Lobbyen in tijden van minderheid
Masterscriptie Politicologie: Bestuur en Beleid
Januari 2015
Lou van Liebergen
Studentnummer: 10003642
Begeleider: Marcel Hanegraaff
Tweede lezer: Sarah de Lange
"Lobbyen klinkt natuurlijk heel leuk en stoer. Alsof je allerlei ingewikkelde zaken opzet. Maar eigenlijk is lobbyen heel vaak iemand bellen. Of even een appje sturen."
(Lisa Westerveld, AOb)
Toch was mijn rondgang langs het lobbyveld in de onderwijssector een fascinerende tocht. Ik wil alle respondenten bedanken die de tijd namen om mij te vertellen over hun werk,
strategieën, tactieken en trucs. Ik zat op het puntje van mijn stoel.
Marcel Hanegraaff: bedankt voor alle waardevolle feedback en adviezen. Verder ben ik Anna en Jante moeilijk erkentelijk voor het doorworstelen van een eindeloze stroom aan
1| INLEIDING 4 2| THEORETISCH KADER 6 2.1|MINDERHEIDSREGERINGEN 6 2.2|BELANGENGROEPEN 9 2.3|INVLOED 10 2.4|ACCESS 12 2.5HYPOTHESEN 15 3| METHODEN 16 3.1|CASESTUDY 16 3.2|CASESELECTIE 17 3.3|SAMPLING 19 3.4|ONDERZOEKSMETHODEN 20 3.5|CASUSBESCHRIJVINGEN 22 3.6|RESPONDENTEN 24 4| RESULTATEN 25
4.2|CONSEQUENTIES VAN EEN MINDERHEIDSREGERING VOOR HET PARLEMENT 25
4.2.1|CONSEQUENTIES VAN EEN GEDOOGCONSTRUCTIE VOOR HET PARLEMENT 25 4.2.2|CONSEQUENTIES VAN EEN AD-HOC-CONSTRUCTIE VOOR HET PARLEMENT 27
4.2.3|CONCLUSIES 31
4.3|CONSEQUENTIES VAN EEN MINDERHEIDSREGERING VOOR EEN BEWINDSPERSOON EN HET
MINISTERIE 33
4.3.1|CONSEQUENTIES VAN EEN GEDOOGCONSTRUCTIE VOOR EEN BEWINDSPERSOON 33 4.3.2|CONSEQUENTIES VAN EEN AD-HOC-CONSTRUCTIE VOOR EEN BEWINDSPERSOON 35 4.3.3|CONSEQUENTIES VAN EEN MINDERHEIDSREGERING OP HET AMBTELIJK APPARAAT 37
4.3.4|CONCLUSIES 38
4.4|CONSEQUENTIES VOOR BELANGENGROEPEN 39
4.4.1|CONSEQUENTIES VAN EEN GEDOOGCONSTRUCTIE VOOR BELANGENGROEPEN:TWEEDE KAMER
39 4.4.2|CONSEQUENTIES VAN EEN AD-HOC-CONSTRUCTIE VOOR BELANGENGROEPEN:TWEEDE KAMER
40 4.4.3|CONSEQUENTIES VOOR BELANGENGROEPEN: MINDERHEID IN DE EERSTE KAMER 46 4.4.4|CONSEQUENTIES VAN EEN MINDERHEIDSREGERING VOOR BELANGENGROEPEN: HET MINISTERIE
48 5| CONCLUSIE 50 5.1|CONCLUSIES 50 5.2|GENERALISEERBAARHEID 52 5.3|VOORSPELLINGEN 53 BRONNEN 54
1| Inleiding
Op 14 oktober 2010 werd het kabinet Rutte-I beëdigd. Deze coalitie, bestaande uit het VVD en CDA, had geen meerderheid in de Tweede en Eerste Kamer. Voor het leeuwendeel van de ingediende wetten ontving dit kabinet gedoogsteun van de PVV. Op enkele controversieel verklaarde thema’s zocht de regering een meerderheid bij andere oppositiepartijen (de Volkskrant, 2011). In april 2012 trok de PVV de gedoogsteun in, waarop Rutte-I zijn ontslag indiende bij de Koningin.
Na de verkiezingen trad Rutte-II aan, een samenwerking tussen de VVD en de PvdA. Deze coalitie heeft wel een meerderheid in de Tweede Kamer, maar komt acht zetels tekort in de Senaat. Strikt staatkundig bezien zou dit geen belemmering moeten vormen voor de
coalitie, daar de Eerste Kamer alleen de inhoudelijke kwaliteit van wetgeving hoort te boordelen. Maar tijdens het pensioendebat in oktober 2013 werden staatssecretarissen Weekers en Klijnsma geconfronteerd met een pijnlijke politieke realiteit. Een wetsvoorstel waartegen de voltallige oppositie in de Tweede Kamer zich fel verzette, werd uiteindelijk door de Senaat neergesabeld. Senator Tof Thissen (GL) verklaarde dat de ramkoers van het kabinet de Eerste Kamer in een politieke rol duwde, "...een rol (...) die we eigenlijk niet
willen" (de Volkskrant, 2013).
Om niet weer in de Senaat geblokkeerd te worden zijn er verschillende akkoorden gesloten met de fractievoorzitters van oppositiepartijen uit de Tweede Kamer. Zo is er in verschillende samenstellingen overeenstemming bereikt met GroenLinks, D66, ChristenUnie, SGP en CDA over maatregelen betreffende het onderwijs, de bijstand, participatiewet, zorg en de woningmarkt. Dit gaat niet altijd vlekkeloos, zoals blijkt uit het verzet van drie Eerste Kamerleden uit de PvdA-fractie tegen de zorgwet in december 2014.
In deze scriptie wordt onderzocht wat de hierboven beschreven politieke dynamiek betekent voor belangengroepen. Geeft de gedwongen uitgestoken hand van een
minderheidskabinet extra kansen om invloed uit te oefenen op het beleid? Leidt de druk bezette onderhandelingstafel eerder tot een soort van input-saturatie, waarbij de stem van belangengroepen wordt verdrongen? Of is het misschien business as usual, waarbij de beleidscyclus wellicht een extra lusje krijgt, maar dezelfde beproefde strategieën volstaan?
Volgens Dür en de Bièvre is het altijd relevant om onderzoek te doen naar belangengroepen, omdat het ons beter in staat stelt om beleidsuitkomsten te verklaren
heeft zich ontwikkeld tot een rijk academisch veld. Maar het effect dat een
minderheidskabinet heeft op de positie van belangengroepen is nog niet onderzocht. De electorale scheidslijnen in naoorlogse Westerse democratieën zijn steeds vager geworden. Traditionele catch-all partijen kunnen niet meer rekenen op een stabiele achterban en nieuwe partijen betreden voortdurend de parlementaire arena, wat een fragmentatie en destabilisatie van het electorale speelveld tot gevolg heeft (van der Eick en van Praag, 2006:127). Dit vergroot de kans op het ontstaan van minderheidskabinetten, aangezien het steeds lastiger wordt om een stabiele meerderheid in het parlement te vormen (Hazell en Paun, 2009:4). Een beter begrip van de implicaties die deze politieke situatie voor belangengroepen heeft is wetenschappelijk relevant. Daarnaast kunnen de bevindingen relevant zijn voor het maatschappelijk middenveld, waar veel belangengroepen uit ontstaan.
In deze scriptie zal de volgende vraag centraal staan:
“Op welke wijze heeft een minderheidsregering effect op de invloed van belangengroepen op het overheidsbeleid?”
Er zal een casestudy worden uitgevoerd, waarbij de dataverzameling zich concentreert op onderwijsdossiers ten tijde van Rutte-I en Rutte-II. Deze twee casussen vormen een
interessant contrast in de wijze waarop parlementair draagvlak tot stand komt. Het
belangrijkste streven is om inzicht te krijgen in de specifieke causale mechanismen die ten tijde van een minderheidsregering inwerken op de invloedsrelaties tussen parlement, regering, ambtenarij en belangengroepen. Elf semi-gestructureerde interviews zijn afgenomen met afgevaardigden uit deze vier domeinen.
De volgende paragraaf is een theoretisch kader, dat vooral in het teken staat van minderheidsregeringen, belangengroepen, invloed, en access. In paragraaf 3 zal de te
gebruiken methodiek verantwoord worden. Aansluitend volgt een weergave en analyse van de verzamelde data. Deze scriptie sluit af met een conclusie.
2| Theoretisch kader
In dit theoretische kader wordt vooraleerst de specificiteit van minderheidsregeringen onder de loep genomen worden. Aansluitend worden belangengroepen en hun relevante kenmerken gedefiniëerd. Een korte beschouwing van het concept invloed vloeit voort in een afsluitende subparagraaf over access. Tenslotte worden er op basis van de besproken theorie een aantal hypothesen opgesteld.
2.1| Minderheidsregeringen
Een minderheidsregering wordt in deze scriptie gedefinieerd als een zittend kabinet dat tijdens een substantieel tijdsvak van zijn regeringsperiode een zetelminderheid heeft in
minimaal één van de kamers waar een parlement uit bestaat. Demissionaire regeringen, rompkabinetten en interim-regeringen vallen buiten deze definitie, gezien het zeer tijdelijke karakter ervan en de bescheiden staatsrechterlijke positie die zij zichzelf veelal aanmeten.
Al in 1973 schreven Herman en Pope dat minderheidsregeringen een steeds vaker voorkomend fenomeen waren in naoorlogse Westerse democratieën (1973:193). Een recente meting laat zien dat 28 procent van de kabinetten in West-Europa een minderheid hadden in het parlement (Christiansen en Damgaard, 2008:49). Verreweg de meeste
minderheidsregeringen zijn ‘almost winning’, waarbij er sprake is van slechts een nipte minderheid van een paar zetels (Herman en Pope, 1973:200).
Minderheidsregeringen zijn wereldwijd, in landen als Canada, Nieuw-Zeeland, Denemarken, Finland en Zweden al tientallen jaren een populaire regeringsvorm (Green-Pedersen, 2001, Bale en Bergman, 2006, Hazell en Paun, 2009). Het merendeel van de
bestudeerde literatuur voor deze subparagraaf is echter afkomstig van Scandinavische auteurs. Deze keus is ingegeven door de vele overeenkomsten tussen het politieke landschap in de Scandinavische landen en Nederland. Zo bedienen al deze landen zich van proportionele representatie, hanteren zij een vergelijkbaar corporatistisch overlegsysteem (Golden, 1986:281), bedrijven een vorm van negatief parlementarisme, en, met uitzondering van Finland, zijn het constitutionele monarchieën.
Minderheidsregeringen kennen verschillende verschijningsvormen. Ze kunnen uiteraard bestaan uit een enkele regeringspartij, of uit meerdere partijen. Maar het
belangrijkste onderscheid is te vinden in de wijze waarop steun bij oppositiepartijen wordt gezocht: op ad hoc basis of via een vaste gedoogconstructie (Herman en Pope, 1973:192).
Verderop in deze paragraaf zal er nader ingegaan worden op het verschil tussen deze verschijningsvormen, na enkele algemene kenmerken van minderheidsregeringen gespecificeerd te hebben.
De verschillende bestudeerde auteurs lijken het over één ding eens te zijn: de
dynamiek die een minderheidsregering met zich meebrengt zorgt voor een sterkere positie van oppositiepartijen in het parlement tegenover de regering (Christiansen en Damgaard,
2008:49). Er is nog onvoldoende onderzoek gedaan naar de causale link hiertussen: het nog niet in alle gevallen duidelijk of een minderheidsregering deze positie versterkt, of dat een sterke positie van oppositiepartijen een minderheidsregering tot gevolg heeft (Christiansen en Damgaard, 2008:50).
Vooraleerst dwingt een minderheid in het parlement een regering indirect om te anticiperen op de wensen van oppositiepartijen (idem: 55). Daarnaast is een verenigde oppositie op een bepaald beleidsveld makkelijker in staat om concessies af te dwingen. Verder biedt een minderheidsregering meer kansen voor oppositiepartijen om
voorzitterschappen van commissies binnen te slepen. (Hazell en Paun, 2009: 33) Ten slotte vormt een motie van wantrouwen een continue reële bedreiging voor een minderheidskabinet, als er een vorm van negatief parlementarisme bedreven wordt. De oppositie, mits verenigd, kan dan een kabinet ten allen tijde ten val brengen, wat een minderheidsregering tot
voorzichtigheid moet dwingen. Succesvolle minderheidsregeringen lijken dan ook ofwel een verdeel-en-heers strategie toe te passen, ofwel een duurzame relatie met een select aantal partijen op te bouwen (Christiansen en Damgaard, 2008).
Er zijn vier institutionele factoren die de keus voor een minderheidsregering
aanlokkelijker maken. Ten eerste is dat een traditie van sterke partijdiscipline (idem:54) en ten tweede kan het helpen als de oppositie ideologisch verdeeld is: als er zich
oppositiepartijen zowel aan de linker- als de rechterflank van de regeringscoalitie bevinden (idem:51). Ten derde kan een lage policy influence differential een vruchtbare bodem bieden. Als de institutionele voorwaarden weinig mogelijkheden bieden om vanuit de
oppositiebanken beleid te beïnvloeden, maakt dit de keus voor een minderheidsregering minder afschrikwekkend. Ten slotte helpt het als er al een traditie van minderheidsregeringen bestaat in een politiek systeem en de kiezers, politici en media gewend zijn aan deze politieke situatie en zijn implicaties (Bale en Bergman, 2006:429-430).
Er is nog niet veel geschreven over de weerslag die een minderheidsregering heeft op het ambtelijk apparaat. Hazell en Paun hypothetiseren dat het werken met wisselende
meerderheden meer onzekerheid met zich meebrengt en daarmee een grotere noodzaak voor een gevoelig afgestelde politieke antenne van ambtenaren (2009: 33).
Zoals hierboven kort werd aangestipt, is het belangrijkste verschil tussen de
verschijningsvormen van minderheidsregeringen te vinden in de wijze waarop gezocht wordt naar parlementair draagvlak. Er zijn twee ideaaltypen te onderscheiden. De eerste en meest gangbare vorm wordt ook wel aangeduid als contract parliamentarism. Hierbij wordt steun gezocht bij een vast gezelschap aan oppositiepartijen. Deze steun wordt geformaliseerd in een geschreven document dat toegankelijk is voor een breder publiek. Soms is dit document zo uitgebreid en specifiek dat sommige onderzoekers liever spreken van minority governance, in plaats van minority government (Bale en Bergman, 2006: 422).
Deze regelingen die een minderheidsregering met oppositiepartijen treft kunnen variëren in het aantal beleidsvelden dat wordt bestreken, de tijdsduur waarbinnen de steun gegeven wordt of de ruimte die wordt geboden voor polemiek en profilering (Christiansen en Damgaard, 2008:55-66). De Scandinavische landen kennen een lange traditie van
minderheidsregeringen. Hier is contract parliamentarism een wijdverspreid fenomeen. Zo is het in de loop van de twintigste eeuw een Deense traditie geworden om de steun van de oppositie te formaliseren in een forlig, een document dat tot in detail beschrijft tot welke wetsvoorstellen de steun zich uitstrekt. Deelnemende politici worden geacht om de
parlementaire steun ook in de media te belijden. De gemaakte afspraken zijn vaak politiek bindend tot zelfs na de levensduur van een kabinet. De inhoud van dit document kan slechts gewijzigd worden met unanieme instemming van alle deelnemende partijen (idem:58-59).
In Zweden lijkt de politieke integratie tussen coalitie- en steunende partijen het verst te gaan. Zo mogen steunende partijen politieke adviseurs op ministeries plaatsen en is er een speciale overheidsdienst in het leven geroepen die de inhoud van beleidsvoorstellen coördineert met een select aantal oppositiepartijen (Bale en Bergman, 2006:433). Denemarken kent ook een vast platform waarbinnen overleg tussen de partijleiders van
regerings- en steunende partijen plaatsvindt: de SAMS (Christiansen en Damgaard: 2008:57). Aan de andere kant van het spectrum bevindt zich een samenwerking op ad hoc basis. In Noorwegen is deze verschijningsvorm al decennia lang waar te nemen (idem:61-62). De keus van een minderheidsregering tussen contract parliamentarism of samenwerking op ad hoc basis is een trade-off. Contract parliamentarism biedt meer stabiliteit en veiligheid, terwijl een samenwerking op ad hoc basis een regering in staat stelt om steeds de beleidstechnisch ‘goedkoopste’ partner uit te zoeken. Maar het feit dat er in Noorwegen verhoudingsgewijs meer wetten door het parlement worden weggestemd illustreert de
kwetsbare schaduwzijde van deze strategie (idem:61-63). Het lijkt aannemelijk dat een minderheidsregering die samenwerking op ad hoc basis nastreeft een grote belangstelling zal hebben voor informatie over parlementair draagvlak, maar ook maatschappelijk draagvlak, daar dit een positieve werking kan hebben op politiek draagvlak (Bovens et al, 2007:370).
In het vervolg zal het verwerven van een parlementaire meerderheid via contract
parliamentarism aangeduid worden als een gedoogconstructie. Als dit op een ad hoc wijze
wordt gedaan zal gesproken worden van een ad-hoc-constructie.
2.2| Belangengroepen
In navolging van Beyers et al, zullen belangengroepen gedefinieerd worden als organisaties die een politiek belang nastreven, maar waarvan de leden niet verkiesbaar zijn (2009: 1106). Belangengroepen kunnen een positieve bijdrage leveren aan democratische
beslissingsprocedures, door voorstellen te steunen die breed gedragen worden door de bevolking of voorstellen te bevechten die nadelig zijn voor kwetsbare groepen in de
samenleving. Tegelijkertijd kan een felle strijd tussen belangengroepen over de verdeling van economische goederen een belemmering vormen voor economische groei. Daarnaast kan een hegemoniale positie van een bepaalde belangengroep de legitimiteit van democratische procedures ondermijnen (Dür en de Bièvre, 2007:1). Een enigszins evenwichtige machtsverhouding tussen belangengroepen en een politiek systeem kan de input- en
outputlegitimiteit van beleidsmakers verbeteren (Laforest en Philips, 2013:10). Onder de term ‘beleidsmakers’ vallen ministers, parlementariërs en ambtenaren die beslissende invloed hebben op de inhoud van wetsvoorstellen. In dit licht bezien is het relevant om te bekijken welk effect een minderheidsregering op deze machtsverhouding heeft.
Een belangengroep is een collectieve actor, maar in deze scriptie zal worden
aangenomen dat zij in staat zijn om eensgezind op te treden en strategisch te handelen (van der Eijk, 2001:50). Belangengroepen worden vaak als venue shoppers geportretteerd. Er ligt een strategische afweging aan de basis van de keus om een bepaald institutioneel platform te lobbyen, waarin nutsmaximalisatie van schaarse middelen wordt nagestreefd (Binderkrantz et al, 2014:201).
Er zijn grote verschillen tussen belangengroepen waar te nemen. Een drietal kenmerken van belangengroepen kunnen van invloed zijn op hun mogelijkheden en strategisch handelen. Ten eerste zijn dit de beschikbare middelen waarover een belangengroep beschikt. Lobbyen kost tijd, geld en mankracht. Een grotere beschikbaarheid van deze middelen zou moeten leidden tot een grotere slagvaardigheid (idem:204). Ten tweede is de mate waarin een
belangengroep een geprivilegieerde positie bezit van belang. Een geprivilegieerde positie wordt ook wel gedefinieerd als een bestaande, nauwe en geïnstitutionaliseerde relatie met politieke beslissers (idem). Een geprivilegieerde positie leidt tot een ruimere toegang tot de informatiestroom en daarmee vaak tot een informatievoorsprong. Daarnaast hoeven
geprivilegieerde groepen minder middelen vrij te maken om toegang te verkrijgen tot
politieke beslissers dan hun collega’s in de periferie. Ten derde is het van belang of een groep een specifiek of diffuus belang vertegenwoordigt. Een specifiek belang wordt in deze scriptie gezien als het vertegenwoordigen van een ideologisch homogene achterban. Er wordt vaak aangenomen dat een belangengroep die een diffuus belang vertegenwoordigt meer moeite heeft om de achterban te mobiliseren. Deze achterban is meer versnipperd en het is moeilijker om ze selective incentives aan te bieden (Beyers, 2002:589-590). Er is nog geen sluitend bewijs voor deze stelling gevonden in de belangengroepliteratuur (Klüver, 2011:484). Toch lijkt hij zeer aannemelijk. Deze drie kenmerken zullen een leidraad vormen bij de sampling van respondenten, waar in de volgende paragraaf nader op ingegaan zal worden.
Uiteraard zijn er veel meer kenmerken te noemen die van invloed zijn op de
mogelijkheden en het strategisch handelen van belangengroepen, zoals de intensiteit van een standpunt ten opzichte van een specifieke beleidsissue, of eerdere successen of tegenslagen in de beleidscirkel (Binderkrantz et al, 2014:206). Maar er is bewust gekozen om deze niet mee te laten wegen in de sampling. Ten eerste zou het vaststellen van de hier genoemde
kenmerken vóór de sampling een ontzagwekkende hoeveelheid deskresearch vereisen. Ten tweede wordt verwacht dat de beschikbare middelen, de mate waarin een belangengroep een geprivilegieerde positie bezit en de specificiteit van het vertegenwoordigde belang een grotere verklarende werking hebben, ook gezien hun grote prominentie in de belangengroepliteratuur.
2.3| Invloed
In deze sub paragraaf wordt een korte weergave gegeven van de theorievorming rondom het concept invloed, waarna het concept gedefinieerd en uitgediept zal worden.
Meer dan een halve eeuw geleden schreef March: 'influence is to the study of
decision-making what force is to the study of motion – a generic
explanation for the basic observable phenomena' (1955:432). Maar een andere
natuurwetenschappelijke parallel die zijn collega Lowery trekt brengt een pijnlijke paradox aan het licht: invloed is als het Higgs Boson, zeer ongrijpbaar en vluchtig, maar tegelijkertijd ontzettend fundamenteel in het begrijpen van de rol van belangengroepen (2013: 1). Invloed
is niet te vangen in een gestandaardiseerde meeteenheid, maar is tegelijkertijd een fundamentele variabele in de analyse van beslissingsprocessen (March, 1955:432).
Zoals elk omstreden concept wordt invloed op uiteenlopende wijzen gedefinieerd. March benaderde invloed op een vrij abstracte wijze, en probeerde het concept zo veel mogelijk uit te kleden. Invloed schetste hij als een relationeel concept, als dat ‘wat gedrag opwekt bij een individu ten tijde van T1, anders dan verwacht kon worden op grond van de kennis van het organisme rond T0’ (idem:438). Nagel definieerde invloed als ‘een causale relatie tussen de voorkeuren van een actor betreffende een uitkomst en de uitkomst zelf’ (Nagel, in Dür, 2008b:47). Zo heeft invloed, net zoals een causale relatie, een asymmetrische werking, waar A aan de oorsprong ligt van B en niet andersom (Dür, 2008B:46, March, 1955:438).
In deze scriptie wordt echter een functionelere definitie van invloed gehanteerd, een die meer is toegespitst op politieke processen dan op de invloedsrelaties tussen individuele actoren. In navolging van Dür en de Bièvre zal invloed gedefinieerd worden als ‘controle over politieke uitkomsten’ (2007:3).Deze definitie is beter hanteerbaar en sluit nauwer aan op de onderzoeksvraag van deze scriptie. Invloed kan worden uitgeoefend via vier kanalen: het rechtstreeks lobbyen van beleidsmakers, een openlijke lobby via bijvoorbeeld demonstraties en opinieartikelen, of het beïnvloeden van de selectie van beslissers door bijvoorbeeld steun te verlenen aan verkiezingscampagnes. Ten slotte kan ook structurele invloed onderscheiden worden, waar beleidsmakers rekening houden met bepaalde actoren zonder dat deze actief hoeven te lobbyen. Structurele invloed wordt bijvoorbeeld vaak toegeschreven aan
kapitaalkrachtige bedrijven, die hun bereidheid om in een bepaalde regio te investeren laten afhangen van de mogelijkheden of beperkingen die worden gevormd door de bestaande of toekomstige regelgeving (Dür, 2008b:47).
Er is al vastgesteld dat de specificiteit van een minderheidsregering vooral te vinden is in de wijze waarop parlementaire steun tot stand komt. Dit verwerven van parlementair draagvlak is een proces dat zich veelal binnenskamers lijkt af te spelen (Trouw, 2013). Daarom ligt de focus in deze scriptie met name op het eerste hierboven beschreven invloedskanaal: het rechtstreeks belobbyen van beleidsmakers.
2.4| Access
Zoal in de vorige sub paragraaf is aangegeven, ligt het in de lijn der verwachtingen dat de meest interessante bevindingen liggen in de dynamiek die zich binnenskamers afspeelt, en niet op het Malieveld. Deze sub paragraaf staat daarom in het teken van access, een concept dat vaak beschouwd wordt als nauw verweven met het direct beïnvloeden van beleidsmakers.
Access wordt door Beyers gedefinieerd als 'the exchange of policy-relevant
information with public officials through formal or informal networks' (Beyers 2004: 213).
Deze informatie-uitwisseling vindt direct, of ongemedieerd plaats tussen
belangengroepen en beleidsmakers. Dit gebeurt veelal in besloten settings, zoals commissies en adviesorganen. Het initiatief voor deze uitwisseling van informatie kan zowel bij
belangengroep als beleidsmaker liggen (Eising, 2007: 386). Access wordt vaak gecontrasteerd met voice strategieën: activiteiten die plaatsvinden in de publieke ruimte, een arena waar de communicatie tussen belangengroepen en beleidsmaker zichtbaar is voor een breder publiek (idem). Het belangrijkste onderscheid tussen voice en access is dus te vinden in de wijze waarop de communicatie met beleidsmakers plaatsvindt: direct of indirect. Een studie naar de mate waarin belangengroepen voice en access op Europees niveau gebruiken, laat zien dat er bijna altijd een mix van deze strategieën gebruikt wordt (Beyers, 2004: 234). Maar zoals in de vorige subparagraaf al is beargumenteerd zal de focus in deze scriptie op access liggen.
Access is niet zonder meer gelijk te stellen met invloed. Toegang hebben tot een
beleidsarena betekent niet dat er ook daadwerkelijk naar je wordt geluisterd (Bouwen,
2004:337-338)(Eising, 2007: 387). Wel wordt vaak aangenomen dat access een noodzakelijke voorwaarde is voor het direct uitoefenen van invloed en een tussenliggend doel (Bouwen, 2001:366). In deze scriptie wordt access ook op deze wijze beschouwd.
Om te begrijpen waarom belangengroepen kiezen voor een access-strategie wordt er meestal geredeneerd vanuit twee verschillende theoretische raamwerken. De resource-based
approach neemt de beschikbare middelen van belangengroepen als startpunt van een analyse.
Een klassieke definitie beziet deze middelen als: 'alles dat gebruikt kan worden om de specifieke keuzes of strategieën van een ander individu te beïnvloeden (Dahl in Dür en de Bièvre, 2007:5) Voorbeelden hiervan zijn campagnesponsoring, informatie over de belangen en opvattingen van de achterban, technische expertise over beleidsvraagstukken en informatie over de opinie van andere beleidsmakers.
Een resource-based approach hypothetiseert dat belangengroepen nutsmaximalisatie nastreven in het gebruik van deze middelen. Prijzige en inefficiënte strategieën worden
vermeden. Organisaties die bijvoorbeeld al een poot aan de grond hebben in de beleidsarena, zullen hierop voortbouwen en zich niet intensief bezighouden met voice en grassroots mobilisatie (Beyers, 2004: 212).
Bouwen breidt dit model uit door er inzichten uit de exchange theory aan toe te voegen (2004: 339-341). Volgens deze theorie zijn organisaties niet compleet autarkisch. Om
optimaal te functioneren hebben zij goederen nodig van andere organisaties. De interactie tussen organisaties wordt in deze benadering dan ook geconceptualiseerd als een reeks van uitwisselingen van goederen. In een context van belangengroepen en publieke actoren noemt Bouwen deze goederen access goods, welke in twee categorieën onder te brengen zijn: technische informatie die beleidsmakers helpt om het beleidsveld dat ter discussie staat beter te begrijpen, en kennis over de geaggregeerde behoeften en belangen van actoren in het beleidsveld: informatie over draagvlak. Bij publieke actoren bestaat een vraag voor deze goederen. Belangengroepen leveren vervolgens het aanbod. Publieke actoren beschouwen de aangeboden goederen in meerdere of mindere mate als kritiek, of noodzakelijk om te
functioneren. Access wordt gegeven aan die actor die het meest kritieke goed aan weet te bieden. Access is zelf een schaars goed (Lowery, 2013:6).
De specifieke vraag naar een access good verschilt echter per institutie. Binnen de
exchange theory wordt de vraag naar een kritiek goed vaak gekoppeld aan de meest
‘problematische afhankelijkheid’ (Jacobs, 1974:47). De goederen of diensten waar een organisatie binnen zijn omgeving het meest afhankelijk van is voor een soepel functioneren, zal een duidelijk waarneembare stempel drukken op het strategisch opereren van deze
organisatie. Over het algemeen wordt verondersteld dat parlementariërs het meest afhankelijk zijn van informatie over het DEI, omdat dit hen beter in staat stelt om stemmen te winnen voor een eventuele herverkiezing (Bawn en Thies, 2003:8)(Bouwen, 2004:347). Ministers en ambtenaren zijn veelal meer afhankelijk van EK, die zij nodig hebben om de kwaliteit van een wetsvoorstel te waarborgen (Bouwen, 2004:346). Maar de afhankelijkheid van verschillende goederen bij deze actoren varieert ook naarmate de beleidscyclus vordert.
Beyers stelt dat deze resource-based approach incompleet is, omdat het actoren portretteert als 'prisoners of their own capabilities' (idem:213). Hij geeft dan ook de voorkeur aan een institutional-based approach. De institutionele omgeving waarin belangengroepen opereren staat centraal in deze benadering. Deze omgeving biedt beperkingen en
mogelijkheden, die een belangrijke determinant zijn voor het gedrag van belangengroepen. Zo kan een beleidsproces zich uitstrekken over verschillende platforms, of venues. Elk
institutioneel platform heeft zijn eigen rol, wat variatie veroorzaakt in de mate en manier waarop belangengroepen deze platformen benaderen (idem:212).
Specifieker zijn instituties in staat om access te reguleren en beïnvloedden ze de behoeften van beleidsmakers (Dür en de Bièvre, 2007:4-5). Beleidsmakers, als onderdeel van deze instituties, zullen de access van belangengroepen willen reguleren en balanceren, daar zij niet afhankelijk willen zijn van één belangengroep. Belangengroepen hebben een strategische agenda en de informatie die zij delen met instituties zal gericht zijn op het realiseren van deze agenda. Het is dus in het voordeel van beleidsmakers om belangengroepen tegen elkaar uit te spelen (Beyers, 2004: 218-220).
Volgens Eising worden patronen van access bepaald door de afhankelijkheid van goederen, institutionele kansen en de capaciteiten van belangengroepen (2007:385). De institutionele benadering en resource-based approach sluiten elkaar dus niet uit. Ze zijn eerder complementair. Aannames over het gedrag en de motivaties van belangengroepen en de mate waarin zij access verkrijgen tot de personen en organen die zij lobbyen zullen dan ook voortvloeien uit beide theoretische benaderingen, waarbij de institutionele benadering leidend is. Het aantreden van een minderheidsregering wordt beschouwd als een wijziging in de institutionele context. De institutionele context vormt het startpunt van mijn analyse. De
resource-based approach wordt vervolgens gebruikt om uitspraken te doen over de mate
waarop deze wijziging zijn weerslag heeft op het vraag- en aanbodspel van access goods. Samenvattend wordt in deze scriptie onderzocht op welke wijze de institutionele context van een minderheidsregering van effect is op de invloed en access van
belangengroepen. Hierbij wordt invloed gedefinieerd als ‘controle over politieke uitkomsten' en wordt voornamelijk de rechtstreekse, directe lobby op beleidsmakers onderzocht. Het verkrijgen van access is hierbij noodzakelijk, maar biedt geen garantie voor het uitoefenen van invloed. Het verlenen of verkrijgen van access wordt gezien als een vraag- en aanbodspel van informatie over draagvlak en technische informatie.
2.5 Hypothesen
De link tussen een minderheidsregering en de access en invloed van belangengroepen is, zoals eerder gezegd, nog niet onderzocht. Uit het theoretisch kader vloeien twee algemene hypothesen over minderheidsregeringen voort, en twee hypotheses die de specificiteit van het
soort minderheidsregering in acht nemen:
H1: Een minderheidsregering dwingt een kabinet tot meer consultatie met het parlement, en een open en meer samenwerkingsgerichte opstelling. Dit biedt meer mogelijkheden tot access en het uitoefenen van invloed voor belangengroepen, zowel bij de regering als
ondersteunende oppositiepartijen.
H2: Een minderheidsregering dwingt een kabinet om vooraleerst aan tafel te gaan met
oppositiepartijen. Er ontstaat daarmee een soort ‘inputverzadiging’, waarbij er minder ruimte is voor belangengroepen om invloed uit te oefenen op het beleidsproces, want access is een schaars goed.
H3: Een minderheidsregering op basis van een gedoogconstructie is in de praktijk niet zo verschillend van een meerderheidsregering. Er is sprake van multi-party governance, maar voor belangengroepen heeft dit geen grote implicaties. De mogelijkheden tot access en het uitoefenen van invloed zijn onverminderd.
H4: Een minderheidsregering op basis van een ad-hoc-constructie vaart een riskante koers, waardoor het veel informatie nodig heeft over parlementair en maatschappelijk draagvlak. Dit leidt tot meer mogelijkheden tot access en het uitoefenen van invloed voor belangengroepen die deze informatie aan kunnen bieden.
3| Methoden
In deze paragraaf wordt de gebruikte methodiek uiteengezet en verantwoord. Eerst zal de keus voor een casestudy beargumenteerd worden. Vervolgens zal ingegaan worden op de
caseselectie. Een weergave van de sampling vloeit voort in een weergave van de gebruikte onderzoeksmethoden. De paragraaf sluit af met een tweetal korte casebeschrijvingen en een puntsgewijze weergave van de geïnterviewde respondenten.
3.1| Casestudy
Zoals al enkele malen is aangegeven is het doel van deze scriptie om te onderzoeken op welke manier een minderheidsregering effect heeft op de access en invloed van belangengroepen. De institutionele context ‘minderheidsregering’ wordt bezien als een onafhankelijke
variabele. ‘Invloed van belangengroepen’ wordt vervolgens bezien als een afhankelijke variabele. Deze causale relatie zal onderzocht worden door middel van x-centered onderzoek, waar de effecten van een oorzaak worden bestudeerd (Gerring, 2007: 71). Dit onderzoek is een casestudy. De keuze voor deze benadering zal in de volgende alinea’s gemotiveerd worden.
Er is nog niet eerder onderzoek gedaan naar het effect van minderheidsregeringen op de invloed van belangengroepen. Als een subject voor de eerste keer wordt bestudeerd, of wordt beschouwd vanuit een fundamenteel andere invalshoek, ligt een casestudy voor de hand (idem:40). Door het gefocuste en diepgravende karakter is een casestudy bij uitstek geschikt voor exploratief onderzoek en het generen van hypotheses, in tegenstelling tot cross-case onderzoek, waar de grotere hoeveelheid observaties, met vaak noodgedwongen een wat meer oppervlakkig karakter, meer geschikt is voor het testen van hypothesen.
Deze methodologische keuze heeft zijn weerslag op de validiteit. Mijn scriptie zal een hoge interne validiteit kennen: de uitspraken die gedaan worden over de relatie tussen de onderzochte variabelen zijn waarschijnlijk waardevol binnen de cases die onderzocht worden (Bryman, 2008:33), maar kunnen niet één-op-één vertaald worden naar een andere beleids- of nationale context. Daarom zal er bij de weergave van de data in de volgende paragraaf
gebruik gemaakt worden van thick description, waarbij een zo gedetailleerd mogelijke beschrijving van de context de lezer beter in staat kan stellen om een voorspelling te doen over de mate waarin de waarnemingen relevant zijn in andere contexten (idem:378).
Een casestudy is geschikt voor het ontdekken en uitlichten van causale mechanismen. Een causaal mechanisme wordt ook wel gedefinieerd als een ‘pad van x naar y’ (idem:43),
een overtuigende verklaring voor de reden waarom twee empirische fenomenen correleren, om de onderzoeker zo een glimp op te laten vangen in de ‘zwarte doos van causaliteit’ (Gerring, 2007:44-45).
Een casestudy komt over het algemeen het best tot zijn recht als sterke,
deterministische relaties onderzocht worden waar x een voorwaarde is voor y (idem:54). Maar ten eerste ligt het voor de hand dat een minderheidsregering geen noodzakelijke voorwaarde is voor een grotere invloed van belangengroepen. Ten tweede zou het ook kunnen zijn dat de sterkte van dit causale verband, een combinatie van grootte en consistentie, niet bijzonder groot is. Zwakke causale verbanden zijn over het algemeen extra moeilijk om te identificeren in een casestudy (idem:55). Daarnaast heeft de variabele ‘invloed van belangengroepen’ een stochastisch component, wat het nog moeilijker maakt om zelfverzekerde conclusies te trekken over de precieze wijze en sterkte waarop causale mechanismen inwerken op het onderzochte causale verband.
Deze drie zwakke plekken in het onderzoeksdesign zullen zo veel mogelijk ondervangen worden door een weldoordachte selectie van de cases en within-case units.
3.2| Caseselectie
Er zullen twee cases geanalyseerd worden: de onderwijsbeleidsvelden ten tijde van de
kabinetten Rutte-1 en Rutte-2. Een beleidsveld wordt gedefinieerd als het krachtenveld waarin parlementariërs, bewindspersonen, ambtenaren en belangengroepen invloed proberen uit te oefenen op het beleid dat wordt ontwikkeld aangaande een afgebakend thema. Er zal eerst worden beargumenteerd waarom dit similar cases zijn en welke implicaties dit heeft voor de data-analyse. Daarna zal de keus voor specifiek het onderwijsbeleidsveld gemotiveerd worden.
Zoals in het theoretisch kader beschreven staat wordt er in de Scandinavische literatuur over de wijze waarop minderheidsregeringen parlementair draagvlak zoeken over het algemeen onderscheid gemaakt tussen twee ideaaltypes: het verwerven van parlementaire steun middels een gedoog- en ad-hoc-constructie. Het valt te beargumenteren dat het kabinet Rutte-1 een grote gelijkenis toont met een gedoogconstructie op het gebied van
onderwijsbeleid. Er werd voornamelijk geleund op de vaste partner PVV. De afspraken met deze gedoogpartner waren ook geformaliseerd in een gedetailleerd gedoogakkoord (VVD-PVV-CDA, 2010), dat toegankelijk was voor een breder publiek. Op twee manieren wijkt deze casus af van het ideaaltype. Ten eerste moest er op verschillende terreinen zoals
bijvoorbeeld immigratie- en asielwetgeving en de Europese financiële politiek samenwerking gezocht worden met andere Kamerfracties. Maar als alleen het onderwijsbeleidsveld in ogenschouw wordt genomen, dan bleek de steun van de PVV zeer stabiel te zijn. Ten tweede werd er ook gebruik gemaakt van de steun van de SGP, waarmee de afspraken niet
geformaliseerd waren (de Jong, 2012:14-16). Maar over het algemeen, zeker in vergelijking met het daaropvolgende kabinet, benadert Rutte-1 vrij dicht het model van een
gedoogconstructie.
Het kabinet Rutte-2 is veel meer te beschouwen als een voorbeeld een
minderheidsregering op basis van een ad-hoc-constructie. Er wordt vaak geleund op de ChristenUnie, SGP en D66, de zogeheten Constructieve Drie (C3), maar deze steun is niet beklonken in een allesomvattend akkoord. Daarnaast wordt er niet exclusief met de C3 samengewerkt: op verschillende beleidsterreinen, en zeker op het terrein van onderwijsbeleid werd steun gezocht bij wisselende meerderheden.
Dus, in grove lijnen kan beargumenteerd worden dat twee most-similar cases worden onderzocht, met uitzondering van vier variabelen. Ten eerste is er dus een verschil waar te nemen in de wijze waarop steun wordt gezocht: via een gedoog- of ad hoc-constructie. Dit wordt behandeld als een dichotome variabele die een deel van de variatie op de afhankelijke variabele kan verklaren. Ten tweede variëren de twee cases op de samenstelling van de regeringscoalitie en de steunende partijen. Daarnaast is er ook een wisseling geweest van bewindspersonen en hun partijkleur op het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). Voor deze variabelen zal gecontroleerd moeten worden, door deze constant in het achterhoofd te houden tijdens het maken van de analyses. De overeenkomsten tussen beide cases, zoals de aaneengesloten tijdsperiode en nationale context zijn evident. Daarnaast is een significant deel van de geïnterviewde respondenten tijdens beide kabinetten bij het
onderwijsbeleidsveld betrokken geweest. In enkele gevallen ook nog ruim daarvoor. Het feit dat de cases over het geheel genomen most similar zijn is een belangrijk voordeel, omdat dit de ruimte biedt om de wijze waarop steun gezocht wordt als variabele te isoleren en
uitspraken gedaan kunnen worden over de invloed van deze variabele.
De keuze voor deze cases komt voort uit twee overwegingen. Ten eerste
vergemakkelijkt de Nederlandse context dataverzameling, door de afwezigheid van een taalbarrière en de mogelijkheid om gebruik te maken van een bestaand netwerk bij het benaderen van respondenten. Ten tweede brengt de keuze voor specifiek het
onderwijsbeleidsveld ook een belangrijk voordeel met zich mee. Het is geen zwaar gepolariseerd beleidsveld. Grosso modo lijkt er een brede consensus te bestaan over het
beoogde doel van onderwijsbeleid: het realiseren van toegankelijk en kwalitatief hoogstaand onderwijs. De ‘strijd om beleid’ wordt dus voornamelijk gevoerd om de wijze waarop dit doel wordt bereikt. Deze brede consensus zorgde ervoor dat de respondenten uit de
belangenbehartiging heel open waren over hun lobbystrategieën en vermeende invloed. Het onderwijsbeleidsveld is geen schimmige wereld, wellicht in tegenstelling tot bijvoorbeeld het defensiebeleidsveld.
3.3| Sampling
Er is gebruik gemaakt van theoretische sampling (Bryman, 2008:415). De keuze van de te benaderen within-case units, (hierna: respondenten), is ingegeven vanuit de verwachting dat juist deze respondenten relevante informatie konden opleveren (Flyvbjerg, 2006:230). Een eerste serie interviews leidde tot een verfijnder begrip van het onderzoeksveld en tot de identificatie en benadering van additionele respondenten in sleutelposities (Small, 2009:26).
Om een zo compleet mogelijk beeld van de dynamiek in het onderwijsbeleidsveld te krijgen zijn respondenten benaderd uit vier categorieën: (ex)bewindspersonen,
parlementariërs, rijksambtenaren en belangenbehartigers. Uit elke categorie is minimaal één respondent geïnterviewd. Aan parlementaire zijde is er variatie gezocht op zowel de Tweede als de Eerste Kamer. Daarnaast zijn er slechts Kamerleden benaderd die niet in een
regeringsfractie zaten, maar wel op enig moment parlementaire steun hebben verleend aan een wetsvoorstel op onderwijsgebied. Onder de respondenten uit het lobbywezen is er variatie gezocht op het aantal beschikbare fte’s van hun organisaties, onderwijssectoren die vertegenwoordigd werden, mate van geprivilegieerde positie, ideologische affiniteit en de mate waarin een specifiek of diffuus belang vertegenwoordigd werd. Over het algemeen zijn de voorzitters van de betreffende organisatie benaderd, tenzij de Haagse lobby voornamelijk gedaan werd door een lagere medewerker. De response rate bedroeg 55%.
Er zijn elf semi-gestructureerde interviews afgenomen met twaalf respondenten. De gemiddelde lengte van de interviews bedroeg 38 minuten. Bij de geïnterviewde
belangenbehartigers en parlementariërs leek er in de laatste paar interviews theoretische saturatie op te treden, waar de verzamelde data geen fundamenteel nieuwe inzichten opleverde. Bij de andere categorieën, mede door het beperkte aantal respondenten, was het helaas niet mogelijk om volledige theoretische saturatie te bereiken. De sampling brengt een aantal blinde vlekken met zich mee, die van invloed kunnen zijn op de volledigheid van de te trekken conclusies. Ten eerste is het niet gelukt om een bewindspersoon uit Rutte-II te
spreken. Ten tweede zijn de geïnterviewde parlementariërs allen lid van D66 of GroenLinks, waardoor alleen de verwikkelingen binnen het progressieve deel van het politieke spectrum zijn onderzocht. Ten derde is er slechts met één belangengroep dat een specifiek belang behartigd gesproken.
3.4| Onderzoeksmethoden
Er zijn verschillende methoden om invloed in kaart te brengen. In deze scriptie zijn elementen uit twee verschillende methoden gebruikt. Process tracing is een
onderzoeksmethode waarmee een beleidsproces minutieus wordt gereconstrueerd, veelal via semigestructureerde interviews. Dit leidt tot een nauwgezette weergave van de voorkeuren van verschillende actoren, beïnvloedingspogingen, toegang tot beslissers, hun
ontvankelijkheid en respons op de beïnvloedingspogingen en de uiteindelijke mate waarin voorkeuren terug te vinden zijn in de uitkomsten (Dür, 2008b:49). Deze methode heeft als voordeel dat het een goed geïnformeerde weging kan maken van de meest plausibele verklaringen van een specifieke uitkomst. Daarnaast kan via een interview informatie ontgonnen worden die wellicht via documentanalyse of een survey verborgen zou blijven.
Maar in de nauwgezetheid en precisie van deze methode liggen ook zijn zwaktes besloten. Zo is het, zoals de meeste kleine-N studies, lastig om bevindingen te generaliseren. Ten tweede valt of staat deze methode ook met de medewerking van alle relevante actoren. Een respondent in een sleutelrol die weigert om mee te werken kan een enorme blinde vlek in de weergave van het beleidsproces teweegbrengen.
De perceived influence methode wordt over het algemeen uitgevoerd door middel van enquêtes. Aan respondenten wordt gevraagd om een inschatting te doen van hun eigen
invloed of die van andere groepen. Er kan gefocust worden op een specifiek thema of dossier, of er wordt gevraagd naar een schatting van de geaggregeerde invloed. Het grootste voordeel van deze methode is de relatieve eenvoudigheid (idem:53). Daarnaast meet deze methode alle vier de kanalen waarmee invloed uitgeoefend kan worden, zoals weergegeven in het
theoretisch kader.
Het voornaamste nadeel van deze methode ligt in de bias die op kan treden als men een actor vraagt om een inschatting te geven van zijn eigen invloed, of die van anderen. Ten eerste kan een inschatting van de eigen invloed door een respondent vanuit strategische overwegingen moedwillig lager of hoger ingeschaald worden. Zo wil een actor wellicht geen slapende honden wakker maken door zich minder invloedrijk voor te doen dan hij zichzelf
percipieert, om zodoende een tegenlobby te voorkomen. Een actor kan ook zijn invloed overdrijven, om zo zijn eigen relevantie ten opzichte van zijn achterban te vergroten. Het is echter maar de vraag of dit laatste voor een masterscriptie ook opgaat. Alle respondenten zijn van tevoren op het hart gedrukt dat de kans op publicatie nihil is.
Ten tweede kan een actor’s perceptie van de grootte van zijn eigen invloed of die van anderen onbewust bepaald worden door prominente casussen, waardoor bias kan optreden. Maar het is geen onoverkomelijk probleem dat deze methode vooral de perceptie van invloed meet, in plaats van een zo valide mogelijke weergave van de daadwerkelijke invloed. Bij het in kaart brengen van de kansen en blokkades die een minderheidsregering opwerpen zijn de percepties die actoren daarvan hebben relevant. In het onoverzichtelijke lobbyspel zal een actor bij het uitstippelen van een strategie zich hoogstwaarschijnlijk veelal moeten verlaten op zijn percepties en inschattingen.
In deze scriptie zullen elementen van beide methoden gebruikt worden. Process
tracing is in zijn puurste vorm niet geschikt, want als er slechts één enkel beleidsproces
uitgepluisd zou worden zou dat heel goed causale mechanismen onbelicht kunnen laten die toevalligerwijs in dat beleidsproces niet relevant zijn. Ook de perceived influence methode is in zijn puurste vorm ongeschikt voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag. Ik ben niet primair geïnteresseerd in een nauwkeurige meting van invloed, maar in die causale
mechanismen die zijn weerslag hebben op de grootte van de invloed van belangengroepen en de wijze waarop deze invloed wordt aangewend.
Er zal dus, door middel van semi-gestructureerde diepgravende interviews data verzameld worden in de methodologische geest van process tracing, zonder de ambitie om één enkel beleidsproces van alle mogelijke kanten te belichten. Dit betekent dat de
respondenten uitvoerig bevraagd worden over de noodzakelijke voorwaarden voor het verlenen of verkrijgen van access, de waargenomen effectiviteit van beïnvloedingspogingen en het effect dat de institutionele context van een minderheidsregering heeft op deze
processen en keuzes. Daarnaast zal de perceived influence methode ietwat losjes gehanteerd worden: in de interviews wordt een grote belangstelling aan de dag gelegd voor de eventueel (fluctuerende) invloed van actoren, zonder een poging te doen om deze grootheid te vangen in bijvoorbeeld een 7-puntsschaal.
3.5| Casusbeschrijvingen
In deze sub paragraaf wordt door middel van twee korte casusbeschrijvingen de politieke constellaties, sleutelmomenten en de belangrijkste onderwijsdossiers en wetsvoorstellen uiteengezet, om zodoende de lezer enige context te bieden.
Kabinet Rutte-I bestond uit een coalitie tussen de PvdA en de VVD. De PVV leverde gedoogsteun. Zij leverde geen ministers, maar zou parlementaire steun bieden aan de
maatregelen die waren opgenomen in het gedoogakkoord. Voor de voornemens die waren opgesteld in het regeerakkoord, was de coalitie vrij om steun bij andere partijen te zoeken. In de praktijk bleek echter dat de PVV stabiele steun leverde aan de maatregelen op
verschillende beleidsterreinen, waaronder onderwijs. De drie partijen hadden een nipte meerderheid in de Tweede Kamer van één zetel. Binnen het CDA bestond veel weerstand tegen de samenwerking met de PVV (Bukman, 2011:196). Om het gevaar van mogelijke dissidenten te beperken werd de SGP al tijdens de formatieperiode gevraagd om 'buffersteun' te leveren. Van der Staaij stemde hierin toe, naar verluidt in ruil voor enkele concessies op ethische terreinen (de Jong, 2012:15). Deze afspraak werd niet bekrachtigd in een formeel akkoord.
Marja van Bijsterveld (CDA) was in dit kabinet de Minister van OCW. Halbe Zijlstra (VVD) was haar staatssecretaris. Belangrijke onderwijsdossiers in deze kabinetsperiode waren de bezuinigingen op het passend onderwijs en de invoering van de
langstudeerdersboete.
In mei 2011 verloren de drie partijen hun meerderheid in de Eerste Kamer, een verlies dat zij nog ternauwernood konden opvangen met de SGP-zetel. In maart 2012 starten de VVD, CDA en PVV onderhandelingen over de begroting van 2013 in het Catshuis. Een maand later bleken deze onderhandelingen mislukt, waardoor het kabinet viel. Er was evenwel een grote noodzaak om de begroting voor april rond te hebben, omdat er anders sancties vanuit het Europees Stabiliteits- en Groeipact zouden volgen. In een paar bewogen dagen werd het 'Wandelgangen-akkoord' gesloten. Met de steun van de Tweede Kamerfracties van GroenLinks, D66 en ChristenUnie werd in allerijl een begroting in elkaar getimmerd. In deze begroting sneuvelden de bezuinigingen op het passend onderwijs en werd een beslissing over de invoering van een sociaal leenstelsel over de verkiezingen heen getild. In oktober werd ook de langstudeerdersboete met terugwerkende kracht teruggedraaid.
Op 5 november 2012 trad het kabinet-Rutte-II aan. Deze coalitie tussen het PvdA en de VVD heeft een ruime meerderheid in de Tweede Kamer, maar komt acht zetels tekort in de Senaat. Om een meerderheid in de Eerste Kamer te verzekeren wordt er voornamelijk geleund
op de 'Constructieve Drie' (C3), bestaande uit D66, ChristenUnie en SGP. Het kabinet heeft geen formeel akkoord gesloten met de C3. Er is daarnaast ook samengewerkt met
GroenLinks, CDA en PVV.
De minister van OCW in dit kabinet is Jet Bussemaker (PvdA). Haar staatssecretaris is Sander Dekker (VVD). Een belangrijk onderwijsdossier is het Wetsvoorstel Studievoorschot, wat voorziet in een sociaal leenstelsel voor studenten. Dit wetsvoorstel werd gesteund door GroenLinks en D66. Daarnaast is er ook een Nationaal Onderwijsakkoord gesloten met verschillende sectororganisaties en het CNV.
3.6| Respondenten
In deze sub paragraaf wordt een overzicht gegeven van de geïnterviewde respondenten. De belangengroepen worden aangeduid als groot of klein zijn en er wordt aangegeven of zij een specifiek of diffuus belang behartigen. Er worden hier geen uitspraken gedaan over de mate waarin zij geprivilegieerd zijn, omdat dat een contextgevoelige kwalificatie is.
Bastiaan Verweij is sinds januari 2013 de woordvoerder van de vereniging van universiteiten (VSNU). De VSNU wordt geclassificeerd als een grote belangengroep die een diffuus belang behartigt.
Bram van Ojik is sinds september 2012 de fractievoorzitter van GroenLinks in de Tweede Kamer.
Gijsbert Vonk is sinds januari 2008 een beleidsmedewerker en lobbyist bij de Vereniging voor Gereformeerd Schoolonderwijs (VGS). De VGS wordt geclassificeerd als een kleine belangengroep die een specifiek belang behartigt.
Hans van der Vlist is sinds augustus 2011 de secretaris-generaal van het ministerie van OCW.
Jelmer de Ronde was tussen 2011 en 2012 de vice-voorzitter van de Landelijke Studenten Vakbond (LSVb). De LSVb wordt geclassificeerd als een kleine belangengroep die een diffuus belang vertegenwoordigd.
Karl Dittrich is sinds december 2012 de voorzitter van de vereniging van universiteiten (VSNU). De VSNU wordt geclassificeerd als een grote, geprivilegieerde belangengroep die een diffuus belang behartigt.
Lisa Westerveld is sinds 2011 lobbyist bij de Algemene Onderwijsbond (AOb). De AOb wordt geclassificeerd als een grote belangengroep dat een diffuus belang vertegenwoordigd.
Marja van Bijsterveld (CDA) was minister van OCW in Rutte-I.
Paul van Meenen is sinds september 2012 een Tweede Kamerlid voor D66. Hij is onderwijswoordvoerder.
Rein van Dijk is vanaf november 2013 de directeur van de Vereniging Openbaar Onderwijs (VOO). De VOO wordt geclassificeerd als een kleine belangengroep dat een diffuus belang vertegenwoordigd.
Ruard Ganzevoort is sinds juni 2011 een Eerste Kamerlid voor GroenLinks. Hij is onderwijswoordvoerder.
Sjoerd Slagter was tussen 2006 en 2013 de voorzitter van de Voortgezet Onderwijsraad (VO-Raad). De VO-Raad wordt geclassificeerd als een grote actor dat een diffuus belang
4| Resultaten
In deze paragraaf wordt de verzamelde data weergegeven en geanalyseerd. Uit de data blijkt dat het onderwijsbeleidsveld een complexe arena is. De wijziging in de institutionele context met de komst van een minderheidsregering bracht een breed scala aan effecten teweeg binnen de beide kamers van het parlement, het ministerie van OCW en de onderzochte
belangengroepen. Om deze effecten, of causale mechanismen, op een gestructureerde wijze weer te geven worden deze eerst besproken voor de Staten-Generaal en vervolgens voor het ministerie en zijn bewindspersoon. In de afsluitende paragraaf wordt tenslotte bekeken of, en op welke manier deze effecten vervolgens zijn weerslag hebben op de invloed en access van belangengroepen, om zodoende de hoofdvraag te beantwoorden.
4.2| Consequenties van een minderheidsregering voor het
parlement
Alle geïnterviewde respondenten trekken dezelfde algemene conclusie: onder een
minderheidsregering neemt de invloed van bepaalde oppositiepartijen in de Tweede Kamer enorm toe. Er is echter wel een groot verschil waar te nemen in deze dynamiek tussen de twee verschillende vormen van minderheidsregeringen: de gedoog- en ad-hoc-constructie. Deze zullen nu achtereenvolgens behandeld worden.
4.2.1| Consequenties van een gedoogconstructie voor het parlement
Zoals al eerder is aangegeven wordt het kabinet Rutte-I als een gedoogconstructie beschouwd, daar de PVV vrij stabiele steun leverde aan alle onderwijsmaatregelen uit het regeerakkoord. Toenmalig minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) Marja van Bijsterveld typeerde deze situatie als volgt:
“…ik zou toch zeggen: zo'n gedoogconstructie lijkt nog het meest op een gewoon
meerderheidskabinet. Qua inhoud. Qua akkoord. Je hebt gewoon de zaken toch afgekaart en daar is behoorlijk over gesproken.”
(van Bijsterveld, 17:10)
In haar lezing waren de hoofdlijnen van het te voeren onderwijsbeleid tijdens de
formatieperiode besproken met de onderwijswoordvoerders van het CDA, de VVD en de PVV. De gedoogpartner hield zich vervolgens keurig aan de gemaakte afspraken: “… daar
was de PVV gewoon ook wel betrouwbaar in” (van Bijsterveld, 04:05). Deze analyse wordt
breed gedeeld onder de geïnterviewde respondenten. Zo stelde Sjoerd Slagter, de toenmalige voorzitter van de VO-Raad:
“Het was natuurlijk wel een minderheidskabinet, maar door die brede steun van de PVV had het eerder het karakter van een zeer breed gedragen kabinet.”
(17:50)
Ten opzichte van voorgaande kabinetten lag de voornaamste verandering op het parlementaire vlak in de invloed die de gedoogpartijen konden uitoefenen op wetsvoorstellen. In de
woorden van Jelmer de Ronde, destijds vicevoorzitter van de LSVb, had de PVV de neiging “om een beetje aan de knoppen te draaien en die positie uit te buiten” (de Ronde, 07:50). Deze neiging kwam vrij prominent tot uiting toen onderwijswoordvoerder Harm Beertema halsstarrig weigerde om in te stemmen met de door van Bijsterveld voorgestelde 1.040-urennorm (NRC, 2011).
Ook de SGP zat in een invloedrijke positie. Bezuinigingen op het passend onderwijs en de langstudeerboete werden onder de druk van de mannenbroeders een jaar uitgesteld (NRC, 2011)(de Jong, 2012:143).
Maar buiten deze grotere invloed van de gedogende partijen leek er niet zoveel te veranderen aan de dynamiek binnen het parlement, ten opzichte van vorige
meerderheidskabinetten. De huidige fractievoorzitter van GroenLinks, Bram van Ojik, zat in de jaren ’90 kort in de Tweede Kamer, in een oppositierol. Hij herinnert zich uit die tijd:
“…dat je als oppositie eigenlijk er een beetje voor spek en bonen bij zit. Want het kabinet heeft alles dicht geregeld.”
(van Ojik, 01:15)
En als Slagter spreekt over de houding tegenover de niet-gedogende oppositiepartijen tijdens Rutte-I, lijkt daar eenzelfde beeld uit op te rijzen. Hij sprak van een:
“…sfeer van (…) lange neus. Zo van: [de] SP was mordicus tegen maar wij glimlachten: (…) het gaat gewoon door. Die houding had ook een beetje de minister.”
Uit dit citaat valt te bespeuren dat een oppositiepartij die destijds niet in een gedoogrol zat weinig invloed uit kon oefenen op het onderwijsbeleid en ook weinig betrokken werd bij de voorbereiding van een kabinetsvoorstel. Er moet wel opgemerkt worden dat deze analyse vooral geldt voor het onderwijsbeleidsveld. Zoals vermeld verleende de PVV geen steun aan maatregelen op het gebied van de Europese financiële politiek, asiel en immigratie.
Ongetwijfeld was de positie van niet-gedogende oppositiepartijen op deze onderwerpen veel sterker en vond er meer consultatie plaats tussen Kamerfracties en het kabinet.
4.2.2| Consequenties van een ad-hoc-constructie voor het parlement
Ten tijde van Rutte-II lijkt de invloed van een breed gezelschap aan Tweede Kamerfracties in de oppositie op het onderwijsbeleidsveld op bepaalde momenten enorm toe te nemen. Deze invloed wordt voornamelijk uitgeoefend als een oppositiepartij wordt gevraagd om
parlementaire steun te geven voor een wetsvoorstel en vervolgens betrokken wordt bij de onderhandelingen over de inhoud daarvan. Dit is opmerkelijk, omdat dit kabinet formeel leunt op een meerderheid in de Tweede Kamer. Maar in de onderzochte beleidstrajecten blijkt dat de onderhandelingen tussen een kabinet en de steunende partijen voornamelijk plaatsvinden op het niveau van een Tweede Kamerfractie. Van Ojik beargumenteert deze constructie als volgt:
“Dus als wij een akkoord sluiten over het leenstelsel, dan doen wij dat als Tweede Kamerfractie, want bij ons ligt het politieke primaat.”
(van Ojik, 23:20)
Uit de verzamelde data lijkt een algemeen beeld op te rijzen van de parlementaire route die een wetsvoorstel aflegt, in het onderwijsbeleidsveld ten tijde van Rutte-II. Deze begint met een brede toetsing van algemeen parlementair draagvlak.
“…de minister of staatssecretaris heeft een bepaald idee en die komt hier dan met een aantal ambtenaren om dat eens uit te testen. (...) Dan gaan ze ook naar het CDA, dan gaan ze ook naar D66, en krijgen zij een beeld van tevoren van hoe de verhoudingen in het parlement liggen.”
Tijdens deze verkenningsronde wordt getoetst in hoeverre oppositiepartijen bereid zijn om hun steun te verlenen aan een wetsvoorstel. Toen deze consultatieronde voor de invoering van het leenstelsel plaatsvond, schijnt minister Bussemaker GroenLinks gewezen te hebben op het feit dat deze partij in het verkiezingsprogramma expliciet een keus maakte voor het
leenstelsel. Van Ojik bleek hiervoor gevoelig te zijn:
“We hadden die keuze gemaakt en die wilden wij ook gestand doen, in de politieke realiteit van een kabinet dat ook zo'n leenstelsel wilde. (…) Ik bedoel, het feit dat het kabinet er ook voor is kan voor jou geen reden zijn om er tegen te zijn op zichzelf, toch?”
(van Ojik, 13:45)
Vervolgens worden onderhandelingen opgestart tussen een bewindspersoon en de
onderwijswoordvoerders van de uitgekozen oppositiefracties. In deze fase wordt volgens de secretaris-generaal van het ministerie van OCW “alles van tevoren wordt uitonderhandeld” (v/d Vlist, 01:00). Hier kunnen de gedogende partijen een grote invloed uitoefenen op het wetsvoorstel. Van der Vlist illustreerde deze invloed op het wetsvoorstel Studievoorschot als volgt:
“Het is natuurlijk enorm aangepast door politieke partijen die er hun eigen ding in wilden hebben. Het feit dat studenten nu 35 jaar er over mogen doen om af te lossen, ja, dat komt gewoon snoeihard van GroenLinks.”
(v/d Vlist, 02:45)
De minister van OCW ten tijde van Rutte-I, Marja van Bijsterveld, wijt deze invloed met name aan het feit dat de steunende partijen zich niet gebonden voelen aan het regeerakkoord, wat meer onderhandelingsruimte biedt (van Bijsterveld, 05:25). De ad-hoc-constructie verruimt ook de mogelijkheden tot access voor een fractievoorzitter, aldus van Ojik:
“Ik heb als leider van een relatief kleine partij relatief veel contact met bewindslieden van dit kabinet buiten het parlement om, om de simpele reden dat het voor ze heel handig kan zijn om GroenLinks aan boord te hebben.”
Dit geïntensiveerde contact tussen bewindspersonen en fractievoorzitters lijkt ook los te staan van de eventuele steun die wordt geboden aan een specifiek wetsvoorstel. Op allerlei
beleidsterreinen vraagt het kabinet om input van Tweede Kamerfracties. Volgens van Ojik is deze gang van zaken te danken aan het feit dat:
“…het kabinet denkt: ‘nou ja, misschien hebben we ze ergens anders nog wel een keer voor nodig. Als we ze mee kunnen nemen, dan is dat ons toch nog wel wat waard.’”
(van Ojik, 02:15)
Maar het is niet duidelijk of de oppositiepartijen aan de rand zoals de SP en de PVV, die tijdens dit kabinet zelden tot nooit steun bieden aan een wetsvoorstel, eenzelfde behandeling geniet.
Het is daarnaast ook moeilijk om uitspraken te doen over de invloed die een Eerste Kamerfractie van een gedogende fractie op dit gedeelte van het beleidsproces kan uitoefenen. Zo verklaarde Ruard Ganzevoort, de onderwijswoordvoerder van GroenLinks in de Eerste Kamer, dat hij vrij vroeg in het proces benaderd werd door minister Bussemaker. Zij wou graag met hem onderhandelen over de voorwaarden die hij zou stellen in ruil voor zijn steun in de Eerste Kamer.
“En dan zeg ik: (…) als je wil onderhandelen erover, ga naar Jesse Klaver toe, want die gaat er over. En ik niet. (…) …dat betekent dat ze moet onderhandelen met iemand die ze niet nodig heeft en dan nog steeds niet zeker weet of degene die ze wel nodig heeft er mee in gaat stemmen. Ik kan mij voorstellen dat ze dat niet fijn vond..”
(interview R. Ganzevoort,07:15; 09:05)
Pas als er een akkoord tussen de Tweede Kamerfracties en het ministerie is gesloten, zou hij dat akkoord in zijn volledigheid in de Senaat beoordelen, zo vertelde Ganzevoort de minister. Dit is een strategische keus, om zo een extra onderhandelmoment te kunnen creëren, als het wetsvoorstel door de Eerste Kamer wordt behandeld (Ganzevoort, 45:15), maar het is ook een keus die beruste op een visie op de gewenste institutionele rol van de Eerste Kamer, die Ganzevoort zelf als ‘terughoudend’ typeert (Ganzevoort, 09:55).
Ganzevoort en van Ojik verklaarden beiden wel dat de senator tijdens de
van GroenLinks in de Tweede Kamer, Jesse Klaver. Waarschijnlijk werd hier ook expliciet het draagvlak in de Eerste Kamerfractie getoetst:
“Maar wij vergewissen ons er wel van dat de Eerste Kamer dan ook echt voor stemt. Want anders hebben wij er natuurlijk niets aan.”
(van Ojik, 23:35)
Maar Ganzevoort zelf beschreef deze gesprekken als het bewaren van een “tere balans”, daar hij het, zoals gezegd, staatsrechtelijk niet zuiver vond om een grote invloed op het
onderhandelingsproces uit te oefenen (Ganzevoort, 08:25).
“…hij (Jesse Klaver) moet mij niet in de positie brengen dat ik ga onderhandelen. En ik moet hem niet in de positie brengen dat als hij iets onderhandeld heeft dat het uiteindelijk toch bij ons blokkeert.”
(Ganzevoort, 08:30
Of, en in hoeverre een senator zijn gedoogrol in de Eerste Kamer gebruikt om invloed uit te oefenen op dit deel van het proces, hangt wellicht ook heel erg af van de persoonlijke
opvattingen en stijl van een Eerste Kamerlid. Zo schijnt Gerrit Holdijk, Eerste Kamerlid van de SGP, zijn gedoogrol heel actief ingevuld te hebben door een breed scala aan concessies bij Rutte-I af te dwingen (de Jong, 2012:76). Maar volgens Ganzevoort lijkt er over het algemeen in de Eerste Kamer consensus te zijn over de juistheid van een terughoudendere opstelling (Ganzevoort, 10:40).
Als de onderwijswoordvoerders in de Tweede Kamer tot een inhoudelijk vergelijk zijn gekomen, gaan de fractievoorzitters van regerings- en gedoogfracties bij elkaar zitten om de afspraken te bekrachtigen in een akkoord (Ganzevoort, 47:40) Het wetsvoorstel legt
vervolgens de traditionele weg af langs beide Kamers. In de Eerste Kamer verklaarde Ganzevoort dat hij nog een aantal concessies van de minister af probeerde te dwingen, maar gaf toe dat zijn onderhandelingsruimte daar beperkt werd door de gelegenheidscoalitie waar hij zich in bevond.
“Ik kan er natuurlijk een hele scherpe motie maken… (…) Maar als daarvan de VVD zou zeggen: ‘dat gaat ons veel te ver’, dan moet ik even achter mijn oren krabben of ik dat wel wil. (…) … dan kan het zijn dat zij op een ander punt iets gaan aanpassen wat ik niet wil.”
(Ganzevoort, 49:50)
De inbreng in een plenaire behandeling van een wetsvoorstel wordt daarom vrij nauwkeurig afgestemd met de onderwijswoordvoerders van de steunende fracties in de Eerste Kamer (Ganzevoort, 48:40).
Ter afsluiting volgen nog een drietal algemene observaties. Daarna volgt een korte samenvatting van deze paragraaf. Ten eerste: buiten de specifieke situatie waarin
oppositiefracties een wetsvoorstel steunen, lijken de regeringsfracties zich toch wat
traditioneler op te stellen richting de gedogende partijen, , aldus Tweede Kamerlid Paul van Meenen (D66).
“…op allerlei lastige momenten sluit de coalitie in de Tweede Kamer in ieder geval de rangen en worden debatten verhinderd, gaan dingen niet door...”
(van Meenen, 04:25)
Dit is goed om te vermelden, om enige nuance aan te brengen in het wellicht ietwat rooskleurige en vriendelijke beeld dat oprijst uit de bovenstaande beschrijving van de parlementaire verhoudingen.
Ten tweede is er ook geen vast, geïnstitutionaliseerd overleg tussen de C3 en de regeringsfracties, tenzij een specifiek wetsvoorstel behandeld wordt (idem:). Dit was wel het geval tijdens Rutte-I (de Jong, 2012:83). Ten derde lijkt er onder parlementariërs geen
wijziging plaats te vinden in de behoefte aan informatie over draagvlak, maar de behoefte aan technische kennis neemt onmiskenbaar toe zodra ze betrokken worden bij een
wetgevingsproces (van Meenen, 13:05; Ganzevoort, 24:05). Slagter omschreef de reden voor deze grotere behoefte kernachtig:
“...ze sturen ook meer mee (…) dus dan willen zij ook iets preciezer weten waar het om gaat.”
(08:20)
4.2.3| Conclusies
Samenvattend kan er geconcludeerd worden dat de parlementaire dynamiek op het gebied van onderwijs ten tijde van Rutte-1 veel overeenkomsten kende met die van een
ook niet geconsulteerd. De gedogende partijen zaten destijds wel in een positie waarin zij veel invloed uit konden oefenen op wetsvoorstellen. Onder Rutte-2 wordt de invloed van een breder scala aan oppositiepartijen sterk vergroot. Niet alleen tijdens onderhandelingen over parlementaire steun aan een wetsvoorstel: zij worden ook vaak geconsulteerd om de
verhoudingen gezond te houden. Maar buiten wetsvoorstellen om gedragen de coalitiefracties zich wel vrij conservatief en proberen ze vaak de oppositie buitenspel te zetten. De grote invloed die een Tweede Kamerfractie heeft tijdens de onderhandelingen over een wetsvoorstel vloeit onder andere voort uit het feit dat zij niet gebonden zijn aan een regeerakkoord.
Parlementariërs, in ieder geval ‘constructieve’ fractievoorzitters, hebben meer access tot bewindspersonen. Ook al leunt de coalitie op een meerderheid in de Tweede Kamer, vinden onderhandelingen over een wetsvoorstel voornamelijk plaats met Tweede Kamerleden, daar senatoren zich terughoudend opstellen. Senatoren hebben wel de mogelijkheid om invloed uit te oefenen, maar de mate waarin dit gedaan wordt verschilt per senator. Als parlementariërs bij de onderhandelingen over een wetsvoorstel betrokken worden, neemt de behoefte aan technische kennis toe. Over het algemeen is er een toename waar te nemen van beslissers en beslismomenten tijdens de voorbereiding en behandeling van een wetsvoorstel.
4.3| Consequenties van een minderheidsregering voor een
bewindspersoon en het ministerie
In deze subparagraaf worden de consequenties die een minderheidsregering heeft voor een bewindspersoon en zijn of haar ambtenaren uiteengezet. Eerst wordt er gekeken naar de beleidsinhoudelijke beweegruimte van een bewindspersoon en de mate waarin een gedoog- en ad-hoc-constructie daarop van invloed is. Vervolgens worden de consequenties voor het ambtelijk apparaat beschreven.
4.3.1| Consequenties van een gedoogconstructie voor een bewindspersoon
Van Bijsterveld legde tijdens het interview meerdere malen de nadruk op de wijze waarop zij de gedoogconstructie ten tijde van Rutte-I ervoer: als een de facto
meerderheidskabinet (van Bijsterveld, 04:10; 16:10; 17:10;). De steun van de gedoogpartner, die zij als stabiel ervoer, verstevigde ook haar positie tegenover het maatschappelijk
middenveld. Zij kon specifieke inhoudelijke bezwaren over een regeling vrij eenvoudig terzijde schuiven, zoals het volgende citaat illustreert.
“Soms betekent het gewoon dat je zegt: oké, ik heb het gehoord en ik heb er nog even heel goed naar gekeken (…)maar we gaan het nu wel zo doen.”
(idem, 10:55)
Het voornaamste verschil tussen Rutte-I en een klassiek meerderheidskabinet zat volgens haar in haar positie tegenover het parlement, met name in het feit dat de grote gedoogpartij PVV geen ministers leverde. Dit zorgde ervoor “dat zo'n gedoogakkoord nog pittiger vastzit dan
een gewoon coalitieakkoord” (idem, 17:45). Een gedogende partij kan de koers van een
kabinet niet via de ministerraad bijsturen, dus de PVV hamerde sterk op een naleving van de afspraken in het gedoogakkoord, volgens van Bijsterveld.
Het lijkt er dus op dat de gedoogconstructie op deze manier een negatieve invloed had op haar beleidsvrijheid. Maar van Bijsterveld kon zich niet herinneren dat zij, buiten de formatieperiode om, veel concessies aan de grote gedoogpartner PVV moest doen. Zij refereerde alleen aan een parlementaire blokkade van de 1.040-urennorm, opgeworpen door het Tweede Kamerlid Harm Beertema. Maar het is lastig om hier conclusies aan te verbinden, daar andere respondenten de Tweede Kamerfractie van de PVV wél als invloedrijk ervoeren
