaard met een toegenomen individuele verantwoordingsplicht naar bijvoorbeeld ouders en
schoolbesturen. Evetts (2011) schrijft dat er een verschuiving heeft plaatsgevonden van een professionalisme dat werd gekenmerkt door collegialiteit, discretie en vertrouwen naar een professionalisme dat wordt gekenmerkt door vormen van managerialism, bureaucratie, standaardisering, toetsing en prestatie evaluaties. Day en Smethem (2009) beschrijven het ‘nieuwe’ professionalisme als managerial professionalisme, waarbij de leraar doelstellingen moet behalen die door externe partijen zijn geformuleerd en de prestaties en problemen van leerlingen documenteert ten behoeve van zijn publieke verantwoordingsplicht.
7.2.2 Professionalisme van ‘bovenaf’ en van ‘binnenuit’
In de literatuur over professionalisme wordt een onderscheid gemaakt tussen professionalisme van ‘bovenaf’ en ‘binnenuit’. Managerial professionalisme wordt gezien als een vorm van professionalisme die ‘van bovenaf’ wordt opgelegd, terwijl democratisch professionalisme ‘van binnenuit’ komt (Sachs, 2001; Evetts, 2011; Anderson & Cohen, 2015). Het managerial professionalisme sluit aan bij het NPM-discours en is gericht op het verhogen van efficiëntie, effectiviteit en prestaties in het onderwijs, wat wordt gemeten middels een toetsing van extern opgestelde doelen (Sachs, 2001; Anderson & Cohen, 2015). Het democratisch
27 professionalisme komt volgens Sachs (2001) vanuit de leraren en is gebaseerd op de wens om gelijke kansen en rechtvaardigheid in het onderwijs te verhogen, onder andere door samen te werken met belangrijke actoren uit de directe omgeving van de leraar, zoals ouders en leerlingen.
Er lijkt een discrepantie te bestaan tussen opvattingen van verschillende actoren, zoals beleidsmakers, academici en leraren zelf. Een voorbeeld van deze discrepantie is gevonden door Day, Flores en Viana (2007). In hun onderzoek onder Engelse leraren (N = 240) moesten leraren hun opvattingen over professioneel handelen bespreken en hoe dit in recente jaren was beïnvloed. Van deze leraren gaf een groot deel (85%) aan dat de recente ontwikkeling en implementatie van nationaal beleid invloed had gehad op de wijze waarop professionalisme wordt gedefinieerd. Opvattingen over professionalisme van de leraren werden voornamelijk gekenmerkt door waarden zoals betrokkenheid, het hebben van morele en sociale doelen en zorg dragen voor hun leerlingen. De leraren gaven zelf aan dat professioneel handelen gedefinieerd in beleidstukken de nadruk legde op elementen van NPM-discours, waaronder het (gestandaardiseerd) toetsen van de vooruitgang van leerlingen. Een vergelijkbaar verschil in opvattingen over professionalisme werd gevonden door Mausethagen en Granlund (2012). Zij analyseerden drie beleidsdocumenten (1997, 2002 en 2009) van de Noorweegse overheid en vergeleken deze met beleidsdocumenten van de Union of Education Norway, de grootste lerarenvakbond van Noorwegen. De overheid van Noorwegen legde een nadruk op het verbeteren van onderwijs middels een verantwoordingsplicht voor leraren, research-based onderwijs en specialisatie. De vakbond daarentegen pleit voor het verbeteren van onderwijs door research-informed onderwijs in praktijk te brengen, het bevorderen van een intrinsiek verantwoordelijkheidsgevoel voor de kwaliteit en het onderwijs en het ontwikkelen van een professionele ethiek.
7.2.3 Professionele ontwikkeling en NPM
De vormen van professioneel handelen die hierboven besproken zijn, zijn voornamelijk gericht op het verbeteren van processen en standaarden in het onderwijs vanuit verschillende opvattingen. Een ander aspect van het verbeteren van onderwijs, is de professionele
ontwikkeling, ook wel professionalisering van leraren. In een theoretisch artikel noemt Helterbran (2008) dat de leraar zich in moet zetten voor aspecten van zijn professionele ontwikkeling waar hij zelf keuzes kan maken. Op deze wijze kan hij zichzelf versterken als professional, een groei als persoon en leraar realiseren en daarmee mogelijk de kwaliteit van zijn lesgeven verhogen. Daarbij moeten zij zich realiseren dat ze als professional in dienst
28 staan van de prestaties van leerlingen en van de samenleving. De professionele ontwikkeling wordt door de auteur beschreven als een proces dat vanuit de leraar zelf gestimuleerd moet worden. Echter, verschillende auteurs constateren dat in de praktijk leraren vaak, omwille van een beleidshervorming, verplicht een cursus moeten volgen om zich binnen de kaders van dit beleid te ontwikkelen (Pearson & Moomaw, 2005; Helgoy & Homme, 2007; Johnston, 2015). Evetts (2011) noemt in een kritisch artikel over professionalisme dat deze vorm van
professionele ontwikkeling vanuit NPM wordt opgelegd om door de overheid gewenste veranderingen in het beroep te bevorderen en faciliteren.
Het is de vraag of het opleggen van professionele ontwikkeling vanuit NPM het gewenste resultaat zal behalen. Smith en Rowley (2005) hebben in hun onderzoek gebruik gemaakt van een nationale enquête onder Amerikaanse leraren (N = 39.109) in het openbaar onderwijs. Uit de resultaten is gebleken dat hoe minder leraren inspraak ervoeren in beleid dat was gericht op hun professionele ontwikkeling, hoe minder het aantal uren dat een leraar aan die professionele ontwikkeling besteedt. Ook vonden Smith en Rowley (2005) dat de
betrokkenheid van leraren hoger was, wanneer zij relatief meer inspraak hadden dan andere actoren in het onderwijs. Verder werd in dit onderzoek gevonden dat inspraak van leraren in hun professionele ontwikkeling kan leiden tot een vermindering van uitval van leraren.
Tot slot bestaat de mogelijkheid dat een gebrek aan ondersteuning van de
schoolleiding in het afwijken van voorgeschreven lesmethoden in een gestandaardiseerd curriculum kan leiden tot ontevredenheid. Een voorbeeld van de gevolgen van een gebrek aan ondersteuning is ook te zien in het eerder beschreven onderzoek onder twee leraren van Achinstein en Ogawa (2006). Eén van deze twee leraren toonde initiatief om een
gestandaardiseerde methode te verrijken. Ondanks dat zijn leerlingen behoorden tot de best presterende leerlingen van het district, werd hem door een nieuwe schoolleider opgelegd zich te houden aan de voorschriften van de methode. Deze leraar vertrok daardoor naar een ander district, waar hem meer vrijheid werd beloofd om curriculum te ontwerpen en verbeteren. Het district, dat een gestandaardiseerd curriculum had geïmplementeerd om de prestaties van (risico)leerlingen te verbeteren, verloor daarmee een goede leraar. Op basis van de
verschillende beschreven theoretische en empirische onderzoeken kan worden gezegd dat de rol van de leraar in het verbeteren van het onderwijs en lesgeven niet onderschat mag worden, iets wat volgens critici wel gebeurt vanuit het NPM-discours.
29 8. Conclusie
In deze literatuurstudie stond de volgende vraag centraal: Wat is de (mogelijke) invloed van New Public Management op het onderwijs en in het bijzonder het leraarsberoep? In de deelvragen stonden achtereenvolgens de mogelijke invloed van NPM op de ontwikkeling van een professionele identiteit, de professionele autonomie en het professionalisme van leraren centraal. Een belangrijke bevinding voor alle deelvragen, is dat de gevonden literatuur over deze aspecten van het leraarsberoep voornamelijk bestond uit theoretische artikelen en kwalitatieve studies. De bevindingen zijn daardoor niet te generaliseren, maar bieden wel voorbeelden van de verschillende mogelijke invloeden op en gevolgen voor het leraarsberoep.
In de eerste deelvraag is nagegaan wat de mogelijke invloed van NPM is op de ontwikkeling van een professionele identiteit. Kijkend naar de studies op dit gebied is een eerste bevinding dat in zowel de theoretische als empirische literatuur een consensus bestaat dat de ontwikkeling van een professionele identiteit zich voortzet gedurende de gehele carrière van de leraar. Persoonlijke en professionele ervaringen, onderwijsbeleid en onderwijshervormingen kunnen invloed hebben op hoe een leraar zichzelf ziet als
professional. In de theoretische literatuur is geschreven over het toe-eigenen van bepaalde waarden (de disciplinaire macht volgens Foucault) die, in de context van NPM, kan leiden tot een nieuw type leraar. Vanuit het NPM-discours wordt de entrepreneurial identiteit
nagestreefd, waarbij de leraar individualistisch en competitief is ingesteld en zijn prestaties en kwaliteit meet aan het behalen van door de overheid gestelde doelen. Uit de empirische literatuur komt naar voren dat leraren hun ontwikkeling kunnen evalueren op basis van de prestaties van leerlingen op gestandaardiseerde toetsen, ook al was dit in strijd met hun eerdere opvattingen over hoe goed onderwijs wordt geëvalueerd. Daarnaast lijkt er een verschil te bestaan tussen generaties leraren in hun opvattingen over goed onderwijs. Oudere generaties lijken vanuit hun professionele identiteit minder positief dan de jongere generatie leraren over de eisen die aan een leraar worden gesteld vanuit NPM-beleid. Mogelijk kan dit verklaard worden door de disciplinaire macht waarover is gesproken. Doordat de jongere generatie leraren is opgegroeid en opgeleid in een tijd waar het dominante discours werd gevormd door NPM, is mogelijk een nieuwe professionele identiteit ontstaan.
De tweede deelvraag heeft betrekking op de (mogelijke) invloed van NPM op de professionele autonomie van leraren. De professionele autonomie kan worden gezien als de vrijheid die een leraar heeft om keuzes te maken over zijn werkwijze. Uit de literatuur komt een gemengd beeld van de invloed van NPM naar voren. In scholen waar NPM-principes het beleid vormgeven, ligt de nadruk op de controle van leraren. Die controle betekent een
30 vermindering van de professionele autonomie van leraren. Een te hoge nadruk op de controle van leraren werd vaak als negatief ervaren. Te strenge regulering van de onderwijsactiviteiten van leraren zou ertoe leiden dat leraren ontevreden zijn en het gevoel hebben dat zij hun creativiteit niet kunnen gebruiken in het onderwijs. Uit onderzoek komen voorbeelden van leraren die scholen, of zelfs het beroep, hebben verlaten vanwege een gebrek aan
professionele autonomie. Echter, uit ander onderzoek komen voorbeelden van leraren die aangeven dat teveel vrijheid ertoe leidt dat zij moeite hebben met het bepalen van een juiste werkwijze om extern opgestelde doelen te behalen. Een balans tussen institutionele controle enerzijds en professionele autonomie anderzijds lijkt een waardevolle middenweg te kunnen zijn. Regulering vanuit de overheid is dan niet per definitie slecht, maar mag niet te
indringend zijn op de vrijheid van een leraar om invulling te geven aan zijn beroep.
In de laatste deelvraag staat de mogelijke invloed van NPM op het professionalisme van leraren centraal. In zowel de theoretische-, als de empirische literatuur wordt het professionalisme gezien als een onderzoeksgebied dat is gericht op de verbetering van de standaarden van lesgeven. Wanneer men spreekt over professionalism van de leraar, gaat het om zijn professioneel handelen, de inzet om de kwaliteit van zijn onderwijs te verbeteren en om zijn professionele ontwikkeling. In de theoretische literatuur wordt gesproken over de discrepantie tussen de opvattingen over professionalisme denkend vanuit een NPM-discours en denkend vanuit een democratisch discours. Wanneer door de overheid beleid wordt gevormd vanuit NPM-principes, is het doel om onderwijs te verbeteren door de efficiëntie, effectiviteit en prestaties in het onderwijs te verhogen. Vanuit een democratisch discours wil men het onderwijs verbeteren door een betrokken gemeenschap te creëren, waarin ouders en leerlingen een wel belangrijke rol spelen in, maar de leraar het vertrouwen krijgt om de keuzes te maken. Verder is de professionele ontwikkeling van leraren een onderdeel van het professionalisme. In de theoretische literatuur wordt geschreven dat professionele
ontwikkeling aan leraren wordt opgelegd door de overheid, om beleidshervormingen te kunnen faciliteren. Hiervoor is in de empirische artikelen geen direct bewijs gevonden. Wel werd in onderzoek gevonden dat opgelegde professionele ontwikkeling, in het algemeen, ertoe kan leiden dat leraren minder betrokken zijn bij hun professionele ontwikkeling. De rol van de leraar in het maken van keuzes over zijn professionele ontwikkeling en het verbeteren van onderwijs in het algemeen lijkt dan ook niet onderschat te mogen worden. Het laatste lijkt vanuit NPM-beleid vaak wel het geval te zijn.
Concluderend kan, ondanks een gebrek aan kwantitatief onderzoek, worden gesteld dat er aanwijzingen zijn dat het leraarsberoep beïnvloed kan worden door NPM. Wanneer
31 men het onderwijs wil verbeteren, lijkt balans het sleutelwoord te zijn in de discussie over de rol, ervaringen en opvattingen van de leraar enerzijds en de rol van institutionele controle anderzijds in dit proces. Uit de beschrijving van de verschillende periodes van
professionalisme kunnen we opmaken dat de situatie waarin de leraar teveel autonomie kreeg leidde tot een geïndividualiseerd onderwijssysteem. Een te grote nadruk op regulering vanuit de overheid zou dit mogelijk ook als gevolg kunnen hebben. De balans tussen beide biedt mogelijk een manier om als collectief het onderwijs te verbeteren.
9. Discussie
De voor deze literatuurstudie gebruikte literatuur heeft enkele vragen opgeroepen. Ten eerste wordt in verschillende onderzoeken de generatie waartoe een leraar behoort, gezien als een verklaring voor verschillen in opvattingen tussen jonge en oudere leraren. Dat jonge, beginnende leraren de eisen met betrekking tot de verantwoordingsplicht meer leken te
accepteren dan hun oudere collega’s werd toegeschreven aan het feit dat zij opgegroeid zijn in een onderwijssysteem dat werd gekenmerkt door het NPM-discours. Echter, het is de vraag of dit daadwerkelijk is toe te schrijven aan de generatie waaruit leraren komen, of dat het ligt aan de fase van de carrière waarin de jonge leraren zich bevinden. Longitudinaal onderzoek naar de ontwikkeling van de professionele identiteit in deze context zou hier antwoord op kunnen geven.
Ten tweede wordt er in de theoretische artikelen veelvuldig kritiek geuit op de wijze waarop de verantwoordingsplicht wordt vormgegeven vanuit het NPM-discours. De auteurs spreken een wens uit om een situatie te creëren waarin de leraar zich verantwoordelijk voelt voor de kwaliteit van het onderwijs. Zij geven aan dat verantwoording af moeten leggen voor de kwaliteit van zijn onderwijs, niet automatisch betekent dat een leraar zich daar ook
verantwoordelijk voor voelt. Echter, er is ook geen garantie dat een leraar die zich
verantwoordelijk voelt voor de kwaliteit van zijn lesgeven ook daadwerkelijk goed les geeft. Een externe vorm van controle lijkt daarom niet alleen wenselijk, maar ook noodzakelijk.
Ten derde is er, zoals eerder genoemd, weinig tot geen kwantitatief onderzoek
gevonden naar de invloed van NPM op de verschillende aspecten van het leraarsberoep. Het is de vraag of de constructen identiteit, autonomie en professionalisme kwantificeerbaar zijn. De professionele identiteit, bijvoorbeeld, is zeer persoonsgebonden en continue aan verandering onderhevig. Hoewel de resultaten uit kwalitatieve onderzoeken niet minder waardevol zijn, is het moeilijk om algemene uitspraken te doen over en rekening te houden met deze aspecten van het beroep bij het vormen van beleid.
