'PI .er t

(1)

DOCUMENTATIEr·--:-, .

NEDE

^t;r^, ^.,

RLAND~E POL!Tit;KE

PAR I.JF.

Ruud Thatcher en Margaret van Dam

Stel je voor: de minister-president slaagt er in het com- merciele televisie- en radio net van de A TV -omroepen tegen te houden. De bestaande omroepen krijgen de kans vee! meer reclametijd te reserveren (tot vijftien procent van de to tale zendtijd) en die bovendien beter en sneller te verhandelen, bij voorbeeld in natural breaks van hun programma's. Dan zouden die omroe- pen het meer verdiende geld in hun programma's kun- nen steken en en passant kan de omroepbijdrage om- laag. Zo wil de premier het graag.

Zou dat er niet toe leiden dat a! die uitgeversmaat- schappijen, die nu zo hartstochtelijk willen fuseren om kapitaalkrachtiger te worden, daarin worden ontmoedigd, omdat zij op de Nederlandse audiovisuele markt toch nauwelijks terecht kunnen? Dan zou die vreselijke fusie van bijna alle landelijke dagbladen ook niet door hoeven gaan, want zeg nu zelf: wat heeft die dan nog voor zin? Een stilzwijgend bondgenoot- schap van 'ideele omroepen' en 'kwaliteitspers': is dat niet prachtig?

Nee, dat is niet prachtig. De prijs voor behoud van het huidige omroepbestel zou dan niet modernisering zijn maar interne commercialisering. De grootste ver- diensten uit reclame worden niet gegenereerd door in- formatieve of culturele programma's maar door amu- sement, waarin trouwens altijd natural breaks zijn te 'maken'. Vervolgens zal de omroep 'stijf' staan van de reclamespots, want vijftien procent is geen kleinig- heid. Tens lotte is er geen uitweg meer naar 'reclamelo- ze' omroep, want daarvoor is de omroepbijdrage te laag geworden. Zij is immers nu a! ruimschoots te laag. Bij een goed georganiseerd duaal bestel (dat van de V ARA niet mocht) zou ons die ellende tenminste nog bespaard blijven; daar blijft immers wei een uitweg.

Er kan getwist worden over de vraag, of de fusieplan- nen van Dagbladunie en Perscombinatie zo gezond zijn voor de vaderlandse dagbladpers. Maar wat is er zegenrijk aan om elke fusie - ten dele gedicteerd door de mogelijkheden van de audiovisuele markt; internationale markt naar haar aard - te ontmoedigen door a! vast de binnenlandse markt totaal voor uitgeverijen af te sluiten? Dat maakt die uitgeverijen heel wat kwetsbaarder voor buitenlandse tycoons dan samen- werking en marktverruiming hier.

Hoedt U voor de verlagers van de omroepbijdrage.

Klinkt aardig, maar wat is dan nog het verschil tussen de omroeppolitiek van Lubbers en Marcel van Dam en Margaret Thatcher's privatisering van de BBC?

81

J.Th.J. van den Berg Directeur van de Wiardi Beckman Stichting; redacteur van SenD

socialisme en democratie nummer3

maart 1989

(2)

I

d mocratle socialisme en e nummer3 maart 1989

'PI .er ^t

Het is goede steun naar · overh ving.

zijn <

genti1 hebb(

de ov ErinA Leids

meer

moet ninge deng zijn' Zij re de ov In dit inhm vaarc tegen namt Prof Deg keen van best<

seem ciale op h an de 1977 Plan schil daar heid wen dev' degt hun korr gera volg is in wijs ove: kon ver, ven wer

(3)

'Profijt van de overheid': wie profiteert .er eigenlijk?

Het is onrechtvaardig als gemeenschapsmiddelen ten goede komen aan mensen met hoge inkomens, die die steun niet nodig hebben. Die opvatting komt vaak naar voren in discussies over de 'kerntaken' van de overheid en de verantwoordelijkheid van de samenleving. Staatssecretaris Heerma stelt bijvoorbeeld in zijn Ontwerpnota 'Volkshuisvesting in de jaren negentig' dat in de huursector velen ten onrechte profijt hebben van overheidssubsidies. De 'zorgbreedte' van de overheid moet daarom worden versmald. Minister Brinkman heeft in zijn rede in november 1988 voor de Leidse universiteit uiteengezet dat de hager betaalden meer voor het gebruik van overheidsvoorzieningen moeten betalen, terwijl zij tevens van meer voorzieningen uitgesloten moeten worden. Beide bewindslie- den gaan ervan uit dat vee! voorzieningen niet bedoeld zijn voor degenen 'die het ook zelf kunnen betalen'.

Zij refereren daarbij sterk aan het begrip 'profijt van de overheid'.

In dit artikel ga ik na wat dat profijt van de overheid inhoudt. Vervolgens houd ik de gedachte van de rechtvaardigheid van een selectief overheidsbeleid kritisch tegen het Iicht, aan de hand van twee voorzieningen, namelijk de AOW en de volkshuisvesting.

Profijt van de overheid

De geldstromen van overheid naar burgers en omge- keerd hebben effect op de consumptiemogelijkheden van huishoudens en kunnen dus min of meer als bestanddeel van hun inkomen worden gezien. Bij bet secundair inkomen ligt dat duidelijk: belastingen, sociale premies en uitkeringen hebben een direct effect op het netto inkomen van de burger. Het effect van andere overheidsvoorzieningen is minder belder. In 1977 is voor het eerst door het Sociaal en Cultureel Planbureau nagegaan hoeveel 'tertiair inkomen' verschillende categorieen mensen verkrijgen. ¹Het doe!

daarvan was zicht te krijgen op de gevolgen van overheidsuitgaven voor de inkomensverdeling.²Daartoe werden de totale kosten van bijvoorbeeld verschillende vormen van onderwijs opgeteld en toegerekend aan degenen die daar gebruik van maken, met aftrek van hun eigen bijdragen. Met name de toerekening aan in- komensdecielen - waartoe de huisboudens worden gerangschikt naar de hoogte van hun inkomen en vervolgens opgedeeld in tien groepen van tien procent - is interessant. ³In een aantal sectoren, zoals bij onderwijs, cultuur en recreatie, komt het profijt van de overheid duidelijk terecht bij de midden en hogere inkomens. Andere voorzieningen zoals het openbaar vervoer, vertonen een meer gelijke verdeling. Uitga- ven voor de volksgezondheid en het maatscbappelijk werk komen relatief meer aan !age inkomens ten goe-

de. Wat betreft de volkshuisvesting !open de effecten van de verscbillende regelingen nogal uiteen. De individuele buursubsidie komt vooral ten goede aan de lagere inkomens, de objectsubsidies voor huurwoningen zijn tamelijk gelijk verdeeld, terwijl het profijt van de objectsubsidies voor koopwoningen met het inkomen stijgt. ⁴De belastingvoordelen voor eigenaar- bewoners nemen sterk toe met het inkomen.

In zeer algemene zin kan men stellen dat het overbeids- beleid in de secundaire sfeer nivellerend werkt op de primaire inkomensverdeling. Het effect van het beleid in de tertaire sfeer werkt echter, als men aile sectoren tezamen neemt, nivellerend noch denivellerend. Aile inkomensgroepen profiteren, globaal gesproken, dus proportioneel in de zelfde mate van het tertiair inkomen: de hogere inkomens ontvangen een boger nomi- naal bedrag dan de lagere.

Dat hoge-inkomensgroepen meer dan lage van voorzieningen gebruik maken, zal door velen als onrechtvaardig worden beschouwd. De uiteindelijke baten en lasten zijn een optelsom van een aantal zeer gecompli- ceerde bewegingen. Wie geen kinderen beeft, profiteert niet van onderwijsvoorzieningen. Meerpersoons- buishoudens komen slechts in zeer beperkte mate in de Jaagste decielen voor, welke voor een zeer groat dee!

gevuld worden door, a! dan niet bejaarde, alleenstaanden. Die factor aileen alleidt tot een ongelijke verdeling van de baten van het onderwijs. Vervolgens blij- ken kinderen uit de bogere inkomensgroepen Ianger te studeren en duurdere studies te kiezen dan die uit lage- reinkomensgroepen.

Bejaarden zijn vaker ziek, wat vee! invloed heeft op de uiteindelijke 'goede' verdeling van bet profijt van de gezondheidszorg. Dat profijt van bet openbaar vervoer meer gelijk verdeeld is, komt waarschijnlijk doordat met name scboolkinderen (in de hogere decielen dus) en bejaarden (in de lagere) vee) van het openbaar vervoer gebruik maken. Ten dele hebben de oorzaken van de verdeling dus meer met de samenstelling en leeftijdsverdeling van huishoudens dan met rechtvaardigheid te maken. Uit deze gegevens blijkt ook dat in feite de baten en lasten over iemands gebele Ie- ven afgewogen zouden moeten worden: de bejaarde in het !age deciel beeft misschien in zijn actieve Ieven in een boger deciel vee! van onderwijs geprofiteerd. De statistieken daarvoor ontbreken echter.

Voor zover het hier echter wei om rechtvaardigheid gaat - bijvoorbeeld als kinderen van rijkere ouders gemiddeld meer leren dan die van arme - rest de vraag op welke manier bet profijt van de overbeid eigenlijk verdeeld zou moeten zijn. Bij de Grondwets- wijziging van 1983 zijn de sociale grondrechten opge-

83

An Huitzing

Medewerker van de Wiardi Beckman Stichting

maart 1989

(4)

nomen, welke doelbewust in algemene zin zijn gefor- muleerd: de overheid draagt zorg voor gezondheid, huisvesting en onderwijs van de gehele bevolking. Dat betekent een keuze ten aanzien van de tertiaire sector:

blijkbaar is het niet de bedoeling dat deze aileen of speciaal aan de 'minvermogenden' ten goede komt.

In 1984 heeft de regering als commentaar op de SCP- gegevens gesteld dat de tertiaire sfeer zich in zijn alge- meenheid niet leent voor het nastreven van zelfstandi- ge inkomenspolitieke doeleinden. Wei zou beter op de verdeling inzake enkele sectoren kunnen worden gelet.

Bij de volkshuisvesting hoort, waar de doelstelling van de regeling dat toelaat, het accent op de lagere inko- mensklassen te liggen. Bij te sterke toespitsing daarop vreesde het kabinet echter dat de overige doelstellingen in die sector (omvang, kwaliteit en benutting van de woningvoorraad) in de knel zouden komen. Bij onderwijs zou meer rekening met de verdeling van het profijt gehouden moeten worden en ten slotte zou er een onderzoek moeten komen naar de oorzaken van ongelijk gebruik van de gezinsverzorging.⁵

Recent lijkt onder invloed van verdergaande bezuinigingen het profijt van de overheid steeds meer een rol te g<.an spelen in beleidsplannen van verschillende mi- nisteries. Daarbij kunnen twee vragen worden gesteld.

De eerste is vooral praktisch: is het wellogisch om het profijt dat burgers van de overheid hebben per sector te beoordelen? Sectorale beoordeling sluit het beste aan op het aan departementen gebonden begrotings- systeem. ⁶Een keuze voor een evenredige verdeling van het profijt van de overheid per sector leidt echter tot vreemde conclusies. Lage inkomens zouden relatief meer van onderwijsuitgaven moeten gaan profiteren. Afgezien van de kwestie van de laag betaalden zonder kinderen, moet het in principe mogelijk zijn die verdeling te veranderen, bijvoorbeeld door boger betaalden nog meer voor de opleiding van hun kinderen te Iaten betalen. Dat schept echter op zichzelf a!

weer heel andere problemen. En: moeten hogere ink o- mens op hun beurt meer van de gezondheidszorg gaan profiteren of van maatschappelijk werk? Of moeten lagere inkomensgroepen daarvoor meer gaan betalen?

De tweede vraag ten aanzien van het profijt van de overheid is principieel. Gaat het bij het overheidshandelen in de tertiaire sfeer om inkomensoverdracht of gaat het vooral om de andere doelstellingen achter dat beleid? Zoals de Interdepartementale Commissie Ter- tiaire Inkomensverdeling in 1984 opmerkt, ligt het profijt van de burger in de gezondheidszorg bij een betere gezondheid en niet bij een boger bedrag dat de gemeenschap aan hem besteedt als hij ziek is. ⁷

Op deze principiele vraag, ga ik in het kader van de volkshuisvesting in. Maar eerst behandel ik een ander object van 'profijt' -denken, dat niet op de tertiaire, maar op de secundaire inkomensverdeling betrekking heeft: de AOW.

Selectiviteit in de oudedagsvoorziening

Brinkman zegt dat een grotere selectiviteit ten aanzien van boger betaalden nodig is. Vooral als boger betaalden in de komende tijd door economische groei en lastenverlichting meer financiele ruimte krijgen, moe-

maart 1989 84

ten zij meer verantwoordelijkheid tonen door een minder groot beroep op de overheid te doen, meent Brinkman. Dat klinkt als een sympathiek en logisch argument, dat ook vee! sociaal-democraten aan- spreekt.

In zijn rede verwees Brinkman onder meer naar de AOW. Hij zei begrip te hebben voor minister De Ko- ning als deze zegt dat mensen met goede eigen pensioe- nen hun appeltje voor de dorst aan zouden moeten spreken 'v66rdat de gemeenschapszorg toeslaat'. La- ten we Brinkmans redenering aangaande het uitsluiten of korten van mensen 'die het niet nodig hebben' eens op deze oudedagsvoorziening toepassen.

In Nederland worden ongeveer twee miljoen individuele AOW-uitkeringen uitbetaald. Slechts tien tot vijftien procent van de ontvangende huishoudens leeft uitsluitend van de AOW. Een vee! groter percentage heeft daarnaast een klein pensioen. In de komende de- cennia zal het percentage bejaarden met betere pensioenen geleidelijk toenemen. Een beperkt dee! van de AOW-gerechtigden ontvangt dus een uitkering naast een vrij hoog eigen ink omen uit pensioen of overig be- zit. Zo op het oog hebben zij de AOW niet nodig. Is overheidszorg bier overbodig? Stel dat we hun AOW- uitkering afschaffen door invoering van een inko- menstoets of korten door middel van inkomensaftrek.

We beginnen met de uitsluiting van de hoogstbetaal- den. Een erg fraaie maatregel tegenover degenen die nu 65 zijn, is dat natuurlijk niet, want zij hebben sedert 1956 premies betaald. Als deze toch wordt door- gezet, kan men van hoog betaalden onder de 65 jaar in ieder geval geen AOW -premie meer verlangen. Zij zullen dat geld gebruiken om hun pensioenpremie te verhogen. Dat betekent enerzijds aileen maar een ver- schuiving van middelen van de 'gemeenschap' naar pensioenfondsen, die niet vee! minder tot de gemeenschap behoren. Bovendien leidt het tot verscherping van de pensioenbreukproblematiek, welke niet bepaald bevorderlijk is voor de noodzakelijk geachte flexibiliteit van werknemers. Anderzijds zal de premie voor degenen die nog wei AOW krijgen, opgebracht moeten worden door een kleiner en minder rijk dee!

van de bevolking. Aangezien de rijksten de hoogste premies betaalden, zullen de overblijvenden hogere AOW-premies moeten opbrengen. Een alternatief daarvoor is natuurlijk om de AOW-uitkering te veda- gen.

Stel dat we niemand uitsluiten, maar dat we een inko- mensaftrek instellen. Wie eigen vermogen of een goed pensioen heeft, zal minder AOW-uitkering krijgen.

Het effect ervan zal zijn dat mensen die wegens hun geringe inkomen slechts een vrije !age pensioenverze- kering kunnen afsluiten, daar in het geheel niet meer toe gemotiveerd zullen zijn. Wat zij aan pensioen kunnen opbouwen, verdwijnt in het niet bij wat zij later dan van hun AOW zullen moeten inleveren. In het huidige systeem is de zogenaamde marginale druk op pensioenen a! groot, met name door effecten in deter- tiaire sfeer. Wie eigen pensioen heeft naast de AOW, moet zoveel aan diverse voorzieningen betalen - bijvoorbeeld een particuliere ziektekostenverzekering - dat zijn pensioen tot een zeer gering voordeeltje be-

perkt wordt dan a!

mar gil sioenv sioen I Kortir pensic dan n1 moget neigd deren wordt Hetgl kome1 over c Beide de Ot voorz hoff veran van ri met d richt · gen. 1 trek c en bf was c evena 'nooc be ide strati' word' geldil ge 'o·

tegen WAC Ope' wees1

AO~

probl

dan~

huish heeft toes I:

Dek jaar veer gevo jarig houc het rech1 part I

rech•

gaan ners

VOOI

VVI Dev men

(5)

perkt wordt. Bij een systeem van inkomensaftrek wordt die marginale druk nog vee! groter, omdat deze dan al in de secundaire sfeer optreedt. Een dergelijke marginale druk ontmoedigt het afsluiten van pen- sioenverzekeringen, tenzij men een zeer hoog pensioen kan afsluiten.

Korting van de AOW-uitkering zou a! met a! het hele pensioenstelsel in Nederland doen wankelen. Ik laat dan nog maar buiten beschouwing dat wie eigen vermogen heeft, bij zo'n AOW-nieuwe-stijl al gauw ge- neigd zal zijn dat voor zijn 65e verjaardag aan de kinderen te geven of het verborgen te houden. Fraude wordt dus in de hand gewerkt.

Het gaat hier niet om nieuwe gedachten. Zowel een in- komenstoets als de inkomensaftrek zijn in de discussie over de AOW in de jaren vijftig aan de orde geweest.

Beide zijn bovendien in de voorgangers van de AOW, de Ouderdomswet (1919) en de Noodwet Oudedags- voorziening (1947) toegepast. PvdA-minister Suur- hoff die voor het uiteindelijke AOW-wetsontwerp verantwoordelijk was, voelde niets voor uitsluiting van rijkeren of korting op hun uitkering. De ervaring met de Ouderdomswet was dat een wet die alleen gericht was op de armsten, leidde tot zeer !age uitkeringen. De Noodwet had Iaten zien dat een inkomensaftrek ontmoedigend werkte op het afsluiten van eigen en bedrijfspensioenverzekeringen. De vakbeweging was dan ook fel tegenstander van inkomensaftrek, evenals Drees zelf, die daarom doelbewust van een 'noodwet' sprak. Bovendien meende Suurhoff dat beide maatregelen zouden leiden tot 'zeer vee) admini- stratieve rompslomp, waarvan de kosten niet mogen worden onderschat'. ⁸Ook dat laatste argument is nog geldig. In zijn huidige vorm heeft de AOW zeer geringe 'overheadkosten', namelijk ruim een half procent tegenover bijvoorbeeld ruim drie procent bij de WA0.⁹

Op een punt is de AOW echter recent omstreden geweest. Na de invoering van de individualisering van de AOW-uitkering voor man en vrouw, ontstonden er problemen rood de groep mensen wier partner jonger dan 65 jaar is en geen eigen inkomen heeft.¹⁰Bij vee!

huishoudens is de man iets ouder dan de vrouw en heeft de vrouw geen eigen inkomen. Er werd een toeslag voor de niet-verdienende partner ontworpen.

De kosten van die operatie - circa 250 miljoen per jaar - had men kunnen financieren uit de met ongeveer 550 miljoen verhoogde premie-opbrengst die het gcvolg was van de premie-individualisering. Iedere 65- jarige met een jongere partner had zonder voorbe- houd recht kunnen krijgen op een partnertoeslag. In het politiek debat kwamen echter de argumenten rechtvaardigheid en draagkracht naar voren. Alleen partners zonder voldoende eigen inkomsten zouden recht hebben op de toeslag, omdat het niet aan zou gaan gemeenschapsgelden te doen toekomen aan partners met voldoende eigen inkomsten. CDA- en PvdA- voorstanders van deze inkomensaftrek verweten de VVD-tegenstanders voor Sinterklaas te willen spelen.

De voorstanders hadden een meerderheid in het parle- ment.

In de AOW-regeling bestaat sedertdien een vreemde constructie. Er geldt nu wei een inkomensaftrek voor partners van AOW-gerechtigden, die jonger dan 65 jaar zijn, terwijl voor de AOW -ers zelf geen inkomensaftrek geldt. Het is nu mogelijk dat een man met hoge eigen inkomsten de individuele AOW -uitkering geniet en zijn 60-jarige partner zonder eigen inkomen een toeslag krijgt (samen een gehuwden-AOW uitkering), terwijl zijn evenoude buurman zonder eigen inkomen en diens partner die een middelhoog salaris heeft, samen slechts een individuele AOW-uitkering krijgen. Volgens de AOW van het oude principe zouden beide echtparen twee individuele uitkeringen krijgen.

Hoe deze maatregel in het belang van de lager betaalden kan zijn dan wei iets met rechtvaardigheid en draagkracht in algemene zin te maken heeft, valt niet in te zien. Wei worden vrouwen met een lager betaalde baan en een gepensioneerde partner ontmoedigd om te blijven werken. In het belang van 'de gemeenschap' is dit dus al evenmin. Aan de behoefte van politici om 'geen Sinterklaas te spelen' is echter voldaan. Althans als zij hun blik tot een deelgebied beperken.

Blijkbaar worden dezelfde debatten eens in de zoveel tijd in de politiek herhaald. Dat is inderdaad aan te be- velen, zeker als de omstandigheden veranderd zijn.

Maar ook veranderende omstandigheden Iaten vaak de oude motivatie voor weten regelgeving intact. Mo- tief voor de oudedagsvoorziening was natuurlijk de enorme armoede van ouderen. Uit het de bat erover en op basis van de ervaringen met voorgaande wetten, kwam naar voren dat een algemene voorziening op basis van premies naar draagkracht het meest effectief was voor alle lagen van de samenleving. Dat geldt nog steeds. De meerderheid van de bevolking heeft inmid- dels een pensioenvoorziening, maar deze is gebaseerd op de AOW en krijgt zonder algemene voorziening een heel andere betekenis. Zorg voor laag betaalden en grotere rechtvaardigheid en gelijkheid vormen een be- Jangrijk motief achter de oudedagsvoorziening, maar duidelijk is dat deze niet bereikt worden door eenvou- digweg uit te gaan van het principe dat deze dan ook direct op laag betaalden gericht moet zijn.

Brinkman beroept zich overigens niet aileen op financiele maar ook op morele argumenten als 'de staat is geen persoon, hij kfm ook niet zorgen'. Dat klinkt prachtig. Toegepast op de AOW betekent het verwij- zing naar pensioenfondsen: kunnen die wei zorgen? In elk geval betekent hun zorg hogere (maatschappelijke) kosten en een lager niveau van verzorging voor de laag betaalden.¹¹Brinkmans redenering is dus in zijn consequenties innerlijk tegenstrijdig. Bovendien gaat hij voorbij aan alle argumenten die aan de verzorgings- staat ten grondslag liggen en die nog onverminderd geldig zijn. Argumenten in de zin dat een samenleving zonder armoede met goede algemene voorzieningen welvarender en stabieler is dan een samenleving met scherpe scheidslijnen en tegenstellingen. Aan de hand van een voorbeeld uit de tertiaire sfeer, zal ik de nade- len van het loslaten van die motieven uit financiele overwegingen verder verduidelijken.

85 maart 1989

(6)

maart1989

Volkshuisvesting en selectiviteit

Volgens Heerma zou het onrechtvaardig, overbodig en te duur zijn als subsidies op huurwoningen ten goede komen aan mensen die ook wei een ongesubsidieer- de woning kunnen huren of kopen. Zo'n 600.000 huishoudens met een besteedbaar inkomen boven de 30.000 gulden huren een woning voor minder dan f 450,- per maand (naast ruim tweemaal zoveel huishoudens met een inkomen onder die norm). Aan de andere kant huren zo'n 200.000 huishoudens met een inkomen onder de f 30.000,- een woning voor meer dan f 600,- in de maand en ontvangen dus relatief vee! individuele huursubsidie en objectsubsidie. On- der degenen die 'te duur' wonen zijn vee! bejaarden en eenoudergezinnen in nieuwe huizen. Bij degenen die 'te goedkoop' wonen, zijn vee! gezinnen met kinderen en tweeverdieners in oudere woningen.

Heerma acht dit een ontoelaatbare 'scheefgroei' en meent dat mensen met bovenmodaal inkomen uit de gesubsidieerde sector geweerd moeten worden, bijvoorbeeld door doorstromingsheffingen of tijdelijke huurcontracten die bij een te hoog inkomen niet worden gecontinueerd. Heerma wil daarmee de subsidies op de volkshuisvestingsbegroting beperken tot een kleinere groep mensen, namelijk die met een besteedbaar inkomen onder f 30.000,- per jaar. Oat is het modale inkomen voor een meerpersoonshuishouden. 12 Ruim vijftig procent van de Nederlandse huishoudens behoort tot deze groep, waarvan een dee! echter in een goedkope, niet (meer) gesubsidieerde woning woont.

Verder is het de bedoeling dat deze 'zorgbreedte' daalt tot ongeveer 40 procent van de huishoudens rond het jaar 2000, doordat dezelfde inkomensgrens gehandhaafd blijft, ook a! stijgen de inkomens. Prioriteit nummer een van de rijksoverheid is voortaan 'zorg voor goede en betaalbare huisvesting voor de lager betaalden'. Heerma wil dat bereiken door de huren jaarlijks te verhogen en daarmee de objectsubsidiering geleidelijk af te bouwen, terwijl hij de individuele huursubsidie intact laat.

De eerste kanttekening die bij Heerma's voorstellen gemaakt kan worden, is dat zij niet in het voordeel zijn van degenen op wie het beleid zich concentreert. Als de huren jaarlijks worden verhoogd, terwijl die verhoging reeds sedert 1985 ook wordt doorberekend aan mensen met individuele huursubsidie, betekent dat dat ook mensen met !age inkomens een steeds hogere huur zullen moeten betalen. Het Sociaal en Cultureel Rapport verwacht voor de ontvangers van individuele huursubsidies voor de jaren 1986-1990 dan ook een grotere stijging van de huurquote dan voor huurders in het algemeen. 13

De tweede kanttekening is dat Heerma ten aanzien van hogere inkomensgroepen selectief redeneert. Als zij een woning huren die 'te goedkoop' is - en waaraan overheidssubsidie is besteed - beschouwt hij dat als onterecht profijt van de overheid. Als zij echter eigenaar-bewoner zijn, betrekt hij hun profijt van de overheid niet in zijn redenering.

De koop- en huursector zijn wat betreft overheidsbij- dragen niet goed te vergelijken. In de koopsector bestaan de bijdragen van de overheid uit directe subsi-

86

dies aan kopers van premie-woningen, belastingaftrek van hypotheekrente en het bij het belastbaar inkomen optellen van een lager dan reeel huurwaardeforfait als zijnde het 'genot van eigen woning'. Koopprijzen worden in tegenstelling tot huren niet gereglemen- teerd. Zij worden door de mogelijkheid van rente- aftrek juist opgedreven, zodat de werkelijke bijdrage aan de woonlasten van eigenaren onduidelijk is. Evi- dent is echter dat eigenaar-bewoners grote bedragen van de overheid (terug)krijgen: de overheid 'subsi- dieert' dus ook de koopsector. Duidelijk is tevens dat het profijt met het inkomen toeneemt. Het peil van 'subsidiering' zou volgens diverse rapporten bij de koop- en huursector bij gelijke prijzen ongeveer gelijk liggen. 14

Terwijl Heerma zich verzet tegen de 'onnodige' inkomensoverdracht aan huurders met een midden- en hoger inkomen, heeft hij geen moeite met de inkomensoverdracht aan dezelfde mensen als ze een huis kopen.1s Ten aanzien van het profijt van de overheid in de volkshuisvestingssector zal dus ondanks Heerma's verontwaardiging over het 'te goedkoop wonen' voor de hogerbetaalden niet vee! veranderen.

De derde en meest belangrijke kanttekening bij de redenering van Heerma is dat aile andere motieven achter het volkshuisvestingsbeleid worden miskend. Aan- leiding indertijd voor de Woningwet van 1901 was dat de medische wetenschap tijdens de negentiende eeuw- se cholera-epidemieen het besmettingsgevaar van krottenwijken voor de gehele bevolking ontdekte, waardoor de midden en hogere klassen zich bedreigd voelden. Later begonnen ook sociale motieven een rol te spelen bij de wens tot krotopruiming. Geleidelijk aan begonnen de 'hogere' standen tevens in te zien dat arbeiders die goed wonen en gezond zijn produktiever zijn dan arme, ziekelijke krotbewoners. Na totstand- koming van de Woningwet (1901) bleken de armste krotbewoners niet bereid en in staat hun onderkomens te verlaten. Zij hadden onvoldoende regelmatige inkomsten om de nieuwe woningen te betalen. Ook arbeiders die regelmatig werk hadden, konden geen nieuwbouwhuren betalen. Oat veranderde pas nadat SDAP-wethouder Wibaut er rond 1920 in slaagde in Amsterdam gesubsidieerde woningen te bouwen. Dat was het begin van de objectsubsidiering in heel Neder- land.16 Naoorlogse uitbreiding van de subsidies ver- breedde het beleid tot grotere groepen van de bevolking.

Een belangrijk argument voor de subsidiering van de huisvesting van een brede laag van de bevolking is dat het algemeen belang daarmee op een aantal pun ten gediend is. Huisvesting is om economische redenen (marktimperfectie, achterblijvende arbeidsprodukti- viteit in de bouw) een duur goed. Zonder overheidsin- grijpen zou de huisvesting van grote delen van de bevolking niet toereikend zijn. Voor de Iaag betaalde huishoudens geldt dit in versterkte mate, maar het geldt zeker ook voor de middeninkomens. Goede huisvesting vormt een belangrijke bijdrage aan de kwaliteit van het bestaan van iedereen en vormt een voorwaarde voor bijvoorbeeld een goede gezondheid en goed onderwijs. Bovendien is het voor de overheid

zelf eft wonin1 confro kosten Natuu ten is· zeer gc

huisv~

gevol~

ningbc ink orr ningw lageir gen vc goedk taalb<

ink on stads1 wonir gen - ander Een s pere 'verd!

gesub zij na Oat b woon mens scheit betalc Arm<

kaar·

WOO[

ken a Nede ontw comt goed:

zal w De rr beng beoo nen 'aanl niew wing ont\\

gewt beja deo:

ten ' vee! Ia tie volg thui pret hun nog Daa voo

(7)

zelf efficienter om kwalitatief goede en daardoor dure woningen neer te Iaten zetten dan om na korte tijd ge- confronteerd te worden met hoge maatschappelijke kosten voor het onderhoud van goedkope woningen.

Natuurlijk is er sedert 1901 vee! veranderd. Van krot- ten is weinig sprake meer en vee! mensen kunnen zich zeer goede huisvesting veroorloven. Bezuinigingen op huisvesting hebben op het oog niet direct dramatische gevolgen. Echter, als de overheid zich bij haar wo- ningbouwprogramma meer gaat richten op de laagste inkomensgroepen, zal het kwaliteitsniveau van de wo- ningwetwoningen geleidelijk dalen. Vee! mensen met

!age inkomens dragen nu al hoge woonlasten. Zij drin- gen voortdurend aan op het instandhouden van een goedkope woningvoorraad en op nieuwbouw op be- taalbaar niveau. Stijging van woonlasten voor lage- inkomensgroepen zal dus leiden tot stagnatie van de stadsvernieuwing - waarbij immers goedkope oude woningen door relatief dure nieuwe worden vervan- gen - 6f tot verdrijving van de arm ere bewoners naar andere oude, goedkope wijken.

Een selectievere volkshuisvesting leidt ook tot scherpere scheidslijnen in de samenleving. Geleidelijke 'verdrijving' van mensen met middeninkomens uit de gesubsidieerde huursector, zal immers betekenen dat zij naar de duurdere huur- of koopsector vertrekken.

Dat betekent dat een groter verschil in woongedrag en woonkwaliteit tussen mensen met verschillende inkomens. In Engeland, Belgie en Frankrijk is zo'n scherpe scheiding heel gewoon. Wie het daar een beetje kan betalen, woont liever niet in de gesubsidieerde sector.

Armoede en volkshuisvesting zijn daar sterk met elkaar verbonden. Wie daar in een huis van de overheid woont, is arm. Omdat dat geen goed huis is, verster- ken armoede en slechte huisvesting elkaar, net zoals in Nederland voor de oorlog. In Nederland staat zo'n ontwikkeling niet onmiddellijk voor de deur, maar de combinatie van scherpere toelatingseisen voor de goedkope voorraad en een dalend nieuwbouwniveau, zal wei een stap in die richting zijn.

De motieven achter het volkshuisvestingsbeleid hebben geleid tot situaties die Heerma nu als 'scheefgroei' beoordeelt. Vee! bejaarden met een laag inkomen wonen bijvoorbeeld 'te duur'. Dat zijn bewoners van 'aanleunwoningen' bij bejaardentehuizen en van nieuwe woningen in groeikernen en stadsvernieu- wingswijken. Dat zij daar wonen is het resultaat van ontwikkelingen die door de politiek en door henzelf gewenst waren. Is het nu Heerma's bedoeling om deze bejaarden daarvoor zelf meer te Iaten betalen of moet de ontwikkeling van aanleunwoningen en nieuwbouw ten behoeve van bejaarden worden stopgezet? Ook veellaag betaalde gezinnen met kinderen wonen in relatief dure, nieuwe woningen. Heerma's redenering volgende, zouden zij eigenlijk niet in zo'n woning thuishoren. Goedkoper wonen is voor hen inderdaad prettiger, maar hoe zit het dan met de kwaliteit van hun woning en hun keuzevrijheid? Wonen ze dan ook nog in de buurt waar ze zich thuisvoelen?

Daartegenover staat - en Heerma benadrukt dat voortdurend - dat vee! mensen die met een laag inko-

men in de goedkopere voorraad terecht zijn gekomen, daar zijn blijven wonen toen hun inkomen steeg.

Heerma wil dat zij plaats maken voor mensen met een lager inkomen die - om financiele redenen - graag daar willen wonen. Men zou deze mensen ook meer voor hun woning kunnen Iaten betalen, hetgeen er toe zalleiden dat zij eerder aan verhuizen zullen denken.

Vanuit de grote steden wordt ook aangedrongen op een vorm van woonbelasting voor degenen die te goedkoop wonen.¹⁷Dat klinkt logisch in het kader van een eerlijke verdeling van lasten. Beide maatregelen betekenen wei dat mensen steeds meer zullen wonen in wijken die bij hun inkomen - en niet noodzakelijk bij hun woonwensen - passen. Meer nog dan nu het geval is, zullen er arme en rijkere wijken ontstaan. ¹⁸ Met zijn beleid gericht op een smallere 'zorgbreedte' ontkent Heerma dus vee! oude motieven achter het volkshuisvestingsbeleid. Dat staat in schril contrast met wat de regering nog in 1984 over de volkshuisvesting schreef, zoals hierboven aangehaald. Bezuinigin- gen op de begroting van het Ministerie lijken dan ook het enige motief.

Tot slot

Het resultaat van overheidshandelen uitsluitend en bovendien sectorsgewijs beoordelen op het profijt dat burgers ervan hebben, miskent, zo heb ik in het voorgaande betoogd, de mengeling van motieven die aan het overheidsbeleid ten grondslag liggen. De vraag naar de rechtvaardigheid van dat beleid is echter wei relevant. Als er werkelijk te weinig geld is voor het in stand houden van voorzieningen moet er inderdaad, zoals Brinkman aangeeft, een groter beroep op de verantwoordelijkheid van de sterkeren worden gedaan.

Brinkman wil hen daartoe meer naar de markt verwij- zen. Men zou hen echter evengoed kunnen aanspreken op een algemene verhoging van belastingen en premies.

Daarvan wil de huidige regering, en met haar zeer vee!

anderen, niets weten. Nu is zo'n verhoging inderdaad niet zonder probleem. Voors en tegen moeten tegen elkaar worden afgewogen. Maar we zitten dan wei op het terrein waar vraagstukken van inkomensverdeling en inkomensbeleid bij uitstek thuishoren. Heerma en Brinkman, en vele anderen, kan verweten worden dat ze inkomenspolitiek voeren op een terrein dat daarvoor niet, of niet in de eerste plaats, bedoeld is.

Er is ook een andere oplossing denkbaar, wanneer overheidsinkomsten en -uitgaven niet in evenwicht zijn: bezuinigen. Sociaal-democraten zullen die mogelijkheid serieus moeten nemen. Dat ze daarbij het belang van de laagstbetaalden zwaar Iaten wegen, ligt voor de hand. Maar dat is wat anders dan inkomenspolitieke overwegingen tot het criterium bij uitstek te maken waaraan 'prioriteiten' en 'posterioritei- ten' in de overheidsuitgaven worden afgemeten.

Heerma belooft in zijn nota geen betere toekomst voor de laag betaalden: hij stelt aileen voor om het beleid op hen te concentreren. Brinkman gaat verder en belooft dat de concentratie op 'de zwakkeren' in hun voordeel zal zijn. Wei merkt hij op dat een dergelijk beleid tot een geringer maatschappelijk draagvlak

87

maart 1989

(8)

socialisme en democratie nummer 3

maart 1989

voor overheidsvoorzieningen zou kunnen leiden. Hij meent 'dat we die durf op moeten brengen' - zonder ook maar op enige manier duidelijk te maken hoe laagbetaalden daarmee gediend zouden zijn. Dergelij- ke durf van regeringswege geeft de burger moed. Wee degene, op wie de overheid zich concentreert!

Literatuur

Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Gronin- gen. Vo/kshuisvesting, een kwestie van beschaving, 1988.

Brinkman, L.C., rede in cyclus over verantwoordelijkheid, 9 november 1988, Rijksuniversiteit Leiden, manu- script.

Deleeck, H. e.a., Het matteiiseffect. De onge/ijke verde- ling van de sociale overheidsuitgaven in Belgie, 1983.

Muffels, R., Sociale zekerheid en ongelijkheid, 1986.

Ontwerpnota Volkshuisvesting in dejaren negentig. Van bouwen naar wonen, 1988.

Parlementaire Enquete Bouwsubsidies, Verhoren Ill, 1631-1652.

Rapport Interdepartmentale Commissie Tertiaire Inko- mensverdeling, 1984.

Schaar, J. v.d., Groei en bloei van het Nederlandse volks- huisvestingsbeleid, 1987.

Sociaal en Cultureel Plan bureau, Profijt van de overheid in 1977, 1981.

Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaal en Cu/turee/

Rapport 1988, 1988.

Velema W ., 'De oudedagsvoorziening in Nederland:

toen, nu en in de toekomst', in: M. Krop e.a. (red.), Het achtste jaarboek van het democratisch socialisme, 1987, 57-89.

Wiardi Beckman Stichting, De grote steden, hun stadsge- westen en het compacte-stadbeleid, 1988.

Noten

I. Het 'tertair ink omen' wordt verkregen als bij het secundair ('netto') inkomen van een huishouden wordt opgeteld wat aan overheidsvoorzieningen aan dat huishouden wordt besteed, waarbij zijn eigen bijdragen en een aantal belastingen worden afgetrokken. Op die methode bestaat we! kritiek. De waarde van toegerekende overheidsvoorzieningen kan voor het huishouden heel anders zijn dan wanneer het om reeel geld ging, dat het heel anders zou kunnen besteden.

2. Tachtig procent van alle overheidsuitgaven is op tertiair niveau. Daarvan kan iets minder dan de helft aan individuele huishoudens worden toegerekend. lnvesterings- uitgaven en uitgaven voor bijvoorbeeld infrastructuur en defensie worden als 'zuiver collectief' beschouwd en niet individueel toegerekend.

3. In 1981 verscheen een meer uitgewerkt rapport van het SCP over dit verschijnsel onder de titel Profijt van de overheid in 1977. Voor de Parlementaire Enquete Bouwsubsidies zette het SCP recentere cijfers nog eens op een rijtje. Hier wordt met name aan die recente gegevens gerefereerd.

4. Objectsubsidies berusten op de woning, het object, waardoor de huur lager is dan de kostprijs. Ze staan los van het inkomen van de bewoner. Subjectsubsidies worden bij een bepaald combinatie van huurhoogte en inko-

88

men aan het subject ofwel de bewoner uitgekeerd. 5. Brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgele-

genheid aan de Tweede Kamer, behorend bij het Rap- port van de lnterdepartementale Commissie Tertaire ln- komensverdeling.

6. Het SCP beschouwt alle volkshuisvestingsuitgaven als een sector, maar de minister van VROM beziet alleen de uitgaven en inkomsten van zijn eigen begroting. Van- daar dat de beoordelingen van beide sectoren nogal uit- eenlopen. Sectorale beoordeling houdt voor de regering blijkbaar in: beoordeling per begroting.

7. Rapport ICTI, 1984,6-7.

8. Velema, 84.

9. Velema, 86.

10. Individualisering van de AOW houdt in dat van echtparen man en vrouw ieder 500Jo van de gehuwden AOW- uitkering ontvangen, terwijl alleenstaanden 50% plus een toeslag van 20% krijgen. De premieheffing is ook ge"individualiseerd: gehuwde vrouwen betalen nu ook individueel premie, waarbij het 'plafond' in de premieheffing voor man en vrouw tweemaal zo hoog is als voor- heen.

II. Muffels meent op basis van een internationale vergelij- king, dat systemen van sociale zekerheid met een sterk voorzieningenkarakter (volksverzekeringen via de overheid) een sterker herverdelende werking hebben dan systemen die meer het karakter van werknemers- en particuliere verzekeringen hebben. Muffels, 45. Ook dat wijst erop dat laag betaalden van (gedeeltelijke) uitsluiting van hoger betaalden weinig positiefs te verwachten hebben.

12. Voor alleenstaanden ligt de grens bij f 22.000,- per jaar.

13. Sociaal en Cultureel Rapport 1988, 165.

14. In de periode 1975-1986 zijn door het huurbeleid de woonlasten (excl. energiekosten) in de huursector sterk gestegen en die in koopsector gedaald.

15. Een groot dee! van de pers juichte het toe dat Heerma mensen die teveel verdienen uit de huursector wil weren.

Vertrek naar de koopsector werd als een goede oplossing gezien. Verkokerd den ken is geen monopolie van ambte- naren en politici.

16. De armste krotbewoners konden de gesubsidieerde woningen nog steeds niet betalen, maar zij konden wei naar de minder slechte woningen verhuizen die de vakarbei- ders achterlieten als zij in de nieuwbouw trokken. Zo verbeterden geleidelijk aan de woonomstandigheden van de gehele bevolking.

17. Zie de notitie van de vijf grote steden over het volkshuisvestingsbeleid.

18. Tegelijkertijd verzetten velen zich tegen de te grote ho- mogeniteit van de vernieuwde stadsbuurten waar teveel voor laag betaalden gebouwd zou zijn. De oplossing daarvoor wordt bijvoorbeeld gezocht in een hoger percentage duurdere woningen in stadsvernieuwingsgebie- den. De WBS bracht onlangs onder meer hierover een brochure uit. Bij de presentatie ervan onderschreef Heerma deze doelstelling volledig. Tegelijkertijd op 'menging' en 'ontmenging' van wijken aandringen, ge- tuigt van een weinig consistent beleid.

Vee! r lieu al dame•

negati manie a. Ee1 logisc sen; t hoeft•

aan h zegge je in<

b. Mi huidi.

uitein mee r morg penn Milie·

meer om e•

lieu v huidi econ<

infra:

ontw kelijl zien graal welv;

een h Deh het t1 kenrr a an same over verb•

tekeJ men·

mier scha Wis1 Ook weh is ge Met voo logi voe1 kwa Indi

(9)

Pleidooi voor een ecocentristische politiek

Vee! mensen ervaren de aantasting van natuur en milieu als een probleem en zij hebben daar een zeer fundamentele reden voor: de menselijk welvaart wordt er negatief door belnvloed. Dat laatste speelt op twee manieren:

a. Een kwalitatief goed milieu en misschien zelfs ecologische integriteit behoren tot de behoeften van mensen; het gaat om factoren die direct de mate van be- hoeftebevrediging belnvloeden die mensen ontlenen aan hun materiele omstandigheden. Om het simpel te zeggen: we voelen ons gelukkiger als er een roodborstje in de achtertuin zingt en als de wereld schoner is.

b. Milieu-aantasting heeft negatieve gevolgen op de huidige en toekomstige welvaart omdat het milieu de uiteindelijke bron is van de materiele middelen waarmee menselijke behoeften bevredigd worden. Als we morgen baring willen eten, moeten we vandaag stop- pen met het vervuilen van onze rivieren.

Milieukwaliteit is niet aileen nodig om het Ieven wat meer warmte en kleur te geven. Het is noodzakelijk om een zekere milieukwaliteit te handhaven: het milieu vormt de fundamentele infrastructuur voor onze huidige en toekomstige materiele welvaart. Er zal geen economische groei mogelijk zijn tenzij de milieu- infrastructuur behouden wordt en zich verder kan ontwikkelen. Vee! dingen die men op zich wei aantrekkelijk vond maar die toch als onbelangrijk werden gezien - zoals wellicht het roodborstje - zijn een inte- graal bestanddeel van het milieu als draagvlak voor de welvaart, of zijn zelfs het cement dat dit draagvlak bijeen houdt.

De huidige ecologische problemen brengen velen aan het twijfelen over de waarde van enkele fundamentele kenmerken van ons denken. De milieucrisis raakt 1.

aan enkele fundamentele noties over de relatie samenleving-natuur; 2. stelt ons idee weer ter discussie over wat 'vooruitgang' is, en Of en hoe vooruitgang verbonden is met 'economische groei'; en 3. heeft betekenis voor het politieke bedrijf: doeleinden, instrumenten, en institutionele regelingen. Na een zeer sum- miere schets van de interactie tussen milieu en maat- schappij zal ik op deze drie punten nader ingaan.

Wisselwerking

Ook natuurlijk kapitaal is een bron van menselijke welvaart, evenzeer als fysiek kapitaal dat door mensen is gemaakt, en 'menselijk kapitaal' en arbeidskracht.

Met de term 'natuurlijk kapitaal' doe! ik op de totale voorraad van zaken als natuurlijke hulpbronnen, ecologische processen zoals reproduktie van soorten, voedselkringlopen, en opname van afvalstoffen; en de kwaliteit van natuur en milieu.

Indien de huidige marktvraag naar materii:Je con-

sumptie een hogere prioriteit heeft dan het voorzien in de behoeften van de samenleving op tangere termijn, dan Ioopt men het risico dat de huidige generatie niet aileen Ieeft van de rente van het natuurlijk kapitaal, maar dat kapitaal zelf aan het opeten is. Als we willen dat de economische ontwikkeling in ecologisch opzicht duurzaam is, dan zijn expliciete waarde-oorde- Ien en expliciet beleid nodig om het natuurlijk kapitaal te behouden.

Het milieu vervult een aantal infrastructurele functies;

het is als het ware de voorraadschuur waaruit de economie put. Maar het milieu is ook ons 'huis', de plek waarop we Ieven. De kwaliteit van die plek is een be- Iangrijke component van onze welvaart en gezond- heid. Het milieu kan ons beschermen (maar in wisse- lende mate: zie de ozon'gaten' in de stratosfeer), het milieu heeft ons vee! aangenaams te bieden (bijvoorbeeld fraaie Iandschappen, interessante soorten, enzo- voort). Ook deze diensten worden bedreigd door een voortdurend expanderende economie. Duurzaamheid vereist dater politiek vastgestelde niveau's van milieukwaliteit gegarandeerd en gehandhaafd moeten worden.

De biosfeer is niet aileen de woning en voorraadschuur voor homo sapiens, maar ook voor duizenden andere soorten. Deze soorten kunnen aldan niet waardevol zijn voor het mensdom in de hierboven aangegeven infrastructurele dan wei consumptieve zin. Om ook morgen onze magen te kunnen vullen is het nodig dat ecosystemen en die processen die het Ieven op aarde dragen, goed blijven functioneren. Dit betekent dat een aantal soorten direct al een infrastructurele waarde heeft (bijvoorbeeld de wilde varieteiten van onze voedselgewassen). Anderzijds zou de mensheid zeer wei kunnen over Ieven zonder de Pandabeer, die een infrastructurele waarde van nul heeft. Voorzover we het gevoel hebben dat een wereld zonder Panda armer is geworden, heeft deze beer kennelijk enige consumptieve waarde voor menselijke wezens. Een van de argumenten om bestaande soorten te behouden is dat we niet genoeg kennis hebben om hun huidige en poten- tiele infrastructurele betekenis vast te stellen. Het uitsterven zou daarom een verlies van toekomstige welvaart kunnen betekenen. Anderen menen dat een be- dreigde soort, zelfs als die geen infrastructurele of consumptieve waarde voor de mensheid zou hebben, nu noch in de toekomst, toch een intrinsieke waarde heeft op grond waarvan zij recht heeft om te bestaan.

Ook wat dit aangaat hebben we behoefte aan expliciete waarde-oordelen als basis voor concrete vormen van beleid ten aanzien van economische groei.

Menselijke activiteiten kunnen de infrastructurele en

89

Hans Opschoor

Hoogleraar Milieukunde aan de Vrije Universiteit Amsterdam. A an dit art ike/

ligt een in Ieiding ten grondslag gehouden op 9 december 1988 op de conjerentie 'The future of democratic socialism in Europe'. Vertaling: Pieter van Oriel

maart 1989

(10)

maart 1989

consumptieve waarde van ons milieu negatief belnvloeden en bestaansrechten schenden. Dat kan het gevolg zijn van 1. een vervuiling van natuurlijke systemen die zekere grenzen overschrijdt; 2. overbelasting van natuurlijke bronnen; en 3. toenemende ruimtelij- ke aanspraken en fragmentatie van natuurlijke systemen.

Veranderingen in het milieu vormen door bepaalde kenmerken een nieuwe uitdaging. Ik denk dan aan uit- gestelde gevolgen (zo treedt het broeikaseffect, dat onder meer leidt tot een stijging van de zeespiegel, pas op na twee eeuwen van sterk toenemende C02 emissies).

Ik denk ook aan onomkeerbare veranderingen (verlies van gehele ecosystemen zoals de Amazone). Een laatste voorbeeld zijn de onverwachte 'doorbraken' (bijvoorbeeld: nadat lange tijd achtereen kleine veranderingen zich als het ware hebben 'opgehoopt', kunnen zich in de natuurlijke en vertrouwde gang van zaken plotsklaps onverwachte veranderingen voordoen zoals de algenbloei en daarop volgende vissterfte in de Scandinavische zeeen in 1988). AI deze punten stellen ons voor de noodzaak om in onze besluitvorming vandaag vee) meer rekening te gaan houden met processen die zich in de toekomst misschien gaan voordoen. We moeten ons meer bezinnen op mogelijke gebeurtenis- sen in de toekomst, en de besluitvorming gevoelig rna- ken voor de mogelijkheid dat zich onverwachte ge- beurtenissen kunnen voordoen.

De belasting van het milieu vloeit voort uit menselijke activiteiten die ondernomen worden met het oog op een scala van particuliere en collectieve belangen. Wie het waarom van deze activiteiten wil begrijpen moet kijken naar de wijze waarop de besluitvorming over deze activiteiten is georganiseerd, en naar het systeem van waarden en motieven dat aan de basis ligt van de individuele en collectieve besluitvorming. Ik doe! dan op de tendens tot groei en expansie die inherent is aan de sociale markteconomie, de ongevoeligheid van dit stelsel voor ecologische problemen, de met dit stelsel verbonden mentaliteit waarbij vooruitgang gereduceerd is tot economische groei. Indien deze analyse correct is, dan staat de institutionele kern van ons economisch systeem ter discussie: het marktmechanisme.

Zo ook 'economische groei' als de kern van ons systeem van motivaties.

Een verbreding van de 'morele gemeenschap' Milieu-aantasting betekent dat de grondslagen van materiele welvaart zelf worden ondergraven. Indivi- duen en maatschappijen komen in beweging naarmate de eigen welvaart direct negatief wordt belnvloed.

Maar indien de grondslagen voor welvaart elders ter wereld schade wordt toegebracht reageren maatschappijen vee! minder alert. Sommige Europese Ianden zijn bezorgd over de verzuring en eutrofiering die ver- oorzaakt wordt door hun intensieve varkenshouderij.

Maar ze zijn minder bezorgd over de schade die toegebracht wordt aan de grond en de tropische wouden in Thailand ten gevolge van het verbouwen van de cassa- ve die dient als voedsel voor deze Europese varkens.

En is het de welvaart in de toekomst die wordt aange- tast, dan leiden maatschappijen en individuen aan bij-

90

ziendheid en vinden zij het belang van die schade kleiner naarmate de afstand in tijd grater is. Dit tast het draagvlak aan van natuurlijke bronnen die samenle- vingen na ons zullen aantreffen. Hoeveel natuurlijke bronnen en welke milieukwaliteit moeten wij aan de toekomstige generaties overdragen? Daarover zullen we opvattingen moeten ontwikkelen. Op ethisch niveau rijzen dan twee vragen:

a. Hoe groat moet die erfenis zijn? Hoeveel hulpbronnen en hoeveel infrastructurele waarde?

b. Welke elementen moeten daar dee! vanuit maken?

Hoeveel diversiteit in soorten en ecosystemen zou behouden moeten blijven?

Ik begin met de eerste vraag. Kan men die vraag beant- woorden door het welbegrepen eigenbelang als vertrekpunt te nemen? De meest vergaande paging in deze richting is een gedachtenexperiment geweest op basis van de benadering van Rawls. Veronderstel eens dat vertegenwoordigers van de huidige en aile komende generaties in vergadering bijeen waren om te beslis- sen over de toekomstige allocatie van hulpbronnen.

Veronderstel verder dat geen van deze vertegenwoordigers weet op welk tijdstip in de toekomst zijn of haar generatie feitelijk zou Ieven: hun plaats in de tijd zou hen onbekend zijn door wat Rawls noemde: een 'sluier van onwetendheid'. Onder dergelijke omstandigheden zou deze vergadering naar alle waarschijnlijkheid besluiten dat de hulpbronnen z6 verdeeld moeten worden dat de minst bedeelde generatie toch nog een zo groot mogelijke hoeveelheid hulpbronnen tot zijn be- schikking zou hebben. Om tot dit besluit te komen heeft elk van deze vertegenwoordigers zich, zoals ge- zegd, alleen Iaten 1eiden door het eigenbelang. Daar- om zou een verlicht liberaa1 standpunt 1eiden tot een beleid waarbij het draagvlak aan hulpbronnen op een zeker minimaal niveau gehouden zou worden - althans, als wij allen inderdaad last zouden hebben van de 'sluier van onwetendheid'. Maar precies op dat punt schiet de redenering waarbij het eigen belang als vertrekpunt wordt genomen tekort: de huidige generatie weet heel goed dat men nu leeft, en die kennis geeft haar de absolute macht om uit te rna ken hoeveel hulpbronnen zij als erfenis achter wenst te Iaten. Als we toegeven dat toekomstige generaties ook in zekere zin recht hebben op natuurlijke hulpbronnen, dan kunnen we onze besluiten niet nemen alleen op basis van het totaal aan voorkeuren van de mensen die nu Ieven.

We zullen ook toekomstige generaties expliciet bij onze 'morele gemeenschap' moeten betrekken; hun 'rechten' op een draagvlak van hulpbronnen en op een herbergzaam milieu zullen we moeten erkennen.

Dan nu de tweede vraag. Kunnen we die vraag aileen vanuit een antropocentrisch gezichtspunt benaderen?

Is het de mensheid toegestaan om aileen een belang in de natuur te stellen voorzover die natuur bijdraagt aan menselijke welvaart? Staat het ons vrij om andere soorten van deze planeet te verjagen in het tempo waarin we dat nu doen? Men schat dat het 'natuurlijke' tempo waarmee soorten uitsterven ongeveer een soort per honderd jaar is. In de periode 1500-1850 Jag dit tempo ergens in de buurt van een op tien. Tegen-

woordi den 1 s van he1 verdwt dergeli tropoc muren ecocen kwaad nogm.

ten he een re1 en vas·

Vanv1 Zowel en con bepaa singer:

mater econo Ergo:

derda dustri niveat begin bevoll Weste wordt gestel nogv1 prodt

VOOr\l

de da geerd Deze socia:

mocr vens):

gezor (Er is het VI

derla:

gegar vensi wikk herv<

sche ming gefin naal her VI

Aldt niet 1 Het 'veri anal

ont~

well waa mi1i

(11)

woordig schat men dat aileen al in de tropische wouden I soort per dag uitsterft. Meer dan vijftig procent van het aantal gevallen waarin een soort van de aarde verdwenen is, heeft zich sinds 1900 voorgedaan. Een dergelijk hoog tempo is onverstandig, zelfs in een an- tropocentrische optiek: we halen teveel stenen uit de muren van het huis waarin we Ieven. Vanuit een meer ecocentrische optiek kan men dit proces aileen maar kwaadwillend, zo niet moorddadig, noemen. Het is nog maar kort geleden dat wij een aantal mensenrech- ten hebben geformaliseerd. Het is nodig om nu ook een reeks rechten van andere soorten te omschrijven en vast te stellen.

Van vooruitgang naar economiscbe groei

Zowel op het niveau van de individuele producenten en consumenten, alsop bet collectieve niveau geldt dat bepaalde waarden, voorkeuren en motieven de beslis- singen en handelingen regeren. Men veronderstelt dat materiele welvaart het uiteindelijke doe! is van onze economie, en dat individuele wensen oneindig zijn.

Ergo: meer is altijd beter. Economische groei heeft inderdaad wonderen voortgebracht: de meeste industriele Ianden hebben hun BNP zien stijgen tot een niveau dat meer dan tien keer zo hoog is dan aan bet begin van deze eeuw; de inkomens per hoofd van de bevolking zijn nu drie tot vier keer zo hoog. In het Westerse denken sinds bet begin van de vorige eeuw wordt het begrip 'vooruitgang' aanvankelijk gelijk- gesteld aan 'meer goederen en diensten', en vervolgens nog verder gereduceerd tot 'de expansie van materiele produktie'. In dit gereduceerde referentiekader wordt vooruitgang gemeten aan de toename van het BNP, en de daarmee verbonden milieu-aantasting wordt gene- geerd.

Deze reductie heeft in mijn ogen ook bet democratisch socialisme parten gespeeld. Van oudsher heeft bet democratisch socialisme zich bezig gehouden met bet levenspeil, de arbeids- en levenomstandigheden, volksgezondheid, etc. vooral van de arbeidende klassen.

(Er is overigens een verband tussen deze problemen uit het verleden en de huidige rnilieuproblemen). In Ne- derland mikte het Plan van de Arbeid uit 1935 op 'een gegarandeerd bestaan voor allen op een redelijk levenspeil'. In feite is bet democratisch socialisme ge- wikkeld in een strijd om de bestaansvoorwaarden te hervormen en de ongelijkheden in sociale en economische kansen te verminderen. Zowel bet hervor- mingsprogramma als de beoogde herverdeling zouden gefinancierd moeten worden uit een groeiend nationaal produkt. Oat is makkelijker dan reallocatie en herverdeling binnen een constant nationaal produkt.

Aldus ontwikkelde bet socialisme een belang bij (zo niet een verslaving aan) economische groei.

Het democratisch socialisme heeft haar wortels in bet 'verlichte' denken in termen van vooruitgang, in een analyse van de klassensamenleving, en in de daarna ontwikkelde fixatie op economische groei. Het is zeer wei mogelijk dat deze wortels een rol spelen in de wijze waarop de hoofdstroom in de sociaal-democratie de milieuproblemen benadert. Dat kan zich op twee rna-

nieren voordoen: 1. een verdediging van milieubeleid op basis van de vermeende economische voordelen die dat oplevert; 2. de gedachte dat technologische ontwikkeling en economische groei automatisch of haast vanzelfsprekend een adequate oplossing voor deze rnilieuproblemen zullen bieden.

Uitgaande van de eerste benadering beweert men dat zelfs hebzuchtige bestuurders voorstander zouden moeten zijn van beleid gericht op milieubehoud. De redenering is dan dat dergelijk beleid tot economische groei leidt dankzij de multiplier-effecten die voort- vloeien uit saneringsprogramma's, dankzij de spinn- off als gevolg van relatieve voorsprong in technologische ontwikkeling, etc. Dit is tot op zekere hoogte ook juist. In zekere zin vormen gesubsidieerde innovatie- programma's, investeringen in schone technologie, of onderzoek en ontwikkeling van nieuwe technieken en produkten, een 'nieuwe vraag' in Keynesiaanse zin, en daarom zullen er ook economische effecten uit voort- vloeien zoals het creeren van werkgelegenheid, etc. Zij vertegenwoordigen een 'gesocialiseerde vraag' naar milieukwaliteit waar bet de markt niet lukt om die vraag zelf tot uitdrukking te brengen. Men moet zich echter realiseren dat deze programma's aileen maar tijdelijke stimuli bieden (afgezien van extra activiteiten in de sfeer van onderhoud en vervanging). Deze tijdelijke stimuli kunnen ons mogelijk vandaag werkgelegenheid en een betere milieukwaliteit bieden, maar later zuilen we daar dan wei voor moeten betalen. Bo- vendien, als het dit soort economische berekeningen zijn die ten grondslag liggen aan het besluit om dergelijke programma's uit te voeren, dan is er geen garan- tie dat duurzaamheid de uitkomst zal zijn.

De andere benadering geeft voedsel aan een reeks argumenten ten gunste van economische groei zelfs als men rekening houdt met de negatieve gevolgen daarvan voor bet milieu. Ten eerste: men beweert dan dat een beleid gericht op economische groei ook op langere termijn in ecologisch opzicht duurzaam zal zijn:

verstandige politici en managers zuilen immers het milieu sparen. Of dat waar is en of betook zo zal uitpak- ken, hangt echter van een aantal zaken af zoals: de lengte van de tijdshorizon, de manier waarop op dat moment toekomstige kosten en baten gewogen worden (de 'discontovoet'), de wijze waarop men rekening heeft gehouden met risico's en onzekerheden, etc. Het zou verbazingwekkend zijn als dergelijke wijze managers en politici opeens leidende posities in gaan nemen. Ten tweede meent men dat economische groei noodzakelijk is om een adequaat milieubeleid en een ecologisch meer verantwoorde technologische ontwikkeling te financieren. Dat is in feite een oude re- formistische true: herverdelen is minder pijnlijk als bet nationaal inkomen stijgt en zal dan op minder weerstand stuiten. Als het zo zou kunnen is bet mooi, maar het is zeer wei mogelijk dat bet op deze manier niet lukt. We moeten niet vergeten dat het groeitempo en groeipatroon uit het verleden geleid hebben tot de huidige milieucrisis. Wat telt is het saldo van de negatieve effecten die groei op het milieu heeft en de posi- tieve resultaten van milieubeleid. En niet elke groei- voet zal dan tot milieuverbetering leiden.

91

maart 1989

(12)

maart 1989

En ten derde betoogt men het voor het milieu gunstig is als armoede wordt uitgebannen, omdat armoede (en ongelijkheid) de belangrijkste oorzaken zijn van de achteruitgang van het milieu (het zogenaamde Brundtland-rapport van de World Commision for En- vironment and Development, WCED). Met andere woorden: economische groei zou zowel de problemen van milieuaantasting als die van armoede kunnen oplossen. Hoewel armoede inderdaad een van de belangrijkste oorzaken van milieu-aantasting is, zou ik niet durven beweren dat om die reden juist groei de oplossing voor milieuproblemen is. Nogmaals, dat hangt af van het type groei en van het groeitempo. Na- tuurlijk zegt de WCED dat ook wei, maar het rapport mondt niettemin uit in een pleidooi voor een economische groei van drie tot vier procent in het Noorden, en vijf tot zes procent in het Zuiden. En de WCED wijst erop dat wil de wereldbevolking in 2050 in haar geheel een redelijk levenspeil kunnen genieten, aileen a! het niveau van industriele produktie nog zeker tien maal zo hoog zal moeten komen te liggen. Zelfs de wat bot- tere economen die zich ook over milieuproblemen geen zorgen maken vinden dergelijke cijfers aan de hoge kant.

Nogmaals, men kan niet verwachten dat een beleid dat gericht is op duurzaamheid ook in termen van materiele welvaart altijd aantrekkelijk zal zijn. Het milieubeleid zoals dat tot nu toe is gevoerd mag dan slechts marginale macro-economische consequenties hebben gehad (OECD, 1984), maar een adequaat beleid in de komende periode zal op de korte termijn leiden tot substantiele kosten. Het gaat dan om het afzien van traditionele consumptie, teneinde op lange termijn te kunnen blijven profiteren van de infrastructurele diensten die het milieu voor de economie oplevert. Op de langere termijn zou de bescherming van het milieu en van de hulpbronnenbasis ons wellicht werkgelegenheid kunnen kosten, bijvoorbeeld naarmate groeisec- toren zoals de chemische industrie een andere vesti- gingsplaats moeten zoeken of zelfs moeten verdwij- nen. Maar betekent de milieucrisis nu dat verdere vooruitgang op grenzen stuit? Dat denk ik niet. Voor- uitgang omvat vee! meer dan aileen economische groei. Enkele dimensies van vooruitgang zijn: duurzaamheid, rechtvaardigheid en materieTe welvaart. Er zijn patronen en niveau's van economische groei waardoor het 'natuurlijk kapitaal' als draagvlak voor de samenleving kleiner wordt. Naarmate de toekomstige welvaart hierdoor negatief wordt belnvloed, wordt het noodzakelijk dat men ervoor zorgt dat economische activiteit ecologisch duurzaam wordt en blijft aileen a! om 'economische duurzaamheid' veilig te stellen. Dat zal per definitie betekenen: een verscherping van het gevecht om de (her)verdeling, vooral in de context van de huidige ongelijkheid tussen Noord en Zuid. Maar er is wei degelijk vooruitgang mogelijk zelfs als er in sommige regio's sprake zal zijn van negatieve groei indien over het geheel genomen rechtvaardigheid en duurzaamheid bevorderd worden.

92

- - - - - -

--- ---

^- ^-

Instituties en instrumenten

In mijn gedachtengang kan men vanuit een sociaal- democratisch gezichtspunt niet goed besluiten nemen over zaken die ook de toekomst aangaan aileen op basis van de belangen van de huidige generatie. Als de welvaart van aile mensen - nu en in de toekomst - het criterium hoort te zijn om uit te maken of een natuurlijke hulpbron gebruikt zou mogen worden, dan is er behoefte aan beleid dat ons in staat stelt om economische krachten aan banden te leggen zodat ze ecologisch duurzaam worden en blijven.

Ook toen er nog geen sprake was van een milieucrisis hadden democratisch-socialisten een gezond wantrou- wen tegen de vermeende automatische voordelen van het marktmechanisme. Wij wisten dat de markt niet geleid zou worden door welke onzichtbare hand dan ook om allen een maximum aan welvaart te brengen.

In de negentiende eeuw moest arbeid zich emancipe- ren en gemobiliseerd worden om een economisch en politiek relevante machtsfactor te worden die in staat was om de marktkrachten om te vormen in een meer sociale en rechtvaardige richting. Nu moeten ecologie en economische besluitvorming in elkaar opgaan (WCED), maar men kan helaas niet verwachten dat de natuur en de toekomstige generaties zichzelf emanci- peren en zich organiseren in economisch en politiek relevante krachten. Daarom moeten wij deze belangen incorporeren in onze eigen politieke filosofie. Het milieu is een collectief goed (een 'gemeenschappelijke hulpbron' en ons aller tehuis). Meer nog: het milieu is een 'merit' goed: de behoefte van de samenleving aan dat goed is groter dan de bij elkaar opgetelde vraag van individuen. Aileen a! om deze beide redenen (en er zijn er meer) biedt het marktmechanisme per definitie inadequate signalen voor private en collectieve besluitvorming. Per definitie is er dan behoefte aan re- gulering, het in goede banen leiden, richting geven of modificeren van marktprocessen, etc. Democratisch socialisme zou moeten aangeven hoe nieuwe instituties kunnen verzekerden dat milieubelangen voldoende macht krijgen om de op de korte termijn gerichte politieke en economische belangengroepen tegenwicht te kunnen bieden.

Ons huidig economisch systeem (de zogenaamde 'sociale markt economie') kent een institutioneel kader dat ons bezien vanuit de optiek van duurzaamheid in de besluitvorming op een verkeerd spoor zet. Gebre- ken van het marktmechanisme leiden ertoe dat we de kosten afwentelen, en de milieubelasting van huidige activiteiten op de schouders van de zwakkere en arme- re groepen en Ianden schuiven, of op de schouders van toekomstige generaties en andere soorten. Ook het politieke, of budget-mechanisme kent gebreken: 1. het verwaarlozen van lange termijn overwegingen; 2. een ongevoeligheid voor ongelijkheid bij de kans op een baan, of de toegang tot hulpbronnen (of het onvermo- gen om dit soort vormen van ongelijkheid te corrige- ren). Bij de relevante besluiten wegen de korte termijn individuele baten vee! zwaarder dan de langere terrnijn collectieve belangen. Het regenwoud wordt uitver- kocht, en Nederlandse vissers vernietigen willens en

wetens Vanuit een an ten, in is nu \\

lonend hulpbr dus de morge Opde van tt . milieu staan' chan is desch pikke1 lijk d:

naal n enind ne en: len er met h dand1 miliet:

boete:

rechts kel zij ringSI ling. I zig zc mens vand•

SDI:· Als \\

wate:

reldw de ee1 en de moetc nader schot facto ties t len). zal al als te nivea kwes zien.

zulle van c van<

heer:

wor<

prod nega proc' Vee!

in tel gren tion