DE GEOGRAFIE VAN HET GEWAPENDE
CONFLICT
“THE WAR ON TERROR” EN TARGETED KILLINGS - HET IHL IN
KAART GEBRACHT
Aantal woorden: 44.372
Laurens Van Meensel
Studentennummer: 01208108 Promotor: Prof. dr. Tom Ruys Commissaris: Anemoon Soete
Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de rechten Academiejaar: 2019 - 2020
VOORWOORD
Dit masterproefschrift vormt het sluitstuk van drieënhalf jaar rechtenopleiding aan de Universiteit Gent, bij deze is dan ook een dankwoord aan de orde.
Eerst en vooral wil ik mijn promotor Prof. Dr. Tom Ruys bedanken voor de opportuniteit om mijn thesis over een dermate boeiend en uitdagend onderwerp te mogen schrijven.
Vervolgens ben ik uiteraard ook enorm dankbaar voor de financiële en morele steun die ik gedurende mijn ondertussen bijna acht jaar durende studieloopbaan van mijn ouders heb ontvangen, zonder hen was dit onmogelijk geweest.
Ook aan mijn grootmoeder wil ik een woord van dank richten voor de kost en inwoon en de goede zorgen gedurende de voorbije academiejaren.
Ten slotte wil ik ook Wouter Notredame bedanken, studiegenoot sinds de Arteveldehogeschool en de voorbije maanden steeds een trouwe metgezel in de faculteitsbibliotheek.
Laurens Van Meensel Gent, 16 december 2019
INHOUDSTAFEL
HOOFDSTUK 1: INLEIDING ... 3
HOOFDSTUK 2: “THE WAR ON TERRORISM” VANUIT AMERIKAANS PERSPECTIEF ... 8
2.1.POLITIEKE RETORIEK OF DAADWERKELIJK EEN (OF MEERDERE) OORLOG(EN) IN JURIDISCHE ZIN? ... 10
2.1.1. Het bestaan van een oorlogssituatie ... 10
2.1.2. Wie is ‘terrorisme’? ... 14
2.1.3. Toepassing van het Internationaal Humanitair Recht ... 19
2.1.4. De geografische grenzen van de oorlog tegen het terrorisme ... 24
2.1.5. Conclusie ... 31
HOOFDSTUK 3: IS EEN GLOBALE OORLOG TEGEN HET INTERNATIONAAL TERRORISME MOGELIJK IN HET LICHT VAN HET IHL? ... 33
3.1.IS DE OORLOG TEGEN HET INTERNATIONAAL TERRORISME EEN GEWAPEND CONFLICT DAT ONDER DE TOEPASSING VAN HET INTERNATIONAAL HUMANITAIR RECHT VALT? ... 35
3.1.1. Situaties van verklaarde oorlog ... 36
3.1.2. Situaties van gewapende conflicten ... 37
3.1.2.1. Internationale Gewapende Conflicten ... 40
3.1.2.2. Niet-Internationale Gewapende Conflicten ... 45
(i) De hoedanigheid van de conflictpartijen ... 48
(ii) De intensiteit en de duurtijd van de vijandigheden ... 50
3.1.2.3. Naar een eventuele derde typologie? ... 52
(i) Geïnternationaliseerde gewapende conflicten ... 53
(ii) Cross-Border conflicten ... 54
(iii) Multinationale gewapende conflicten ... 55
(iv) Transnationale gewapende conflicten ... 55
3.1.3. De oorlog tegen het terrorisme ... 56
3.1.3.1. Complexe conflictsituaties – Globale of gemixte benadering? ... 63
3.2.DE GEOGRAFISCHE DIMENSIE VAN HET INTERNATIONAAL HUMANITAIR RECHT ... 65
3.2.1. Internationale Gewapende Conflicten ... 67
(i) De toepassing van het IHL op de bezetting ... 69
3.2.2. Niet-Internationale Gewapende Conflicten ... 73
3.2.3. Invloed van de feitelijke omstandigheden op de geografische werkingssfeer van het IHL ... 74
3.2.3.1. De toepassing van het IHL beperkt tot de plaatsen van vijandigheden ... 76
(i) Wat zijn vijandigheden? ... 77
(ii) De geografische en temporele afbakening van vijandigheden ... 78
3.2.3.2. Een gefragmenteerde benadering ... 79
3.2.3.3. Conflict-nexus ... 81
3.2.4.1. De extraterritorialiteit van Internationale Gewapende Conflicten ... 84
(i) Het neutraliteitsregime ... 84
(ii) Res Communes ... 86
3.2.4.2. De extraterritorialiteit van niet-internationale gewapende conflicten ... 87
(i) Toepassingsgebied binnen de staatsgrenzen van de conflictstaat ... 89
(ii) Spill-Over Conflicten ... 91
(iii) Conflicten zonder geografisch zwaartepunt ... 96
3.3.CONCLUSIE ... 100
HOOFDSTUK 4: DE GEOGRAFISCHE WERKINGSSFEER VAN HET IHL EN ‘TARGETED KILLINGS’ ... 107
4.1.‘TARGETED KILLINGS’ ... 107
4.2.‘TARGETED KILLINGS’ BINNEN DE CONTEXT VAN EEN GEWAPEND CONFLICT ... 108
4.3. ‘USE OF FORCE OUTSIDE AREAS OF ACTIVE HOSTILITIES’ ... 110
4.4.CONCLUSIE ... 114 HOOFDSTUK 5: CONCLUSIE ... 115 BIBLIOGRAFIE ... 117 INTERNATIONALE VERDRAGEN ... 117 RECHTSLEER ... 117 Boeken ... 117 Artikels ... 119 Andere ... 120
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
1. Staten hebben de plicht om zichzelf en hun burgers te beschermen tegen interne en externe bedreigingen en hebben in dat kader o.a. ook het recht om geweld te gebruiken1 en
personen van hun vrijheid te beroven. Gezien de impact die dergelijke acties kunnen hebben is dit recht uiteraard onderworpen aan een aantal regels ten einde de rechten van individuen voldoende te waarborgen en een balans te vinden tussen individuele en maatschappelijke belangen.
2. Het regelgevend kader dat de methoden en middelen ter vervulling van deze plicht beheerst, verschilt echter naar gelang de context van de situatie. Grosso modo zal in vredestijd het ordehandhavingsparadigma gelden, terwijl een gewapend conflict voornamelijk beheerst wordt door de minder beperkende regels van het Internationaal Humanitair Recht.2
3. Het ordehandhavingsparadigma bestaat voornamelijk uit nationaalrechtelijke regels – zoals het strafprocesrecht, de wetten op het politieapparaat, enz. – waarbij de principes uit de internationale mensenrechten – zoals deze o.a. voortvloeien uit het EVRM – centraal staan. Dit houdt onder meer in dat de vrijheidsberoving aan verschillende rechterlijke toetsingen onderworpen dient te worden, straffen door een eerlijk proces voorafgegaan dienen te worden en het gebruik van dodelijk geweld slechts een laatste redmiddel kan en mag zijn (de zgn. ultima ratio).3 D.w.z. dat het gebruik van geweld enkel legitiem kan zijn
wanneer (i) er geen geschikte alternatieve handelingswijze is en (ii) het absoluut noodzakelijk is om de veiligheid, het leven en de fysieke integriteit van derde personen te beschermen. 4. Wanneer we te maken hebben met een gewapend conflict is het ordehandhavingsparadigma echter onwerkbaar om de vijandigheden – die onvermijdelijk plaatsvinden binnen de context van een dergelijk conflict – te reguleren. Langs de andere kant
1 G. CORN, “Drone Warfare and the Erosion of Traditional Limits on War Powers” in J.D. OHLIN (ed.), Research
Handbook on Remote Warfare, Cheltenham, Edward Elgar Publishing 2017, 250.
2 Ibid.
3 Y. DINSTEIN, Non-International Armed Conflicts in International Law, Cambridge, Cambridge University Press
2014, 22-23; M. N. SCHMITT, “Charting the Legal Geography of Non-International Armed Conflict”, Int’l L. Stud. 2014, vol. 90, 94 en H. DUFFY, The ‘War on Terror’ and the Framework of International War, Cambridge,
is de nood aan bescherming voor de betroffen personen – eerst en vooral de burgers, maar ook krijgsgevangenen, gewonden en in zekere mate ook de actieve strijders zelf – des te meer aanwezig. Het Internationaal Humanitair Recht is in se dan ook een uitzonderingsrecht4, al is
men het er algemeen over eens dat het Ius in Bello de mensenrechten niet volledig vervangt wanneer een gewapend conflict bestaat. Er ontstaat veeleer een zekere wisselwerking tussen het Internationaal Humanitair Recht en de internationale mensenrechten waarbij de twee systemen naast elkaar van toepassing zijn en sommige bepalingen weliswaar vervangend werken maar andere veel eerder complementair zijn. Men gaat m.a.w. de mensenrechtenverplichtingen van staten interpreteren door de lens van het Internationaal Humanitair Recht.5
5. Het resultaat moet een effectieve oorlogsvoering enerzijds mogelijk maken maar ter zelfde tijd de schadelijke effecten voor de betrokken personen alsnog zo veel mogelijk zien te beperken en het gebeuren zo humaan mogelijk doen verlopen.6 Zo erkent het oorlogsrecht
b.v. het recht van conflictpartijen om geweld te gebruiken en maakt van hun actief betrokken personeel wederom ook legitieme doelwitten van geweld, terwijl het er dan weer op toeziet dat ditzelfde personeel bescherming geniet wanneer zij – zij het door opgelopen verwondingen of gevangenschap – hors de combat geraken7, d.w.z. niet meer deelnemen aan
de vijandigheden. Bovendien kan militair personeel op grond van dit regime ook niet juridisch vervolgd worden voor hun loutere deelname aan het gewapende conflict.8
6. Voornamelijk binnen de context van de interne sfeer is het soms moeilijk te bepalen of een situatie een gewapend conflict uitmaakt of slechts onrust die d.m.v. de ordehandhaving beheerst dient te worden. Staten verkiezen in menig situatie de verticale verhoudingen zoals zij voortvloeien uit het (nationaal) strafrecht in plaats van de eerder
4 M. N. SCHMITT, “Charting the Legal Geography of Non-International Armed Conflict”, Int’l L. Stud. 2014, vol.
90, 94.
5 M. BROOKMAN-BYRNE, “Drone Use ‘Outside Areas of Active Hostilities’: An Examination of the Legal
Paradigms Governing US Covert Remote Strikes”, Neth. Int Law Rev. 2017, vol 64, 4.
6 H. DUFFY, The ‘War on Terror’ and the Framework of International War, Cambridge, Cambridge University
Press 2015, 347.
7 Ibid., 346-348. 8 Ibid.
horizontale verhoudingen van het Internationaal Humanitair Recht.9 Het komt echter ook
voor dat staten bijna arbitrair nu eens het IHL en dan weer het strafrecht van toepassing achten, net omwille van het feit dat het IHL minder beperkend werkt op het gebruik van dodelijk geweld.10
7. Naast de regels betreffende het gebruik van dodelijk geweld en detentie bestaan echter nog tal van andere verschillen die het één of het andere regime interessanter maken voor staten. Dit kan goed geïllustreerd worden aan hand van het voorbeeld van het conflict tussen Israël en de Palestijnen in de Gazastrook en op de Westelijke Jordaanoever, dat regelmatig terug aanwakkert. Sinds de zesdaagse oorlog van 1967 zijn deze gebieden – evenals Oost-Jersualem – bezet gebied door de Israëli’s. Een militaire bezetting wordt echter geregeld door het oorlogsrecht. Israël heeft sindsdien de toepassing van het oorlogsrecht zowel bevestigd als ontkend, naargelang de context waarbinnen de kwestie aan bod kwam.11
Immers, indien het wel degelijk om bezet gebied gaat dan hoeft Israël de Palestijnse bevolking van die gebieden niet te integreren in de staat. Gaat men er langs de andere kant echter vanuit dat het geen bezet gebied is dan is er ook geen sprake op het verbod op het bouwen van Joodse nederzettingen.12 Een bezetting is immers per definitie tijdelijk.
8. De voorbije decennia is de manier waarop gewapende conflicten gevoerd worden enorm veranderd, onder meer door de ‘oorlog tegen het internationaal terrorisme’ maar ook door de gestage evolutie in de technologie, zoals bv. het gebruik van drones,13 evenals de
inzet van veel compactere en meer mobiele eenheden, met een groter geografisch bereik en vaak obscure missies, de zgn. Special Forces. Daarenboven is er sinds de Tweede Wereldoorlog ook een shift geweest in de aard van gewapende conflicten. Terwijl zij tot in de eerste helft van de vorige eeuw voornamelijk tussen natiestaten plaatsvonden – de zgn.
9 M. SASSOLI,“Use and Abuse of the Laws of War In the ‘War on Terrorism’”, Law & Ineq. 2004, vol. 22, 195 en
J. KELLENBERGER, “The Role of the International Committee of the Red Cross” in A. CLAPHAM, P. GAETA (eds.), The Oxford Handbook of International Law of Armed Conflict, Oxford, Oxford University Press 2014, 23-24.
10 J. KELLENBERGER, “The Role of the International Committee of the Red Cross” in A. CLAPHAM et al. (eds.),
The Oxford Handbook of International Law of Armed Conflict, Oxford, Oxford University Press 2014, 23-24.
11 L. REYDAMS, J. WOUTERS, “A La Guerre Comme A La Guerre – Patterns of Armed Conflict over Time and
How the Law Resonded to Them” in J. WOUTERS et al. (eds.), Armed Conflicts and the Law, Cambridge, Intersentia 2016, 24-25.
12 Ibid.
13 R. HEINSCH, “Modern drone warfare and the geographical scope of application of IHL: pushing the limits of
internationale gewapende conflicten – zijn de hedendaagse conflicten overwegend van een niet-internationale aard in die zin dat deze zich vaak tussen staten en niet-statelijke groeperingen afspelen. Desondanks kunnen deze conflicten vaker wel dan niet alsnog een grensoverschrijdend karakter hebben.
9. In het licht van deze ontwikkelingen wordt het geografisch afbakenen van een slagveld uiteraard steeds moeilijker en stelt zich de vraag naar de ratione loci van het Internationaal Humanitair Recht. Het Joegoslaviëtribunaal trachtte hier als eerste een systematisch antwoord op te bieden, maar het is pas met het “uitbreken” van de zgn. “oorlog tegen de terreur” na de aanslagen van 11 september 2001, dat de problematiek pas echt versterkt in de aandacht kwam.14 De aanslagen vormen het definitieve keerpunt in de aanpak van
gewapende niet-statelijke groeperingen. Terwijl staten in dergelijke – voornamelijk interne - conflictsituaties traditioneel de toepassing van het recht der gewapende conflicten ontkenden en het fenomeen uitsluitend op nationaal strafrechtelijke basis benaderden, waarbij een eventueel grensoverschrijdende dimensie via de internationale samenwerking van politie en justitie aangepakt werd, verklaarden de Verenigde Staten welwillig het bestaan van een gewapend conflict met het internationale terrorisme en de daaruit volgende toepassing van het “oorlogsrecht”.15
10. De Amerikaanse overheid maakt onder het mom van een globale oorlog tegen de terreur veelvuldig gebruik van drones en Special Forces om terreurverdachten – binnen maar vooral ook buiten geografische conflictzones – gericht uit te schakelen, denk bv. aan de raid op de compound van Osama Bin Laden in Abbottabad (Pakistan) in 2009. Daarnaast worden individuen zonder due proces vastgehouden en ondervraagd op zgn. Blacksites of in buitenlandse gevangenissen zoals Guantanamo.
11. Ten einde die militaire operaties en detenties op hun legitimiteit te beoordelen – zowel achteraf door bv. een internationaalrechtelijk orgaan, als vooraf in de planningsfase door de actor zelf – dient in de eerste plaats onderzocht te worden aan welk rechtsregime deze effectief getoetst moeten worden. De vraag of een ‘targeted killing’ legitiem is hangt
14 K. SCHÖBERL, “The Geographical Scope of Application of the Conventions” in A. CLAPHAM, et al. (eds.), The
1949 Geneva Conventions: A Commentary, Oxford, Oxford University Press 2015, 67-68.
immers uiteraard af van de vraag of Internationaal Humanitair Recht of enkel de internationale mensenrechten een feitelijke situatie beheersen.16
12. In die zin is het dan ook van belang dat de werkingssfeer van het Internationaal Humanitair Recht duidelijk afgebakend wordt.17 Deze masterproef tracht de territoriale
reikwijdte van het ius in bello in kaart te brengen, meer bepaald in het licht van de Amerikaanse operaties in het kader van de ‘war on terrorism’. De vraag of het Internationaal Humanitair Recht toepassing vindt op de extraterritoriale targeted killings door de Amerikanen buiten de eigenlijke conflictzones zal hiernavolgend behandeld worden door te kijken naar het enerzijds het Amerikaanse beleid inzake de ‘war on terror’ en anderzijds het internationale recht.
13. In hoofdstuk 2 zal ik dit Amerikaanse beleid behandelen. Ik ga meer bepaald na in hoeverre de notie louter als politieke retoriek te verstaan is. Vind er daadwerkelijk een gewapend conflict plaats dat een ander rechtsregime dan het ordehandhavingsparadigma vereist? Wie is de concrete vijand in deze strijd? In hoeverre is het recht der gewapende conflicten van toepassing? En hoever strekt het conflict in geografische termen, gaat het Amerikaanse beleid effectief uit van een globaal gewapend conflict?
14. Vervolgens zal hoofdstuk 3 vanuit IHL-perspectief bekijken of een globale oorlog tegen het terrorisme mogelijk zou zijn. Dit zal gebeuren aan hand van een stap voor stap analyse van het recht der gewapende conflicten. De theorie betreffende het materieel toepassingsgebied van de internationale en niet-internationale gewapende conflicten zal in eerste instantie worden uiteengezet ten einde tot een passende classificatie te komen. Vervolgens zal uitgebreid ingegaan worden op de geografische werkingssfeer van het IHL. 15. Tot slot zal in hoofdstuk 4 nog beknopt worden ingegaan op de implicaties van het voorgaande op het gebruik van geweld, en dan m.n. de ‘targeted killings’.
16 A. BIANCHI en Y. NAQVI, “Terrorism” in A. CLAPHAM et al. (eds.), The Oxford Handbook of International Law
of Armed Conflict, Oxford, Oxford University Press 2014, 587-592.
17 R. HEINSCH, “Modern drone warfare and the geographical scope of application of IHL: pushing the limits of
HOOFDSTUK 2: “THE WAR ON TERRORISM” VANUIT AMERIKAANS
PERSPECTIEF
16. Op 11 september 2001 vlogen twee gekaapte vliegtuigen door de Twin Towers in New York City, een derde vliegtuig crashte in het Pentagon in Arlington County, Virginia en een vierde vliegtuig – waarvan de kapers koers gezet hadden voor Washington, D.C. – stortte neer in een veld in Pennsylvania nadat de passagiers getracht hadden de kapers te overmeesteren. De aanslagen hadden een ongeëvenaarde omvang en het dodentol was dan ook immens, met enerzijds de vele duizenden mensen die het leven lieten bij de aanval zelf en anderzijds het grote aantal mensen dat overleed aan de gevolgen van kanker en andere longziektes die ze hadden opgedaan bij de hulpverlening achteraf. Daarenboven was er natuurlijk ook nog de hoogoplopende materiële en financiële schade.18 De zwaarwichtigheid van deze terreurdaad
heeft er zelfs toe geleid dat de classificatie van de aanslagen als een gewapende aanval in de zin van het Ius ad Bellum overwegend wordt aanvaard in de statenpraktijk.19 Toenmalig
Amerikaans president George W. Bush aarzelde dan ook niet om de aanslagen een oorlogsdaad20 en een oorlogsverklaring21 te noemen en verklaarde vervolgens de ‘war on
terrorism’,22 waarnaar ook vaak wordt gerefereerd als ‘global war on terrorism’, de globale
oorlog tegen het internationaal terrorisme.
17. Aldus opende de Amerikaanse overheid de jacht op het brein achter de aanslagen, Osama Bin Laden en zijn fundamentalistisch-islamitische groepering Al Qaida. Deze jacht was echter niet zo nieuw als dit op het eerste zicht leek, het terreurnetwerk bevond zich reeds sinds de tweede helft van de jaren ’90 in het vizier van de Verenigde Staten na verschillende bomaanslagen op enkele Amerikaanse ambassades en onder president Bill Clinton werd dan
18 Zie ook INSTITUTE FOR THE ANALYSIS OF GLOBAL SECURITY, “How much did the September 11 terrorist
attack cost America?”, http://www.iags.org/costof911.html.
19 J. GARDAM, Necessity, Proportionality and the Use of Force by States, Cambridge, Cambridge University
Press 2004, 144-145.
20 G. W. BUSH, President’s Remarks at National Day of Prayer and Remembrance (Toespraak in de National
Cathedral in Washington, D.C.), 14 september 2001, https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/09/20010914-2.html.
21 G. W. BUSH, Remarks by the President upon Arrival (De president staat de pers te woord, the South Lawn),
16 september 2001, https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/09/20010916-2.html.
22 Ibid. en G. W. BUSH, Address to a Joint Session of Congress (Toespraak), 20 september 2001,
ook al een politiek-militair plan ontworpen om de dreiging van de terreurorganisatie te neutraliseren, een plan waar het elimineren van hun leider deel van uitmaakte.23 De
nieuwigheid bevond zich in deze voornamelijk in het feit dat deze strijd door de aanslagen in de schijnwerpers werd gerukt en dat het veelvuldig gebruik van de notie van een globale oorlog de reeds begonnen shift naar een oorlogsaanpak van het fenomeen terrorisme compleet maakte.24
18. Desondanks was er in de directe nasleep van de aanslagen – onder juristen, maar even goed onder politici en wereldleiders – geen echte consensus te vinden over het toepasselijke rechtsregime, met enerzijds commentatoren die de aanslagen kwalificeerden als criminele misdaden, anderzijds voorstanders van een classificatie als oorlogsdaden – zoals dit in de retoriek van president Bush reeds was gebeurd – en tenslotte nog anderen die een tussenvorm bepleitten.25 Hoe dan ook ontstonden er binnen het kader van deze oorlog tegen
het terrorisme nieuwe gewapende conflicten, in de eerste plaats in Afghanistan – waar de Taliban beschuldigd werd van het herbergen van Al Qaida-leden en hun trainingskampen en onder wiens regime Afghanistan volgens de Amerikanen zowel een staatssponsor van het terrorisme als ook een door terreur gesponsorde staat was geworden26 – maar eveneens in
Irak. Later kwam daar ook nog de militaire campagne tegen Islamitische Staat (IS) in Syrië bij. Daarenboven voerden de VS – en voeren zij nog steeds – militaire aanvallen uit op individuele leden van terreurorganisaties in andere landen zoals bv. Pakistan en Jemen.
19. Op juridisch vlak vervaagde zo de scheidingslijn tussen ordehandhaving en gewapende conflicten, werd niet enkel de draagwijdte maar ook de interpretatie van het Internationaal Humanitair Recht (IHL) te pas en te onpas verwrongen en kwam de discussie omtrent de geografische werkingssfeer van het Ius in Bello meer en meer op het voorplan, in eerste instantie met de vraag of een globaal gewapend conflict inderdaad bestond of überhaupt mogelijk was.
23 M. GUNNEFLO, Targeted Killing: A Legal and Political History, Cambridge, Cambridge University Press 2016,
157-160.
24 Ibid. 173-174.
25 R. BROOKS, “Duck-Rabbits and Drones: Legal Indeterminacy in the War on Terror” in Stan. L. & Pol’y Rev.
20. In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de vraag hoe de Amerikaanse overheid deze ‘war on terrorism’ nu daadwerkelijk juridisch invult. Is het volgens hen echt één enkele oorlog tegen het terrorisme in de zin van een ‘gewapend conflict’ of gaat het om loutere politieke retoriek? Vindt het Internationaal Humanitair Recht toepassing en waarom wel/niet? Gaat de Amerikaanse visie echt uit van een globaal conflict, zoals door menig kritisch commentator wordt aangekaart, of op welke andere basis vinden de zgn. ‘targeted killings’ buiten feitelijk oorlogsgebied plaats? Op welke juridische grondslagen – van nationaal of internationaal niveau – beroepen zij zich, kortom hoe werd de Amerikaanse reactie op 9/11 vanuit hun eigen perspectief bekeken en hoe rechtvaardigen zij hun eigen optreden? Deze vragen zullen in de mate van het mogelijke beantwoord worden aan de hand van de transcripten van toespraken, publiek toegankelijke of gedeclasseerde memoranda en andere beleidsdocumenten van de bevoegde instanties in de Verenigde Staten. Gezien de aard van de materie als zijnde een belangrijk onderdeel van staatsveiligheid dient er echter rekening mee gehouden te worden dat er daarnaast wellicht nog een groot aantal geheime documenten met relevante informatie kunnen – en zullen – bestaan.
2.1. Politieke retoriek of daadwerkelijk een (of meerdere) oorlog(en) in juridische zin?
2.1.1. Het bestaan van een oorlogssituatie
21. Zoals hierboven reeds werd aangestipt verklaarde de regering van president Bush in de nasleep van de aanslagen van 11 september 2001 de oorlog aan het internationale terrorisme, o.m. door de aanslagen publiek te bestempelen als een ‘oorlogsdaad’ en te verklaren dat de VS de ‘oorlog tegen het terrorisme’ zou winnen.27 Ging het om loutere
politieke retoriek en gaat de feitelijke en de juridische draagwijdte van het concept ‘war on
terrorism’ niet verder dan dit het geval is voor bv. de ‘war on drugs’ of bevinden de Verenigde
Staten zich daadwerkelijk in een staat van oorlog in de waarste zin van het woord?
22. Op de avond van die bewuste 11de september 2001 sprak president Bush een eerste
keer publiek over wat er zich die dag had afgespeeld tijdens een toespraak op televisie vanuit zijn Oval Office, waarbij hij toen zei dat alle middelen van de inlichtingen- en wetshandhavingsdiensten werden ingezet op het opsporen van de daders achter de
27 BROOKS, R., “Duck-Rabbits and Drones: Legal Indeterminacy in the War on Terror” in Stan. L. & Pol’y Rev.
aanslagen ten einde hen ‘to justice’ te brengen.28 De uitspraak ‘bring to justice’ kan natuurlijk
enerzijds doelen op het gerechtelijk vervolgen van de personen in kwestie, maar in een meer wraakzuchtige context ook een dreiging met geweld uitmaken. Gezien het feit dat de president echter expliciet de diensten belast met de wetshandhaving in eenzelfde adem vermeld dient er echter vanuit gegaan te worden dat hij het in eerste instantie over een gerechtelijke vervolging had en dus nog geen gewag maakte van een oorlogsaanpak van terreur.
23. Op 14 september 2001 – drie dagen na de verschrikkelijke gebeurtenissen in New York, Virginia en Pennsylvania – keurden de Amerikaanse Senaat en het Congres een Joint
Resolution goed die de president de nodige wettelijke bevoegdheid toekende om gewapend
geweld te gebruiken tegen staten, organisaties en individuen die verantwoordelijk geacht worden voor de aanslagen van 9/11,29 de Authorization for Use of Military Force (AUMF). De
AUMF verwijst expliciet naar de War Powers Resolution,30 een federale wet die de
bevoegdheid van de president – als commander in chief – om gewapende conflicten te starten tracht in te perken, en constitueert de parlementaire machtiging om dit tegen verschillende bij de aanslagen betrokken partijen te doen.31 In de preambule van de AUMF wordt
bovendien gesteld dat de terreurdaden de uitoefening van het recht op zelfverdediging van de VS noodzakelijk en geschikt is.
24. Reeds sinds geruime tijd voor de aanslagen wierpen de Verenigde Staten van Amerika zich al op als de beschermheer van democratie en mensenrechten en het is vanuit dit idee dat zowel de Amerikaanse deelname aan de Tweede Wereldoorlog, de Koude Oorlog evenals vele andere gewapende conflicten en proxy-oorlogen waarbij de VS sindsdien betrokken geweest zijn, van hun kant gejustifieerd worden.32 In de nasleep van de terreuraanslagen van
28 G. W. BUSH, Address to the Nation on the September 11 Attacks (Televisietoespraak vanuit de Oval Office),
11 september 2001,
https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/infocus/bushrecord/documents/Selected_Speeches_George_W_Bush.pdf, 57-58.
29 Joint Resolution Pub. L. 107-40 (US) To authorize the use of United States Armed Forces against those
responsible for the recent attacks launched against the United States, 115 Stat. 224, 18 september 2001,
https://www.govinfo.gov/.
30 Joint Resolution, Pub. L. 93-148 (US) Concerning the war powers of Congress and the President, 50 U.S.C.
1541-1548, https://uscode.house.gov/.
31 §2(b)(1) Authorization for Use of Military Force.
81-11 september 2001 ontstond in de kringen van neoconservatieve denkers dan ook het idee dat de Verenigde Staten op een legitieme wijze militair geweld konden gebruiken tegen niet-statelijke actoren met oog op de democratische transformatie.33
25. De AUMF vormde in de eerste plaats de nationale grondwettelijke grondslag voor de oorlog in Afghanistan met het doel om daar het Taliban-regime omver te werpen, Al Qaida te verslaan en de schuldigen voor de aanslagen van 9/11 te vangen of te doden.34 Over de
classificatie van de situatie in Afghanistan als een gewapend conflict kan uiteraard geen twijfel bestaan, maar kan er effectief gesproken worden van een oorlog tegen het abstract concept van terrorisme?
26. De State of the Union van president Bush in 2002 draaide bijna volledig om de oorlog tegen het terrorisme.35 De oorlog in Afghanistan is op dat moment volop gaande en wordt
door de president gekaderd binnen dit idee. Hij heeft het bovendien over een vijand die ‘de hele wereld als slagveld’ ziet en bestempelt enkele specifieke staten en hun ‘terroristische bondgenoten’ als zijnde een ‘axis of evil’ – een toespeling op de asmogendheden, de vijand van de VS en de overige geallieerden tijdens de Tweede Wereldoorlog, bestaande uit Nazi-Duitsland, Italië en Japan. Deze retoriek alludeert aldus wel degelijk dat de VS de ‘oorlog tegen het terrorisme’ inderdaad beschouwt als een oorlog in de zin van een gewapend conflict waar militaire operaties en dodelijk geweld aan te pas komen, of dat een dergelijke oorlog daar toch ten minste deel ervan uitmaakt.
27. In 2003 vielen de Verenigde Staten Irak binnen en brak de “tweede Golfoorlog” uit. De oorlog in Irak had echter een andere nationaalrechtelijke grondslag dan de oorlog in Afghanistan. President Bush had hiervoor een afzonderlijke machtiging van het Congres en de Senaat verkregen bij wijze van de Authorization for Use of Military Force Against Iraq
Resolution of 2002 (AUMF 2002).36 In de preambule van de AUMF 2002 wordt onder meer
33 Ibid.
34 J. THIMM, From Exception to Normalcy: The United States and the War on Terrorism, SWP Research Paper 7,
2018, 9.
35 Zie G. W. BUSH, The President’s State of the Union Address, 29 januari 2002, te vinden op
https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/01/20020129-11.html, geraadpleegd op 4 december 2019.
36 Joint Resolution Pub. L. 107-243 (US) To authorize the use of United States Armed Forces against Iraq, 116
verwezen naar de vermeende steun die het Irakese regime van Saddam Hoessein leverde aan het internationaal terrorisme en de ‘war on terrorism’.
28. Het feit dat men het in Amerika noodzakelijk achtte om een afzonderlijke machtiging te verlenen aan de president om de oorlog in Irak te starten – een oorlog die volgens de tekst van de preambule van diezelfde machtiging dus eveneens binnen het kader van de oorlog tegen het terrorisme blijkt te passen – doet mijns inziens twijfels rijzen of de visie van de Amerikaanse overheid inderdaad uitgaat van het bestaan van één juridisch gewapend conflict tegen het abstracte concept terrorisme, of die term eerder gezien dient te worden als een louter retorisch begrip dat een hele lading aan anti-terreurmaatregelen dekt, waarvan verschillende gewapende conflicten in verschillende landen tegen verschillende entiteiten een louter bestanddeel uitmaken. De eerste AUMF van 2001 werd echter – en wordt nog steeds – als grondslag gebruikt voor militaire operaties in o.a. Afghanistan, Irak, Syrië, Jemen, Somalië, Djibouti, de Filipijnen en zelfs Georgië.37 Dit doet dit argument aldus teniet en geeft
nog steeds geen uitsluitsel over de vraag of het Amerikaanse beleid uitgaat van het bestaan van één enkel conflict of van meerdere gewapende conflicten naast elkaar onder de gemeenschappelijke (en retorische) noemer van de ‘war on terrorism’.
29. Een ding staat vast, een (of meerdere) gewapend(e) conflict(en) maken volgens de Amerikaanse visie deel uit van de oorlog tegen het terrorisme. De drie presidenten die de Verenigde Staten inmiddels hebben gekend sinds 2001, hebben alle drie herhaaldelijk erkend en bevestigd dat de VS zich in staat van oorlog bevinden. De aanslagen brachten aldus een verschuiving teweeg van de strafrechtelijke aanpak van het terrorisme naar een militaire aanpak.38 Daarmee opteerden de VS voor het juridische paradigma dat hen de meeste vrijheid
verschaft om dodelijk geweld te gebruiken en personen te detineren.39 Een van de
doorwegende overwegingen van deze shift in het Amerikaanse beleid was de evaluatie van
37 CONGRESSIONAL RESEARCH SERVICE, Presidential References to the 2001 Authorization for Use of Military
Force in Publicly Available Executive Actions and Reports to Congress (Memorandum), 16 februari 2018, raadpleegbaar via
https://lee.house.gov/imo/media/doc/Presidential%20Reference%20to%202001%20AUMF%20in%20Notificat ions%20and%20Executive%20Actions%20Memorandum%20Update%20(2-16-2018)%20Final.pdf.
38 L. REYDAMS, J. WOUTERS, “A La Guerre Comme A La Guerre – Patterns of Armed Conflict over Time and
How the Law Resonded to Them” in J. WOUTERS et al. (eds.), Armed Conflicts and the Law, Cambridge, Intersentia 2016, 22-24.
het dreigingspotentieel dat uitging van de terreurorganisaties en de daaruit volgende conclusie dat de instanties van ordehandhaving er niet tegen opgewassen zouden zijn40 en
dat het recht der gewapende conflicten het meest gepaste juridische kader zou scheppen voor de Amerikaanse reactie.41 Volgens President Bush werd op 11 september 2001 namelijk
“duidelijk dat de aanpak van het terrorisme als een kwestie van wetshandhaving gefaald had.”42
30. Volgens critici miskent deze aanpak echter het verschil tussen gewapende conflicten – binnen de context waarvan terreur gebruikt kan worden als tactiek – en terreuraanslagen die losstaan van enig conflict. Bovendien zou terreur ook maar een loutere tactiek zijn en geen concrete vijand. Ook zouden verschillende aannames van het Internationaal Humanitair Recht miskend worden, zoals het feit dat gewapende conflicten nauwkeurig bepaald zijn, dat zij een begin en een einde hebben en dat er vijandige, geallieerde en neutrale staten zijn.43
31. Die kritiek is natuurlijk zonder enige twijfel volkomen terecht wanneer men ervan uitgaat dat de Amerikaanse overheid inderdaad uitgaat van één enkel gewapend conflict tegen het abstracte concept terrorisme, en bijgevolg een conflict zonder enige geografische focus. Zoals ik hierboven echter reeds heb aangekaart, bieden de bevindingen betreffende het bestaan van gewapend conflict vanuit perspectief van de VS vooralsnog geen uitsluitsel over het aantal onderscheidbare gewapende conflicten onder dezelfde – al dan niet retorische –noemer. Derhalve dient ook gekeken te worden naar wie als tegenpartij wordt beschouwd in het onderhavige conflict.
2.1.2. Wie is ‘terrorisme’?
32. Het mag vreemd lijken dat mijn aandacht in het stukje hiervoor eerst gewijd werd aan het bestaan van een oorlogssituatie – lees de relatie tussen de conflictpartijen – en ik me nu pas richt op de identificatie van de partijen, maar dit volgt uit de manier waarop het
40 G. CORN, “Drone Warfare and the Erosion of Traditional Limits on War Powers” in J.D. OHLIN (ed.), Research
Handbook on Remote Warfare, Cheltenham, Edward Elgar Publishing 2017, 257.
41 R. BROOKS, “Duck-Rabbits and Drones: Legal Indeterminacy in the War on Terror” in Stan. L. & Pol’y Rev.
2014, vol. 25, 304.
42 G. W. BUSH, Cruciale Beslissingen [Vertaling], Amsterdam, Uitgeverij Balans 2010, 163.
43 L. REYDAMS, J. WOUTERS, “A La Guerre Comme A La Guerre – Patterns of Armed Conflict over Time and
How the Law Resonded to Them” in J. WOUTERS et al. (eds.), Armed Conflicts and the Law, Cambridge, Intersentia 2016, 22-24.
Amerikaanse beleid is uitgestippeld, waarbij het bestaan van een gewapend conflict vast staat en de vijand als het ware ‘on the go’ geïdentificeerd lijkt te worden.
33. Zoals eerder hierboven werd vermeld hebben de drie Amerikaanse presidenten uit de recentste geschiedenis het bestaan van een gewapend conflict erkend en bevestigd, al verschilde de gebruikte terminologie wel van president tot president. Terwijl president Bush het – zoals hierboven werd gesteld – had over de oorlog tegen het terrorisme, sprak men onder president Obama over een gewapend conflict tegen Al Qaida, de Taliban en Associated
Forces44 en heeft president Trump het eerder over een conflict met de radicaalislamitische terreur.45
34. Wanneer we kijken naar de tekst van de AUMF die de president ten slotte van de nodige machtiging voorzag om militaire stappen te ondernemen, dan zien we dat de mogelijke ‘vijanden’ heel ruim geformuleerd zijn. Zo heeft de AUMF het over naties, organisaties en personen waarvan de president van oordeel is dat zij betrokken zijn bij de planning, autorisatie, uitvoering of medeplichtigheid aan de aanslagen van 9/11.46 Deze
formulering laat uiteraard een ruime beoordelingsbevoegdheid aan de president.
35. Voor president Bush was de vijand in de eerste plaats natuurlijk Osama Bin Laden en zijn Al Qaida, evenals het Taliban-regime in Afghanistan.47 Dit omvatte o.a. ook de
vertakkingen van Al Qaida in de hoorn van Afrika,48 zo blijkt uit de verschillende militaire
operaties die gebaseerd werden op de AUMF. Vanaf maart 2004 tot het einde van zijn ambtstermijn consolideerde president Bush de verplichte notificaties betreffende de inzet van Amerikaanse troepen die hij aan het congres diende af te leveren, en refereerde hij een
44 B. OBAMA, Remarks by the President On National Security (Toespraak), 21 mei 2009,
https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/remarks-president-national-security-5-21-09 en OFFICE OF LEGAL COUNSEL, DEPARTMENT OF JUSTICE, Memorandum on the Applicability of Federal Criminal Laws and the Constitution to Contemplated Lethal Operations Against Shaykh Anwar al-Aulaqi, 16 juli 2010, 24, raadpleegbaar via https://www.justsecurity.org/wp-content/uploads/2014/06/OLC-Awlaki-Memo.pdf.
45 PRESIDENT OF THE UNITED STATES, National Strategy for Counterterrorism of the United States of America,
oktober 2018, 1, raadpleegbaar via https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/10/NSCT.pdf.
46 §2(a) Authorization for Use of Military Force.
47 G. W. BUSH, Cruciale Beslissingen [Vertaling], Amsterdam, Uitgeverij Balans 2010, 193.
48 CONGRESSIONAL RESEARCH SERVICE, Presidential References to the 2001 Authorization for Use of Military
Force in Publicly Available Executive Actions and Reports to Congress (Memorandum), 16 februari 2018, raadpleegbaar via
keer naar de AUMF onder een sectie met de titel ‘the global war on terrorism’, waaronder verschillende operaties in verschillende uithoeken van de wereld behoorden, voornamelijk tegen Al Qaida en de Taliban maar ook tegen ‘other terrorists’.49
36. President Barack Obama stapte bij zijn aantreden af van het epitheton van de ‘global
war on terrorism’ – hij verklaarde die op een gegeven moment zelfs voor beëindigd – en
opteerde voor een duidelijker notie, m.n. die van het gewapende conflict met Al Qaida, de Taliban en ‘associated forces’.50 Ook onder president Trump blijft men bij de Department of
Defense (DOD) – zover publiekelijk bekend – vasthouden aan de notie Al Qaida, de Taliban en ‘associated forces’.51
37. In zijn memoires geeft president Bush twee juridische grondslagen voor zijn bevoegdheid in de hoedanigheid van president om de oorlog tegen het terrorisme te voeren. Wat opvalt is in de eerste plaats dat het twee nationaalrechtelijke bronnen betreft en dat hij geen enkele expliciete verwijzing naar het internationale recht maakt. Enerzijds beroept hij zich op artikel 11 van de Amerikaanse grondwet dat de macht als opperbevelhebber aan de president verleent in oorlogstijd, en anderzijds de oorlogsresolutie die het Congres en de Senaat naar aanleiding van de aanslagen samen had goedgekeurd – de ‘Authorization for Use
of Military Force’ (AUMF) – en die hem expliciet het recht verleende om aldus te handelen.52
Tot op heden blijft de AUMF de Amerikaanse nationale grondwettelijke grondslag voor het gebruik van militair geweld tegen de terroristische dreigingen die uitgaan van Al Qaida, de Taliban en ‘associated forces’,53 ook al lijkt president Trump – zoals hierboven vermeld – vaak
te spreken over ‘radicaalislamitisch terrorisme’.
49 Ibid.
50 M. E. O’CONNELL, “Adhering to Law and Values Against Terrorism” in Notre Dame J. Int’l & Comp. L. 2012,
vol. 2, 292-293; R. BROOKS, “Duck-Rabbits and Drones: Legal Indeterminacy in the War on Terror” in Stan. L. & Pol’y Rev. 2014, vol. 25, 305; K. SCHÖBERL, “The Geographical Scope of Application of the Conventions” in A. CLAPHAM, P. GAETA, M. SASSOLI (eds.), The 1949 Geneva Conventions: A Commentary, Oxford, Oxford University Press 2015, 68 en H. DUFFY, The ‘War on Terror’ and the Framework of International War, Cambridge, Cambridge University Press 2015, 388-410.
51 W. S. CASTLE (ACTING DOD GENERAL COUNSEL), The Global War on Terrorism: Do We Need a New AUMF?
(Toespraak voor de NYC Bar Association), 11 december 2017, raadpleegbaar via
https://www.justsecurity.org/acting-dod-general-counsel-william-s-castles-speech-aumfs-global-war-terrorism/.
52 G. W. BUSH, Cruciale Beslissingen [Vertaling], Amsterdam, Uitgeverij Balans 2010, 163.
53 THE WHITE HOUSE, Report on the Legal and Policy Frameworks Guiding the United States’ Use of Military
38. Maar wat verstaat de Amerikaanse overheid onder de term ‘associated forces’, dat zoveel betekent als ‘geassocieerde strijdkrachten’ of ‘geassocieerde organisaties’? Zonder specifieke definitie van de term blijft de draagwijdte van de notie ‘gewapend conflict tegen
Al Qaida, de Taliban en ‘associated forces’ immers even vaag als zijn voorganger ‘the war on terrorism’. In eerste instantie bleef het wachten op een publieke definitie van zijdens de
Amerikaanse overheid54, maar inmiddels heeft die in zeker mate een definitie aangereikt.
39. William S. Castle, adviseur bij het Amerikaanse departement voor defensie, heeft het over ‘associated forces’ in de zin van de AUMF, en benadrukt dat – ook al bevat de tekst van de AUMF geen verwijzing naar de notie ‘associated forces’ bevat – het er wel een gouvernementele consensus heerst dat de AUMF de nationaalrechtelijke basis vormt voor het militair optreden tegen Al Qaida, de Taliban en ‘associated forces’.55 Deze stelling komt
overeen met een juridisch rapport dat door de administratie van president Obama in 2016 gepubliceerd werd.56
40. Een ‘associated force’ dient in het licht van de AUMF aan twee vereisten te voldoen. Enerzijds dient het om een georganiseerde gewapende groepering te gaan die zich aan de zijde van Al Qaida en de Taliban in de strijd werpt, en anderzijds dient de groepering in kwestie actief deel te nemen aan de vijandigheden vanwege Al Qaida of de Taliban jegens de Verenigde Staten of haar ‘coalitiepartners’.57 Het loutere bondgenootschap met – of het
delen van dezelfde ideologie als – Al Qaida zou dus bv. onvoldoende zijn. Ook het loutere plegen van terreuraanslagen wordt door een juridisch rapport van de Obama-administratie expliciet uitgesloten van de draagwijdte van de AUMF. Volgens het rapport zou de AUMF concreet de bevoegdheid verlenen om geweld te gebruiken tegen Al Qaida, de Taliban, enkele geaffilieerde groeperingen in Afghanistan, IS, AQAP, Al Shabab, Al Qaida in Libië en Al Qaida
54 R. BROOKS, “Duck-Rabbits and Drones: Legal Indeterminacy in the War on Terror” in Stan. L. & Pol’y Rev.
2014, vol. 25, 310.
55 W. S. CASTLE (ACTING DOD GENERAL COUNSEL), The Global War on Terrorism: Do We Need a New AUMF?
(Toespraak voor de NYC Bar Association), 11 december 2017, raadpleegbaar via
https://www.justsecurity.org/acting-dod-general-counsel-william-s-castles-speech-aumfs-global-war-terrorism/.
56 THE WHITE HOUSE, Report on the Legal and Policy Frameworks Guiding the United States’ Use of Military
Force and Related National Security Operations, December 2016, 3-7, raadpleegbaar via
in Syrië.58 Enkele jaren voordien had veiligheidsadviseur Brennan in een speech reeds gemeld
dat de Verenigde Staten met argusogen keken naar o.a. Boko Haram in Nigeria, Al Shabab in Somalië en AQAP en AQIM (regionale vertakkingen van Al Qaida) in respectievelijk Jemen en de Maghreb.59 William Castle van de Department of Defense voegde hieraan toe dat deze
‘associated forces’ zich binnen of buiten Afghanistan konden bevinden en dat – zoals dit het bv. het geval is bij IS – een eventuele breuk en zelfs onderlinge spanningen met Al Qaida – niet noodzakelijkerwijze afbreuk hoeven te doen aan deze classificatie.60
41. De beoordeling of een bepaalde groepering zich aan de zijde van Al Qaida in de strijd geworpen heeft, met het oog op een al dan niet classificatie als ‘associated force’, blijkt echter geen diepgaande analyse van de feitelijke situatie op het terrein in te houden. De overwegingen die bv. werden gemaakt m.b.t. Al Shabab is dat deze groepering zich in de strijd geworpen heeft door getrouwheid te zweren aan Al Qaida, de VS als vijand te beschouwen en verantwoordelijk te zijn voor verscheidene aanvallen op, bedreigingen van en plots tegen Amerikaanse onderdanen en belangen in Oost-Afrika.61
42. Bijgevolg lijkt de identificatie die de Verenigde Staten maken m.b.t. de tegenpartij(en) in de oorlog tegen het terrorisme te duiden op één enkel gewapend conflict tegen Al Qaida en georganiseerde terreurorganisaties die aan zijde van Al Qaida aanvallen plegen op Amerikaanse burgers, objecten en belangen. Waarbij het daadwerkelijk bondgenootschap niet doorslaggevend is en aldus niet per se voortdurend dient te bestaan (cf. IS). De oorlog wordt bijgevolg niet gevoerd tegen het concept van terrorisme in het algemeen maar richt zich voornamelijk tegen radicaalislamitische georganiseerde en gewapende groeperingen die toetreden tot het reeds sinds de aanslagen van 2001 bestaande gewapende conflict tussen de VS en Al Qaida en de Taliban. Aangezien loutere sympathie voor het gedachtegoed van Al
58 Ibid.
59 J. O. BRENNAN, The Ethics and Efficacy of the President’s Counterterrorism Strategy (Toespraak voor het
Wilson Center), 30 april 2012, raadpleegbaar via https://www.wilsoncenter.org/event/the-efficacy-and-ethics-us-counterterrorism-strategy.
60 W. S. CASTLE (ACTING DOD GENERAL COUNSEL), The Global War on Terrorism: Do We Need a New AUMF?
(Toespraak voor de NYC Bar Association), 11 december 2017, raadpleegbaar via
https://www.justsecurity.org/acting-dod-general-counsel-william-s-castles-speech-aumfs-global-war-terrorism/.
61 THE WHITE HOUSE, Report on the Legal and Policy Frameworks Guiding the United States’ Use of Military
Force and Related National Security Operations, December 2016, 3-7, raadpleegbaar via
Qaida onvoldoende is om te spreken van een ‘associated force’ en een zekere
organisatiestructuur wordt verwacht zullen loutere haatpredikers aldus niet binnen de context van het gewapende conflict vallen, evenals individuele aanslagplegers die geen affiliatie hebben met Al Qaida, de Taliban of enige ‘associated force’. Maar wat met lokale ‘lone wolves’ die bv. in Europa aanslagen plegen en die vooraf getrouwheid zweren aan, of wiens daden achteraf worden opgeëist door pakweg IS? Maken zij deel uit van die ‘associated
force’ of dienen zij als aparte entiteit beschouwd te worden die weliswaar getrouwheid
zweren maar uiteraard geen organisatie zijn en dus niet voldoen aan de vereisten van ‘associated force’? Mijns inziens zou er in het licht van het voorgaande geen twijfel over mogen bestaan dat de tweede redenering de correcte is. Gezien het feit dat terreuraanslagen in de Verenigde Staten en West-Europa voor zover publiek bekend uitsluitend d.m.v. ordehandhaving werden aangepakt en/of verijdeld, en de eventueel overlevende daders gerechtelijk worden vervolgd duidt erop dat het beleid van de Verenigde Staten ook in die zin uitgelegd dient te worden. Er is immers nog steeds ook zeker een gerechtelijk luik in de oorlog tegen het terrorisme waarin een belangrijke rol is weggelegd voor de wetshandhavingsdiensten.62
2.1.3. Toepassing van het Internationaal Humanitair Recht
43. De visie van de Amerikaanse overheid m.b.t. het toepasselijke rechtsregime heeft sinds de start van de ‘war on terrorism’ eveneens een aantal evoluties meegemaakt. Aanvankelijk strekte het Amerikaanse beleid er de facto toe dat de federale uitvoerende macht in de Verenigde Staten naar eigen goeddunken kon beslissen welke nationale of internationale bepalingen de militaire anti-terreur acties zouden beheersen. Dit is toch wel merkwaardig te noemen, aangezien daar uit voortvloeit dat binnen de context van het anti-terreur beleid de toepassing van het internationaal recht geen juridische kwestie maar een loutere beleidskeuze zou zijn. Ten slotte zou het een nieuw soort oorlog betreffen, die als dusdanig niet onder het bestaande oorlogsrecht gebracht zou kunnen worden. Daardoor zou een nieuw en afzonderlijk rechtsregime zich opdringen met als enige alternatief dat geen
62 E. HOLDER, ATTORNEY GENERAL, Statement Before the Senate Judiciary Committe, 4 mei 2011,
https://www.justice.gov/opa/speech/statement-attorney-general-eric-holder-senate-enkel recht van toepassing is of het conflict https://www.justice.gov/opa/speech/statement-attorney-general-eric-holder-senate-enkel beheerst wordt door de regels die voortvloeien uit de lacunes van de bestaande rechtsregels.63
44. In een later publiek gemaakte memo van 7 februari 2002 aan verschillende hooggeplaatste functionarissen binnen zijn regering over de humane behandeling van gedetineerden, spreekt president Bush over een nieuw paradigma dat wordt ingeleid door de terroristen en een nieuwe manier van denken omtrent het recht der gewapende conflicten – weliswaar overeenkomstig de principes van het Geneefse recht – vereist.64
45. De memo maakt een onderscheid tussen de strijd tegen de Taliban enerzijds, en deze tegen Al Qaida anderzijds. Beide conflicten worden als internationaal geclassificeerd, maar de toepasselijkheid van de Geneefse Conventies zou verschillen. Zo verklaart de president provisies van Genève van toepassing op het conflict met de Taliban, en onderschrijft daarmee
in se de visie dat de toepasselijkheid van het recht het Internationaal Humanitair Recht een
loutere beleidskeuze is.
46. President Bush baseerde zich hiervoor op een reeks voorafgaande memoranda, waaronder een uiteenzetting van het Departement van Justitie m.b.t. de toepassing van internationale verdragen en wetten op gedetineerde strijders van Al Qaida en de Taliban.65
Daarin stelde het DOJ dat gemeenschappelijk artikel 3 van de Geneefse Conventies geen toepassing kon vinden vermits deze bepaling enkel van toepassing zou zijn op interne gewapende conflicten, meer bepaald burgeroorlogen, waarbij geen grensoverschrijdende aanvallen plaatsvonden. Bijgevolg betrof het een internationaal gewapend conflict maar golden de daaruit voortvloeiende bepalingen niet in de relatie t.a.v. Al Qaida omdat het een ‘louter gewelddadige politieke beweging’ betrof – en geen staat – waardoor het geen partij bij de Verdragen van Genève kon zijn en aldus ook geen rechten kon putten uit de verdragen in kwestie. De Taliban langs de andere kant was volgens de memo geen legitieme overheid en Afghanistan daardoor eerder een ‘failed state’. Bijgevolg zou de president over de
63 N. MODIRZADEH, “Folk International Law: 9/11 Lawyering and the Transformation of the Law of Armed
Conflict to Human Rights Policy and Human Rights Law to War Governance” in J. D. OHLIN (ed.), Theoretical Boundaries of Armed Conflict and Human Rights, Cambridge, Cambridge University Press 2016, 196-201.
64 G. W. BUSH, White House Memorandum on the Humane Treatment of al Qaeda and Taliban Detainees, 7
februari 2002.
65 DEPARTMENT OF JUSTICE, Memorandum on the Application of Treaties and Laws to Al-Qaeda and Taliban
grondwettelijke bevoegdheid beschikken om elk internationaal verdrag met Afghanistan op te schorten tot dat het over een rechtmatige overheid zou beschikken die in de mogelijkheid zou verkeren om de verdragen zelf uit te voeren. Bovendien zou de Taliban zo nauw verweven zijn met Al Qaida waardoor zij de facto niet van elkaar te onderscheiden waren. Op basis hiervan oordeelde de DOJ dat het Geneefse recht ook vis-à-vis de Taliban geen toepassing kon vinden.
47. Toenmalig minister voor buitenlandse zaken Colin Powell waarschuwde echter dat deze aanpak o.a. op internationale kritiek zou stuiten – en bijgevolg internationale militaire coöperatie zou bemoeilijken – en ook de uit het recht der gewapende conflicten voortvloeiende beschermingen van de eigen troepen zou ondermijnen.66
48. Bijgevolg was het Witte Huis dus – zoals hoger reeds vermeld – van mening dat de oorlog tegen Al Qaida een gewapend conflict met internationaal karakter constitueerde, maar dat de Al Qaida-strijders daar geen rechten uit zouden kunnen putten – noch in Afghanistan, noch elders in de wereld – vermits de terreurgroepering geen partij kon zijn bij de verdragen van Genève.67 Dit betekende dus dat het recht van Genève in Irak enkel vis à vis
de Verenigde Staten en Irak van toepassing waren maar niet t.a.v. Al Qaida strijders die niet over de Irakese nationaliteit beschikten en op Irakees grondgebied werden aangetroffen.68
49. In 2003 brak de oorlog in Irak uit en veranderde de positie van de Verenigde Staten enigszins in die zin, dat de oorlog tegen de terreur nu toch beheerst zou worden door de ‘the
common laws of war’ – het gewoonterecht der gewapende conflicten – de toepassing van het
Internationaal Humanitair Recht en de verdragen van Genève werd echter betwist langs Amerikaanse zijde, evenals de toepassing van het nationale oorlogsmisdadenrecht.69
66 C. POWELL, Memorandum on the Draft Decision Memorandum for the President on the Applicability of the
Geneva Convention to the Conflict in Afghanistan, 26 januari 2002.
67 G. W. BUSH, White House Memorandum on the Humane Treatment of al Qaeda and Taliban Detainees, 7
februari 2002 en M. GUNNEFLO, Targeted Killing: A Legal and Political History, Cambridge, Cambridge University Press 2016, 174 en N. MODIRZADEH, “Folk International Law: 9/11 Lawyering and the Transformation of the Law of Armed Conflict to Human Rights Policy and Human Rights Law to War Governance” in J. D. OHLIN (ed.), Theoretical Boundaries of Armed Conflict and Human Rights, Cambridge, Cambridge University Press 2016, 196-201.
68 N. MODIRZADEH, “Folk International Law: 9/11 Lawyering and the Transformation of the Law of Armed
Conflict to Human Rights Policy and Human Rights Law to War Governance” in J. D. OHLIN (ed.), Theoretical Boundaries of Armed Conflict and Human Rights, Cambridge, Cambridge University Press 2016, 202-208.
50. De extraterritoriale anti-terreur operaties van de Verenigde Staten werden aanvankelijk gesteund op de National Strategy for Combatting Terrorism van 2003. Deze strategie bestond uit vier stappen.70
(1) Het verslaan van terroristen en hun organisaties op economisch, politiek en fysiek vlak; (klemtoon toegevoegd)
(2) Het ontnemen van safe havens, steun en sponsoring;
(3) De bestrijding van armoede, politieke vacuüms en andere broeihaarden van radicalisering;
(4) De bescherming van Amerikaanse staatsburgers in binnen- en buitenland door betere communicatie en coördinatie tussen de verschillende instanties.
51. Waar het beleid aanvankelijk het oog voor de civiele bevolking miste, kwam daar in 2006 met de nieuwe hearts and minds-strategie verschil in.71 Men zag in dat men naast de
militaire acties ook de geloofwaardigheid en de harten van de bevolking diende te winnen door het versterken van staatsinstellingen en de algemene toestand van de plaatselijke bevolking. Vanaf dat moment stond het handelen overeenkomstig de Geneefse Conventies centraal voor de Amerikanen.72 Ook de nakende uitspraak van het United States Supreme
Court in Hamdan v. Rumsfeld speelde hier waarschijnlijk een rol in. Het Hooggerechtshof leek
akkoord te gaan met de stelling dat men zich hier geconfronteerd zag met een nieuw soort van gewapend conflict en sprak van een transnationaal niet-internationaal gewapend
conflict73. Het identificeerde desalniettemin ‘minstens één provisie’ uit het recht der
gewapende conflicten die van toepassing is, ook wanneer het geen conflict tussen
70 THE PRESIDENT OF THE UNITED STATES, National Strategy for Combating Terrorism, februari 2003 en E.
GRIMM ARSENAULT, “Geneva Convention Compliance in Iraq and Afghanistan” in M. EVANGELISTA, N. TANNENWALD (eds.), Do the Geneva Conventions Matter?, New York, Oxford University Press 2017, 138-139.
71 E. GRIMM ARSENAULT, “Geneva Convention Compliance in Iraq and Afghanistan” in M. EVANGELISTA, N.
TANNENWALD (eds.), Do the Geneva Conventions Matter?, New York, Oxford University Press 2017, 138-139.
72 Department of Defense Directive 2311.01E, 9 mei 2006 en E. GRIMM ARSENAULT, “Geneva Convention
Compliance in Iraq and Afghanistan” in M. EVANGELISTA, N. TANNENWALD (eds.), Do the Geneva Conventions Matter?, New York, Oxford University Press 2017, 138-139.
73 M. GUNNEFLO, Targeted Killing: A Legal and Political History, Cambridge, Cambridge University Press 2016,
verdragspartijen betreft, m.n. gemeenschappelijk artikel 3.74 Het artikel zou immers slechts
omwille van de hoedanigheid van de partijen verschillen van gemeenschappelijk artikel 2 en over een zo breed mogelijke draagwijdte moeten beschikken. Het Supreme Court komt aldus tot een heel brede interpretatie op basis waarvan alle gewapende conflicten die niet van internationale aard zijn onder het toepassingsgebied vallen.75
52. Ten laatste na 2009 begon de Amerikaanse overheid het conflict consistent te classificeren als één enkel niet-internationaal gewapend conflict tegen Al Qaida en
‘associated forces’ waarop het Internationaal Humanitair Recht te allen tijde van toepassing
is.76 Dit wordt door de VS nog eens herhaald als antwoord op enkele opmerkingen die het
Human Rights Committe van de VN had geformuleerd t.a.v. het Amerikaanse handelen in de
internationale terreurbestrijding:
‘The United States is engaged in an armed conflict with al Qaida, the Taliban, and their supporters. As part of this conflict, the United States captures and detains enemy combatants, and is entitled under the law of
war to hold them until the end of hostilities. The law of war, and not the Covenant, is the applicable legal framework governing these detentions.’ 77
53. Het beleid van de Department of Defense schrijft dan ook de toepassing van het recht der gewapende conflicten voor, ook in situaties waar de regels juridisch-technisch gezien niet van toepassing zouden zijn, dit vanuit de redenering dat zij juridische standaarden weerspiegelen waaraan te allen tijde voldaan dient te worden of omdat zij volgens de ‘moderne internationale publieke opinie’ toepassing zouden vinden op alle militaire operaties.78
74 Supreme Court (VS) 29 juni 2006, Hamdan v. Rumsfeld, 548 U.S. No. 05-184 en M. GUNNEFLO, Targeted
Killing: A Legal and Political History, Cambridge, Cambridge University Press 2016, 174-175.
75 A. BIANCHI en Y. NAQVI, “Terrorism” in A. CLAPHAM, P. GAETA (eds.), The Oxford Handbook of International
Law of Armed Conflict, Oxford, Oxford University Press 2014, 583-586.
76 N. MODIRZADEH, “Folk International Law: 9/11 Lawyering and the Transformation of the Law of Armed
Conflict to Human Rights Policy and Human Rights Law to War Governance” in J. D. OHLIN (ed.), Theoretical Boundaries of Armed Conflict and Human Rights, Cambridge, Cambridge University Press 2016, 216-223 en C. HENDERSON, The Use of Force and International Law, Cambridge, Cambridge University Press 2018, 333-344.
77 Consideration of Reports Submitted By States Parties Under Article 40 of the Covenant, Comments by the
Government of the United States of America (12 februari 2008), UN Doc. CCPR/C/USA/CO/3/Rev.1/Add.1 (2008).
54. Zoals reeds hierboven werd aangehaald blijft ook de strategie voor de aanpak van het internationaal terrorisme van president Trump grotendeels steunen op het oorlogsparadigma.79 Meer bepaald voor de strijd tegen de radicaalislamitische
terreurorganisatie IS wou president Trump de beperkingen op het gebruik van geweld versoepelen door de rules of engagement en andere beleidsmatige beperkingen die ‘de vereisten van het internationaal recht’ te boven gaan te ‘veranderen’.80
2.1.4. De geografische grenzen van de oorlog tegen het terrorisme
55. In de Amerikaanse politieke retoriek werd vaak gesproken over een globale oorlog tegen het terrorisme. De verschillende administraties die de Verenigde Staten hebben gekend in de laatste twee decennia hebben uit het concept van het globale gewapende conflict tegen het terrorisme de bevoegdheid afgeleid dat de president zonder waarschuwing dodelijk geweld kan gebruiken tegen individuen of deze individuen kan detineren zonder proces, ook wanneer deze individuen op een aanzienlijke geografische afstand van enige actieve vijandigheden bevinden.81 Het Amerikaanse ‘targeted killing program’ is in het laatste
decennium de meest effectieve methode van terreurbestrijding gebleken.82 Dit heeft heel
wat discussie veroorzaakt op internationaal politiek vlak maar ook in de internationale rechtsleer, maar wat is nu uiteindelijk het Amerikaanse beleid betreffende de territoriale reikwijdte van het conflict en op welke juridische grondslag baseren zij hun ‘targeted killings’? 56. President Bush bevestigde in Executive Order 13440 het bestaan van een gewapend conflict met ‘Al Qaida, de Taliban en associated forces’ in ‘Afghanistan, Irak en elders’.83
Volgens de Amerikaanse overheid ging het toen wel degelijk om één enkel internationaal gewapend conflict met een globale dimensie.84
79 THE PRESIDENT OF THE UNITED STATES, National Strategy for Counterterrorism of the United States of
America, oktober 2018.
80 OFFICE OF THE PRESS SECRETARY, THE WHITE HOUSE, National Security Presidential Memorandum on the
Plan to Defeat the Islamic State of Iraq and Syria, 28 januari 2017, §3 (iii) (B).
81 M. E. O’CONNELL, “Adhering to Law and Values Against Terrorism” in Notre Dame J. Int’l & Comp. L. 2012,
vol. 2, 292-293.
82 V. FERRARO, “Targeting American ISIL Terrorists”, NSLB 2015, vol. 5, 50. 83 §1 (a) Executive Order 13440, 20 juli 2007.
84 M. SASSOLI, “Use and Abuse of the Laws of War In the ‘War on Terrorism’”, Law & Ineq. 2004, vol. 22, 197
en N. MODIRZADEH, “Folk International Law: 9/11 Lawyering and the Transformation of the Law of Armed Conflict to Human Rights Policy and Human Rights Law to War Governance” in J. D. OHLIN (ed.), Theoretical Boundaries of Armed Conflict and Human Rights, Cambridge, Cambridge University Press 2016, 196-201.
57. In 2008 formuleerde een conferentie van een aantal experten in het internationaal recht acht aanbevelingen m.b.t. de oorlog tegen het internationaal terrorisme die als richtlijn zouden kunnen dienen voor het transitieteam van Barack Obama die enkele maanden later de eed zou afleggen als 44ste president van de Verenigde Staten. De eerste aanbeveling hield
in dat de notie ‘Global War on Terrorism’ niet langer gebruikt zou worden in de zin van een lopend gewapend conflict tegen het internationaal terrorisme, en al evenmin als juridische basis voor allerlei anti-terreur operaties.85
58. Zoals reeds eerder werd aangehaald werd met het aantreden van president Obama in 2009 het epitheton ‘global war on terror’ inderdaad verlaten, maar zonder dat dit enige significante implicaties had, de Verenigde Staten zijn nog steeds overtuigd van het bestaan van een voortdurend gewapend conflict – dat niet beperkt hoeft te blijven tot een welbepaalde geografische locatie – tussen hen aan de ene kant en terreurorganisaties zoals
Al Qaida, de Taliban en ‘associated forces’ aan de andere kant.86 Het verlaten van het
epitheton ‘global war on terrorism’ voor een gewapend conflict tegen een bepaalde groepering mag dan wel een ‘verbetering’ zijn in die zin dat de vijand geen abstract fenomeen meer is maar een groep van personen, toch is het verschil verwaarloosbaar volgens O’CONNELL die stelt dat – net zoals het terrorisme nooit zal verdwijnen, ook terroristen nooit zullen verdwijnen, waardoor het nog steeds een geografisch onbeperkte en bijna tijdloze strijd blijft.87
59. BANKS verwijst in deze naar de door The New York Times gelanceerde notie ‘shadow
wars’ tegen Al Qaida ‘en zijn bondgenoten’88, waaronder verschillende militaire operaties,
detenties en ook missies van informatievergaring – die grotendeels geheim zijn – vallen. De Amerikaanse overheid gebruikt geregeld drones en militaire of zelfs paramilitaire eenheden
85 M. E. O’CONNELL, “Adhering to Law and Values Against Terrorism” in Notre Dame J. Int’l & Comp. L. 2012,
vol. 2, 290-291.
86 Al Aulaqi v. Brack Obama, opposition to plaintiff’s motion II. B en M. E. O’CONNELL, “Adhering to Law and
Values Against Terrorism” in Notre Dame J. Int’l & Comp. L. 2012, vol. 2, 292-293; R. BROOKS, “Duck-Rabbits and Drones: Legal Indeterminacy in the War on Terror” in Stan. L. & Pol’y Rev. 2014, vol. 25, 305; K. SCHÖBERL, “The Geographical Scope of Application of the Conventions” in A. CLAPHAM, P. GAETA, M. SASSOLI (eds.), The 1949 Geneva Conventions: A Commentary, Oxford, Oxford University Press 2015, 68 en H. DUFFY, The ‘War on Terror’ and the Framework of International War, Cambridge, Cambridge University Press 2015, 388-410.
87 M. E. O’CONNELL, “Adhering to Law and Values Against Terrorism” in Notre Dame J. Int’l & Comp. L. 2012,
