-
Onze omgeving is ons bestaansrecht !
Strategische organisatieverandering naar een overheidsorganisatie “in stretch” met haar omgeving
Datum Juli 2013 Status definitief
Onze omgeving is ons bestaansrecht !
Strategische organisatieverandering naar een overheidsorganisatie “in stretch” met haar omgeving
Datum Juli 2013 Status definitief
Afstudeerscriptie
Master Business Administration (General Management)
Academische Opleidingen Groningen
Rijksuniversiteit Groningen
G.A. Klomp Sijgerscampe 27 9751MC HAREN (GN)
050-4032561 / 06-51164010 klompfaber@ziggo.nl
S1673688
Onze omgeving is ons bestaansrecht !
Strategische organisatieverandering naar een overheidsorganisatie “in stretch” met haar omgeving
Datum Juli 2013 Status definitief
Afstudeerscriptie
Master Business Administration (General Management)
Academische Opleidingen Groningen
Rijksuniversiteit Groningen
Begeleider:
drs. M.M. Bergervoet, Rijksuniversiteit Groningen
Sleutelwoorden
Omgeving
Organisatieontwikkeling
Strategie
Flexibiliteit
Rijkswaterstaat
Aantal woorden: 16.366
Inhoud
Voorwoord
Samenvatting
1 Inleiding 1
1.1 Algemeen 1 1.2 Rijkswaterstaat 1
2 Onderzoek 3 2.1 Aanleiding 3
2.1.1 probleemeigenaar 4 2.1.2 Opdrachtgever 5 2.2 Probleemstelling 5
2.2.1 Doelstelling 5 2.2.2 Vraagstelling 6 2.2.3 Randvoorwaarden 7 2.3 Theoretische verantwoording 7 2.4 Methodische verantwoording 9
2.4.1 Inleiding 9
2.4.2 Onderzoekstypering 9 2.4.3 Kennis & eindproduct 9 2.4.4 Methode van onderzoek 9 2.4.5 Systeemgrenzen 11 2.4.6 Rol van de onderzoeker 11
2.4.7 Middelen, begeleiding & feedback 11 2.5 Leeswijzer 11
3 Vooronderzoek 12 3.1 Rijkswaterstaat 12 3.2 Organisatie domein 13
3.3 Flexibiliteit gerelateerde vraagstukken 14
3.4 Noties van het management over het flexibiliteitsvraagstuk 15
4 Theoretische kader 16
4.1 Organisaties in omgevingscontext 16 4.2 Flexibiliteit 17
4.3 Theorie van Volberda (2004) 18
4.3.1 Strategisch raamwerk van flexibiliteit 18 4.3.2 Dimensies van omgevingsturbulentie 19 4.3.3 Dynamische vaardigheden 19
4.3.4 Organisatie ontwerp 19 4.3.5 Metaflexibiliteit 20
4.3.6 Flexibele organisatievormen 20
4.3.7 Transitie naar een flexibele organisatie 21 4.3.8 Flexibiliteit strategie 22
4.4 Deel theorieën gekoppeld aan het vooronderzoek 23 4.4.1 Absorptievermogen 23
4.4.2 Dynamic capabilities 23 4.4.3 Lerend vermogen 24
4.4.4 Kenniscreatie & -transfer 24 4.4.5 Medewerkers en cultuur 25
4.4.6 Taak- en organisatieverandering 25 4.4.7 Expoitatie & innovatie 26
5 Resultaten Flexibiliteitsonderzoek 27 5.1 Onderzoeksresultaten 27
5.1.1 Respons 27
5.1.2 Koppeling onderzoeksresultaten aan probleemstelling 27
5.1.3 Koppeling onderzoeksresultaten aan extra / aanvullende deelvragen 29 5.1.4 Analyse onderzoeks resultaten 32
6 Conclusie & aanbevelingen 35 6.1 Onderzoeksresultaten 35 6.2 Onderzoek 38
7 Literatuurlijst 40
Bijlage: 1
Voorwoord
Graag wil ik hierbij mijn werkgever Rijkswaterstaat Noord Nederland bedanken voor het mede mogelijk maken voor het volgen van mijn Master studie Bedrijfskunde General Management aan de Rijksuniversiteit van Groningen, waarvan deze afstudeerscriptie het slotstuk vormt.
Een opleiding waaraan ik samen met mijn medestudenten afkomstig uit tal van organisaties en bedrijven veel plezier heb beleefd en me door heb kunnen verijken.
Daarnaast wil ik graag mijn gezin bedanken voor het opvangen van al dat wat papa niet kon doen omdat hij nog even aan de studie moest.
Samenvatting
De wereld om ons heen verandert steeds sneller, wordt turbulenter en complexer. Burgers worden steeds mondiger, kritischer en uiten hun verwachtingen scherp. De politiek roert zich en verlangt een dienstverlenende overheid die sneller, meer resultaat levert met minder geld en mensen.
Overheidsorganisaties die hier niet aan voldoen wacht een bestaansrecht discussie. Zo overkwam ook Rijkswaterstaat (RWS) begin 21e eeuw. In uitwerking van opeenvolgende
ondernemingsplannen heeft RWS zich geprobeerd aan te passen aan de veranderende externe omgeving onder gelijktijdige baanbrekende impulsen haar interne huishouding op orde te krijgen.
Het continue karakter van verandering legt hierbij een aanhoudende flexibiliteitsclaim op de RWS organisatie zich blijvend aan te passen.
Het is aanbevelingswaardig deze opgave nader wetenschappelijk en bedrijfskundig te duiden. De centrale vraag hierbij is welke transities binnen de directie Wegen & Verkeer van Rijkswaterstaat Noord Nederland (cliëntorganisatie) moeten worden aangebracht om als flexibele (deel)organisatie blijvende balans te verkrijgen met haar omgeving. Hiertoe is gebruik gemaakt van de theorie van de “flexibele onderneming” van Volberda (2004), die hiertoe een integraal theoretisch raamwerk biedt. Gebaseerd op Volberda’s Flexibility Audit & Redesign methodiek (FAR) is een Quick Scan Flexibiliteit (QSF) uitgevoerd bij de cliëntorganisatie. Aanvullende vragen van het management verkregen uit het vooronderzoek zijn beschouwd met diverse (deel)theorieën op het gebied van absorberend vermogen, dynamische vaardigheden, lerend vermogen, kenniscreatie en -transfer en medewerkers en cultuur. De QSF kwalificeert op basis van een gestructureerde vragenlijst de omgevingsturbulentie, de managementvaardigheden, het organisatieontwerp en beschouwd de onderlinge fit hiervan in relatie to de performance.
Het onderzoek bevestigt dat de cliëntorganisatie in een complexe, dynamische en onvoorspelbare omgeving acteert, met sinds tal van jaren voortdurende veranderingen in het gehele
“organisational domain”. Uit de QSF blijkt dat de cliëntorganisatie een vernieuwingstraject van revitalisatie nodig heeft om als flexibele (deel)organisatie blijvende balans te verkrijgen met haar dynamische omgeving door oude routines af te leren, nieuwe kerncompetenties te ontwikkelen, minder proces regulering en een plattere basisorganisatievorm toe te passen met een meer open, externe oriëntatie en hoge tolerantie voor ambiguïteit. De onderzoeksconclusies lijken goed aan te sluiten bij wat het nieuwe OP2015 in de kern beoogd en bieden uitvoeringsperspectief voor de cliëntorganisatie als wendbare uitvoeringsorganisatie binnen RWS. Daarnaast zijn ook kritische kanttekeningen te plaatsen. Doorontwikkeling kan plaatsvinden op gebieden als externe samenwerking in netwerkorganisatie perspectief, opzetten en verder benutten van cross- functionele/-hiërarchische teams, versterken van interne kennisbasis, -creatie en –transfer en ontwikkeling van generalistische kwaliteiten, verlagen informatie- & besluitvormingsstroperigheid, versterken van de lerende organisatie richting metaflexibiliteit en zelfleiderschap van medewerkers.
Alertheid is geboden op het voorkomen van nieuwe rigiditeiten vanuit het nieuwe OP2015 organisatiemodel i.r.t. de “boundary spanning” met de omgeving en directieoverstijgende (horizontaal) proces-/raakvlakmanagement.
1 Inleiding
1.1 Algemeen
De wereld verandert en verandert steeds sneller, de omgeving van organisaties wordt steeds turbulenter, concurrentieverhoudingen wijzigen zich voortdurend en de maatschappij ziet zich o.a.
op het gebied van energie, klimaat, mobiliteit en andere gebieden geplaatst voor steeds
ingrijpender en complexere vraagstukken die meer dan ooit vragen om innoverende (sectorale) oplossingen en samenwerking tussen maatschappelijke actoren. De burger, belangenverenigingen en instanties kijken hierbij niet lijdzaam toe, maar roeren zich, worden mondiger, kritischer, uitten hun verwachtingen scherp en oefenen op meerdere manieren tegelijk hun invloed uit.
De externe omgeving van bedrijven, non-profit organisaties en overheid legt hierbij steeds meer druk op de bestaande en gevestigde (interne) structuren binnen deze organisaties en creëert hiermee een behoefte tot (blijvende) aanpassing van organisaties. Zonder aanpassing dreigt bestaansrecht van organisaties op korte of langere termijn in het geding te komen. Zo ondervond ook Rijkswaterstaat (RWS) als uitvoeringsorganisatie van het toenmalige ministerie van Verkeer &
Waterstaat.
1.2 Rijkswaterstaat
Vanuit haar missie te zorgen voor droge voeten, voldoende en schoon water, vlot en veilig verkeer over weg en water en betrouwbare en bruikbare informatie, heeft Rijkswaterstaat de ambitie geformuleerd zich tot meest modern overheidsbedrijf te ontwikkelen.
Vanuit de constateringen dat RWS in 2003 financieel "out of control" was, te veel intern gericht en te versnipperd was, te veel gericht was op de meest praktische oplossing voor zichzelf, niet
voldoende bezig was met het belang van de gebruiker, teveel bezig was met het zelf bedenken van de technisch beste oplossing en niet genoeg gewend was om de creativiteit van de markt te benutten, is met de komst van het ambitieuze Ondernemingsplan (2004) een veranderingsproces ingezet om het vertrouwen in het bestaansrecht van de organisatie te herstellen en tegemoet te komen aan de behoefte van de politiek sneller, meer resultaat te leveren met minder geld en mensen.
Gestoeld op een duidelijke "sense of urgency" deed met het Ondernemingsplan (2004)
netwerkmanagement, met de focus op de omgeving en de gebruiker, zijn intrede en kwam er een baanbrekende impuls om intern “het huis” bedrijfsmatig op orde te hebben. De traditionele “inside- out” werkwijze wijzigde in een “outside-in” werkwijze en de gebruikersgerichtheid i.t.t. voorheen de technische gerichtheid kwam centraal te staan. Veel meer dan voorheen was het streven om (strategisch) samen te werken met andere (overheids)partners en de commerciële markt. De regiefunctie van de overheid was hierbij als dè kerntaak gedefinieerd.
Onder het adagium "Markt, Tenzij ..." werden uitvoerende werkzaamheden maximaal vermarkt.
Vergroting van effectiviteit, efficiency en control onder significante reductie van het ambtelijk apparaat vormde hiervoor het aanscherpte bedrijfseconomisch kader.
Zoals verwoord in het 2e Ondernemingsplan: "We pakken door !" (2007) zag RWS zich tevens geplaatst voor de uitdaging te komen tot een productieverhoging van ca. 25%, gegeven een krapper wordende arbeidsmarkt en een taakstelling van -5%. Daarnaast stelde de buitenwereld hogere verwachtingen aan RWS om sneller en met meer resultaat haar taken uit te voeren, waar mogelijk gebruik makend van publiek-private samenwerkingsverbanden en onder toenemende complexiteit van de maatschappelijke besluitvorming.
In de Agenda 2012 stelde RWS zichzelf het gewaagde doel dé toonaangevende opdrachtgever, publieksgerichte netwerkmanager en duurzame uitvoeringsorganisatie van de overheid te worden, waarin mensen echt doorslaggevend zijn. Met de komst van het nieuwe Ondernemingsplan 2015 is de focus gelegd om als organisatie uitvoeringsorganisatie te zijn van het gehele (in middels
hernoemde) ministerie Infrastructuur & Milieu, in- en extern één RWS te zijn, samenwerkend in allianties met partners en onder continue verbetering van onze werkprocessen en eliminering van verspillingen elke dag beter. RWS is daarnaast een taakstelling opgelegd om 17,5% te besparen op de uitvoeringskosten via vergroting van de efficiency en reductie van taken.
Al met al zullen bovenstaande externe en interne ontwikkelingen, in aard en omvang verschillend, zelfstandig en onderling, in zichzelf veranderend en verschuivend in de tijd, in toenemende mate blijvend een claim leggen op het flexibiliteitsvermogen van RWS. De vraag is hoe RWS hieraan tegemoet gaat en blijft komen!
2 Onderzoek
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de aanleiding, motivatie, probleemeigenaar en opdrachtgever van het onderzoek. Vervolgens wordt nader ingegaan op de probleemstelling, waaronder de doel- en vraagstelling van het onderzoek en worden het theoretisch kader en methodische aanpak verantwoord.
2.1 Aanleiding
Hoewel in algemene zin de claim op het flexibiliteitsvermogen van RWS vanuit voorgaand perspectief begrijpbaar is; dit door de organisatie ook zo wordt gevoeld en impliciet, soms op onderdelen expliciet, als managementopgave wordt geformuleerd, is het aanbevelenswaardig, zo niet noodzakelijk, deze opgave nader wetenschappelijk en bedrijfskundig te duiden wil RWS hieraan een gefundeerd gevolg geven. Zonder dit fundament blijven interpretaties en
gevolgtrekkingen hieromtrent waarschijnlijk (slechts) goedbedoelde pogingen van vooruitziende managers, waarbij de mate van betrouwbaarheid, werkzaamheid, consistentie en pluriformiteit van analyse en uitwerking hierbij op voorhand (wetenschappelijk) ter discussie kunnen worden gesteld.
Hierin ligt dan ook het hart van mijn onderzoeksmotivatie, mede gevoed door mijn persoonlijke interesse voor strategische organisatieontwikkeling en mijn verbondenheid met de
vernieuwingsambitie van RWS zich tot de meest publieksgerichte serviceverlener/-regisseur en toonaangevend opdrachtgever van de (rijks)overheid te ontwikkelen. Hierbij heb ik de overtuiging dat wil RWS haar ambitie behalen en vervolgens behouden, zij als organisatie zeer nadrukkelijk dient te analyseren op welke wijze zij haar taken, met een daartoe adequaat ingerichte organisatie aanstuurt en uitvoert, op die wijze die aansluit bij de blijvend veranderende omgevingsbehoeften.
Hierin ligt begrepen dat deze "dynamische fit" een (zeer) belangrijke en onderscheidende kwaliteit van de RWS-organisatie moet worden en -eenmaal bereikt- voor de toekomst behouden moet blijven.
Mijn interesse wordt daarnaast tevens gevoed door mijn waarneming dat RWS sinds de komst van het Ondernemingsplan 2004, tal van herkenbare en toe te juichen vernieuwingsstappen aan het ondernemen is en positieve spinn-off, ook in termen van externe waardering, hiervan merkbaar is, maar waarbij een integrale bedrijfskundige benadering dat hieraan ten grondslag zou kunnen c.q moeten liggen wordt gemist. Er zijn zogezegd veel veranderacties in gang gezet en in meer of mindere mate afgerond, maar de vraag doemt op of dit, bedrijfskundig onderbouwd, ook de juiste acties zijn en of het spectrum aan acties ook aansluit bij dat wat wenselijk zou zijn. Kritisch geredeneerd zou het vermoeden kunnen rijzen dat RWS "vlucht in actie" (Swieringa, Wierdsma 1990) en te weinig stilgestaan wordt bij het fundament van verandering.
Hiermee is de relevantie van onderhavig onderzoek blootgelegd gezien de bijdrage die dit onderzoek vanuit wetenschappelijk oogpunt kan leveren aan de veranderrichting die RWS al is ingeslagen. Hiermee kunnen de lopende veranderacties enerzijds worden gespiegeld, anderzijds kunnen inzichten worden verworven over de verdere doorontwikkeling van de organisatie.
Het verandertraject van RWS is een blijvend verandertraject! Met de toepassing van een dergelijk integraal model kan m.i. het sturingsinzicht worden vergroot en strategieontwikkeling en -
doorvertaling worden versterkt en hun meerwaarde leveren bij strategische heroriëntatie van één of meerdere afdelingen binnen het beschouwde cliëntsysteem. De "flexibilisering" van de
organisatie kan vervolgens gerichter en mogelijk effectiever worden ingezet.
Door toepassing op (slechts) een begrensde deelorganisatie van RWS past ons bescheidenheid ten aanzien van de te houden analyse en het trekken van conclusies. Echter wellicht kunnen wel interessante constateringen worden gemaakt, welke (eventueel) als opmaat kunnen worden gebruikt voor een dienstbrede of zelfs corporate analyse.
In de zoektocht naar een dergelijk conceptueel model en praktische benutting ervan vind ik het daarnaast interessant de veelal uit de profit sector ontwikkelde inzichten & theorieën, al dan niet onder restrictie, vertaling of aanpassing, toe passen op een publieke serviceverlener, zoals RWS.
Resumerend vormen persoonlijke interesse, verbondenheid met organisatie en haar
veranderopgave en verwondering over de werkelijkheid de motivatie voor onderhavig onderzoek.
2.1.1 probleemeigenaar
In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat het veranderproces is gestoeld op een duidelijke "sense of urgency”, waarbij het bestaansrecht van RWS in het geding is geweest. Verondersteld kan worden dat een toekomstig dreigende, of ontstane "mis-fit" bij aanhouding dit perspectief
hernieuwd kan oproepen. Primair is hiermee het belang van de ambtelijke en bestuurlijke top van Rijkswaterstaat en het ministerie van Infrastructuur & Milieu in het geding. Secundair treft ook het belang van de directieteams van alle landelijke en regionale diensten van RWS afzonderlijk en daarbinnen het belang van elke directeur.
In het perspectief van dit onderzoek en gegeven de beschouwde cliëntorganisatie kan de directeur Wegen & Verkeer veranderkundig als probleemeigenaar worden gekenmerkt. Overigens betekent de identificatie van de probleemeigenaar niet dat hij/zij de enige is die verbonden is aan "het probleem". Vanwege a) hun rol in de besluitvorming, b) hun rol als voorwerp van beleid en c) het feit dat zij geraakt worden door "het probleem" (De Leeuw, 2003) is het van belang zicht te hebben op de externe en interne actoren in de omgeving van de probleemeigenaar.
Buiten het cliëntsysteem, maar intern RWS zijn als actoren te benoemen: directieteam RWS (CEO, plv. CEO, CFO), directieteams overige organisatieonderdelen, gemeenschappelijke
ondernemingsraad (landelijk), mede directieleden directieteam RWS Noord Nederland (Hoofd Ingenieur Directeur, Directeur Water & Scheepvaart, Directeur Bedrijfsvoering) en de
ondernemingsraad RWS Noord Nederland (regionaal).
Binnen het cliëntsysteem, intern RWS zijn als actoren benoemen: de directeur Wegen & Verkeer, 4 afdelingshoofden (z.g. realisatoren), 2 rolhouders (adviseurs van de directeur), 12 groepsleiders en ca. 170 medewerkers.
Buiten het cliëntsysteem, buiten RWS zijn als actoren te benoemen (categorie c):
figuur 1 Publiekscirkel Rijkswaterstaat
2.1.2 Opdrachtgever
Hoewel de aanleiding, doel- en vraagstelling aansluiten bij een besturingsproblematiek en de mogelijke meerwaarde van dit onderzoek, bij monde van directeur van de te beschouwen
cliëntorganisatie, op voorhand wordt onderschreven, vormt zij hiermee niet de opdrachtgever tot het onderzoek.
In het kader van mijn studiedoelstelling en -randvoorwaarden en door mij gewenste vrijheid nader naar bevinden op deelaspecten te kunnen inzoomen ten einde eigen kennisontwikkeling te
stimuleren, ben ik zelf opdrachtgever van het onderzoek en heb ik toestemming en ruimte
gekregen van de cliëntorganisatie dit onderzoek te houden. De cliëntorganisatie behoudt de ruimte naar eigen bevinden in meer of mindere mate gebruik te maken van de onderzoeksresultaten. Het onderzoek zal worden afgerond met een reflectie hierop.
2.2 Probleemstelling
Voor het onderzoek is een probleemstelling geformuleerd. De probleemstelling bestaat uit een onderzoeksdoelstelling, vraagstelling en randvoorwaarden (De Leeuw, 2006).
2.2.1 Doelstelling
De onderzoeksdoelstelling luidt:
1. Een bijdrage leveren aan de strategische organisatieverandering van Rijkswaterstaat tot een flexibele (deel)organisatie in blijvende balans met haar omgeving.
De onderzoeksrelevantie is dat met deze bijdrage bestaande veranderacties kunnen worden gereflecteerd, strategisch veranderbeleid kan worden herijkt en beantwoording van sturing- en/of inrichtingsvragen kan worden gevoed.
De onderzoeksdoelstelling impliceert enerzijds dat op verdiepend niveau inzicht en kennis dient te worden verworven omtrent conceptualisering van "flexibilisering" van organisaties vanuit integraal perspectief en dat anderzijds deze conceptualisering toegepast wordt op de beschouwde
cliëntorganisatie. Tevens omvat deze onderzoeksdoelstelling het doel "blijvende balans" te verkrijgen waarbij e.e.a. dus vanuit een dynamisch perspectief dient te worden onderzocht.
Aldus omvat de onderzoeksdoelstelling een tweetal subdoelstellingen:
1A. Inzicht en kennis verkrijgen in conceptualisering van "flexibilisering" van organisaties vanuit integraal dynamisch perspectief;
1B. Inzicht en kennis verkrijgen in de toepassing van deze conceptualisering bij Rijkswaterstaat.
ad 1A) Zoals eerder is toegelicht is de aanleiding tot het onderzoek mede het gemis aan een integrale bedrijfskundige benadering van "flexibilisering" van de RWS organisatie, ondanks her- en erkende positieve (deel)ontwikkelingen dienaangaande. Dit gewenste integrale perspectief
impliceert een brede oriëntatie van het onderzoek, waarin verschillende invalshoeken worden behandeld. Op voorhand is het de vraag of er al integrale wetenschappelijke concepten beschikbaar zijn, dan wel een verzameling van deelconcepten die gezamenlijk dit integrale inzicht leveren.
Helder is dat deze zich inherent bevinden op de terreinen "omgeving" en "organisatie".
Nadrukkelijk omvat de doelstelling niet de (ontwerp)doelstelling tot nieuwe theorievorming en/of conceptualisering te komen, maar stelt onderzoek naar bestaande wetenschappelijke inzichten en de empirische toepassing ervan centraal. Mogelijk is dat het onderzoek wel aanleiding geeft tot suggesties of aanbevelingen op dit vlak.
ad 1B) Hierbij is het van belang de specifieke kenmerken van Rijkswaterstaat (publieke
dienstverlenende organisatie onderhavig aan politieke aansturing) scherp te blijven houden. In samenhang met de primaire doelstelling dient deze toepassing resultaten op te leveren die gebruikt kunnen worden bij organisatietransitie in geval van geconstateerde "mis-fit".
2.2.2 Vraagstelling
Vanuit bovenstaand perspectief vallen de beide onderzoeksdoelstelling uiteen in de volgende centrale vragen en deelvragen. Centrale vraag:
Welke transities (veranderingen, aanpassingen) moeten binnen Rijkswaterstaat worden aangebracht om als flexibele (deel)organisatie blijvende balans te verkrijgen met haar omgeving ?
Alvorens tot beantwoording van de centrale vraag kan worden gekomen is het allereerst
noodzakelijk inzicht te krijgen in welke wetenschappelijke theorieën en/of concepten bestaan ten aanzien van flexibiliteit en welke dimensies, elementen en relaties daarvan onderdeel uitmaken.
Daarnaast dient bepaald te worden welke wetenschappelijke theorie en/of conceptueel model het beste kan worden gehanteerd voor de cliëntorganisatie en waarom en welke nuanceringen, vertalingen, aanscherpingen hierop dienen te worden gepleegd gegeven de specifieke kenmerken van de cliëntorganisatie. Hierop wordt nader ingegaan in hoofdstuk 2.3 “Theoretische
verantwoording”.
De centrale vraag impliceert dat er inzicht verkregen moet worden in de vereiste flexibiliteit vanuit de omgeving en de beschikbare (potentiële) flexibiliteit van Rijkswaterstaat. Aldus zijn de volgende deelvragen te formuleren:
1. welke behoefte aan flexibiliteit verlangt de omgeving ?
2. welk vermogen aan flexibiliteit levert de cliëntorganisatie, of kan zij potentieel leveren ?
Als de behoefte naar en het vermogen tot flexibiliteit inzichtelijk is dient de volgende deelvraag te worden gesteld:
3. in welke mate en op welke onderdelen komen de verlangde flexibiliteit en de (potentieel) beschikbare flexibiliteit al dan niet ("flexibiliteitskloof") overeen ?
Het inzicht in deze eventuele "flexibiliteitskloof" roept vervolgens de deelvraag op:
4. op welke wijze kan de cliëntorganisatie veranderkundig de eventuele flexibiliteitskloof overbruggen (van "ist" naar "soll")?
2.2.3 Randvoorwaarden
Gezien de studiedoelstellingen is vanuit haalbaarheidsoogpunt het onderzoek begrenst tot het in 2.4.5 afgebakende cliëntsysteem. Daarnaast is het onderzoek begrenst tot het geven van inzichten en aanbevelingen. Verdere operationalisering van aanbevelingen c.a. in termen van implementatie en procesbegeleiding vallen hiermee buiten het onderzoek. Ten aanzien van de cliëntorganisatie wordt het perspectief van behoud van bestaansrecht en interne beheersing van de organisatie als uitgangspunt verondersteld. Verder dient dit onderzoek en rapportage te voldoen aan de RUG richtlijnen voor het schrijven van een Master’s thesis.
2.3 Theoretische verantwoording
Om te komen tot een keuze van het theoretisch kader voor het onderzoek heeft een vergelijking plaatsgevonden van verschillende raamwerken van het flexibiliteitsconcept. Alvorens dit te beschouwen zijn de algemene eigenschappen van flexibiliteit, de definitie, de domeinen, soorten, niveau’s, dimensies en meetvariabelen van flexibiliteit beschouwd. Voor een volledig overzicht wordt verwezen naar bijlagen 2.1.1 t/m 2.1.8.
Opvallend is dat veel theoretische raamwerken van flexibiliteit een relatief eenzijdige benadering kennen en ofwel een functionele benadering toepassen (Aaker & Mascarenhas, 1984; Koornof, 2001), dan wel een actor benadering (Trigeorgis, 1993). Het concept van Ansoff (1965) kent, zoals gesteld door Eppink (1978), een vooral passieve context en mist de dimensie dat een organisatie zich ook zelf in “een betere positie kan manoeuvreren om met succes op een onvoorziene externe verandering te reageren”. Het theoretisch raamwerk van Volberda (2004) hanteert daarentegen een vanuit de systeemleer opgezet integraal strategisch raamwerk van flexibiliteit. Het raamwerk is mede gevoed vanuit de beperkingen van de algemene -, functionele - en actor benadering
afzonderlijk en het gebrek aan inzicht van de inwerking van de verschillende benaderingen onderling. Aan de basis van het raamwerk van Volberda (2004) staan verder de veranderingen in dominante managementperspectieven; ontwikkelingen in strategisch management; theorieën die de organisatie omgevingsrelatie behandelen; theorieën met betrekking tot leersystemen; theorieën met betrekking tot ondernemend gedrag & innovatie en inzichten in het omgaan met het
paradoxale karakter van flexibiliteit. Tevens gaat het raamwerk van Volberda nadrukkelijk uit van de relatie tussen organisatieontwerp en managementvaardigheden, iets wat in veel eerdere studies wordt verwaarloost (Van der Weerdt, 2009).
Gezien de bovenstaande motivatie sluit de theorie van Volberda (2004) het beste aan bij de in dit onderzoek gewenste integrale benadering van het flexibiliteitsvraagstuk bij de beschouwde cliëntorganisatie, zoals enerzijds in de onderzoeksaanleiding is geformuleerd, maar ook is onderstreept op basis van het vooronderzoek.
De meting van organisatieflexibiliteit als multidimensionaal concept is tot op heden moeizaam gebleken (Suarez et al. 2003, Dreyer & Gronhaug 2004). Echter, zoals in de vorige paragraaf vermeld, kent het flexibiliteitsconcept van Volberda (2004) een aan de theorie ontleende onderzoeks-/meetmethodiek; te weten de “Flexibility Audit & Redesign-methodiek (FAR-
methodiek)”. Deze methodiek omvat een procesbenadering van oriëntatie, diagnose en transitie, waarbinnen een meetinstrumentarium wordt gehanteerd. Een dergelijk uitgewerkte en concrete diagnose methodiek wordt bij de andere theoretische raamwerken niet aangetroffen. De FAR- methodiek is daarnaast breed benaderbaar gemaakt via een z.g. “Quick Scan Flexibiliteit” (QSF), waarmee inmiddels meer dan 1900 organisaties uit 13 sectoren waaronder industrie en
dienstverlening, handel, maar ook non-profit organisaties zijn geanalyseerd (Van der Weerdt, 2009) en daarmee toepasbaar is voor de beschouwde cliëntorganisatie.
De QSF wordt dus intensief toegepast en slaat daarmee actief een brug tussen wetenschap en praktijk (Hitt. M.A., Beamish, P.W., Jackson, S.E. Mathieu, J.E. 2007). De “FAR-methodiek” en de daaraan ontleende QSF komen na diagnose en analyse tot concrete voorstellen voor
transitierichtingen van organisaties.
Geconcludeerd wordt dat het theoretisch raamwerk van Volberda en daaraan ontleende FAR- methodiek en QSF goed operationeel toegepast kunnen worden voor de beschouwde
cliëntorganisatie
Ter beantwoording van de aanvullende vraagstellingen voortkomend uit noties van het management over het flexibiliteitsvraagstuk, zoals vermeld in paragraaf 3.4, is
literatuuronderzoek verricht naar absorptievermogen en de daaraan te relateren dynamische vaardigheden, lerend vermogen, kenniscreatie en –transfer, medewerkers en cultuur, taak- en organisatieverandering en exploitatie & innovatie. Voor een uitgebreide beschouwing wordt verwezen naar bijlage 2.1.9. In hoofdstuk 4.4 worden de belangrijkste elementen hieruit kort toegelicht.
2.4 Methodische verantwoording
2.4.1 Inleiding
In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de aanpak van het onderzoek. Achtereenvolgens wordt stilgestaan bij de onderzoekstypering, het kennis- & eindproduct, de gehanteerde
onderzoeksaanpak, uiteengezet ten aanzien van fasering, de onderzoeksactiviteiten en de planning, de systeemgrenzen en tot slot de rol van de onderzoeker in de verschillende fasen van het onderzoek, de benodigde onderzoeksmiddelen en de wijze waarop begeleiding en feedback is georganiseerd.
2.4.2 Onderzoekstypering
Onder verwijzing naar de inleiding en aanleiding van het onderzoek kan worden vastgesteld dat het onderzoek gericht is op het verkrijgen van nader inzicht en kennis in een specifieke praktijksituatie, onder gebruikmaking van het wetenschappelijk kennisbestand, ten einde uitspraken te doen over effectief ingrijpen in de werkelijkheid: de regulatieve cyclus (Van Strien, 1986). Hoewel aan het onderzoek een besturingsproblematiek ten grondslag ligt en daarmee een probleemoplossende oriëntatie heeft past nuance en terughoudendheid, aangezien het onderzoek niet op voorhand wil claimen naast "bruikbare" ook "voldoende resultaten" (De Leeuw, 2003) te leveren om het probleem ook daadwerkelijk in volle omvang op te lossen. Hiermee "vervalt" het onderzoek strikt gezien tot een beleidsondersteunend onderzoek met het oogmerk de beleidscomponent in het besturingsproces te verbeteren (De Leeuw, 2003).
2.4.3 Kennis & eindproduct
Dit praktijkgericht, beleidsondersteunend onderzoek beoogd aanbevelingen te doen op basis van kennis en inzicht gericht op het besturen (managen, c.q. invloed productie) van de organisatie. Het onderzoek zal worden opgeleverd in de vorm van een rapportage, inclusief bijlagen, conform de gestelde randvoorwaarden van de onderwijsinstelling. Voor de cliëntorganisatie zal een presentatie worden vervaardigd waarin het onderzoek en de resultaten zullen worden toegelicht.
2.4.4 Methode van onderzoek
Als start van het onderzoek is een vooronderzoek uitgevoerd die basisbegrip / inzicht biedt in a) de Rijkswaterstaat organisatie als geheel, b) de cliëntorganisatie in het bijzonder, c) de contextuele veranderende omgeving van RWS, d) flexibiliteitsgerelateerde vraagstukken / spanningen van de cliëntorganisatie en e) de noties van het management van de cliëntorganisatie rondom "flexibiliteit"
en daarmee ook een check op de relevantie van het onderwerp buiten de probleemeigenaar. Op basis van het vooronderzoek zijn aanvullingen geformuleerd op de vraagstelling.
Vervolgens is na het vooronderzoek onderzoek gedaan naar de relevante wetenschappelijke inzichten rondom “flexibiliteit” op basis waarvan het theoretisch kader van het onderzoek is bepaald (zie hoofdstuk 4). Op basis van het theoretisch raamwerk, zoals verwoord in paragraaf 4.3, is het de vraag op welke wijze de flexibiliteit, of beter gezegd de flexibiliteitskloof, van een organisatie gediagnosticeerd kan worden. Hiertoe is door Volberda (2004) een uitgebreide integrale methodiek voor flexibiliteitsdiagnose & -herontwerp ontwikkeld: de Flexibility Audit & Redesign-
methodiek (FAR-methodiek). Deze methodiek omvat een procesbenadering van oriëntatie, diagnose en transitie, waarbinnen een meetinstrumentarium wordt gehanteerd. Op basis van de FAR-methodiek is door Van der Weerdt en Volberda (2004) beide verbonden aan de Erasmus University een eenvoudig toepasbare Quick Scan Flexibiliteit (QSF) ontwikkeld. De QSF is
gebaseerd op onderzoek bij meer dan 4000 Nederlandse en internationale ondernemingen en non- profit organisaties. Na bestudering en testen van de QSF op output is vastgesteld dat toepassing voldoende resultaten kan opleveren voor de doel- en vraagstelling van onderhavig onderzoek.
De QSF is een gestandaardiseerde vragenlijst van 116 gesloten en enkele open vragen, die kan worden ingevuld door sleutelfunctionarissen van de beschouwde cliëntorganisatie. De QSF geeft op basis van scores van de beschouwde cliëntorganisatie, vergeleken met branchegemiddelden, kwalificaties van de omgevingsturbulentie, de managementvaardigheden, het organisatieontwerp, de fit, het benodigde vernieuwingstraject en de flexibiliteitstrategie. Voor het omzetten van de beantwoording van de vragenlijst QSF naar de onderzoeksresultaten is medewerking gekregen van de RSM Erasmus University, de heer Dr. N.P. van der Weerdt. Voor het onderzoek is de standaard vragenlijst QSF als digitale enquête via internet uitgezet onder de onderzoekspopulatie. De internetenquête is voortijdig aangekondigd en heeft na openstelling 15 dagen open gestaan voor respons. Voor een eenduidig begrip van de vragen in de toegepaste vragenlijst zijn een aantal termen die minder gebruikelijk zijn bij overheidsorganisaties, dan wel Rijkswaterstaat nader geduid of gedefinieerd. In bijlage 6 is de volledige vragenlijst, inclusief toelichting opgenomen.
Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van de onderzoekspopulatie van 25 sleutelfunctionarissen binnen de cliëntorganisatie en verdeeld naar: a) voltallig management (5) + oud directeur (1) (MGT); b) selectie van groepsleiders (4) (GRL); c) selectie van programma- en projectmanagers (4) (PM) en d) selectie van senior medewerkers (11) (SEN). De onderzoekspopulatie is verdeeld naar alle afdelingen werkzaam binnen de cliëntorganisatie en omvatten hiermee zowel
operationeel, tactisch als strategisch niveau als mede alle primaire processen van de cliëntorganisatie en de ondersteunende processen HRM en bedrijfsvoering.
De enquête resultaten zijn vervolgens voor de gehele populatie respondenten en voor een tweetal deelpopulaties. Gekozen is een scheiding aan te brengen in de deelpopulatie die belast is met managementverantwoordelijkheid, te weten het afdelingsmanagement + groepsleiders (a+b) en de deelpopulatie die dat niet is, te weten het programma- en projectmanagement + senior
medewerkers (c+d). Doel hiervan is te verifiëren of binnen de totale populatie ook nog (grote) verscheidenheid in onderzoeksresultaten aanwezig is.
De deeltheorieën, zoals opgenomen in het theoretisch kader, zijn benut voor de beantwoording van de aanvullende vragen van het management voortkomend uit het vooronderzoek.
Voor een volledig overzicht van de onderzoeksaanpak (fasering, activiteiten en planning) wordt verwezen naar bijlage 2.2.
2.4.5 Systeemgrenzen
Voor het uitvoeren van het onderzoek is het vanuit haalbaarheidsoverwegingen en de mogelijkheid tot onvoorwaardelijke toegang tot informatie relevant het onderzoeksobject in omvang (breedte en diepgang) te begrenzen. De Rijkswaterstaatorganisatie is hierbij afgebakend tot de "Directie Wegen & Verkeer van Rijkswaterstaat regionale dienst Noord Nederland", nader aan te duiden als het "cliëntsysteem". Het cliëntsysteem is onderdeel is van het landelijk opererend agentschap Rijkswaterstaat. De interne organisatie van Rijkswaterstaat buiten de cliëntorganisatie vormt hiermee onderdeel v/d interne omgeving. Opgemerkt wordt dat de cliëntorganisatie vanuit dien hoofde te maken heeft met corporate vastgesteld beleid en politieke sturing. In bijlage 2.3 is een organigram (tot afdelingsniveau) weergegeven van de cliëntorganisatie als onderdeel van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
2.4.6 Rol van de onderzoeker
De rol van de onderzoeker wijzigt conform Ramondt (2002) per fase van het onderzoek in de etnograaf (fase 1 en 2): gericht op "het beschrijven en de analyse", de clinicus (fase 3): gericht op
"de diagnose" door verdieping in en verificatie van inzichten en deels de expert, gericht op actie en evaluatie door het geven van suggesties voor veranderingen en tot slot de auditor (fase 4) waarbij het onderzoek "ontstegen" moet worden en terugkijkend oordeelsvorming zal plaatsvinden op de toets of voldaan is aan doel- en probleemstelling. Ten aanzien van de "leerervaringen" en
"verwonderpunten" past zal een persoonlijke reflectie plaatsvinden.
2.4.7 Middelen, begeleiding & feedback
De middelen voor het onderzoek beperken zich tot de software voor rapportage, analyse, grafische presentatie en internet enquêtes; het hebben van toegang tot externe en interne
informatie(bronnen) via internet en RWS-intranet, (beleids)rapportages, interne documenten, etc.
en middelen voor communicatie: (mobiele) telefoon en email. Aan het onderzoek zijn verbonden:
dhr. M. Bergervoet, docent Rijksuniversiteit Groningen, Faculteit Bedrijfskunde & Economie (formeel begeleider). Daarnaast vormen enkele mede-studenten een feedbackgroep waarvan gebruik is gemaakt. Daarnaast is ondersteuning verkregen van dhr. N.P. van der Weerdt, PhD, Assistant Professor of Strategic Management, Rotterdam School of Management, Erasmus University.
2.5 Leeswijzer
Naast de inleiding in hoofdstuk 1 en de aanleiding, probleemstelling en theoretische en methodische verantwoording in hoofdstuk 2, zal in hoofdstuk 3 nader worden ingegaan op de resultaten van het vooronderzoek. De onderliggende onderzoeksgegevens zijn weergegeven in bijlage 5 “Data Vooronderzoek”. In hoofdstuk 4 zal als uitwerking van de theoretische
verantwoording opgenomen in hoofdstuk 2, nader inhoudelijke uitleg worden gegeven over het toegepaste theoretisch kader. In hoofdstuk 5 wordt vervolgens ingegaan op de toepassing van het theoretisch kader bij de cliëntorganisatie en worden de resultaten gepresenteerd op de centrale vraag en de daarmee verbandhoudende deelvragen zoals vermeld in de probleemstelling in hoofdstuk 2. Tot slot zullen in hoofdstuk 6 de conclusies en aanbevelingen over de
onderzoeksresultaten en een reflectie op het onderzoek worden gepresenteerd.
3 Vooronderzoek
Alvorens met het hoofdonderzoek te starten en antwoorden te vinden op de vraagstelling van het onderzoek, is het wenselijk basisbegrip te verwerven over het hoe en waarom van de huidige RWS organisatie en op welke wijze het flexibiliteitsvraagstuk zich concreet manifesteert en hoe hierover wordt gedacht. Ten behoeve van dit basisinzicht, maar ook met het doel tot eventuele
aanscherping te komen van de vraagstellingen, is een driedelig vooronderzoek uitgevoerd.
Allereerst is in algemene termen op RWS-niveau verkent "wat het verhaal is van de organisatie" en binnen welke politiek, bestuurlijke en maatschappelijk context de organisatie opereert, welke verandering zij zoal heeft ondergaan, welke veranderperspectieven er in het vooruitzicht liggen en welke indicaties hieruit af te leiden zijn ten aanzien van de mogelijke toekomstige flexibiliteitsclaim op RWS als geheel. Daarnaast is beschouwd met welke concrete flexibiliteitsvraagstukken,
zoektochten, spanningen en problemen de cliëntorganisatie nu concreet van doen heeft. Meer specifiek op het vlak van flexibilisering binnen de cliëntorganisatie is op managementniveau verkent welke beelden / noties er überhaupt aanwezig zijn omtrent flexibilisering. Het is op
voorhand interessant te kijken of, en in welke vorm deze beelden aanwezig zijn en wat confrontatie aan inzichten oplevert. In de navolgende paragrafen wordt hierop nader ingegaan.
3.1 Rijkswaterstaat
Rijkswaterstaat (RWS) is de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu die in opdracht van de minister en de staatsecretaris van I&M de nationale infrastructurele netwerken in Nederland beheert en ontwikkelt. RWS heeft de missie te zorgen voor droge voeten, voldoende en schoon water, vlot en veilig verkeer over weg en water en betrouwbare & bruikbare informatie. De drie netwerken waarop RWS actief is betreffen: hoofdwegennet (HWN),
hoofdvaarwegennet (HVWN) en het hoofdwatersysteem (HWS).
Voor de medewerkers van Rijkswaterstaat zijn de volgende kernwaarden cruciaal: professionaliteit en betrouwbaarheid vormen voor de organisatie de "license to operate"; slagvaardigheid,
degelijkheid en trots op het werk als cultuurelementen waar we zuinig op moeten zijn; en zakelijkheid (resultaatsgedreven en ondernemend), aanspreekbaarheid, openheid en publieksgerichtheid als kernwaarden die verder ontwikkeld moeten worden.
RWS is actief op de taakvelden: netwerk- en verkeersmanagement van het hoofdwegen- en hoofdvaarwegennet, integraal waterbeheer en het leveren van kennis en expertise. De wettelijke basis voor de beheer taak is gelegen in de Tracewet (1993) en de Wet Beheer
Rijkswaterstaatswerken (1996), waarin is bepaald dat de minister van Verkeer en Waterstaat bevoegd gezag is voor het hoofd(vaar)wegennet.
De cliëntorganisatie is met betrekking tot het hoofdwegennet actief op alle taakvelden binnen het beheersgebied van de drie noordelijke provincies Groningen, Drenthe en Friesland. De taakvelden omvatten het verkeersmanagement, beheer, onderhoud & ontwikkeling, aanleg en
beleidsondersteuning & -advies. De cliëntorganisatie bestaat uit een viertal afdelingen en heeft te maken met een drietal sturingsrelaties (prestatie-, project- en capaciteitssturing) binnen de RWS- organisatie. De cliëntorganisatie werkt binnen de kaders van een daartoe jaarlijks geactualiseerd 4- jarig managementcontract tussen de Directeur Generaal I&M en de Hoofdingenieur Directeur RWS Noord Nederland. Voor een uitvoerigere beschouwing wordt verwijzen naar bijlage 3.1.
3.2 Organisatie domein
In het kader van het vooronderzoek is onderzoek verricht naar de in- en externe veranderingen van RWS en hiermee ook de cliëntorganisatie. Dit deelonderzoek heeft betrekking op : historie &
cultuur, imago, innovatief vermogen, trends- en trendbreuken, recente ontwikkelingen in het openbaar bestuur, de grote reorganisaties met als gevolg ontvlechting en de agentschapsvorming, , scenariotrajecten, het ondernemingsplan RWS 2004, de verandernotitie "Anders & vertrouwd"
van RWS Noord Nederland, de Nota Vernieuwing Rijksdienst en het Beleidsvoornemen Vernieuwing V&W, ontwikkelingen op het vlak van Human resource Management, de RWS Agenda 2012 en tot slot het Ondernemingsplan 2015. In bijlage 3.2 wordt hierop uitvoerig ingegaan.
Deze ontwikkelingen kunnen worden gekoppeld aan het z.g. “organizational domain” (Daft, 2001) van Rijkswaterstaat. Het “organizational domain” is het gekozen “field of action” van een
organisatie en definieert de externe sectoren waarmee een organisatie interacteert om haar doelen te bereiken en bestaat uit een tiental sectoren, zoals onderstaand weergegeven. Aldus wordt een geordend samenvattend beeld verkregen van veranderingen waarmee de cliëntorganisatie te maken heeft. Onderstaand is het “organizational domain” gevisualiseerd.
INDUSTRY SECTOR
RAW MATERIALS
SECTOR
HUMAN RESOURCE
SECTOR
FINANCIAL RESOURCE SECTOR
MARKET SECTOR TECHNOLOGY
SECTOR ECONOMIC
CONDITIONS SECTOR GOVERNMENT
SECTOR SOCIOCULTURAL
SECTOR INTERNATIONAL
SECTOR
ORGANIZATION’S DOMAIN
•KERNWAARDEN (RADIO)
•INGENIEURSWAARDEN
•HOOG ARBEIDSETHOS
•GEZAGSGETROUW
•OP HARMONIE, BINDING EN VERZOENING GERICHT GEDRAG
•INTENISVERING VRIJE TIJD & BELEVING KLANT CENTRAAL
•VEROUDERING
•GERICHTERE INTERNATIONALE SAMENWERKING (VS, CHINA, UK , BALTICS)
•INTEGRAAL MANAGEMENT
•DECENTRAAL STURINGSMODEL ‘90’S VASTGELOPEN
•HYBRIDISERING VAN ORGANISATIES
•OVERNAME DEELNETWERKEN DOOR ANDERE NETWERKBEHEERDERS
•GLOBALISERING LEIDT TOT DRUK OP GRONDSTOF- & ENERGIE PRIJZEN
•NIEUWE DISCIPLINES
•VERJONING
•STRATEGISCHE PERSONEELSANALYSES
•PROFESSIONALISERING MEDEWERKERS & LEIDING
•RESULTAATS & KWALITEITSGERICHT WERKEN
•PROACTIEF WERKEN EN VERANTWOORDELIJKHEID NEMEN
•MOBILITEIT
•TRIPLE LADDER
•DIVERSITEIT
•VERGROTEN AANTREKKELIJKHEID ORGANISATIE
•CREDIT IS -WAS KING / PRIVAT EQUITY
•KLANT STAAT CENTRAAL
•GEMENGD IMAGO
•AFNEMEND INNOVEREND EN PROBLEEMOPLOSSEND VERMOGEN
•MOBILITEIT BLIJFT GROEIEN
•SCENARIOWERELDEN 2020
•“MARKT, TENZIJ”
•INNOVATIEF AANBESTEDEN
•PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING
•DYNAMISCH VERKEERSMANAGEMENT
•OPKOMEND: COOPERATIEVE “IN CAR”-SYSTEMEN
•KREDIETCRISIS 2008
•HEROVERWEGINGEN DEPARTEMENTEN 2010
•EU ONTWIKKELD ZICH VERDER
•OVERHEID WORDT BEOORDEELD OP EFFECTIVITEIT & EFFICIENCY
•VERTROUWEN BURGER IN OVERHEID NEEMT AF
•LIBERALISERING & MARKTWERKING
•AFSLANKING OVERHEID
•NEW PUBLIC MANAGEMENT (BEDRIJFSMATIG WERKEN)
•OPERATIONAL EXCELLENCE
•SPANNINGSVELD CENTRALE –DECENTRALE AANPAK
•REORGANISATIE, ONTVELCHTING EN AGENTSCHAPPEN
•ONDERNEMINGSPLAN RWS 2004
•VERNIEUWING RIJKSDIENST
•AGENDA 2012 / VITAAL DNN
•OP 2015
•RWS NEXT 2020
Figuur 2 Organizations environment
(Daft, 2001)
Geconcludeerd kan worden dat in nagenoeg alle sectoren voor RWS relevante veranderingen zich voordoen en die in meer of minder mate interne veranderopgaven hebben geïnitieerd of hebben versterkt. In aanvulling daarop is RWS vanuit maatschappelijk en politieke context bezig zichzelf te vernieuwen en verder te professionaliseren in werkwijze en houding en gedrag die een zekere spanning hebben met de historische oorsprong en de daaruit gegroeide bedrijfsculturele waarden.
De (steeds sterker) veranderende omgeving is door RWS al sinds de jaren ’90 onderkent en van betekenis voorzien via de verschillende scenariotrajecten. Liberalisering en marktwerking, de terugtredende en afslankende overheid en New Public Management (bedrijfsmatig werken en versterkte externe oriëntatie) zijn markante drivers geweest voor de ingezette veranderingen, waarbij het vastlopen van het decentrale sturingsmodel begin 21e eeuw diverse
centralisatiebewegingen in de hand heeft gewerkt. Diverse reorganisaties en uiteindelijk ontvlechting van beleid en uitvoering en de vorming van het Agentschap RWS zijn hiervan
duidelijke gevolgen geweest. Met de inzet van het Ondernemingsplan 2004-2008, de Agenda 2012 en het (aankomend) Ondernemingsplan 2015 zullen deze veranderingen verder vorm worden gegeven
3.3 Flexibiliteit gerelateerde vraagstukken
Vanuit de voorgaande paragraaf is een breed beeld verkregen over tal van veranderingen waar de gehele Rijkswaterstaat organisatie mee te maken heeft (gehad). Onderstaand wordt kort een bloemlezing gegeven met welke concrete vraagstukken, zoektochten, spanningen & problemen de cliëntorganisatie nu specifiek van doen heeft, waarin minimaal ten dele het flexibiliteitsvraagstuk een rol speelt. Voor een uitgebreider behandeling wordt verwezen naar bijlage 3.3.
Klantfocus: spanning tussen het belijden van klantfocus, het daadwerkelijke georganiseerde invoelende vermogen van de organisatie en medewerkers en de daadwerkelijk aanwezige afwegingsruimte aan (extra) klantwensen tegemoet te komen en interne doorwerking ;
Omgevingsteams: spanning tussen het georganiseerd hebben van omgevingskennis en de daadwerkelijke interne verbinding tussen alle niveau’s, pro-actieve omgevingsbeïnvloeding en daadwerkelijke hieraan toe te schrijven klantwaardering;
Het vinden van een balans tussen vrijheidsgraden op/van de werkvloer (zelfsturing) en de gewenste aanscherping van lijnsturing en control zonder “by-pass” constructies;
Spanning tussen het beleidsuitgangspunt van meer regionale samenwerking (“Van A naar B beleid”, aanbevelingen cie. Elverding) en eigen verantwoordelijkheid en bestaansrecht van deelnemende moederorganisaties;
Spanning hybride sturings/bekostigingsmodel RWS;
Spanning nieuwe innovatieve contractvorming & aanbesteding en aansluiting van de externe markt en interne organisatie en medewerkers;
Spanning verhoogde productieopgave en terugdringing ambtenaren apparaat onder wijziging van werkprocessen en werkwijzen;
Spanning sluitend krijgen leercyclus Plan-Do-Check-Act;
Spanning gelijktijdige sturing op exploitatie (efficiëncy op productie) en exploratie (vernieuwing
& innovatie);
Spanning in focus op kerntaken en minimaal benodigde kritische kennismassa;
3.4 Noties van het management over het flexibiliteitsvraagstuk
In deze paragraaf wordt samenvattend ingegaan op welke beelden / noties er überhaupt aanwezig zijn bij het management van de cliëntorganisatie over flexibilisering binnen de organisatie. Voor een uitgebreide onderbouwing wordt verwezen naar bijlage 3.4.
Adequate flexibiliteit van de cliëntorganisatie is volgens het management onomstreden een
voorwaarde voor zeggingskracht en blijvend bestaansrecht van de cliëntorganisatie. Daarnaast zijn er bij het management percepties aanwezig die duiden op een vermoeden van minimaal
gedeeltelijke "misfit" tussen de organisatieprestatie en de behoeften van de omgeving.
De duiding van het concept flexibiliteit is veelkleuring met een mogelijk inperkende nadruk op arbeidsflexibiliteit. Hiermee wordt de aanleiding tot het onderzoek bevestigd, evenals de relevantie dit vanuit een brede integrale kijk te benaderen. Daarnaast is er behoefte bij het management de onderstaande deelvragen beantwoord te krijgen. Als we deze invoegen in de vraagstelling van het onderzoek leidt dit aldus tot de volgende extra / aanvullende deelvragen:
Aanvulling op hoofdvraag 1:
1A. Welke behoefte aan flexibiliteit verlangt de omgeving en op welk niveau in de cliëntorganisatie wordt welke flexibiliteit verlangd ?
aanvulling op hoofdvraag 3:
3A. op welke wijze kan de cliëntorganisatie veranderkundig de eventuele flexibiliteitskloof
overbruggen (van "ist" naar "soll") en wat is vermogen van de cliëntorganisatie om veranderende externe invloeden te absorberen en wat is de capaciteit van de cliëntorganisatie dit om te zetten en door te vertalen naar de interne organisatie in termen van structuur, mens (cultuur, houding &
gedrag) en sturing (leiderschapsstijl) ?
aanvulling op hoofdvraag 3:
3B. op welke wijze kan de cliëntorganisatie veranderkundig de eventuele flexibiliteitskloof
overbruggen (van "ist" naar "soll") en op welke wijze kan van verander- & ontwikkelbereidheid en - capaciteit van medewerkers worden ontwikkeld en benut, mede vanuit cultuurperspectief ?
4 Theoretische kader
Voor de beantwoording van de centrale vraag en deelvragen vermeld in 2.2.2 en de accenten zoals verkregen in het vooronderzoek zal in dit hoofdstuk nader worden ingegaan op de
wetenschappelijke inzichten rondom flexibiliteit en vormt hiermee het theoretisch kader van het onderzoek. Hiertoe heeft een uitvoerige literatuurstudie plaatsgevonden.
In de navolgende paragrafen zal allereerst kort worden stilgestaan bij de systeembenadering van organisaties in relatie tot haar omgeving. Vervolgens zal dieper worden ingegaan op de
wetenschappelijke inzichten over flexibiliteit. Allereerst wordt het begrip flexibiliteit ingeleid door stil te staan bij het karakter van flexibiliteit, vervolgens wordt ingegaan op de wetenschappelijke definitie van flexibiliteit, de soorten en niveaus van flexibiliteit, de dimensies en meetvariabelen om tot slot stil te staan bij de te hanteren onderzoeksdefinitie van flexibiliteit. Daarna zal worden stilgestaan bij de verschillende raamwerken van flexibiliteit op basis waarvan een keuze is gemaakt voor het toe te passen theoretisch model. Tot slot wordt nader ingegaan in een aantal deel
theorieën die gekoppeld kunnen worden aan de aan flexibiliteit te relateren vraagstukken en spanningen van de cliëntorganisatie en managementnoties zoals verwoord in hoofdstuk 3.
4.1 Organisaties in omgevingscontext
Gebaseerd op de systeembenadering kan elke organisatie worden gezien als een systeem, bestaande uit hiërarchische deelsystemen, waarbij het systeem (de organisatie) de activiteiten coördineert van de deelsystemen (afdelingen, groepen, medewerkers) opdat zij als een eenheid doel- of strategiegericht opereren (Daft, 2005). Het systeem (de organisatie) maakt daarbij onderdeel uit van haar omgeving. Organisaties halen resources als input uit hun omgeving en transformeren ze tot outputs die weer worden teruggeleverd aan die omgeving.
Analyse van verschillende systeemmodellen leert dat de “competing value approach” (Quinn, Rohrbaugh, 1983) inzichtelijk maakt dat de tegengestelde structuurwaarden flexibiliteit vs. control en de focuswaarden intern vs. extern gelijktijdig in een organisatie aanwezig zijn, waar managers telkens zullen moeten besluiten welke waarden in welke mate prioriteit verdient. Op basis van het
“Comprehensive model for diagnosing organizational systems” weten we dat zowel veranderingen in de “general environment” als de “industrial structure” tot strategische heroriëntatie kunnen of moeten leiden. Het contingentieperspectief leert ons dat blijvende “fit” met de veranderende omgevingsvariabelen moet worden verkregen en slechts dan leiden tot “organizational effectiveness”. Deze variabelen zijn te onderscheiden naar een tiental sectoren waarmee de organisatie direct en indirect interacteert om haar doelen te bereiken en die te samen het
“organizations domain” vormen. Duncan (1972) plaatst omgevingsonzekerheid in een “simple- complex” en “stable-unstable” continuüm op basis waarvan verschillende management- en controlbenaderingen ingezet kunnen worden met betrekking tot het aantal en de posities van afdelingen, mate van buffering, organisatorische differentiatie en integratie, management- &
control processen en toekomstvoorspelling en –planning. Voor een overzicht van de verschillende systeemmodellen wordt verwezen naar bijlage 4.1.
4.2 Flexibiliteit
Tal van onderzoekers hebben de afgelopen jaren herkent dat flexibiliteit een essentiële eigenschap is van succesvolle organisaties die opereren in hoog competatieve en veranderende
organisatieomgeving (Kanter, 1982; Kogut 1985; Ansoff, 1988; Peters, 1991, Johnson, 1992;
Pasmore, 1994; Volberda, 1998).
Eerder onderzoek naar flexibiliteit onderschrijft dat definitie ervan zich moeilijk laat vangen in een simpele definitie, vanwege het complexe, multi-dimensionale (Suarez, Cusumano, Fine 1995, Volberda 1998, Parthasarthy & Sethi 1992) en veelvormige karakter (Evans 1991).
Dientengevolge zijn pogingen van het management om de flexibiliteit ter vergroten veelal zijn beperkt tot ad-hoc benaderingen, anders dan goed georganiseerde en structurele benaderingen (Aaker & Mascarenhas, 1984). Aaker & Mascarenhas (1984) gaven al aan dat deze benaderingen veelal zijn beperkt tot een paar welbekende methodes met veelal een beperkte focus op gebieden zoals productie ("manufacturing") en financiering ("finance"). Volberda (2004) bouwt hierop voort en geeft aan dat als we definities van flexibiliteit aantreffen deze vaak betrekking hebben op een functioneel gebied (functionele benadering) of gerelateerd is aan bepaalde belanghebbenden in de organisatie (actor benadering).
In navolging van Bahrami (1992) onderstreept Volberda (2004) het paradoxale karakter van flexibiliteit, waarbij de spanning tussen verandering en vasthoudendheid aanwezig en geaccepteerd zijn. De Leeuw & Volberda (1996) stellen in dit verband dat flexibiliteit de middenweg is tussen starheid en overreactie.
Van belang is niet alleen een goed begrip van het concept van flexibiliteit, maar ook het bereiken, meten en monitoren van flexibiliteit. Koornhof (2001) vat in dit verband, in navolging van
Donaldson's (1971), samen dat flexibiliteit: a) kan worden geobserveerd; b) een discriminerend conceptie is, waarmee goede performers van slechte performers kunnen worden onderscheiden in tijden van onzekerheid en instabiliteit; c) een operationele conceptie is, die kan worden
geïmplementeerd en gemeten waarmee het management de performance, strategie of competitieve positie van een onderneming kan versterken.
In navolging van Ansoff (1965), maar verrijkt door de systeemtheorie onderscheidt Volberda (1998) interne flexibiliteit, als de capaciteit van organisatie zich aan te passen aan de behoefte van de externe omgeving, naast externe flexibiliteit als de capaciteit van een organisatie de omgeving te beïnvloeden en daarmee de kwetsbaarheid van de organisatie te doen afnemen.
In reactie op Kanter (19982) en Gabor (1969) en Pasmore (1994) geeft Volberda aan dat
flexibiliteit zowel een organisatorische als individuele variabele is. Volgens Krijnen (1979) omvat de definitie van flexibiliteit zowel het voorziene als het onvoorziene als dimensie, terwijl Volberda het onvoorziene vooral ziet als belangrijke factor voor het onderscheid tussen de verschillende typen flexibiliteit. Voortbouwend op Ansoff en Brandenburg (1971) en Krijnen (1979) spreekt Volberda (1998) over operationele -, structurele - en strategische flexibiliteit. Koornhof (2001) onderscheid
in aanpassing op Gerwin (1993) 3 niveau’s van flexibiliteit: verlangde -, actuele - en potentiële flexibiliteit.
Op basis van een vergelijking van verschillende definities, dimensies en meetvariabelen en de gewenste integrale benadering wordt de volgende onderzoeksdefinitie van flexibiliteit gehanteerd:
“Flexibility is the process of being aware, responsive, willing and able to take action to reposition the resources and functions of the organization, in a manner consistent with the evolving vision, strategies and goals of management as they respond proactively or reactively to new information on foreseen and unforeseen change in the organization and its environment.” (Koornhof, 1998)
Voor nadere onderbouwing en toelichting op bovenstaande wordt verwezen naar bijlage 2.1.
4.3 Theorie van Volberda (2004)
4.3.1 Strategisch raamwerk van flexibiliteit
Zoals gesteld in de voorgaande paragraaf staat in Volberda’s benadering het oplossen van de zg.
flexibiliteitsparadox (verandering vs vasthoudendheid) centraal. De flexibiliteit van een organisatie wordt bepaald door twee bouwstenen: de dynamische vaardigheden van het management en de bestuurbaarheid van de organisatie (reduceren van organisatorische beperkingen). Beide
bouwstenen dienen op elkaar en op de omgevingsturbulentie te zijn afgestemd en een juiste balans tussen flexibiliteit en stabiliteit op te leveren. Een voorwaarde voor de samenstelling van een toereikend repertoire aan vaardigheden en een adequaat organisatieontwerp is de metaflexibiliteit.
Figuur 3 toont het strategisch raamwerk van flexibiliteit (Volberda, 2004) met daarin de verschillende bouwstenen en vier ideaaltypen van meer en minder flexibele organisatievormen waarin een juiste afstemming tussen omgeving en flexibiliteit wordt bereikt.
Figuur 3
“Strategisch raamwerk van Flexibiliteit”
(Volberda, 2004)
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op dit strategisch raamwerk.
Veranderende concurrentiekrachten
•Dynamiek
•Complexiteit
•Onvoorspelbaarheid
Veranderende Organisatievormen
•Rigide
•Planmatig
•Flexibel
•Chaotisch Managementopgave
(variëteit en snelheid van de flexibiliteitsmix)
•Steady-state flexibiliteit
•Operationele flexibiliteit
•Structurele flexibiliteit
•Strategische flexibiliteit
Organisatie-ontwerp opgave (bestuurbaarheid van de organisatie)
•Technologie
•Structuur
•cultuur Oplossing van de
Flexibiliteitsparadox
•metaflexibiliteit Conceptueel model “Flexibiliteit”
Volberda (2004)
4.3.2 Dimensies van omgevingsturbulentie
Voor het bepalen van de omgevingsturbulentie zijn een drietal dimensies van doorslaggevende betekenis en toepasbaar op alle soorten omgevingen.
1. Dynamiek: omvattend de intensiteit en frequentie van veranderingen;
2. Complexiteit: omvattend het aantal factoren (heterogeniteit, diversiteit) en verwevenheid van de factoren;
3. Onvoorspelbaarheid: omvattend het karakter van veranderingen (lineair, cyclisch, lineair &
cyclisch), de (on)duidelijkheid van data of het negeren van data of het niet ter beschikking hebben van data;
Volberda (2004) rangschikt de combinaties van deeldimensies tot z.g. scores per dimensie. Voor het inschatten van de uiteindelijke omgevingsturbulentie dienen alle dimensies samen en in combinatie te worden beschouwd. Volberda (2004) leidt af dat onvoorspelbaarheid een
dominantere factor is t.a.v. omgevingsturbulentie dan dynamiek, die een dominantere factoren is dan complexiteit. Volberda (2004) onderscheid een viertal niveaus van omgevingsturbulentie:
1. “niet competatief”: statisch (laag dynamiek) en simpel (beperkte complexiteit);
2. “complex-dynamisch”: dynamisch en/of complex maar niet onvoorspelbaar;
3. “hypercompetatief”: dynamisch of complex, maar bovenal onvoorspelbaar;
4. “extreme concurrentie”: extreme scores op twee of meer variabelen en dan met name op de variabele onvoorspelbaarheid.
4.3.3 Dynamische vaardigheden
De managementtaak betreft het ontwikkelen van vaardigheden om op de juiste wijze en het juiste moment te reageren. Het repertoire aan reactievaardigheden bepaalt de actuele flexibiliteit van de organisatie. Om met verschillende soorten verandering om te kunnen gaan, dient het management verschillende typen flexibiliteit te activeren. Volberda (2004) onderscheidt drie typen flexibiliteit:
1. “operationele flexibiliteit”: het vermogen om het volume en de mix van organisatieactiviteiten te veranderen;
2. “structurele flexibiliteit”: het vermogen om de organisatiestructuur en de besluitvormings- en communicatieprocessen aan te passen;
3. “strategische flexibiliteit”: het vermogen om de strategie en de aard van activiteiten van de organisatie te wijzigen.
4.3.4 Organisatie ontwerp
Of het repertoire aan managementvaardigheden benut kan worden hangt af van de
bestuurbaarheid van de organisatie. De organisatie-ontwerptaak betreft het creëren van adequate condities ten aanzien van technologie, structuur en cultuur zodat maatregelen van het
management op het juiste moment en juiste wijze geïmplementeerd worden. Het
organisatieontwerp bepaalt aldus de potentiële flexibiliteit aan de hand van drie variabelen:
1. “technologie”: de hardware (machines) en de software (kennis) die gebruikt worden in het primaire proces. Het ontwerp van de technologie kan variëren van routinematig tot non- routinematig en bepaalt het potentieel voor operationele flexibiliteit;
2. “structuur”: de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden (basis organisatievorm) en de planning- en controlesystemen en de besluitvormingsprocessen. Structuren variëren van mechanistisch tot organisch en bepalen in grote mate de structurele flexibiliteit;
3. “cultuur”: de opvattingen en aannames die in de organisatie gedeeld worden en zichtbaar worden in de identiteit en de ongeschreven regels van de organisatie en de leiderschapsstijl en oriëntatie van management en personeel. De cultuur kan variëren van conservatief tot
innovatief en is van grote invloed op het potentieel voor strategische flexibiliteit.
4.3.5 Metaflexibiliteit
Een voorwaarde voor de samenstelling van een toereikend repertoire aan vaardigheden en een adequaat organisatieontwerp is de metaflexibiliteit: de sensorfunctie ofwel het lerend vermogen van het management. Vooral het herkennen van gebeurtenissen in de omgeving en de vertaling hiervan naar de organisatie is belangrijk; het accent ligt op de informatieverwerkende capaciteit en de sensorfunctie van de organisatie. Metaflexibiliteit heeft betrekking op het creëren, integreren en toepassen van flexibele vaardigheden door zich te richten op de “flexibiliteit van de flexibiliteit”.
Vergeleken met operationele -, structurele en strategische flexibiliteit vergt metaflexibiliteit hogere orde leervaardigheden en doet vooral een beroep op het absorptievermogen van het management.
De resultaten kunnen een uitdaging betekenen voor de geschiktheid en houdbaarheid van
bestaande strategische schema’s of denkkaders van het management. Een belangrijk aspect in het aanwenden van metaflexibiliteit is de vertragingstijd
(systeemvertraging+verificatievertraging+politieke vertraging) die het management nodig heeft of kiest.
4.3.6 Flexibele organisatievormen
Aan de hand van de uitkomsten ten aanzien van de mix van dynamische
managementvaardigheden en het organisatieontwerp kan de flexibiliteit van de organisatie als geheel worden bepaald. Er worden negen verschillende typen onderscheiden:
Vier ideaaltypen, namelijk de Rigide-, de Planmatige-, de Flexibele- en de Chaotische Organisatievorm:
1. De “rigide vorm” beschikt over een zeer beperkte flexibiliteitsmix, heeft een routine
technologie, een mechanistische structuur en een conserverende cultuur en is optimaal in een niet-competitieve omgeving;
2. De “planmatige vorm” beschikt over operationele flexibiliteit, combineert een non-routine technologie met een mechanistische structuur en conserverende cultuur en functioneert optimaal in een complex/dynamische omgeving;
3. De “flexibele vorm” beschikt over een uitgebreide flexibiliteitsmix met structurele en strategische flexibiliteit, heeft een non-routine technologie, organische structuur en innovatieve cultuur en opereert optimaal in hypercompetitieve omgevingen;
