In deze paragraaf wordt het effect van een minderheidsregering op de access en invloed voor belangengroepen beschreven, zoals waargenomen tijdens de kabinetten Rutte-I en Rutte-II. Er zal eerst ingegaan worden op de effecten die de gedoogconstructie ten tijde van Rutte-I teweeg bracht voor belangengroepen. Daarna zullen deze effecten voor de ad-hoc-constructie van Rutte-II in kaart worden gebracht voor achtereenvolgens het belobbyen van de Tweede Kamer, de specifieke consequenties van een minderheid in de Eerste Kamer, en het effect dat een minderheidsregering heeft voor het belobbyen van het ministerie.
4.4.1| Consequenties van een gedoogconstructie voor belangengroepen: Tweede Kamer
Over het algemeen lijkt er een brede consensus onder de geïnterviewden te bestaan dat de gedoogconstructie ten tijde van Rutte-I geen groot effect had op het lobbywerk. De
voornaamste focus lag op het 'traditionele' lobbyen van coalitiefracties in de Tweede Kamer en het ministerie en zijn bewindspersoon (van Dijk, 25:40, Westerveld, 21:55). Onder dit traditionele lobbyen valt ook het uitoefenen van invloed tijdens de formatieperiode, wat door Slagter heel hoog werd gewaardeerd.
"Dat zijn de cruciale momenten. Eigenlijk (...) kun je in een kabinetsperiode aan de randen wel wat doen. (...) Maar de belangrijkste slag moet je slaan in een regeerakkoord."
(Slagter, 21:00)
Op het parlementaire niveau gaven enkele respondenten aan dat het voornaamste verschil lag in een sterkere focus op het benaderen en beïnvloeden van de PVV, die door deze
respondenten werd behandeld als coalitiepartij (de Ronde, 07:45, Slagter, 17:25, Westerveld, 12:45). Slagter vertelde hierover:
"... de PVV had niet de grootste experts daar. Die zaten voor hen in een vrij nieuwe positie, hadden opeens macht en ineens invloed."
(Slagter, 17:10)
Daarnaast typeerde hij Harm Beertema, de onderwijswoordvoerder voor de PVV als "een
duidelijk of Slagter hiermee bedoeld dat Beertema in zijn visie makkelijk beïnvloedbaar was, omdat het niet de "grootste expert" was, of dat hun visies op het onderwijsbeleid
overeenkwamen.
Daarnaast had één respondent significant meer access tot en contact met de SGP- fracties dan voorheen (Slagter, 04:50). De overige respondenten die ten tijde van Rutte-I werkzaam waren in de onderwijslobby repten hier niet over.
Tijdens de dataverzameling leken de gesprekken door de respondenten ook vaak gestuurd te worden naar de dynamiek ten tijde van Rutte-II. Het kan zijn dat de respondenten voelden dat zij daar de meest relevante observaties over konden delen, omdat dit de meest merkbare effecten had op hun invloed en werkwijze. Aan de andere kant ligt deze periode uiteraard veel verser in het geheugen, waardoor bias op kan treden. Maar op basis van de verzamelde data kan worden geconcludeerd dat er ten tijde van de gedoogconstructie slechts één relevant causaal mechanisme is waargenomen: de meeste geïnterviewde
belangengroepen intensiveerde hun contacten met de grote gedoogfractie PVV. Slechts één respondent intensiveerde de contacten met de kleine gedoogfractie SGP. Hieruit wordt geconcludeerd dat belangengroepen ten tijde van een gedoogconstructie zich meer richten op gedoogfracties dan wanneer deze in de oppositie zouden zitten. De mate waarin dit contact gezocht wordt lijkt ook samen te hangen met de grootte van deze fractie. Tot deze fracties lijkt ook makkelijker access gerealiseerd kunnen worden. Er is echter niet voldoende data om te kunnen concluderen dat de invloed van belangengroepen hiermee toenam.
4.4.2 | Consequenties van een ad-hoc-constructie voor belangengroepen: Tweede Kamer
Vrijwel alle respondenten waren het er over eens dat de ad-hoc-constructie van Rutte-II van grotere invloed is op de access en invloed van belangengroepen dan de gedoogconstructie was. Er volgt nu een weergave van deze effecten op het belobbyen van de Tweede Kamer, voor achtereenvolgens grote en kleine belangengroepen.
Uit de verzamelde data blijkt dat er vier manieren zijn waarop een ad-hoc-constructie zijn effect heeft op de belangenvertegenwoordiging van grote belangengroepen richting de
Tweede Kamer in het onderwijsbeleidsveld. Ten eerste zorgt de ad-hoc-constructie ervoor dat een groter deel van de Tweede Kamerleden uit de oppositie mogelijkerwijs aan de
onderhandelingstafel kan komen te zitten. Zoals in paragraaf 4.2 is vastgesteld zijn er meer beslissers en beslismomenten tijdens de beleidstotstandkoming. Dit biedt kansen voor
belangengroepen, zoals unaniem door alle respondenten uit de lobbywereld werd bevestigd. Zo verklaarde Bastiaan Verweij, lobbyist bij de VSNU:
"...soms was het vroeger ook nadelig hè, dat alles al zo vast getimmerd zat. Als je dan weet: onze sector wordt geraakt, dan valt er ook weinig meer te lobbyen. En nu hebben we veel meer kansen ook."
(Verweij, 20:50)
Er zijn meer ingangen om het beleidsproces te beïnvloeden. Deze observatie wordt ook gedeeld door de geïnterviewde Tweede Kamerleden(van Meenen: 08:25). Van Ojik meende dat als belangengroepen “…er op een handige manier gebruik van maken, dat ze misschien
wel meer invloed hebben dan bij een meerderheidskabinet”(05:00). Volgens de geïnterviewde
belangenbehartigers lijkt er over het algemeen ook makkelijker access tot parlementariërs gerealiseerd te kunnen worden.
Zoals in paragraaf 4.2 is vastgesteld, hebben parlementariërs meer behoefte aan
technische informatie zodra zij betrokken worden bij de totstandkoming van een wetsvoorstel. Deze informatie wordt dan ook in grote mate verstrekt door de geïnterviewde
belangengroepen. De respondenten uit de lobbysector konden echter geen nauwkeurige inschatting maken van de verdeling tussen de door hen aangeboden informatie over draagvlak en technische informatie. Ook konden zij niet zeggen of deze verdeling significant wijzigde in door de institutionele context van een minderheidsregering. Maar over het algemeen leek er door de respondenten uit de lobbywereld en het parlement een grotere waarde te worden gehecht aan technische informatie. Er wordt dan ook aangenomen dat de grotere behoefte aan technische informatie leidt tot het grotere gemak waarmee access gerealiseerd kan worden. Echter, de waargenomen toename van access en kansen om het beleidsproces te beïnvloeden in het parlement heeft ook zijn keerzijde, zoals Slagter hier treffend verwoordt:
"Je hebt makkelijker entree, omdat zij ook snappen dat ze meer invloed hebben. Maar je moet wel meer mensen bewerken."
(Slagter: 07:00)
Dit brengt ons bij het tweede waargenomen effect, dat alleen van toepassing leek te zijn op de drie onderzochte grote belangengroepen die een diffuus belang vertegenwoordigen: de VO- Raad, VSNU en de AOb. Er is een duidelijke verbreding van de lobby bij deze grote spelers
waar te nemen. Zij praten met een breder scala aan parlementariërs dan voorheen, toen de focus meer op de regeringsfracties leek te liggen en het sturen van algemene brieven naar de Kamer. Maar deze ontwikkeling wordt niet als positief ervaren: Westerveld verzuchtte dat ze veel meer tijd kwijt is met het belobbyen van de Tweede Kamer (Westerveld, 21:45),
Bastiaan Verweij van de VSNU noemde deze werkwijze "onhandig" (18:25) en Slagter verwoordde het als volgt: " ...met zo'n minderheidskabinet, daar moet je opeens met iedereen
te vriend blijven" (29:20).
Dit sentiment is ook gerelateerd aan een derde effect dat de grote belangengroepen signaleerden: het feit dat het krachtenveld in de Tweede Kamer troebeler wordt met een ad- hoc-constructie. Het volgende citaat illustreert dit:
"Normaal is het veel overzichtelijker, want je hebt een bepaald speelveld, je hebt een coalitie die wat wil en die heeft dat opgeschreven in een programma. En nu wil de coalitie nog van alles, maar moet er al gekeken worden naar andere bondgenoten en wordt er altijd wel wat wisselgeld gegeven, waarvan niet altijd duidelijk is aan de voorkant wat dat wisselgeld precies is."
(Westerveld, 21:50)
Er worden volgens Westerveld allerlei "dealtjes" gesloten tussen partijen onderling, waardoor het voor haar moeilijker wordt om de posities en standpunten van tevoren in te schatten (idem, 22:30) Ook Verweij heeft volgens hem met "meer onzekerheden te maken (...) [dan]
wanneer je gewoon weet hoe alle kaarten liggen... " (18:35).
Een vierde effect, dat vooral door Slagter werd gesignaleerd, ligt in een vermindering van de stabiliteit van afspraken en relaties. Slagter leek op zeer goeie voet te staan met minister van Bijsterveld. Dit waren allebei CDA'ers en volgens Slagter onderhielden zij vrij intensief contact, iets wat andere respondenten beaamden (Westerveld, 08:40, v/d Vlist, 15:05). Het volgende citaat illustreert de stabiliteit die hij leek te ervaren ten tijde van Rutte-I:
"Dan belde ze (van Bijsterveld) ineens van: ‘Ik krijg dit en dat probleem. Je moet morgen dat zeggen’. Dan zeg ik: ‘ja dat kan niet. Dat gaat radicaal tegen al mijn leden in.’ (...) Maar dan had je zo'n relatie en dan wist je: er komt iets over drie maanden voor terug."
Het lijkt er sterk op dat Slagter een geprivilegieerde actor was ten tijde van Rutte-I. Hij sprak dan ook in positieve bewoordingen over die periode waarin hij "vrij makkelijk en snel zaken
kon doen..." (16:15). Toen het kabinet viel en het Wandelgangenakkoord gesloten werd, zag
hij geen mogelijkheden om hier invloed op uit te oefenen. De periode onder Rutte-II kenschetst hij niet als een periode "om wat te hebben aan langdurige relaties " (02:00). Dit wijt hij ook aan het feit dat een regeerakkoord met een ad-hoc-constructie regelmatig wordt opengebroken, waardoor hij “via de zijkanten met allerlei verrassingen geconfronteerd
wordt” (Slagter, 29:40).
Hieruit wordt ten eerste geconcludeerd dat de intreding van een ad-hoc-constructie afbreuk kan doen aan de mate waarin de positie van een gevestigde actor geprivilegieerd is. Ten tweede kan het ook goed zijn dat een ad-hoc-constructie inherent minder ruimte kent voor geprivilegieerde posities van belangengroepen bij bewindspersonen, omdat de
veelvoudige eisen van verschillende partijen waarmee een bewindspersoon noodgedwongen moet instemmen, afbreuk doet aan de mate waarin een stabiele vertrouwensband opgebouwd kan worden met een belangengroep.
Samenvattend velden de grote belangenbehartigingsorganisaties een unaniem negatief oordeel over de ad-hoc-constructie van Rutte-II. Ze gaven toe dat er in principe meer kansen zijn om het beleidsproces te beïnvloeden. Maar zij vonden het aanmerkelijk moeilijker en tijdrovender om deze kansen te benutten in deze ondoorzichtige en woelige context.
Interessant genoeg namen de kleinere belangenorganisaties een radicaal ander standpunt in. Zij beoordeelden de ad-hoc-constructie op het niveau van de Tweede Kamer onverdeeld als positief. Vooraleerst zagen zij ook meer mogelijkheden door de toename van beslissers en beslismomenten. Deze toename heeft op de kleine belangengroepen in verhouding een groter effect, omdat de traditionele momenten om invloed uit te oefenen, zoals
formatieonderhandelingen of een algemeen overleg van een Kamercommissie, minder toegankelijk voor hen is (Vonk, 34:10; van Dijk, 29:00; de Ronde, 41:15). Daarnaast hadden zij allen meer specifieke redenen om een ad-hoc-constructie positief te beoordelen, die voortvloeiden uit hun specifieke organisatorische context. Daarom zullen deze drie groepen puntsgewijs behandeld worden.
De Vereniging Openbaar Onderwijs (VOO) behartigt de belangen van schoolbesturen en ouders in het openbaar basisonderwijs. Sinds 1 januari 2014 is het voorheen ietwat
versnipperde belangenbehartigingveld op dit terrein door het ministerie samengevoegd in een nieuwe organisatie: de LO raad. Dit betekent dat alle subsidie is weggevallen voor de VOO en dat zij geen vaste gesprekpartner meer zijn voor het ministerie. Waar zij voorheen een grote
mate van access genoten in het landelijk overleg op ministerieel niveau, dienen zij hun wensen nu kenbaar te maken via de LO raad.
Rein van Dijk, de directeur van de VOO, probeert nu zijn belangenbehartiging
anderszins vorm te geven via gesprekken met onderwijswoordvoerders om daar de relevantie van de kennis binnen zijn organisatie te benadrukken.
"En dat ligt toch wel wat makkelijker is mijn inschatting,(...) als zij niet een meerderheid hebben en wij onze invloed dan kunnen vergroten."
(van Dijk, 03:45)
De Landelijke Studenten Vakbond (LSVb) heeft tijdens deze kabinetperiode intensief invloed proberen uit te oefenen op de totstandkoming van het sociaal leenstelsel. Zij vonden vooral bij GroenLinks een luisterend oor, want die wilden "niet de studentenorganisaties teveel van ons
vervreemden" (van Ojik: 05:40). Volgens verschillende betrokkenen heeft de LSVb relatief
veel invloed uitgeoefend op dit beleidstraject. Tijdens de turbulente dagen waarin het
Wandelgangenakkoord tot stand kwam hadden zij intensief contact met Jesse Klaver, die aan de onderhandelingstafel zat voor GroenLinks waar het sociaal leenstelsel besproken werd. Volgens de Ronde heeft dit contact zijn vruchten afgeworpen. Hij erkent dat het lastig is om precies na te gaan in hoeverre hij de onderhandelaars heeft weten te beïnvloeden, maar:
"bepaalde bewoordingen die wij gestuurd hebben zijn letterlijk teruggekomen in het akkoord"
(29:30). Het voornaamste voordeel van een ad-hoc-constructie formuleert hij als volgt:
"...in zo'n ad hoc situatie zijn er geen vaste afspraken (...) en al die onderhandelaars gaan er wat principiëler in. (...) Je hebt niet van die al gemaakte afspraken die je eerst moet
doorbreken voordat je er wat aan kan doen. Er zijn geen afspraken, die worden juist daar gemaakt. (...) En als je dan toevallig ook nog een paar mensen kent die aan tafel zitten. Dan is je invloed in één keer heel groot."
(de Ronde: 31:50)
Toen GroenLinks een jaar later uiteindelijk besloot om de steun te verlenen aan de doorstart van het beleidsproces rondom het sociaal leenstelsel, bleek uit de data dat de LSVb daar ook nog veel invloed op uit heeft kunnen oefenen, (Ganzevoort, 47:15)(van Ojik, 06:40), wat voor een belangrijk deel wordt gewetten is aan het feit dat de studentenbond een "natuurlijke
de LSVb aan te merken is als een geprivilegieerde actor bij de beide Kamerfracties van GroenLinks.
Een andere belangengroep met een sterke natuurlijke connectie is de Vereniging voor Gereformeerd Schoolonderwijs. Zij staan ideologisch pal naast de SGP, en lobbyist Gijsbert Vonk wil het frequente contact tussen deze twee organisaties dan ook niet typeren als
belangenbehartiging "...want dat is meer een soort samenwerking" (05:55). Hij zegt intensief contact met de Tweede Kamerfractie van de SGP te hebben en een grote mate van access:
“…ik pak mijn telefoon en ik heb ze aan de lijn” (Vonk, 36:50). Uit de data wordt
geconcludeerd dat de VGS een geprivilegieerde actor is bij de Tweede Kamerfractie van de SGP.
Uit de casusbeschrijving kwam naar voren dat de SGP tijdens het kabinet Rutte-I van grote invloed was, ten eerste door de ‘bufferpositie’ die zij innamen en ten tweede doordat zij halverwege de kabinetstermijn noodzakelijk was om een meerderheid te behalen in de Eerste Kamer. Deze invloedrijke positie had een direct effect op de mogelijkheden van de VGS:
“En als wij dan zeggen: hé dat is echt een vervelende ontwikkeling, kunnen jullie (de SGP-
fractie) daar wat mee. (…) Normaal zouden ze zeggen: we zullen er een vraag over stellen, of
we zullen dit. Maar nu waren ze natuurlijk in de positie om dat wat sterker naar voren te brengen. Dus dat heeft absoluut... Ja.”
(Vonk, 11:40)
Deze invloed kende ook zijn grenzen. Vonk legde meerdere malen de nadruk op de
beperkingen die voortkwamen uit de ideologische positie van de gereformeerden. De VGS behartigt de belangen van het gereformeerd schoolonderwijs en de ouders van haar scholieren stemmen voor een groot deel op de SGP (Vonk, 07:20). De VGS lijkt dan ook als enige onderzochte belangengroep een zeer specifiek belang te behartigen, dat volgens Vonk op bepaalde thema’s een minderheidspositie in de samenleving aanneemt. Hij noemde als voorbeeld de acceptatie van praktiserende homoseksuelen leraren (Vonk: 38:00).
“Zo'n thema, je moet natuurlijk niet denken, omdat dat zo breed maatschappelijk
geaccepteerd is, (…), dat je daar punten op kunt scoren. Dat ga je gewoon niet doen. Want je hebt heel de maatschappij dan tegen je. (...) Op een aantal andere, kleinere thema's kunnen zij (de SGP-fracties) zeggen: ‘even iets rustiger aan’ en dan trapt Rutte-II even op de rem.
Deze gepercipieerde minderheidspositie zorgde ervoor dat de VGS geen pogingen deed om de SGP te overtuigen om ingrijpende maatschappelijke hervormingen voor te stellen. De
voornaamste invloed die de SGP in het onderwijsbeleidsveld deed gelden bestond uit het tegenhouden of vertragen van hervormingen op de door Vonk genoemde kleinere thema’s die haar onwelgevallig waren. Hij gaf als voorbeeld het uitstellen van een wetsvoorstel dat gemeenten van de verplichting zou ontslaan om leerlingenvervoer voor kinderen van religieuze ouders te betalen (Vonk, 18:25).
Deze ideologische minderheidspositie heeft ook zijn weerslag op het contact van de VGS met niet-gereformeerde Kamerleden, dat al gauw ontaardt in “hele principiële
discussies” (idem: 22:30). De VGS focust zich dan ook niet zo zeer op het overtuigen van
Kamerleden, maar eerder op het wegnemen van heersende vooroordelen (idem: 33:30). Samenvattend zijn er drie effecten waargenomen, die een ad-hoc constructie had op de invloed en access van kleinere belangengroepen in het onderwijsbeleidsveld. Ten eerste zorgt de toename aan beslissers en beslismomenten voor alle onderzochte kleine belangengroepen voor meer mogelijkheden om invloed uit te oefenen, temeer daar de traditionele kanalen voor hen moeilijker bereikbaar waren. Ten tweede zorgt een geprivilegieerde positie van een belangengroep bij een Tweede Kamerfractie die in een ad-hoc of gedoogconstructie zijn steun verleent aan een kabinet of wetsvoorstel voor een significante toename van de invloed van de desbetreffende belangengroep, in de perceptie van de respondenten. Ten derde moet
opgemerkt worden dat als deze geprivilegieerde belangengroep een zeer specifiek belang behartigt, dat een ideologische minderheidspositie inneemt binnen de samenleving, dat dit sterke beperkingen vormt op de invloed die aangewend kan worden. In het bestudeerde geval werd er vooral ingezet op het tegenhouden of vertragen van ongewenste hervormingen.
4.4.3| Consequenties voor belangengroepen: minderheid in de Eerste Kamer
Er kunnen geen generaliserende conclusies getrokken worden over het effect dat een minderheid in de Eerste Kamer op de access en invloed van belangengroepen heeft. Ten eerste ligt de mate waarin belangengroepen zich op de Eerste Kamer concentreren ook heel erg aan de wetgevingscyclus. Er is over het algemeen een opleving van lobbyactiviteit te onderscheidden zodra een wet die relevant is voor een specifieke belangengroep ter
behandeling in de Eerste Kamer ligt (Westerveld, 34:40; Dittrich, 26:15; de Ronde, 05:30). Alleen de VSNU en LSVb gaven aan structureel meer de Eerste Kamer te belobbyen, als
gevolg van de minderheid in de Eerste Kamer. Daarnaast werden senatoren door deze belangengroepen ook veel vroeger in het wetgevingsproces benaderd dan voorheen. Volgens Verweij was het “revolutionair hoe vroeg wij er dit keer bij waren rondom studievoorschot” (Verweij: 26:45).De VGS steekt ook structureel meer tijd in het belobbyen van de Eerste Kamer, maar deze keus was niet ingegeven door de minderheidspositie die het kabinet daar inneemt. Bij de overige belangengroepen is geen grotere lobbyactiviteit richting de Eerst Kamer waargenomen, wellicht omdat het merendeel van de nieuwe beslismomenten als gevolg van de ad-hoc-constructie nog steeds op het niveau van de Tweede Kamer zijn te vinden, zoals is geconcludeerd in paragraaf 4.2.
Maar de toenemende politieke versplintering (van der Eick en van Praag, 2006:127) maakt het plausibel dat toekomstige kabinetten steeds vaker in de Eerste Kamer een
minderheid zullen krijgen. De grotere invloed die senatoren hiermee potentieel kunnen aanwenden, zoals waargenomen in paragraaf 4.2, zal wellicht in de toekomst vaker verzilverd worden. Belangengroepen zouden dan kunnen besluiten om de structurelere lobby richting de Eerste Kamer te intensiveren. Om in de laatste paragraaf van deze scriptie voorspellingen te kunnen doen over het potentiële succes van deze beïnvloedingspogingen zullen nu drie