Europese integratie: Waar geen wil is, kan ook het recht geen weg vinden

Europese integratie: Waar geen wil

is, kan ook het recht geen weg vinden

5. Verbeek-Meinhardt

Inleiding

Wanneer een historicus aan een jurist vraagt uiteen te zetten welke bijdrage z i j n discipline heeft geleverd aan de Europese integratie, dan kan de jurist twee dingen doen. T e n eerste kan hij lovende woorden spreken over z i j n vakgebied, omdat het tot voor kort immers juristen waren die zich bezighielden met de integratie onder het E E G - v e r d r a g . D i t kan hij illustreren door gezaghebbende uitspraken van het H o f van Justitie van de Europese Gemeenschappen ( H J E G ) te plaatsen tegenover de stagnatie i n de politieke besluitvorming. T e n tweede kan dezelfde jurist echter i n de plotselinge populariteit van de E E G ook aanleiding zien tot t w i j f e l omtrent de r o l van j u r i d i s c h e instrumenten in het Europese integratieproces. D i t laatste juist omdat juristen, het H J E G voorop, alles hebben gedaan om de Europese integratie langs juridische weg te bevorderen! Ondanks al deze inzet, dreigde het integratieproces echter aan het begin van de jaren tachtig te stag-neren, omdat de voor de uitvoering van het E E G - v e r d r a g vereiste besluitvorming op belangrijke terreinen i n een impasse verkeerde.

V o o r een jurist vormt deze o n t w i k k e l i n g aanleiding tot een herbe-z i n n i n g op de functie van de juridische instrumenten i n het Europese integratieproces. Ik zal m i j daarbij i n het bijzonder richten op het E E G v e r d r a g , omdat de strekking van de andere twee Europese G e meenschappen, de Gemeenschap voor K o l e n en Staal en de G e m e e n -schap voor Atoomenergie, beperkt is tot de desbetreffende sektoren. Hieronder zal i k allereerst ingaan op de doelstellingen van het E E G -verdrag en de functie die het recht daarbij kan v e r v u l l e n . Vervolgens komt de taak van de politieke instellingen van de Gemeenschap bij de uitvoering van het verdrag aan de orde. Nadat i k ben ingegaan op de aard van het Gemeenschapsrecht zal tenslotte nog een paragraaf worden gewijd aan de betekenis van de E E G - w e t g e v i n g voor de natio-nale rechtsorde.

De doelstelling van het EEG-verdrag

A r t i k e l 1 van het verdrag bepaalt i n alle eenvoud dat de lidstaten de E E G oprichten. Wanneer men k i j k t naar de doelstellingen die met de oprichting worden nagestreefd, wordt het m o e i l i j k e r . A r t i k e l 2 E E G -verdrag luidt:

'De Gemeenschap heeft tot taak, door het instellen van een gemeenschappelijke markt en door het geleidelijk nader tot e l -kaar brengen van het economisch beleid van de lidstaten te bevorderen de harmonische o n t w i k k e l i n g van de economische a c t i viteit binnen de gehele Gemeenschap, een gestadige en e v e n -wichtige expansie, een grotere stabiliteit, een toenemende verbetering van de levensstandaard en nauwere betrekkingen tussen de i n de Gemeenschap verenigde Staten.'

Het valt op dat i n dat artikel geen doelstellingen worden omschreven. De Gemeenschap heeft daarentegen een taak: zij dient, kort samen-gevat, te zorgen voor economische vooruitgang en o n t w i k k e l i n g . M e n kan hieruit afleiden dat de oprichting van de E E G geen doel op zichzelf is: de activiteiten van de Gemeenschap z i j n i n t i j d en strekking niet beperkt, zolang zij de economische vooruitgang en o n t w i k k e l i n g dienen. In deze gedachtengang z i j n nog d u i d e l i j k de sporen aanwezig van Jean M o n n e t , de geestelijke vader van de E u r o -pese integratie. H i j was van oordeel dat de integratie van de natio-nale e c o n o m i e ë n de Europese burgers automatisch de noodzaak tot

politieke integratie zou doen beseffen.1

Waar geen w i l is, kan ook het recht geen weg v i n d e n

behelst regels voor de gemeenschappelijke markt en het geleidelijk nader tot elkaar brengen van het economische beleid van de lidstaten. M a a r wat is de gemeenschappelijke markt? M e n zal i n het verdrag tevergeefs zoeken naar een definitie van dat begrip. A r t i k e l 3 E E G -verdrag omvat een niet-uitputtende o m s c h r i j v i n g van de activiteiten van de Gemeenschap. Daartoe behoren onder andere de instelling van een v r i j verkeer van goederen, diensten en kapitaal, de i n v o e r i n g van een gemeenschappelijk douanetarief aan de buitengrenzen van de Gemeenschap, het voeren van een gemeenschappelijke handelspolitiek en een gemeenschappelijk l a n d b o u w - en vervoerbeleid. B o v e n d i e n moet een regime van vrije mededinging worden ingevoerd en zullen de wetgevingen van de lidstaten nader tot elkaar w o r d e n gebracht, voor zover dat noodzakelijk is voor de w e r k i n g van de gemeenschappelijke markt.

E l k van deze onderwerpen heeft een eigen plaats i n het verdrag gekregen, waarbij wordt vermeld welk resultaat moet worden bereikt en welke formele criteria van toepassing zijn op de besluitvorming. Het wordt aan de Gemeenschapsinstellingen overgelaten zelf de i n h o u d te bepalen van de per onderwerp te treffen maatregelen. Deze v r i j -heid gaat zelfs zover dat op bepaalde terreinen E E G - r e g e l i n g e n k u n n e n worden getroffen, ook al staat het betreffende onderwerp i n het verdrag niet u i t d r u k k e l i j k vermeld. T e n tijde van de o p r i c h t i n g van de E E G was de milieubescherming bijvoorbeeld nog geen punt van aandacht, ook i n de lidstaten niet. In de zeventiger jaren drong de noodzaak van gemeenschappelijk optreden ten behoeve van het m i l i e u steeds meer door tot het bewustzijn van de lidstaten en k w a m e n ook de eerste E E G - m a a t r e g e l e n op dat gebied tot stand. O o k heeft het H J E G i n 1985 zonder veel ommezwaai vastgesteld dat

milieubescher-m i n g é é n van de wezenlijke doelstellingen van de Gemilieubescher-meenschap i s .2

M e t de Europese A k t e is i n het E E G - v e r d r a g een aparte titel over het m i l i e u ingevoegd.

wordt gehaald. H e t H J E G geeft de volgende o m s c h r i j v i n g aan de ge-meenschappelijke markt:

'Deze uitlegging doet de i n de artikelen 2 en genoemde d o e l -stellingen van het verdrag, waaronder, i n de eerste plaats, het instellen van een gemeenschappelijke markt, recht wedervaren. Het begrip gemeenschappelijke markt zoals door het H o f i n een vaste rechtspraak o n t w i k k e l d , ziet op de afschaffing v a n alle belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer ten-einde de nationale markten te verenigen tot é é n enkele markt die de omstandigheden van een binnenlandse markt, zoveel

mogelijk benadert.'3

Volgens deze interpretatie is de instelling van de gemeenschappelijke markt een proces dat pas is voltooid wanneer sprake is van é é n Europese markt. D e regels van het verdrag omtrent de instelling van de gemeenschappelijke markt scheppen dan het kader waarbinnen de integratie tot stand moet worden gebracht. O p deze wijze kan het verdrag b i j uitstek een functie v e r v u l l e n als h u l p m i d d e l b i j het integratieproces. B i n n e n dat kader blijven de politieke instellingen van de Gemeenschap v r i j om met behulp van de diverse wetgevings-instrumenten van het verdrag i n h o u d te geven aan de gemeenschap-pelijke markt. H i e r o n d e r moge b l i j k e n hoe z i j gebruik m a k e n van deze v r i j h e i d .

De uitvoering van het EEG-verdrag

D e E E G onderscheidt zich van andere internationale organisaties, doordat haar instellingen bevoegd z i j n voor de lidstaten en voor hun burgers bindende besluiten te nemen. M e n noemt de E E G daarom ook wel een supranationale organisatie. De lidstaten w i l d e n echter geen afstand doen van hun soevereine bevoegdheden, zonder een bepaalde mate van inspraak te behouden b i j de totstandkoming van dergelijke besluiten. H e t centrale besluitvormingsorgaan bestaat derhalve uit vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, de R a a d van Ministers. De samenstelling van de R a a d wisselt naar gelang het onderwerp dat op de agenda staat: de lidstaten vaardigen naar elke zitting van de R a a d die M i n i s t e r af, die i n eigen land belast is met de besluitvorming over het desbetreffende onderwerp.

De R a a d van M i n i s t e r s beslist over de totstandkoming van een wetgevende maatregel ter uitvoering van het E E G - v e r d r a g naar aanleiding van een voorstel van de C o m m i s s i e van de Europese G e m e e n

Waar geen w i l is, kan ook het recht geen weg v i n d e n

onafhankelijk van de nationale regeringen en functioneert als het dagelijks bestuur van de Gemeenschap. Naast de voorbereiding van de besluiten van de R a a d is zij belast met het toezicht op de naleving van communautaire wetgeving door de lidstaten en heeft zij een

beperkt aantal eigen bestuursbevoegdheden.5 B o v e n d i e n heeft de

R a a d i n een groot aantal besluiten aan de C o m m i s s i e de bevoegdheid gedelegeerd nadere uitvoeringsregels te stellen. H e t Europese P a r l e

-ment wordt vanaf 19796 telkens voor een periode van v i j f jaar

recht-streeks gekozen door de burgers van de lidstaten. D e leden van het Europese Parlement z i j n uitsluitend verantwoording verschuldigd aan hun kiezers en het Parlement kan niet worden ontbonden. H e t E u r o -pese parlement kan de C o m m i s s i e tot aftreden d w i n g e n , maar het heeft van deze bevoegdheid nog nooit gebruik gemaakt. B i j de b e -sluitvorming had het Parlement tot aan de totstandkoming van de Europese A k t e , behalve voor wat betreft de begroting van G e m e e n

-s c h a p p e n ,7 niet meer dan een adviserende stem.

Palais d'Europe Straatsburg (Bureau Nederland van de Europese G e

Waar geen w i l is, kan ook het recht geen weg vinden

U i t e r a a r d is ook de R a a d gebonden aan de uitspraken van het H J E G , dat z i j n besluiten op h u n verenigbaarheid met het Gemeenschapsrecht kan toetsen. O v e r het algemeen pleegt de R a a d z i c h aan de u i t s p r a -k e n van het H J E G te houden, hoewel de R a a d v i a een rechterlij-ke veroordeling niet k a n worden gedwongen tot b e s l u i t v o r m i n g ter u i t -voering van het verdrag over te gaan. In 1985 heeft het H J E G i n een procedure, aangespannen door het Europese Parlement, de R a a d veroordeeld omdat h i j niets ondernam o m een gemeenschappelijk v e r -voerbeleid tot stand te brengen, zoals dat i n het verdrag was

be-p a a l d8. Inmiddels is weliswaar het een en ander gebeurd ten aanzien

van het transportwezen, maar nog steeds is geen sprake van een gemeenschappelijk beleid op dat terrein.

Dat de u i t v o e r i n g van het E E G - v e r d r a g ondanks het gebrek aan slagvaardigheid b i j de besluitvorming van de R a a d niet volledig tot stilstand is gekomen, is niet i n de laatste plaats te danken aan é é n van de belangrijkste kenmerken van de instelling van een gemeen-schappelijke markt: de onderlinge samenhang tussen de verschillende deelgebieden waarvoor het verdrag integratie tussen de lidstaten voorschrijft. Naarmate de burgers steeds meer gebruik maken van de voordelen die de afschaffing van handelsbelemmeringen hun biedt, zal het economische verkeer tussen de lidstaten toenemen. D i t heeft tot gevolg dat nog resterende belemmeringen op andere terreinen zich steeds meer doen voelen. E r moeten dan ook op die terreinen maat-regelen worden getroffen, om de reeds verworven v r i j h e d e n volledig te k u n n e n benutten. H e t is bijvoorbeeld erg vervelend, i n d i e n een werknemer w e l zonder problemen i n een andere lidstaat mag w e r k e n , maar de sociale zekerheidswetgeving van de twee lidstaten niet op elkaar aansluiten en z i j n k i n d e r e n i n de nieuwe woonplaats niet naar school k u n n e n , omdat h u n diploma's uit het land van herkomst niet worden erkend. In het belang van de burger is daarom i n de loop van de tijd enige vooruitgang geboekt met de Europese integratie. Doordat deze vooruitgang echter zeer schoorvoetend en stapsgewijs is ver-lopen, heeft de omvang van Europese wetgevingsmaatregelen inmiddels aanzienlijke proporties aangenomen en zijn er steeds weer problemen bij het inpassen van nieuwe maatregelen i n de bestaande Europese èn nationale wetgeving.

om de bescherming van allerlei belangen, consumenten, v o l k s g e z o n d -heid, m i l i e u , en dergelijke, die een zorgzame lidstaat zich ten behoeve van z i j n burgers aantrekt. De verschillen die daardoor ontstaan i n de nationale wetgevingen, hebben veelal tot gevolg dat diverse produkten niet o f slechts i n beperkte mate tussen de lidstaten k u n n e n worden verhandeld. Dat druist echter i n tegen het beginsel van het v r i j verkeer van goederen binnen de Gemeenschap, é é n van de essentiële vrijheden van een gemeenschappelijke markt.

Het H J E G wordt herhaaldelijk geroepen om over dergelijke g e v a l -len te oorde-len. Daarbij weegt het H o f af of de betrokken nationale maatregelen niet een handelsbelemmering opleveren die zwaarder is dan noodzakelijk om de beoogde belangen ( m i l i e u , volksgezondheid en dergelijke) te beschermen. Wanneer het H J E G van oordeel is dat een lidstaat aan zijn burgers dezelfde bescherming zou k u n n e n bieden via een maatregel die het handelsverkeer m i n d e r belast, dan moet de nationale regeling w i j k e n ten gunste van het v r i j verkeer van goe-deren binnen de Gemeenschap. M o c h t het H o f echter tot de conclusie komen dat de betrokken nationale maatregel evenredig is aan het beoogde doel, dan wordt deze conclusie v r i j w e l altijd beperkt door een f o r m u l e r i n g als ' b i j het ontbreken van een gemeenschappelijke regeling ...' of woorden van die strekking. Daarmee geeft het H J E G impliciet te kennen dat naar z i j n oordeel communautaire maatregelen moeten worden getroffen om de verschillen i n nationale wetgevingen op te heffen. M e n zou kunnen stellen dat het H o f hierdoor enigszins de grenzen van z i j n bevoegdheid overschrijdt. Het verdrag heeft immers aan de politieke instellingen van de E E G en niet aan het H o f opgedragen om te bepalen w é l k e maatregelen noodzakelijk z i j n voor de instelling van de gemeenschappelijke markt. N i e t t e m i n past een dergelijke stellingname i n het concept van een gemeenschappelijke markt zoals het H J E G dat hanteert: uiteindelijk dient een zodanig integratieniveau te worden bereikt dat sprake is van é é n enkele markt.

De invloed die de i n d i v i d u e l e lidstaat kan uitoefenen i n de R a a d van Ministers heeft tot gevolg gehad dat de integratie nogal gebrek-k i g is op terreinen waar de overheidsbemoeienis traditioneel groot is. D i t geldt met name voor de v r i j m a k i n g van het kapitaalverkeer die

pas i n 1990 zal z i j n doorgevoerd,9 het t r a n s p o r t w e z e n ,1 0 de

Waar geen w i l is, kan ook het recht geen weg v i n d e n

In de Europese A k t e z i j n ook de bevoegdheden van het Parlement bij de totstandkoming van Europese wetgeving enigszins uitgebreid. Daarbij is een nieuwe procedure ontworpen voor de totstandkoming van besluiten van de R a a d waarbij krachtens het verdrag de samen-w e r k i n g met het Europese Parlement is voorgeschreven. B i j deze gelegenheid is tevens de besluitvorming door de R a a d bij g e k w a -lificeerde meerderheid uitgebreid en daarmee i m p l i c i e t het ' A c c o o r d van L u x e m b u r g ' verlaten. De lidstaten hebben i n een i n g e w i k k e l d e procedure voorzien i n een tweede lezing van ontwerp-besluiten van de R a a d . Deze procedure komt er op neer dat het Parlement i n tweede lezing het recht van amendement heeft en zelfs het ontwerp geheel mag verwerpen. De amendementen (en een verwerping) van het P a r l e -ment k u n n e n echter te allen tijde door de R a a d terzijde worden geschoven, hetzij door m i d d e l van een unaniem besluit, hetzij bij gekwalificeerde meerderheid, i n d i e n zij ook door de C o m m i s s i e niet z i j n overgenomen. Het zwaartepunt van de besluitvorming ligt daarmee nog steeds bij de R a a d , met het gevolg dat aan ieder besluit de w i l van (een meerderheid van) de regeringen van de lidstaten ten g r o n d -slag moet liggen om ten behoeve van h u n onderdanen belemmeringen i n het onderlinge handelsverkeer af te schaffen.

Het eigen karakter van het communautaire recht

lidstaten geen nieuwe invoerrechten zullen heffen. De Nederlandse regering hield v o l dat het i n deze zaak uitsluitend ging om de toepassing van Nederlands recht. Het H J E G maakte korte metten met dat argument omdat met de o p r i c h t i n g van de E E G een nieuwe, eigen rechtsorde i n het leven is geroepen ten bate waarvan de lidstaten hun soevereiniteit hebben beperkt door een aantal bevoegdheden aan de Gemeenschap over te dragen. D e Gemeenschapsinstellingen zijn met soevereine rechten bekleed, op grond waarvan zij onafhankelijk van de nationale wetgevingen zowel verplichtingen voor de burgers i n het leven kunnen roepen, als ook te hunner behoeve rechten kunnen s c h e p p e n .1 1

Die uitspraak heeft het H J E G i n 1964 bevestigd en daaraan toe-gevoegd dat het Gemeenschapsrecht voorrang heeft boven nationaal recht en dat de geest en de inhoud van het verdrag eraan i n de weg staan dat de lidstaten later nog eenzijdig wettelijke maatregelen zouden nemen die met bepalingen van Gemeenschapsrecht i n strijd z i j n .1 2

In deze fundamentele arresten heeft het H J E G de basis o n t w i k k e l d voor de afbakening tussen het Gemeenschapsrecht en de nationale rechtsordes van de lidstaten. Deze twee uitspraken zijn daarom ook van grote praktische betekenis voor het Europees integratieproces. V o o r de rechtspraktijk is vooral van belang dat die artikelen van het verdrag die naar hun i n h o u d d u i d e l i j k en onvoorwaardelijk aan de lidstaten de verplichting opleggen om belemmeringen i n het onderlinge handelsverkeer op te heffen en aan burgers van andere lidstaten geen nadeliger behandeling toe te kennen dan aan eigen onderdanen recht-streeks door de burgers tegenover de lidstaten kunnen worden ingeroepen.

Inmiddels heeft het H J E G aan tal van dergelijke verdragsbepa-lingen rechtstreeks w e r k i n g i n de nationale rechtsorde toegekend, ook zonder dat de Gemeenschapsinstellingen nadere uitvoeringsbe-sluiten hebben vastgesteld. H e t H J E G heeft langs de weg van de rechtstreekse w e r k i n g van verdragsbepalingen i n een groot aantal concrete gevallen voorrang kunnen verlenen aan de voordelen van een gemeenschappelijke markt ten koste van de bevoegdheden van de lidstaten om hun eigen nationale regelingen te handhaven of om

nieuwe maatregelen te treffen op het betrokken t e r r e i n .1 3 N i e t t e m i n

Waar geen w i l is, kan ook het recht geen weg v i n d e n

nationale wetgevingen niet opheffen: krachtens het verdrag is het immers aan de politieke besluitvormingsorganen, i n het bijzonder de R a a d van Ministers, o m te bepalen welke maatregelen noodzakelijk z i j n om aan de gemeenschappelijke markt gestalte te geven. Wel is een taak weggelegd voor het H J E G bij interpretatie van deze gemeen-schappelijke regelingen wanneer zij eenmaal z i j n vastgesteld. Daarop zal i k hieronder ingaan. In een uitspraak van 17 december 1970 heeft het H J E G op grond van de voorrang van het communautaire recht boven bepalingen van nationaal recht ook een toetsing van gemeen-schapsbesluiten aan grondwettelijke beginselen van de lidstaten van

de hand g e w e z e n .1 4 E e n dergelijke uitspraak ligt helemaal i n de l i j n

van de jurisprudentie van het H J E G betreffende de eigen rechtsorde van de Gemeenschap en haar voorrang boven nationaal recht. M e n mag echter niet vergeten dat i n het E E G - v e r d r a g geen enkele refe-rentie aan de bescherming van grondrechten is opgenomen, hoewel grondrechten tot de hoekstenen behoren van het democratische rechtsbestel i n elk van de lidstaten. Deze uitspraak zou daarom onaanvaardbaar z i j n , ware het niet dat het H J E G daarin eveneens heeft erkend dat de eerbiediging van grondrechten behoort tot algemene rechtsbeginselen die door het Gemeenschapsrecht dienen te

worden g e ë e r b i e d i g d .1 5 Het H J E G ontleent de bescherming van

grondrechten aan de constitutionele tradities van alle lidstaten, en aan internationale verdragen inzake de bescherming van de rechten

van de mens, waarbij de lidstaten zich hebben aangesloten.1 6 D i t

heeft tot gevolg dat grondrechten bij de uitvoering van het E E G -verdrag slechts worden gewaarborgd d a n k z i j de jurisprudentie van het H J E G . M e t name de constitutionele rechters die i n een aantal l i d -staten ermee z i j n belast de verenigbaarheid van 'gewone' wetgeving met grondrechten te verzekeren, hebben zich lange t i j d voorbehouden i n v o o r k o m e n d geval E E G - w e t g e v i n g aan de nationale constituties te toetsen. H e t Duitse Bundesverfassungsgericht heeft bijvoorbeeld pas i n 1986 erop durven te vertrouwen dat de jurisprudentie van het H J E G

een doeltreffende bescherming van grondrechten w a a r b o r g t .1 7 N i e t t e

-m i n is het de vraag o f de voortgang van de Europese integratie niet op den duur een Europese G r o n d w e t zal vereisen. H e t Europese P a r l e -ment heeft i n april van dit jaar reeds een begin gemaakt door een Europese grondrechtencatalogus op te stellen.

De betekenis van het gemeenschapsrecht voor de nationale

rechtsorde

recht-streekse w e r k i n g van diverse bepalingen van het E E G - v e r d r a g , zal i k i n deze paragraaf ingaan op de r o l van het H J E G bij de toepassing van de wetgeving ter uitvoering van het E E G - v e r d r a g . T e n aanzien van E E G v e r o r d e n i n g e n vervult het H J E G met name een r o l als a d m i -nistratieve rechter op het gebied van Europees recht. Het rechts-instrument van de verordening wordt gebruikt op die terreinen waarvoor de lidstaten het voeren van beleid v r i j w e l volledig hebben overgedragen aan de Gemeenschap. Het bekendste voorbeeld daarvan is w e l het landbouwbeleid. D e juiste toepassing en de naleving van E E G - v e r o r d e n i n g e n i n de lidstaten wordt verzekerd door de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties als ware het nationale wetgeving. Wanneer de nationale (administratieve) rechter i n een concreet geval twijfelt omtrent de juiste toepassing o f geldigheid van een bepaalde verordening o f zelfs de geldigheid daarvan, dan heeft hij

de m o g e l i j k h e i d z i j n vragen voor te leggen aan het H J E G 1 8. V o o r

het integratieproces i n zijn geheel is de uitvoerige jurisprudentie van het H J E G met betrekking tot verordeningen vooral van belang, omdat het H J E G zich bevoegd acht verordeningen ongeldig te verklaren en het beleid van de R a a d en de Commissie te toetsen aan algemene rechtsbeginselen. Bovendien is de m o g e l i j k h e i d voor nationale rechters om vragen te stellen aan het H J E G over de uitlegging en toepassing van verordeningen van buitengewoon belang voor de u n i f o r m e toepas-sing van deze rechtsinstrumenten binnen de gehele Gemeenschap. Langs deze weg kan de g e l i j k h e i d van de burger voor de wet worden verzekerd.

Waar geen w i l is, k a n ook het recht geen weg v i n d e n

betrokken t e r r e i n .1 9 D e w e r k i n g van de r i c h t l i j n bereikt de burger

dan v i a de nationale wetgeving. In beginsel z i j n geschillen omtrent dergelijke wetgeving dan ook b i j uitstek te beslechten voor de nationale rechter. De uitvoering van r i c h t l i j n e n levert echter vaak problemen op. Het H J E G heeft daarom i n een aantal belangrijke arresten de bevoegdheden van de lidstaten ten opzichte van E E G

-r i c h t l i j n e n ve-rde-r afgebakend. Volgens het H J E G2 0 is het de bedoeling

dat de nationale rechter de nationale wetgeving interpreteert en zodanig uitlegt en toepast dat zij i n overeenstemming is met de eisen die de r i c h t l i j n daaraan stelt. D i t is de zogenaamde r i c h t l i j n - c o n f o r m e interpretatie. Daarbij kan h i j uiteraard aan het H J E G vragen hoe de betrokken bepalingen van de r i c h t l i j n moeten w o r d e n g e ï n t e r p r e t e e r d . In een groot aantal gevallen biedt een r i c h t l i j n - c o n f o r m e interpretatie van nationale wetgeving echter geen oplossing, omdat de r i c h t l i j n te onnauwkeurig o f zelfs helemaal niet is uitgevoerd. Teneinde dit probleem te kunnen opvangen, heeft het H J E G evenals bij verdrags-bepalingen waaraan na de overgangsperiode nog geen u i t v o e r i n g was gegeven, gekozen voor een noodoplossing: de rechtstreekse w e r k i n g . Wanneer de i n h o u d van de betrokken richtlijn (of veeleer een bepaald artikel daarvan) onvoorwaardelijk en voldoende n a u w k e u r i g is, k a n een burger z i c h daarop beroepen tegenover elk nationaal voorschrift

dat niet i n overeenstemming met de r i c h t l i j n i s2 1. D i t houdt tevens i n

dat een burger aan rechtstreeks werkende bepalingen van r i c h t l i j n e n

tegenover de lidstaat rechten kan o n t l e n e n .2 2 E e n r i c h t l i j n k a n voor

de burgers echter geen verplichtingen scheppen, zolang zij niet is

u i t g e v o e r d .2 3 Lidstaten kunnen derhalve hun burgers niet b i n d e n aan

bepalingen van een r i c h t l i j n , wanneer zij niet zelf h u n nationale wetgeving hebben aangepast aan de voorschriften van de r i c h t l i j n . T a l van bepalingen van r i c h t l i j n e n leggen onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichtingen aan de lidstaten op, en kunnen daarom rechtstreeks door de burgers tegenover een lidstaat worden i n g e -roepen. E i n d 1986 w e r d bijvoorbeeld met een beroep op de r i c h t l i j n gelijke behandeling mannen en v r o u w e n een kostwinnersbepaling i n

het Nederlandse sociale zekerheidstelsel opzij gezet.2 4 Naar aanleiding

uitvoering van die r i c h t l i j n niet al te groot z i j n . Dat de r i c h t l i j n i n de praktijk een andere betekenis heeft gekregen is te wijten aan twee factoren (deze z i j n hiervoor onder 3 al aan de orde geweest). T e n eerste worden de diverse handelsbelemmeringen slechts stapje voor stapje afgeschaft. R i c h t l i j n e n hebben derhalve vaak betrekking op een zeer specifiek terrein (bijvoorbeeld bestrijdingsmiddelen-wetgeving of vakdiploma's voor binnenschippers), zodat noodzake-lijkerwijs ook de verplichtingen voor de lidstaten concreter worden. T e n tweede speelt een rol dat men zich ten tijde van het ontstaan van het E E G - v e r d r a g niet realiseerde dat de instelling van een gemeenschappelijke markt op den duur op alle terreinen en tot i n details een aanpassing van de nationale wetgevingen zou vergen. Deze aanpassing is overigens niet alleen noodzakelijk om de gemeenschap-pelijke markt i n te stellen door bestaande verschillen af te schaffen. Ook wanneer de gemeenschappelijke markt is gerealiseerd, zal de Gemeenschap door gezamenlijk optreden ervoor moeten zorgen dat geen nieuwe verschillen i n de nationale wetgevingen ontstaan op grond van aanpassingen aan nieuwe maatschappelijke o n t w i k k e l i n g e n .

Naarmate de instelling van de gemeenschappelijke markt vordert, zullen er steeds meer r i c h t l i j n e n komen die weer door de lidstaten moeten worden uitgevoerd. D i t zal op v r i j w e l alle terreinen tot d u b bele regelgeving leiden, waarbij het probleem van onderling v e r -schillende nationale wetgevingen verschuift naar verschillen tussen de nationale wetgeving met de E E G - r i c h t l i j n . Deze laatste verschillen worden veelal pas gesignaleerd i n een concreet geschil binnen é é n lidstaat betreffende de toepassing van nationale wetgeving. H o e w e l dergelijke concrete geschillen kunnen worden opgelost door de nationale rechter, eventueel i n samenwerking met het H J E G , is het toch niet de taak van de rechter, nationaal noch Europees, om steeds weer lacunes i n de toepassing van E E G - r i c h t l i j n e n i n het nationale recht te vullen.

Waar geen w i l is, kan ook het recht geen weg v i n d e n

h u n regeringen een steeds smallere basis krijgen. H e t Nederlandse parlement gaat zelfs i n toenemende mate ertoe over om i n nieuwe wetten de regering te machtigen om aan toekomstige E E G - r i c h t l i j n e n op het betrokken terrein zelf uitvoering te geven door zogenaamde algemene maatregelen van bestuur.

Deze beperking van de invloed van de nationale parlementen is een van de keerzijdes van de voorrang van het Gemeenschapsrecht die door het H J E G zo streng bepleit wordt. Helaas komt deze o n t w i k k e -l i n g de kwa-liteit van de wetgeving niet ten goede, zodat de be-lasting van de rechterlijke macht met een taak waarvoor zij niet is uitgerust, alleen nog zal toenemen, naarmate de integratie onder het E E G v e r -drag vordert.

Conclusie

In het voorgaande heb i k getracht een antwoord te geven op de vraag welke functie de j u r i d i s c h e instrumenten in het Europese integratieproces vervullen. Het E E G - v e r d r a g schept een kader van rechten en verplichtingen voor de Gemeenschap en voor de lidstaten. D e politieke besluitvormingsorganen, met name de R a a d van M i n i s t e r s , dienen b i n n e n dat kader gebruik te maken van h u n wetgevende be-voegdheden o m het verdrag ten uitvoer te leggen. E e n zeer zware verplichting voor de lidstaten: enerzijds bleek de instelling van een gemeenschappelijke markt de overdracht van een groot aantal soeve-reine bevoegdheden aan de Gemeenschap i n te houden en anderzijds moesten de lidstaten zelf stapje voor stapje overeenstemming zien te bereiken omtrent deze afstand van hun soevereiniteit. A c h t e r a f bezien lag het voor de hand dat de lidstaten te dien einde niet o f slechts met de grootste moeite de vereiste politieke eensgezindheid konden opbrengen.

Het H J E G was de enige Europese instantie die een tegenwicht k o n bieden aan het gebrek aan politieke i n v u l l i n g van het E E G - v e r d r a g . A a n de hand van het verdrag heeft het H J E G i n het belang van de gemeenschappelijke markt de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de lidstaten nader afgebakend. D e jurisprudentie is strikt gebaseerd op de voorrang van het Gemeenschapsrecht en het H o f heeft aan zoveel mogelijk verdragsbepalingen rechtstreekse w e r k i n g toegekend. V e r d e r kan het H J E G echter niet gaan, omdat het als j u r i d i s c h e autoriteit niet actief maatregelen kan treffen ter i n v u l l i n g van het E E G - v e r d r a g .

-cratisch besluitvormingsproces op Europees niveau worden gesproken. N o g steeds is de R a a d van M i n i s t e r s de voornaamste Europese wet-gever. De besluitvorming binnen de R a a d wordt sinds de Europese A k t e op belangrijke terreinen niet meer door unanimiteitsvereisten verlamd. N i e t t e m i n blijft elk Raadsbesluit de uitkomst van een politiek compromis, waarbij de verenigbaarheid van de verschillende nationale belangen veelal zwaarder weegt dan de j u r i d i s c h e k w a l i t e i t van het betrokken besluit.

De toenemende overdracht van soevereiniteit van de lidstaten naar de Gemeenschap heeft tot gevolg dat ook de nationale parlementen op hun bevoegdheden steeds meer terrein verliezen. D o o r de verplichte uitvoering van Europese r i c h t l i j n e n door de lidstaten worden de nationale parlementen langzamerhand van wetgevende instantie tot uitvoerende instantie. Daarbij z i j n zij steeds minder in staat om controle uit te oefenen op het beleid van hun regeringen en om de kwaliteit van de wetgeving ten opzichte van de burgers te waarborgen. De rechterlijke macht is slechts beperkt i n staat om de lacunes op te vullen die daardoor i n de wetgeving k u n n e n ontstaan. E e n verhoging van het democratische gehalte bij de besluitvorming van de Gemeenschap zou betekenen dat aan de R a a d het primaat van de beslissing tot overheveling van bevoegdheden van de lidstaten naar de Gemeenschap zou worden ontnomen. D i t i m p l i c e e r t echter verdergaande politieke eenwording, terwijl de j u r i d i s c h e instrumenten van het E E G - v e r d r a g slechts z i j n gericht op economische integratie. E l k e stap naar verdere politieke integratie vereist een n i e u w verdrag tussen de lidstaten. A a n de creatie van een dergelijk j u r i d i s c h instrument zal echter de politieke w i l van de lidstaten ten grondslag moeten liggen.

Noten

1. V g l . J . M o n n e t , Mémoires II ( N e w Y o r k 1976) 645 e.v.

2. Zaak 240/83, Procureur de la R é p u b l i q u e / A D B H U , Jurisprudentie

van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen(Jur).

531 (1985) 549.

3. Zaak 15/81, Gaston Schul, Jur. 1409 (1982) 1431; zie tevens zaak 26/76, M e t r o / C o m m i s s i e , Jur. 1875 (1977) 1905.

Waar geen w i l is, kan ook het recht geen weg v i n d e n

5. Deze liggen met name op het gebied van de handhaving van een regime van v r i j e mededinging, de gemeenschappelijke b u i t e n -grenzen van de Gemeenschap en de toepassing van de diverse mogelijkheden die het verdrag en de uitvoeringsbesluiten aan de lidstaten laten om bepaalde maatregelen op grond van dringende nationale belangen (tijdelijk) buiten toepassing te laten (zoge-naamde 'ontsnappingsclausules').

6. V o o r d i e n hebben de nationale parlementen een aantal van hun leden afgevaardigd naar het Europese Parlement.

7. Sinds het Tweede V e r d r a g Budgettaire Bepalingen van 1975 wordt de begroting definitief vastgesteld door het Europese Parlement. Het Parlement k a n de begroting ' o m gewichtige redenen' a f w i j z e n en om een nieuw ontwerp vragen. T o t n u toe heeft het

parlement drie keer van dit m i d d e l gebruik gemaakt; het ging om de E E G - b e g r o t i n g e n voor 1980 en 1985 en de aanvullende en wijzigende begroting voor 1981/1982.

8. Z a a k 13/83, Europees P a r l e m e n t / R a a d van de Europese G e m e e n -schappen, Jur. 1556 (1985).

9. O o k dan zullen voor bepaalde lidstaten nog uitzonderingen gelden. 10. M e n bedenke dat de spoorwegen en de luchtvaart i n de meeste

landen staatsbedrijven z i j n en dat met de aanleg en het onderhoud van wegen veel overheidsgeld is gemoeid.

11. Zaak 2 2 / 6 2 , V a n G e n d & Loos, Jur. 1 (1962) 23. 12. Z a a k 6/64, C o s t a / E . N . E . L . , Jur. 1201 (1964) 1218.

13. Zaak 106/77, A d m i n i s t r a t i e van de S t a a t s f i n a n c i ë n / S i m m e n t h a l ,

Jur. 629 (1978) 643.

14. Zaak 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Jur. 1125 (1970) 1135.

15. Eerder zie ook: zaak 2 9 / 6 9 , S t a u d e r / U l m , Jur. 419 (1969) 425. 16. Zaak 4 / 7 3 , N o l d , Jur. 491 (1974) 508; zaak 44/79, Liselotte

Hauer, Jur. 3727 (1979) 3745.

17. Bundesverfassungsgericht, 22 oktober 1986: zie het vierde jaar-lijkse Verslag van de Commissie aan het Europese Parlement over de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht 1986, P u b l i k a t i e b l a d van de Europese Gemeenschappen C338 van 16-12-1987, 34.

18. D i t is de zogenaamde p r e j u d i c i ë l e procedure. E e n lagere natio-nale rechter is niet verplicht tot het stellen van vragen aan het H J E G . V o o r Nederland geldt echter dat geschillen omtrent de toepassingen van verordeningen v r i j w e l altijd komen voor de administratieve rechter, die recht spreekt zowel i n eerste aanleg als i n hoogste instantie.

20. Z a a k 111/75, M a z z a l a i / P e r r o v i a del R e n o n , Jur. 657 (1976) 666 en zaak 14/83, v o n Colson en K a m a n n , Jur. 1891 (1984) 1909. 21. Zaak 8/81, U r s u l a B e c k e r / F i n a n z a m b t M u n s t e r , Jur. 13 (1982)

71. Z i e eerste aanzetten voor deze rechtstreekse w e r k i n g van richtlijnen, ook i n zaak 41/74, V a n D u y n / H o m e O f f i c e , Jur.

1337 (1974) 1348 e.v. en zaak 38/77, E n k a B . V . , Jur. 2203 (1977) 2213.

22. H i j mag bijvoorbeeld niet worden v e r v o l g d i n een lidstaat wanneer h i j i n overeenstemming handelt met een rechtstreeks werkende bepaling van een r i c h t l i j n die deze lidstaat niet heeft uitgevoerd: zaak 148/78, R a t t i , Jur. 1629 (1979) 1642.

23. Zaak 152/84, M a r s h a l l , Jur. 723 (1986) 749.

24. Z a a k 71/85, F N V , Jur. 3855 (1986) e.v.; voor vervolg zie D i k e.a./College van Burgemeester en Wethouders A r n h e m , 8 maart