In deze subparagraaf worden de consequenties die een minderheidsregering heeft voor een bewindspersoon en zijn of haar ambtenaren uiteengezet. Eerst wordt er gekeken naar de beleidsinhoudelijke beweegruimte van een bewindspersoon en de mate waarin een gedoog- en ad-hoc-constructie daarop van invloed is. Vervolgens worden de consequenties voor het ambtelijk apparaat beschreven.
4.3.1| Consequenties van een gedoogconstructie voor een bewindspersoon
Van Bijsterveld legde tijdens het interview meerdere malen de nadruk op de wijze waarop zij de gedoogconstructie ten tijde van Rutte-I ervoer: als een de facto
meerderheidskabinet (van Bijsterveld, 04:10; 16:10; 17:10;). De steun van de gedoogpartner, die zij als stabiel ervoer, verstevigde ook haar positie tegenover het maatschappelijk
middenveld. Zij kon specifieke inhoudelijke bezwaren over een regeling vrij eenvoudig terzijde schuiven, zoals het volgende citaat illustreert.
“Soms betekent het gewoon dat je zegt: oké, ik heb het gehoord en ik heb er nog even heel goed naar gekeken (…)maar we gaan het nu wel zo doen.”
(idem, 10:55)
Het voornaamste verschil tussen Rutte-I en een klassiek meerderheidskabinet zat volgens haar in haar positie tegenover het parlement, met name in het feit dat de grote gedoogpartij PVV geen ministers leverde. Dit zorgde ervoor “dat zo'n gedoogakkoord nog pittiger vastzit dan
een gewoon coalitieakkoord” (idem, 17:45). Een gedogende partij kan de koers van een
kabinet niet via de ministerraad bijsturen, dus de PVV hamerde sterk op een naleving van de afspraken in het gedoogakkoord, volgens van Bijsterveld.
Het lijkt er dus op dat de gedoogconstructie op deze manier een negatieve invloed had op haar beleidsvrijheid. Maar van Bijsterveld kon zich niet herinneren dat zij, buiten de formatieperiode om, veel concessies aan de grote gedoogpartner PVV moest doen. Zij refereerde alleen aan een parlementaire blokkade van de 1.040-urennorm, opgeworpen door het Tweede Kamerlid Harm Beertema. Maar het is lastig om hier conclusies aan te verbinden, daar andere respondenten de Tweede Kamerfractie van de PVV wél als invloedrijk ervoeren
(de Ronde, 07:50; v/d Vlist, 12:40). Lisa Westerveld, lobbyist bij de AOb, typeerde de rol van de gedoogpartner als volgt:
“Je merkte dat er altijd een soort van spanning zat. (...) Dat Harm Beertema moeite had om allerlei dingen van onderwijsbeleid te gedogen en moeite had om zijn rol te vinden.”
(Westerveld, 12:10)
Van der Vlist zag de PVV als “dominant” (interview: 12:50) en de Ronde noemde de PVV ten tijde van Rutte-1 terloops een “instabiele factor” (de Ronde, 07:05). Over het algemeen lijkt er voorzichtig geconcludeerd te kunnen worden dat de gedoogconstructie met de PVV van Bijsterveld inderdaad beperkte in haar beleidsruimte.
De verhouding tussen van Bijsterveld en de SGP-fractie daarentegen kende een heel andere dynamiek. Nadat de PVV, CDA en de VVD hun meerderheid verloren in de Eerste Kamer in mei 2011, werd de steun van de SGP-senator Holdijk en zijn zetel onontbeerlijk. Maar van Bijsterveld ervoer dit niet als problematisch. Integendeel:
“Ik vond zelf die afhankelijkheid (…) eigenlijk nooit zo erg niet. Daar had ik wel plezier van, dan kon ik net eventjes een puntje erbij doen wat ik er zelf ook wel graag bij wilde hebben.”
(van Bijsterveld: 19:35)
Van Bijsterveld, zelf een belijdend lid van de protestantse kerk (de Jong, 2012:101), zat op veel punten ideologisch dichterbij de SGP dan met de coalitiepartner VVD of gedoogpartner PVV (van Bijsterveld, 19:50). Zij kwam de SGP dan ook moeiteloos tegemoet op thema’s als de kleinescholentoeslag en autonomie voor het bijzonder onderwijs (idem, 19:50). Het lijkt er zelfs op dat zij de afhankelijkheid van de SGP tot haar voordeel kon gebruiken in
onderhandelingen met belangenbehartigers, zoals het volgende citaat illustreert.
“Dan ineens zei ze (van Bijsterveld), 'nou Sjoerd, we hadden het afgesproken maar ik red het niet…' (…) En dan verschuilde ze zich, tussen aanhalingstekens, maar het was ook waar zij mee geconfronteerd werd. 'Ja maar nu komt die ineens weer met een eis'. En dan kwam weer de SGP…”
Deze observaties maken duidelijk dat er geen generaliserende conclusies getrokken kunnen worden over het effect dat een minderheidsregering heeft op de beleidsvrijheid van een bewindspersoon. Aan de ene kant kunnen onwelgevallige eisen van een gedoog- of steunende partij en een fanatieke bewaking van de naleving van de afspraken uit het gedoogakkoord de beleidsvrijheid van een bewindspersoon inderdaad verkleinen. Aan de andere kant kunnen deze eisen, mits afkomstig van een partij die op het betreffende dossier ideologisch dichterbij de bewindspersoon staat dan bij de coalitie-, gedoogpartner of een belangengroep, de
beleidsvrijheid juist positief beïnvloeden. Een bewindspersoon heeft dan de mogelijkheid om zich, in de woorden van Slagter, ‘te verschuilen’ achter de eisen van de gedoogpartner.
4.3.2| Consequenties van een ad-hoc-constructie voor een bewindspersoon
De mogelijkheid van een bewindspersoon om actoren tegen elkaar uit te spelen komt nog sterker naar voren bij Rutte-II, waar een parlementaire meerderheid op basis van een ad-hoc- constructie wordt gezocht. Zo signaleerde senator Ganzevoort dat dit kabinet “makkelijker nu
over verschillende banden tegelijk spelen en daar een soort verdeel en heers [kan] creëren”
(12:10). De beslissing om het sociaal leenstelsel samen met GroenLinks en D66 in te voeren leek de ChristenUnie en de SGP dan ook “slecht uit te komen” (idem, 35:00).
“Omdat ze zien: we zijn nu niet meer de exclusieve gedogers en daardoor hebben wij minder in de melk te brokkelen...”
(idem, 35:10)
In het theoretisch kader werd al aangegeven dat deze strategie vermoedelijk een riskante keerzijde kent. Volgens Ganzevoort is dit kabinet met de ad-hoc-constructie meer afhankelijk van “toevalligheden” (12:10) en Slagter meent dat een bewindspersoon een “grote
gevoeligheid” voor de parlementaire verhoudingen aan de dag moeten leggen (01:30).
Gebeurt dit niet, zoals bij de eerste twee mislukte pogingen om een sociaal leenstelsel in te voeren, dan kan een onderhandelende oppositiepartij een wetsvoorstel probleemloos “naar de
prullenbak” verwijzen (van Meenen, 06:10). Ruttte-II lijkt een poging te doen om deze
risico’s zoveel mogelijk te ondervangen door actief draagvlak te creëren in de samenleving. Zo stelt van Meenen:
“Het is natuurlijk duidelijk dat als je een minderheid hebt als kabinet, dan zal je ook eerder mee willen bewegen met niet alleen politieke partners die je zoekt, maar ook met de partijen waar die partners naar luisteren.”
(idem, 08:35)
Dit maatschappelijke draagvlak zoekt dit kabinet via maatschappelijke akkoorden, waarbij sectororganisaties met een bewindspersoon een breed scala aan afspraken maken. Zo is er onder andere een woonakkoord, zorgakkoord, energieakkoord en onderwijsakkoord gesloten. Verschillende respondenten noemden deze ontwikkeling "uniek" (van Ojik, 25:25; v/d Vlist, 05:15; Slagter, 12:40) Volgens van der Vlist probeert een kabinet daarmee:
“…een basis te leggen voor je beleid. In die zin merk je wel dat dit kabinet veel meer zich gelegen laat liggen aan commitment organiseren en draagvlak organiseren zowel in het veld als in de politieke arena om überhaupt dingen voor elkaar te krijgen.”
(v/d Vlist, 05:20)
Van Ojik deelt deze observatie en ziet de prominentie van deze akkoorden als een direct gevolg van de ad-hoc-constructie. Volgens hem heeft dit kabinet:
“…in zijn zoektocht naar parlementaire meerderheden (…) een bepaald model gekozen, waarin ook maatschappelijke organisaties duidelijk een eigen, zelfstandige, toegevoegde waarde hebben gekregen. (…) Want dan zeggen die [politieke] partijen van ja: het is toch wel belangrijk dat al die lui het steunen.”
(interview B. van Ojik 25:05)
Op basis van de beschikbare data wordt dan ook geconcludeerd dat de keuze voor een ad-hoc- constructie een kabinet de mogelijkheid biedt om op strategische wijze verschillende actoren tegen elkaar uit te spelen. Deze risico's die deze strategie met zich meebrengt zorgen er inderdaad voor dat een kabinet meer informatie nodig heeft over maatschappelijk draagvlak, zoals werd gehypothetiseerd. Maar dit schetst dan een incompleet beeld van een kabinet dat reactief deze informatie verzamelt en daarop zijn beleid aanpast. Middels de maatschappelijke akkoorden probeert het kabinet proactief dit draagvlak te creëren. Er zal nu kort worden ingegaan op de consequenties van een minderheidsregering voor het ambtelijk apparaat, waarna de bevindingen van deze paragraaf worden samengevat.
4.3.3| Consequenties van een minderheidsregering op het ambtelijk apparaat
Volgens Hans van der Vlist, de secretaris-generaal van het ministerie van OCW, heeft een minderheidsregering vooral effect op de werkprocessen van zijn ambtenaren en de
complexiteit van de uiteindelijke wetsvoorstellen. Deze effecten treden vooral op als er met oppositiepartijen onderhandeld wordt over een wetsvoorstel. Daarnaast lijkt een ad-hoc- constructie deze effecten te versterken. Het volgende citaat illustreert de toegenomen complexiteit van de werkprocessen.
“Maar wat vergt dat van uw ambtenaren dan? Zo’n ad hoc manier van werken? Een enorme flexibiliteit. En complexe werkprocessen. We moeten een ambtelijke
voorbereiding op grond van kennis en inzichten die wij hebben vanuit de wetenschap en de praktijk, maar je moet [ook] afstemmen met lobbygroepen in het veld, je moet kijken hoe de politieke afstemming gaat lopen voordat überhaupt… het vereist een enorme creativiteit in het werkproces.”
(v/d Vlist, 15:35)
Van der Vlist en zijn ambtenaren zagen zich gedwongen om snel en vaak te schakelen, om zodoende te anticiperen en te reageren op de eisen die de gedogende of steunende
oppositiepartijen inbrachten in het onderhandelingsproces. Dat ging, in zijn woorden, “…misschien wel wat ten koste van de kracht van de ambtelijke voorbereiding” (v/d Vlist, 01:55). Ten tweede nam van der Vlist waar dat de verschillende eisen van de gedogende of steunende oppositiepartijen ervoor zorgde dat de wetgeving, afkomstig uit het ministerie, in toenemende mate complexer wordt.
“Dat maakt regelingen er niet altijd eenvoudiger op. Ik zat meer op de koers van: als je het nou doet, hou het nou in godsnaam eenvoudig. (…) Dus: mijn invloed neemt af om regels te vereenvoudigen ten opzichte van de toegenomen invloed van parlementariërs die hun dingen erin kunnen duwen…”
4.3.4| Conclusies
Samenvattend kunnen de volgende conclusies getrokken worden over de consequenties van een minderheidsregering voor een bewindspersoon en de ambtenarij. Ten eerste kon van Bijsterveld vanuit de gedoogconstructie vrij autonoom handelen ten opzichte van het maatschappelijk middenveld en de parlementaire oppositie. Voor zover zij werd beperkt in haar beleidsvrijheid door de PVV, leek dit vooral te liggen in een fanatieke bewaking van de uitvoering van het regeerakkoord. Maar het is goed mogelijk dat deze dynamiek heel anders was geweest als een andere partij de gedoogrol ingenomen had. Ten tweede kunnen eisen van een gedoogpartij de bewindspersoon juist meer ruimte bieden, mits hij of zij ideologisch dichterbij deze gedoogpartij staat dan bij andere betrokken actoren. Ten derde biedt een ad- hoc-constructie een bewindspersoon de mogelijkheid om Kamerfracties tegen elkaar uit te spelen, om zo de afhankelijkheid van specifieke fracties te verkleinen. De risico's die deze strategie met zich meebrengt ondervangt het kabinet door een poging om maatschappelijk draagvlak te creëren door middel van maatschappelijke akkoorden. Een minderheidsregering heeft als gevolg dat ambtenaren worden geconfronteerd met complexere werkprocessen en regelingen. Een ad-hoc-constructie versterkt dit effect. In de volgende subparagraaf zullen de implicaties van deze akkoorden en de andere waargenomen causale mechanismen voor belangengroepen uiteengezet worden.